ECLI:NL:OGEAC:2022:248
GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
Zaaknummer: CUR202002211
Vonnis d.d. 22 augustus 2022
inzake
1[EISERES SUB 1],
2. [EISER SUB 2],
3. [EISER SUB 3],
4. [EISER SUB 4],
5. [EISER SUB 5],
6. [EISER SUB 6],
7. [eiseres sub 7],
8. [EISER SUB 8],
9. [EISER SUB 9],
10. [EISER SUB 10],
11. [EISER SUB 11],
12. [EISERES SUB 12],
13. [EISER SUB 13],
14. [EISER SUB 14],
15. [EISER SUB 15],
16. [EISER SUB 16],
17. [EISER SUB 17],
18. [EISER SUB 18],
19. [EISER SUB 19],
20. [EISERES SUB 20],
allen wonende in Curaçao,
eisers,
gemachtigde: mr. R.E.F.A. Bijkerk,
en
de vereniging CURAÇAOSE HUISARTSEN VERENIGING,
gevestigd in Curaçao,
gevoegde partij aan de zijde van eisers,
gemachtigden: mrs. M.F. Murray en S.J.C. Anthonio,
tegen
de openbare rechtspersoon HET LAND CURACAO,
zetelend in Curaçao,
gedaagde,
gemachtigden: mrs. L.M. Virginia en N.E. Soon.
Partijen zullen hierna de huisartsen, de CHV en het Land worden genoemd.
1 Het procesverloop
1.1. Het procesverloop blijkt uit:
het inleidend verzoekschrift van de huisartsen met producties, op 27 juni 2020 ter griffie ingediend;
de conclusie van antwoord van het Land van 30 november 2020;
de conclusie van repliek van de huisartsen van 3 mei 2021;
de incidentele conclusie tot voeging van de CHV van 3 mei 2021
het antwoord in het incident van het Land van 30 augustus 2021;
het antwoord in het incident van de huisartsen van 30 augustus 2021;
het vonnis in het incident van 27 september 2021;
de conclusie van repliek van de CHV van 10 januari 2022;
de conclusie van dupliek van het Land van 7 maart 2022;
het pleidooi.
1.2. Het pleidooi heeft op 10 mei 2022 plaatsgevonden in aanwezigheid van partijen en hun gemachtigden. Partijen hebben hun standpunten nader uiteengezet, mede aan de hand van door hen overgelegde pleitaantekeningen.
1.3. Vonnis is nader bepaald op vandaag.
2 De feiten
2.1. De huisartsen zijn allen medewerkende in de zin van de Regeling Medewerking aan de Sociale Verzekeringen 1960. Ongeveer 90% van de tegen ziektekosten verzekerden in Curaçao zijn BVZ-verzekerd. De huisartsen leveren medische zorg aan de BVZ-verzekerden tegen een vast abonnementshonorarium van (momenteel) NAf 183 per jaar per ingeschreven patiënt.
2.2. De CHV behartigt de beroeps- en maatschappelijke belangen van de huisartsen van Curaçao.
2.3. Per 1 februari 2013 is de Landsverordening Basisverzekering Ziektekosten (hierna: Landsverordening BVZ) ingevoerd. De Lv Basisverzekering is destijds beschouwd als een geprioriteerd hervormingstraject in de gezondheidszorg vanwege de financiële situatie van het Land.
2.4. Het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Cft) heeft in een memo van oktober 2018 verschillende afspraken opgenomen die zijn gemaakt met de regering van Curaçao om te komen tot duurzame en houdbare overheidsfinanciën. Daarin is onder meer opgenomen dat het Land, in verband met de hoog oplopende kosten in verband met het nieuwe ziekenhuis (CMC), er voor zorg dient te dragen dat in 2019 de nodige maatregelen worden genomen om een kostenbesparing in de zorg van minimaal NAf 59 miljoen te realiseren.
2.5. In december 2018 is bij Landsbesluit de Taskforce Marktordening en Financiering Zorgsector (hierna: de taskforce) ingesteld, met als taak om aan de regering aanbevelingen te doen met betrekking tot maatregelen die genomen kunnen worden om tot een kostenbesparing van NAf 59 miljoen te komen. De taskforce heeft op 4 maart 2019 een rapport uitgebracht.
2.6. Voornoemd rapport vormt de basis van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten dat op 12 juni 2019 is gepubliceerd (volledig: Landsbesluit houdende algemene maatregelen houdende uitvoering van artikel 7.1 vierde lid van de Landsverordening basisverzekering ziektekosten, PB 2019, no. 28, hierna: het Landsbesluit). Artikel 1 lid 1 aanhef en sub c van het Landsbesluit luidt:
Als nadere criteria voor zorgcontracten als bedoeld in artikel 7.1, vierde lid, van de Landsverordening basisverzekering ziektekosten, worden vastgesteld:
(…)
c. een individuele medisch beroepsbeoefenaar, heeft de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen als bedoeld in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering ontstaat, nog niet bereikt, behalve in gevallen van waarneming of tijdelijke inzet van buitenlandse geneeskundigen door een ziekenhuisvoorziening.
2.7. De leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen als bedoeld in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering ontstaat is 65 jaar. In de nota van toelichting bij het Landsbesluit staat onder meer:
Het invoeren van een leeftijdsgrens gelijk de leeftijd waarop aanspraak kan worden gemaakt op het algemene ouderdomspensioen, betreft enkel de relatie tussen een individuele medisch beroepsbeoefenaar en de Uitvoeringsorganisatie. Het betreft niet de beroepsbeoefening door de individuele medisch beroepsbeoefenaar. Het invoeren van een leeftijdsgrens voor de individuele medisch beroepsbeoefenaren, bevordert de planning van de Uitvoeringsorganisatie gericht op het waarborgen van voldoende individuele medisch beroepsbeoefenaren op de lange termijn.
(…)
De inwerkingtreding is gesteld op 1 januari 2020, opdat er tussen de datum van bekendmaking en de inwerkingtreding voldoende tijd beschikbaar is voor de stakeholders om de zorgcontracten voor te bereiden.
2.8. Bij brief van 14 augustus 2019 met als onderwerp ‘zorgcontract’ is aan de SVB medewerkenden (waaronder de huisartsen) het volgende bericht:
(…)
Artikel 7.1. lid 1 van de Landsverordening basisverzekering ziektekosten (hierna: Lv BVZ) bepaalt dat het uitvoeringsorgaan zorgcontracten sluit met zorgaanbieders. In artikel 7.1. lid 4 van de Lv. BVZ wordt bepaald dat bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, nadere criteria dienen te worden vastgesteld waaraan zorgcontracten tenminste moeten voldoen.
Recent zijn enkele van deze criteria door de regering vastgesteld in het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten. (…)
In dit kader wil de SVB alvast gebruikmaken van de gelegenheid om u te informeren dat op grond van artikel 1 lid 1, aanhef en onder sub c. van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten, er geen zorgcontract wordt aangeboden aan degenen die per 1 januari 2020 de AOV-leeftijd (van 65 jaar) hebben bereikt. Deze groep komt derhalve niet meer in aanmerking voor vergoedingen uit hoofde van de Lv. BVZ.
Voorts zullen af te sluiten zorgcontracten voor ten hoogste twee jaren worden aangegaan (Art. 7.1. lid 2 Lv. BVZ) en expireren bij het bereiken van de AOV-leeftijd (van 65 jaar). Voor de overige minimale criteria verwijzen wij u naar bovengenoemde wetgeving.
(…)
2.9. Eind 2019 is door de vereniging medisch specialisten Curaçao (hierna: VMSC) een kort geding aangespannen tegen het Land. Een aantal van de huisartsen heeft eveneens een kort geding aangespannen. Dat kort geding is ingetrokken nadat door het Land is aangegeven dat er een overgangsregeling zou komen. In het tussen de VMSC en het Land gewezen vonnis in kort geding van 21 november 2019 is onder meer geoordeeld:
(…)
3.8 Het gerecht is met de vereniging van oordeel dat, rekening houdend met de belangen van de (vrijgevestigde) medisch specialisten zoals hiervoor onder 3.4 samengevat, in het bijzonder de rechtszekerheid meebrengt dat op het punt van de nagestreefde leeftijdsgrens een overgangsregeling niet mag ontbreken.
3.9 Gebleken is evenwel dat inmiddels, nadat de vereniging dit kort geding aanhangig had gemaakt, door de Regering concrete stappen zijn genomen om te komen tot een ‘overgangsregeling pensioengerechtigde leeftijd’. Ter zitting is namens het Land gesteld dat de Raad van Ministers het ontwerp voor het daartoe te nemen landsbesluit op 7 november 2019 heeft goedgekeurd, dat de Raad van Advies om een spoedverzoek zal worden gevraagd en dat de verwachting is dat de overgangsregeling vóór 1 januari 2020 is vastgesteld en gepubliceerd. (…)
3.10 De vereniging heeft ter zitting gesteld dat nog maar valt te bezien of en wanneer de door het Land in het vooruitzicht gestelde overgangsregeling er daadwerkelijk komt. De vereniging heeft geen inhoudelijke bezwaren tegen de door het Land geschetste hoofdlijnen van de overgangsregeling geuit.
3.11 Indien daadwerkelijk en tijdig een overgangsregeling tot stand komt langs de lijnen als in de brief van de Minister van 4 november 2019 geschetst, komt daarmee het spoedeisend belang van de vereniging bij haar vordering in dit kort geding te vervallen. Indien die overgangsregeling er niet tijdig komt, houdt de vereniging haar belang bij een voorziening die maakt dat de leeftijdsgrens niet abrupt per 1 januari 2020 wordt doorgevoerd. Gelet daarop en op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, zal worden beslist als hierna omschreven. Daarbij past een compensatie van proceskosten.
4. Beslissing
Het gerecht:
rechtdoende in kort geding
4.1 verbiedt het Land ten aanzien van de leden van de Vereniging toepassing te geven aan het Landsbesluit zolang ten aanzien van de leeftijdsgrens niet is voorzien in een overgangsregeling als onder 3.9 en 3.11 bedoeld;
(…)
2.10. Het Land heeft een overgangsregeling ingesteld. In het betreffende Landsbesluit houdende algemene maatregelen, van de 30ste december 2019 houdende wijziging van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten, P.B. 2019, 89 (hierna: de overgangsregeling), is samengevat opgenomen dat voor medische beroepsbeoefenaren die op 1 januari 2020 de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt of daarna zullen bereiken in beginsel een overgangsperiode geldt van drie jaar (tot 1 januari 2023). In geval van capaciteitstekort is er een mogelijkheid voor ontheffing van de leeftijdsgrens.
2.11. Per januari 2022 heeft Curaçao 86 bij de SVB ingeschreven medewerkende huisartsen, waarvan 58 in een solopraktijk en 28 in tien samenwerkingsverbanden. Per juli 2020 waren 34 huisartsen boven de 65 jaar.
3 De vordering
3.1. De huisartsen vorderen, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, artikel 1 lid c van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten (A. 2019, 28) onverbindend te verklaren, subsidiair jegens de huisartsen buiten toepassing te verklaren, kosten rechtens.
3.2. De CHV heeft geconcludeerd tot toewijzing van de vordering van de huisartsen.
3.3. Het Land heeft verweer gevoerd.
4 De stellingen van partijen
de huisartsen
4.1. De huisartsen, allen tegen de 65 jaar of ouder, leggen aan hun vordering het volgende ten grondslag. De huisartsen zijn voor 90% van hun inkomsten afhankelijk van de SVB. Door het Landsbesluit kunnen zij geen zorgcontract meer krijgen van de SVB. Dit Landsbesluit is zonder enig voorafgaand overleg tot stand gekomen en heeft grote nadelige gevolgen voor de huisartsen. Zij moeten hun praktijk sluiten en ook hun personeel komt daardoor op straat te staan, waarbij aan hen ontslagvergoedingen moeten worden betaald. Het is niet reëel om een praktijk te draaien op (enkel) particulier verzekerden. In het abonnementstarief dat de huisartsen ontvangen is pas sinds 2013 een component voor pensioenvoorziening opgenomen en het tarief is nadien nooit aangepast of geïndexeerd. Voor hun pensioen zijn de huisartsen daarom met name afhankelijk van de opbrengst van de goodwill bij verkoop van de praktijk. Als de verkoop gedwongen plaatsvindt, blijft er geen goodwill en dus onvoldoende pensioen over. Ook heeft het tot gevolg dat de kwaliteit van de zorg ernstig in het gedrang komt. Er zijn dan plotseling een heleboel huisartsen minder om de noodzakelijke huisartsenzorg te verlenen. De overgangsregeling neemt de hiervoor genoemde nadelige gevolgen niet weg.
4.2. Het Landsbesluit is in strijd met het verbod op leeftijdsdiscriminatie als bedoeld in artikel 3 van de Staatsregeling van Curaçao (de Staatsregeling), artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Met het invoeren van de leeftijdsgrens van 65 jaar wordt bewerkstelligd dat een individuele beroepsbeoefenaar niet meer in aanmerking komt voor een zorgcontract terwijl een beroepsbeoefenaar onder de 65 jaar daarvoor wel in aanmerking komt. Dat is een direct (verboden) onderscheid op grond van leeftijd. Voor dat onderscheid bestaat geen objectieve rechtvaardiging. Zo is er op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat er een verband bestaat tussen de leeftijd van een beroepsbeoefenaar en de kwaliteit van zijn beroepsuitoefening. In de Nota van Toelichting is verder gesteld dat met het invoeren van de leeftijdsgrens de planning wordt bevorderd van SVB gericht op het waarborgen van voldoende individuele beroepsbeoefenaren op de lange termijn. Er is echter niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de leeftijdsgrens daaraan bijdraagt. Integendeel, de noodzaak om te stoppen op 65-jarige leeftijd zal het voor individuele medische beroepsbeoefenaren minder aantrekkelijk maken om zich hier te vestigen.
4.3. Het Landsbesluit is daarnaast in strijd met het door artikel 1 Eerste Protocol bij de EVRM gewaarborgde recht op eigendom. Met het instellen van de leeftijdsgrens wordt ook inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht van de huisartsen, doordat hen de mogelijkheid wordt ontnomen om door te werken en inkomen te verwerven dan wel pensioen op te bouwen. Ook wordt hen de mogelijkheid ontnomen hun praktijk tegen een reële waarde te verkopen.
4.4. De leeftijdsgrens in het Landsbesluit levert ook strijd op met het specialiteitsbeginsel, dat impliceert dat het bestuursorgaan alleen die belangen mag behartigen waarvoor de betrokken wet of regeling een grondslag biedt. De leeftijdsgrens heeft niets van doen met doelmatige financiering van de zorg, omdat huisartsen middels het abonnementstarief worden betaald per patiënt en er dus geen sprake is van een financiële besparing. Dat het invoeren van de leeftijdsgrens de planning van de SVB bevordert is niet gemotiveerd gesteld en evenmin gebleken. Er is geen plan bekend en er is ook nooit overleg over gevoerd met bijvoorbeeld de CHV. Vanwege diezelfde argumenten is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel. Bovendien is sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De belangen van de huisartsen worden evident onevenredig geschaad ten opzichte van het belang dat het Land pretendeert na te streven met de leeftijdsgrens.
de CHV
4.5. In aanvulling op de stellingen van de huisartsen heeft de CHV naar voren gebracht dat zij bestrijdt dat overleg heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de invoering van het Landsbesluit. Pas met het schrijven van de SVB van 14 augustus 2019 is de CHV bekend geraakt met het Landsbesluit. Van instemming met het Landsbesluit dan wel de overgangsregeling is geen sprake.
4.6. De CHV heeft verder benadrukt dat het door het Land gestelde motief van doelmatige financiering in het geval van huisartsen niet opgaat, nu zij per patiënt worden betaald conform het abonnementstarief, ongeacht het aantal huisartsen. Ook wat betreft de beoogde marktordening heeft het Land geen plausibele argumenten naar voren gebracht. Het Landsbesluit is onzorgvuldig tot stand gekomen. Op het moment van inwerkingtreding van het Landsbesluit waren er 97 huisartsen actief, waarvan ruim dertig zestigplussers en twintig huisartsen boven de 65. Het onverkort tenuitvoerleggen van het Landsbesluit leidt tot een acuut en onaanvaardbaar huisartsentekort.
het Land
4.7. Het Land heeft in haar verweer allereerst gewezen op de precaire financiële situatie van het Land. Onder meer vanwege die situatie is de Landverordening BVZ ingevoerd en is in 2018 de taskforce ingesteld om tot aanbevelingen te komen die zouden leiden tot realisatie van een effectieve en efficiënte marktordening en betaalbare financiering voor de publieke zorgsector van Curaçao. De maatregelen hebben dus een tweeledig doel. Enerzijds kostenbesparing en anderzijds doelmatige marktordening in de zorg. Het Landsbesluit is niet in strijd met hogere wetgeving of algemene rechtsbeginselen en is niet onrechtmatig jegens de huisartsen en de CHV. Er is geen sprake van discriminatie of onrechtmatigheid. Het Landsbesluit en de overgangsregeling zijn namelijk algemeen verbindende voorschriften en het algemeenheidsvereiste uit zich in de vaste leeftijdsgrens voor alle medisch beroepsbeoefenaren. De gezondheidszorg is een gereguleerde markt waarin de overheid de nodige regulerende bevoegdheden heeft op grond van de Landsverordening BVZ.
4.8. Het abonnementstarief en de leeftijdsgrens vormen geen belemmering voor het opbouwen van pensioen. Dat er huisartsen zijn die alsnog op de goodwill anticiperen valt binnen de sfeer van het eigen ondernemersrisico en kan het Land niet worden tegengeworpen. Ook is er sprake van compensatie in de vorm van de overgangsregeling, waardoor aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan. De invoering van de leeftijdsgrens voorkomt een overschot aan huisartsen en daarmee ook een vermindering van de kwaliteit. De toets van artikel 26 IVBPR wordt doorstaan, aangezien de wereldwijde pensioenleeftijd in 2016 64,3 jaar betrof en de AOV-leeftijd daarboven zit. Het doel, doorstroming binnen de doelgroep, dat wordt nagestreefd met het koppelen van zorgcontracten aan de AOV leeftijd is dus niet alleen legitiem, maar ook proportioneel. Ook het zorgvuldigheidsbeginsel is niet geschonden. Het rapport van de taskforce is een onlosmakelijk voorbereidend deel geweest van de wijze waarop het Landsbesluit tot stand is gekomen. De taskforce heeft 4,5 maand de tijd gekregen om een rapport op te stellen en heeft dat dus zorgvuldig gedaan.
4.9. Het motiveringsbeginsel is niet geschonden omdat in de nota van toelichting duidelijk is aangegeven waarom het Landsbesluit is vastgesteld. Er wordt duidelijk gerefereerd aan de doelmatigheid van de zorg. Gelet op de overgangsregeling is ook voldaan aan het rechtzekerheidsbeginsel. De huisartsen worden ook niet onevenredig getroffen door de gevolgen van het Landsbesluit. De compensatieregeling van drie jaar is aangenomen en daarover heeft de voorzitter van de CHV destijds gezegd dat de kwestie was afgelopen en dat de huisartsen zich geen zorgen meer hoefden te maken over hun financiële situatie. Het Land heeft ten slotte aangevoerd dat het beroep op onrechtmatige ontneming van het eigendom niet op gaat. Er is geen sprake van opeisbare rechten en voor zover er al sprake zou zijn van inmenging door de leeftijdsgrens geldt dat deze inmenging bij wet is voorzien en dat daaraan een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt.
5 De beoordeling
5.1. Het Landsbesluit is van toepassing op alle individuele medisch beroepsbeoefenaren. In deze zaak zal (enkel) worden beoordeeld of, zoals door de huisartsen en de CHV naar voren is gebracht, (artikel 1 lid c van) het Landsbesluit jegens hen, dus de huisartsen, onrechtmatig is.
5.2. Het gerecht stelt daarbij voorop dat niet ter discussie staat dat het Land bevoegd was tot vaststelling van het Landsbesluit en de overgangsregeling. Het betreft materiële wetgeving en bij de toetsing daarvan dient de civiele rechter terughoudend te zijn. Dat neemt niet weg dat de civiele rechter bij het Landsbesluit gegeven voorschriften onverbindend en in verband daarmee de uitvoering onrechtmatig kan oordelen indien het Land, in aanmerking genomen de belangen die aan hem ten tijde van de totstandbrenging van het besluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de desbetreffende voorschriften is kunnen komen. Het is daarbij niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van willekeur, is mede van belang in hoeverre de bestreden voorschriften de toets aan (materiële of procedurele) beginselen van behoorlijk bestuur kunnen doorstaan. Ook een rechtstreekse toetsing aan de ongeschreven rechtsbeginselen, dus zonder de tussenstap dat sprake moet zijn van een daad van willekeur, is mogelijk, maar ook in dat geval past een terughoudende opstelling van de rechter.
5.3. De huisartsen hebben allereerst naar voren gebracht dat de regeling in strijd is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie. Het meest algemene, ook in Curaçao geldende, discriminatieverbod is opgenomen in artikel 26 IVBPR. Die bepaling ziet naar de letter niet op leeftijdsdiscriminatie, maar naar vaste rechtspraak is het maken van onderscheid naar leeftijd wel verboden wanneer een voldoende objectieve rechtvaardiging ontbreekt. Naar algemeen wordt aangenomen - in elk geval ook in de rechtspraak van de Hoge Raad en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) – is de toepassing van een verplichte pensioenleeftijd een vorm van leeftijdsdiscriminatie. In dit geval is geen sprake van werknemers in loondienst die verplicht met pensioen moeten. De situatie van de huisartsen is daarmee echter in zekere zin wel vergelijkbaar, aangezien zij na hun 65e in beginsel geen zorgcontract meer krijgen aangeboden door de SVB. Gelet op het feit dat 90% van de bevolking van Curaçao BVZ verzekerd is en de huisartsen dus voor gemiddeld 90% van hun praktijk afhankelijk zijn van een zorgcontract, betekent dit feitelijk dat huisartsen na hun 65e hun praktijk niet meer kunnen uitoefenen. Dat, zoals door het Land naar voren is gebracht, deze leeftijdsgrens voor alle individuele medisch beroepsbeoefenaren geldt, maakt niet dat daardoor geen sprake zou zijn van leeftijdsdiscriminatie. Dat een discriminerende maatregel breed wordt uitgevoerd en dat sprake is van algemeen verbindende voorschriften maakt de maatregel zelf immers niet minder discriminerend.
5.4. Er dient dus aan de hand van de gebruikelijke criteria - legitimiteit, doelmatigheid en proportionaliteit - te worden beoordeeld of sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor de leeftijdsdiscriminatie (zie onder meer ECLI:NL:HR:1995:ZC1607 en ECLI:NL:HR:2004:AP0425). Het Land heeft als rechtvaardiging aangevoerd dat het Landsbesluit noodzakelijk is met het oog op twee te bereiken doelen, namelijk enerzijds kostenbesparing en anderzijds doelmatige marktordening in de zorg. In dat verband overweegt het gerecht als volgt.
5.5. Kostenbesparing in de gezondheidszorg betreft op zichzelf een gerechtvaardigd belang tot het nemen van maatregelen. Tussen partijen is echter niet in geschil dat het doel van kostenbesparing ten aanzien van de huisartsen niet opgaat. Het Land heeft in dat verband dan ook aangevoerd dat dit kostenaspect meer ziet op onder andere de vrijgevestigde medisch specialisten. Voor de huisartsen geldt een zogenoemd gesloten verdiensysteem dat is gekoppeld aan de (BVZ-)verzekerde en niet direct aan de huisarts. De huisartsen ontvangen een vast abonnementstarief per BVZ-patiënt en dat tarief is dus niet afhankelijk van de (leeftijd van de) huisarts zelf. Het Land heeft evenmin gemotiveerd betoogd dat de leeftijdgrens van 65 jaar voor de huisartsen op andere wijze tot een kostenbesparing leidt. Het (algemene) doel van kostenbesparing vormt voor de huisartsen dus geen objectieve rechtvaardiging voor de leeftijdsdiscriminatie.
5.6. Daarmee komt het gerecht toe aan de vraag of het tweede doel van het Landsbesluit, doelmatige marktordening, rechtvaardiging biedt voor de leeftijdsgrens. Voorstelbaar is dat het Land er belang bij kan hebben dat een goede doorstroming plaatsvindt, waarbij oudere huisartsen op enig moment plaats maken voor jongere huisartsen. Ook kan een rol spelen de vraag of en in hoeverre oudere huisartsen al dan niet de gewenste kwaliteit van zorg kunnen (blijven) leveren en op welke wijze dat kan worden getoetst. In alle gevallen dient het Land de maatregelen die zij in dat verband wenst te nemen te motiveren en daarbij ook rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van de zorgverleners zelf, in dit geval de huisartsen. Het Land stelt dat de leeftijdsgrens te maken heeft met een doelmatige financiering van de zorg en verwijst in dat verband naar (paragraaf 8.4.) van het rapport van de taskforce. Daarin staat onder meer:
Terwijl de kwaliteit van de zorg in de eerste plaats een medische aangelegenheid is, is de doelmatigheid en betaalbaarheid (c.q. de financiering) van de zorg primair een economische aangelegenheid.
Dat is het fundamentele uitgangspunt waarop de analyses van dit rapport betrekking hebben: de beoordeling van de zorgkosten en de financiering van de zorg vraagt in essentie om een economische benadering van de markt. De nadruk op de aanbodkant van de onderhavige markt is, zoals hierna zal blijken, evident.
Als kernuitgangspunt moet om te beginnen in de financiering van de zorgsector de komende tijd een balans worden gevonden tussen het zorgaanbod en de zorgvraag. Die balans is sinds lange tijd zoek, omdat kwaliteit en prijs van het aanbod kennelijk tekort schieten, terwijl de vraag steeds toeneemt als gevolg van demografische factoren die hier te lande een belangrijke rol spelen. Dit is op diverse van de in dit rapport behandelde beleidsterreinen te zien: in de zorgvraag wordt kennelijk niet op (een economisch) doelmatige wijze voorzien, althans niet tegen een betaalbare prijs, terwijl het aanbod duidelijk niet goed aansluit op de zorgvraag.
Hoewel de zorgaanvraag het uitgangspunt is en moet blijven voor de aangeboden zorg, waarbij verlaging van de zorgkosten op lange termijn leidend moet zijn, geeft het zorgaanbod (als antwoord op de zorgvraag), met name de kosten van dat aanbod, naar de mening van de Taskforce wel de meest doelmatige ingang om het onderzoek naar de financiering van de zorgsector (op een efficiënte wijze) te realiseren met het oog op de noodzakelijke structurele hervormingen. Dientengevolge bieden in dat verband de vergoedingen die voor de zorgvraag betaald worden ook de beste aanknopingspunten voor een evaluatie van de onderhavige financieringsproblematiek.
Uit deze passage trekt het Land de conclusie dat het leeftijdscriterium dus een van de maatregelen is die voor een doelmatiger marktordening moet zorgen. Het gerecht kan het Land daarin niet volgen, nu uit deze passage op geen enkele wijze kan worden afgeleid dat een leeftijdscriterium leidt tot doelmatiger zorg. Het Land vult dan aan dat bij huisartsen, naast een maximale praktijkomvang, met name het doorstroombeleid van huisartsen reden is voor het invoeren van de leeftijdsgrens.
5.7. Daar komt bij dat gesteld noch gebleken is dat de oudere huisartsen de doorstroming van jongere huisartsen tegenhouden. Integendeel, er lijkt niet in geschil te zijn dat sprake is van een (dreigend) tekort aan huisartsen. Het Land heeft in eerste instantie aangevoerd dat sprake is van een overschot aan huisartsen. Ter zitting is echter gebleken dat het Land er bij deze berekening vanuit is gegaan dat iedere huisarts 1fte werkt. In de praktijk werkt een huisarts gemiddeld 0.8 fte. Bovendien is niet in geschil dat ongeveer een derde deel van het ledenbestand van de CHV boven de 65 jaar is. Dat betekent dat uitvoering van het Landsbesluit (in ieder geval vanaf het aflopen van de overgangsregeling op 1 januari 2023) met zich zou brengen dat ongeveer een derde deel van de huisartsen de praktijk zal (moeten) sluiten. Dat door het Land onderzoek is gedaan of beleid is gemaakt om te voorzien in het opvullen van de lege plaatsen die dan ontstaan is gesteld noch gebleken. Het Land heeft in dat verband naar voren gebracht dat een dreigend tekort kan worden opgelost door de mogelijkheid van ontheffing van de leeftijdsgrens, zoals opgenomen in de overgangsregeling. De huisartsen en de CHV hebben in dat verband terecht naar voren gebracht dat deze mogelijkheid geen structurele oplossing biedt.
5.8. Uit het voorgaande volgt dat het Land de gestelde doelmatigheid van de marktordening als argument voor het invoeren van een leeftijdsgrens onvoldoende heeft gemotiveerd. Het Land heeft verder op geen enkele wijze onderbouwd in welke zin de leeftijd van een huisarts van (directe) invloed is op de geleverde kwaliteit van zorg. Evenmin heeft het Land onderbouwd dat, bijvoorbeeld, oudere huisartsen geneigd zijn om meer recepten uit te schrijven of sneller door te verwijzen dan jongere huisartsen, nog afgezien van de vraag of dit ook leidt tot hogere zorgkosten. Dit klemt te meer gezien de tegenover de belangen van het Land staande gerechtvaardigde belangen van de huisartsen. Zonder zorgcontract hebben zij immers niet langer een (reële) mogelijkheid tot voortzetting van hun beroep en het voorzien in eigen levensonderhoud en/of pensioen. Uiteraard geldt dat de huisartsen, als vrij gevestigde medisch beroepsbeoefenaren in beginsel zelf verantwoordelijk zijn voor het opbouwen van een pensioen en dat daarbij in zekere zin ook sprake is van een ondernemersrisico, zoals door het Land nog is aangevoerd. Het Land kan de huisartsen dat argument echter niet tegenwerpen als zij zelf, door de invoering van een leeftijdsgrens zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat, de mogelijkheid van het (verder) opbouwen van pensioen of het verkrijgen van goodwill ontneemt.
5.9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door het Land aangevoerde gronden ten opzichte van huisartsen geen objectieve rechtvaardiging vormen voor de leeftijdsdiscriminatie die het Landsbesluit bewerkstelligt. Daarom zal artikel 1 lid c van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten (A.2019, 28) onverbindend worden verklaard voor zover de daarin genoemde individuele medisch beroepsbeoefenaar een huisarts betreft. Gelet op deze uitkomst kunnen de overige stellingen, waaronder die met betrekking tot de mogelijke strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, onbesproken blijven.
proceskosten
5.10. Het Land zal als de in het ongelijk te stellen partij in de proceskosten worden veroordeeld.
Deze kosten worden aan de zijde van de huisartsen tot op heden begroot op:
explootkosten NAf 379,50
griffierecht NAf 450
salaris gemachtigde NAf 3.750 +
totaal: NAf 4.579,50
De kosten worden aan de zijde van de CHV begroot op NAf 2.500 voor salaris gemachtigde.
6 De beslissing
Het gerecht:
6.1. verklaart artikel 1 lid c van het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten (A.2019, 28) onverbindend voor zover de daarin genoemde individuele medisch beroepsbeoefenaar een huisarts betreft;
6.2. veroordeelt het Land in de proceskosten, aan de zijde van de huisartsen tot op heden begroot op NAf 4.579,50 en aan de zijde van de CHV begroot op NAf 2.500;
6.3. verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
6.4. wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. C.E.M. Nootenboom-Lock, rechter, en op 22 augustus 2022 uitgesproken ter openbare terechtzitting in aanwezigheid van de griffier.