ECLI:NL:OGEABES:2022:23

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA zittingsplaats Bonaire Uitspraak in de zaak tussen: [Eiser], wonend te Bonaire, eiser, gemachtigden: mr. ir. T.L.H. Peeters en mr. M.C. Buwalda, en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder, gemachtigden: mr. R.A. Debets.

Bij beschikking van 24 juni 2021 heeft verweerder geweigerd eiser een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Bij beschikking van 9 november 2021 (de bestreden beschikking) heeft verweerder het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden beschikking. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Sandries.

1. Het Gerecht gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Eiser heeft de Belgische nationaliteit en verblijft sinds januari 2016 op Bonaire. Hij heeft een eigen bedrijf. Zijn werkzaamheden waren voorheen gericht op toerisme en nu zijn zijn bedrijfsactiviteiten gericht op de (consultatie over de) bouw van woningen. 1.2 Eiser beschikt sinds 2016 steeds over tijdelijke verblijfsvergunningen. Hij heeft de aanvraag om een volgende verblijfsvergunning ook steeds voor afloop van de geldende verblijfsvergunning ingediend. Niet elke aanvraag was compleet, eiser kreeg dan een brief mee waarop de nog benodigde documenten stonden aangekruist. In die brief staat verder vermeld: “U hebt tot en met [datum] de tijd om alsnog de ontbrekende documenten bij de balie van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst Caribisch Nederland in te dienen. U dient dit formulier mee te nemen.” en: “Indien u niet binnen de gestelde termijn de ontbrekende documenten indient bij de balie van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst Caribisch Nederland, zal uw aanvraag worden afgewezen.” 1.3 Eiser heeft steeds de ontbrekende documenten voor de in de brief genoemde datum ingeleverd. Eiser beschikte ook steeds over een verblijfsaantekening vanaf het moment van de aanvraag van de nieuwe verblijfsvergunning tot het verlenen van de volgende vergunning. 1.4 Eiser beschikte schematisch weergegeven over de volgende verblijfsvergunningen: Vergunning Datum aanvraag Geldig van Geldig tot Verblijfsgat 1 21-1-2016 21-1-2016 21-1-2017 2 18-1-2017 1-2-2017 1-2-2018 11 dagen 3 16-1-2018 13-2-2018 13-2-2019 12 dagen 4 13-2-2019 28-2-2019 27-2-2020 15 dagen 5 25-2-2020 28-2-2020 27-2-2021 1 dag 1.5 Op 9 februari 2021 heeft eiser een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aangevraagd. Vervolgens is verweerder gekomen tot de onder “Procesverloop” vermelde besluitvorming. De reden van de weigering van verweerder 2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat in de situatie van eiser sprake is van zogenoemde verblijfsgaten. Eiser heeft niet aangetoond direct voorafgaand aan zijn aanvraag of op het moment van beslissen op die aanvraag gedurende een ononderbroken periode van ten minste vijf jaren houder te zijn geweest van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor een niet-tijdelijk doel. Gelet op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WTU BES en artikel 5.45 van BTU BES voldoet eiser volgens verweerder dus niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. De argumenten van eiser en wat het Gerecht daarvan vindt 3. Eiser voert aan dat de ontstane verblijfsgaten hem niet kunnen worden toegerekend. Hij heeft immers steeds voor afloop van de op dat moment geldende verblijfsvergunning een aanvraag ingediend en vervolgens binnen de door verweerder gestelde termijn de gevraagde documenten alsnog ingediend. Verweerder heeft hem nooit voorgelicht dat er ondanks deze handelwijze toch een verblijfsgat kan ontstaan. Een behoorlijk handelend bestuursorgaan zou die voorlichting wel moeten geven. 4.1 Artikel 7, zesde lid, van de WTU-BES bepaalt dat de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt verlengd met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet eerder dan met ingang van de dag na die waarop de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning waarvoor verlenging is gevraagd, afloopt. Artikel 7, zesde lid, van de WTU-BES bepaalt dat indien de vreemdeling de aanvraag tot verlenging dan wel de gegevens waaruit blijkt dat aan de voorwaarden wordt voldaan niet tijdig heeft ingediend en hem dit niet is toe te rekenen, de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden verlengd met ingang van de dag na die waarop de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning waarvoor verlenging is gevraagd afloopt. 4.2 Ten aanzien van deze beroepsgrond stelt het Gerecht voorop dat hij verweerder niet volgt in zijn standpunt dat deze beroepsgrond niet meer in deze procedure kan worden aangevoerd. In het verweerschrift schrijft verweerder daarover dat de beoordeling van de vraag of de te late verstrekking van de noodzakelijke gegevens of bescheiden aan eiser is toe te rekenen, enkel plaatsvindt in het kader van de aanvraag waarbij het verblijfsgat is ontstaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van Hof van 5 december 2017 (ECLI:NL:OGHACMB:2017:153) is het Gerecht van oordeel dat de toerekenbaarheid van eerder ontstane verblijfsgaten ook aan de orde kan worden gesteld in een procedure over de afwijzing van een aanvraag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. 4.3 Het Gerecht volgt vervolgens eiser niet in zijn standpunt dat de ontstane verblijfsgaten hem niet kunnen worden toegerekend. Het Gerecht is van oordeel dat het eiser valt aan te rekenen dat hij zijn aanvraag om een verlenging van zijn verblijfsvergunning niet eerder heeft ingediend. Dat verweerder hem niet actief en volledig heeft voorgelicht kan zo zijn, maar dit neemt niet weg dat eiser zelf verantwoordelijk is de voor hem relevante informatie te vergaren over de geldende (wettelijke) regels. Het is op grond van beleid van verweerder (neergelegd in de Circulaire toelating en uitzetting Bonaire, Sint Eustatius en Saba, hierna: de Circulaire) mogelijk om al vier maanden voor afloop van de lopende verblijfsvergunning een aanvraag voor verlenging daarvan in te dienen. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat over die mogelijkheid wel actief informatie wordt verstrekt, onder andere via de website van verweerder. Eiser heeft die aanvraag steeds een aantal dagen, twee weken of vier weken van tevoren aangevraagd. Dat had eiser dus eerder kunnen doen. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij dat niet heeft gedaan, omdat hij steeds lang moest wachten op de afgifte van de vorige verblijfsvergunning en vervolgens niet de behoefte voelde om direct weer een nieuw proces te beginnen.

Het Gerecht: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de bestreden beschikking; bepaalt dat verweerder binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuwe beschikking op het bezwaar van eiser neemt met inachtneming van deze uitspraak; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van USD 782,- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van USD 84,- aan hem vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 4 november 2022 te Curaçao, in tegenwoordigheid van de griffier. Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van bekendmaking van de uitspraak. Zie hoofdstuk 5 War BES.

Deze omstandigheden ontslaan eiser, mede gelet op de geldende wettelijke beslistermijnen die voor verweerder gelden, niet van zijn eigen verantwoordelijkheid om tijdig verlengingsaanvragen in te dienen. 4.4 Overigens ziet het Gerecht voor verweerder geen belemmeringen om zijn voorlichting over het mogelijk ontstaan van verblijfsgaten aan te passen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij deze voorlichting wel gevraagd maar niet ongevraagd geeft. Het Gerecht ziet niet in waarom die voorlichting niet ook ongevraagd via bijvoorbeeld de website en aan de balie van de IND kan worden gegeven. 5.1 Eiser voert verder aan dat de afwijzing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat verweerder in de bestreden beschikking ten onrechte op deze bezwaargrond niet heeft beschikt. In ieder geval heeft verweerder zijn standpunt daarover in de bestreden beschikking volgens eiser onvoldoende gemotiveerd. Volgens eiser is het doel van de wetgever nooit geweest om immigranten zoveel mogelijk dwars te zitten of om hen zo lang mogelijk aan zoveel mogelijk beperkingen te verbinden. De wetgever heeft blijkens de memorie van toelichting juist een simpel systeem willen creëren, waarmee verblijfsgaten worden voorkomen. 5.2 Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WTU-BES bepaalt dat een verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd door de Minister kan worden geweigerd met het oog op de openbare orde of het algemeen belang, waaronder economische redenen mede worden begrepen. Verweerder dient dus bij de weigering van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd een belangenafweging te maken. Uit paragraaf 2.2 van het beleid van verweerder zoals neergelegd in de Circulaire volgt dat artikel 5.45 BTU-BES een nadere invulling vormt van de afwijzingsgronden zoals opgenomen in artikel 9, eerste lid, WTU-BES. Vreemdelingen die houder zijn van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd dienen gelet op artikel 5.45 BTU-BES direct voorafgaand aan de aanvraag of op het moment van de beslissing op de aanvraag gedurende een ononderbroken periode van tenminste vijf jaren houder te zijn van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor een niet-tijdelijk doel. 5.3 In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, heeft de Afdeling een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. 5.3.1 Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten, toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium vooropstellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden. 5.3.2 De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend moeten kunnen worden toegepast. 5.3.3 Voor zaken over besluiten die zijn genomen op basis van een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, geldt dat als de (on)evenredigheid van het besluit in geschil is en dat besluit (mede) berust op een beleidsregel, de bestuursrechter al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Die zijn hiervoor beschreven. Ook reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden kunnen 'bijzondere omstandigheden' zijn. 5.4 Het Gerecht ziet aanleiding om dit kader te volgen bij de toetsing van de bestreden beschikking aan het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van het Gerecht is de afwijzing van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voor eiser in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 5.4.1 In de Nota van Toelichting van het BTU-BES staat over de gehanteerde voorwaarde van vijf jaren ononderbroken verblijf geen nadere toelichting anders dan een verwijzing naar de Rijkswet op het Nederlanderschap. In die wet is in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover hier relevant bepaald dat voor verlening van het Nederlanderschap tenminste vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek toelating en hoofdverblijf is vereist. In de toelichting op dat artikel staat vermeld dat dit vereiste is opgenomen om enige garantie te verschaffen dat een bepaalde mate van inburgering tot stand is gekomen en dat de verzoeker in het Koninkrijk wil blijven wonen. Naar het oordeel van het Gerecht is het beleid van verweerder dat een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in beginsel wordt afgewezen als de aanvrager niet gedurende een ononderbroken periode van tenminste vijf jaren houder is van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor een niet-tijdelijk doel op zichzelf niet onevenredig. Dat beleid is in lijn met de hiervoor vermelde toelichting. 5.4.2 Weliswaar voldoet eiser strikt genomen niet aan het vereiste van een ononderbroken periode van vijf jaren houder van een tijdelijke verblijfsvergunning, maar in zijn geval is het tegenwerpen van deze eis onevenredig. Daartoe is relevant dat eiser steeds tijdig voor afloop van zijn lopende verblijfsvergunning voor bepaalde tijd een aanvraag heeft gedaan en dat hij steeds een sticker “verblijfsaantekeningen openbare lichamen algemeen” heeft verkregen. Eiser mocht dus steeds voor zes maanden in Bonaire verblijven om de beslissing op zijn verlengingsaanvraag af te wachten. Ook heeft eiser steeds tijdig binnen de door verweerder gestelde termijn de gevraagde stukken ingediend en heeft eiser steeds aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met als doel arbeid als zelfstandige voldaan. 5.4.3 Het enige belang dat verweerder in dit geval in de weegschaal heeft gelegd, is het belang dat niet tegen de wet in wordt beslist. Naar het oordeel van het Gerecht kan gelet op de in 5.4.2 genoemde omstandigheden niet worden volgehouden dat de openbare orde of het algemeen belang in het geding is. En evenmin dat het doel van het vereiste van vijf jaren, namelijk enige garantie verschaffen dat een bepaalde mate van inburgering tot stand is gekomen en dat eiser in het Koninkrijk wil blijven wonen, in het geding is. Eiser wordt door afwijzing in zijn belangen geraakt. Hij heeft ter zitting toegelicht dat het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd het voor hem mogelijk maakt om meer duurzaam financiële en sociale relaties aan te gaan die hem persoonlijk maar ook vooral zakelijk verder zullen brengen.