ECLI:NL:OGEAA:2025:226

Uitspraak van 14 juli 2025 Lar nr. AUA202501167 GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA UITSPRAAK op de beroepen in de zin van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van: de naamloze vennootschap HEMS MANAGEMENT & REAL ESTATE COMPANY N.V., gevestigd in Aruba, APPELLANTE, hierna ook te noemen: Hems, gemachtigden: mr. drs. J.J. Hoevenaars en J. van Schaijk, gericht tegen: de Minister van ALGEMENE ZAKEN, INNOVATIE, OVERHEIDSORGANISATIE, INFRASTRUCTUUR EN RUIMTELIJKE ORDENING, zetelend in Aruba, VERWEERDER, gemachtigden: de advocaat mr. P. Bruns en G. Boekhoudt (DIP).

Op 23 november 2024 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een precariovergunning om op domeingrond een overdekte opslagplaats (palapa) te mogen plaatsen van 15 m2 (3x5 meter). Tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag heeft appellante op 24 februari 2025 bezwaar gemaakt. Bij beslissing op bezwaar van 12 maart 2025 (de bestreden beslissing) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen is door appellante op 8 april 2025 beroep ingesteld. Het beroep is behandeld tijdens een zitting op 23 mei 2025 en een nadere zitting op 2 juli 2025. Daarbij waren namens appellante aanwezig haar gemachtigden. Ook verweerder is daar verschenen bij zijn gemachtigden. Het onderzoek is gesloten. De uitspraak is bepaald op vandaag.

Waarover gaan deze zaken? De onderhavige zaak gaat over de mogelijkheid voor Hems om strandstoelen op het strand ten westen van MVC Eagle Beach Resort overdekt te kunnen opslaan. Aan Hems is op 12 maart 2025 een precariovergunning verleend voor het jaar 2025 voor het plaatsen van 100 strandstoelen op 300 m2 domeingrond (nr. RE 10/25). Hems mag bij die strandstoelen 50 verwijderbare parasols plaatsen. Hems moet strandstoelen en parasols van het strand verwijderen na zonsondergang. Hems wil de strandstoelen en verwijderbare parasols ordentelijk opslaan onder een palapa. Dit komt volgens Hems het behoud van strandstoelen en parasols ten goede, zorgt voor een meer verzorgde aanblik, met als bijkomend voordeel dat de palapa overdag kan worden gebruikt als schaduwvoorziening. Verweerder heeft de aanvraag geweigerd. Ter zitting heeft verweerder voorop gesteld dat voor het oprichten van vergunningplichtige bouwwerken op domeingrond geen precariovergunning wordt verleend. Een palapa zoals aangevraagd door Hems is een bouwvergunningplichtig bouwwerk, aldus verweerder. Daarnaast stelt verweerder dat de gevraagde precariovergunning niet kan worden verleend, omdat het oprichten van een palapa in strijd is met de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkeling (ROP) en het Ruimtelijke Ontwikkelingsplan 2019 (ROP 2019), dat op domeingrond met de bestemming “strand” geen nieuwe bebouwing toestaat. Ook het RRIS staat in de weg aan honorering van de aanvraag, aldus verweerder. 3. Hems voert in de kern twee redenen aan waarom volgens haar de bestreden beslissing moet worden vernietigd. Ten eerste handelt verweerder door de aanvraag van Hems te weigeren in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dit omdat aan Coco Loco, een nabijgelegen Beach Bar / Restaurant, wel is toegestaan een palapa op het strand op te richten. Die palapa is medio 2024 gereed gekomen. Ten tweede is Hems van mening dat – anders dan verweerder in de bestreden beslissing stelt – het strandbeleid / ‘beach policy’ zoals neergelegd in de Richtlijn Ruimtelijke Inrichting Stranden (RRIS) zich niet verzet tegen oprichting van een palapa. Het strand ter plaatse is dermate breed dat een palapa van beperkte omvang de gewenste open strook niet zal belemmeren. De palapa kan worden geplaatst in de faciliteitenstrook, aldus Hems. 4. Voorafgaand aan de zitting van 2 juli 2025 heeft verweerder op 25 juni 2025 een akte uitlating producties, tevens verweerschrift, ingediend. In het verweerschrift is naar aanleiding van het beroep op het gelijkheidsbeginsel en de palapa van Coco Loco uiteengezet dat nog onvoldoende duidelijk is hoe de privaatrechtelijke verhouding is tussen het Land Aruba, de Aruba Port Authority (APA) en de exploitant van Coco Loco. Niet uitgesloten kan worden dat er een privaatrechtelijke titel is op grond waarvan Coco Loco ter plaatse met een palapa domeingrond mag innemen. Voor het plaatsen van de palapa van Coco Loco is door verweerder echter geen precariovergunning en ook geen bouwvergunning verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel 5. Het Gerecht is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel van Hems niet slaagt. Hems is er van uit gegaan dat aan Coco Loco wel een precariovergunning is verleend voor het innemen van domeingrond met een palapa. En omdat Hems zich in een gelijke situatie bevindt als Coco Loco, zo stelt Hems, dient aan haar dus ook een precariovergunning te worden verleend. Dit betoog gaat mank, reeds omdat is vast komen te staan dat aan Coco Loco voor het innemen van domeingrond met een palapa door verweerder geen precariovergunning is verleend. Van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld is dus geen sprake. Het beroep op het strandenbeleid 6. Om de beroepsgrond van Hems over het strandenbeleid te kunnen beoordelen, zal het Gerecht eerst ingaan op het toepasselijke juridisch kader. 7. Naar aanleiding van het betoog van verweerder dat voor het oprichten van vergunningplichtige bouwwerken op domeingrond geen precariovergunning wordt verleend, overweegt het Gerecht als volgt. Een palapa moet worden aangemerkt als een bouwwerk geen gebouw zijnde. Voor de oprichting van een palapa als door Hems beoogd is een bouwvergunning vereist. Indien een dergelijke palapa wordt opgericht op domeingrond is voor het innemen van domeingrond met die palapa tevens een precariovergunning vereist. Het Gerecht volgt niet de stelling van verweerder dat als voor een bouwwerk een bouwvergunning is verleend er dus geen precariovergunning is vereist. Die stelling is in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen, die hierna worden besproken. Dat de palapa na oprichting door natrekking eigendom wordt van het Land Aruba maakt dit niet anders. 8. Het Gerecht gaat in deze procedure niet in op de vraag of voor de door Hems gewenste palapa een bouwvergunning kan worden verkregen en meer in het bijzonder of het bepaalde in de ROPV en het ROP 2019 daaraan in de weg staat. Die toetsing dient plaats te vinden naar aanleiding van een aanvraag van Hems om een bouwvergunning voor het oprichten van een palapa. Een dergelijke toetsing is in deze procedure niet aan de orde. Dat geldt ook voor de vraag of een precariovergunning is vereist voor het innemen van domeingrond, die in erfpacht is uitgegeven of waarvoor een huurovereenkomst of beheerovereenkomst met het Land is gesloten. Het gaat in deze procedure alleen om de vraag of verweerder de aanvraag om precariovergunning van Hems voor een palapa terecht en op goede gronden heeft geweigerd. 9. Onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerecht van 4 december 2024 (ECLI:NL:OGEAA:2014:293) overweegt het Gerecht dat de grondslag voor de precariovergunning is te vinden in artikel 1 van de Retributieverordening. Dat artikel bepaalt dat onder de naam van retributies bijdragen en vergoedingen worden geheven voor het gebruik of genot van voor de openbare dienst bestemde werken, bezittingen of inrichtingen van het Land, dan wel voor door of vanwege het Land aan derden verleende bijzondere diensten (lid 1). Onder retributies worden mede begrepen de rechten, verschuldigd voor (b) het innemen van openbare grond of openbaar water of het hebben van voorwerpen onder, aan, in, op of boven aan het Land in eigendom toebehorende grond, welke, of aan het Land in eigendom toebehorend water, hetwelk voor de openbare dienst is bestemd (precario).

13. Zonder nadere uitleg, die ontbreekt, kan het Gerecht niet volgen waarom Hems ter plaatse ten behoeve van de opslag van de vergunde strandstoelen en verwijderbare parasols geen palapa van bescheiden omvang – een ‘kleine recreatie ondersteunende constructie’ - mag oprichten, althans waarom de ‘handhaving van de openbare en veiligheid, dan wel de bescherming van het milieu’ zich daartegen zou verzetten. In de bestreden beslissing is opgenomen dat ‘er geen faciliteitenstrook (is) aangewezen voor het bouwen van een overdekte palapa die gebruikt wordt als opslag voor de huidige strandstoelen ten westen van MVC Eagle Beach Resort.’ Uit het RRIS en de bijlage A bij het RRIS wordt niet duidelijk of in het RRIS ter plaatse van de strandsectie ‘Eagle Beach’ een algemene faciliteitenstrook is opgenomen, dan wel dat een dergelijke faciliteitenstrook alleen van toepassing is voor de in Bijlage A met name genoemde ondernemingen. Daarbij komt de vraag op waarom voor bijvoorbeeld Amsterdam Manor, ook gevestigd op de strandsectie ‘Eagle Beach’, wel een faciliteitenstrook is aangewezen maar voor Hems niet. Het RRIS noch de bestreden beslissing geven daarop antwoord. De conclusie is dan ook dat de bestreden beslissing ook op dit punt niet op zorgvuldige wijze is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke en draagkrachtige motivering. 14. Het beroep wordt daarom gegrond verklaard. De bestreden beslissing komt voor vernietiging in aanmerking. Er is geen reden om de rechtsgevolgen van de te vernietigen beslissing in stand te laten. De zitting heeft onvoldoende duidelijkheid opgeleverd over de vraag of er ter plaatse van het strand ten westen van Hems een faciliteitenstrook aanwezig is en, zo ja, of binnen die faciliteitenstrook ter plaatse ruimte aanwezig is om een palapa te realiseren, en of het strandenbeleid zoals neergelegd in de RRIS zich overigens verzet tegen honorering van de aanvraag. Het motiveringsgebrek is dan ook niet geheeld. Evenmin is er aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het is niet aan het Gerecht, maar aan verweerder om opnieuw te beoordelen of de aanvraag van Hems kan worden gehonoreerd. Hoe nu verder? 15. Verweerder moet een nieuwe beslissing nemen op het bezwaarschrift van Hems. Het Gerecht geeft hiervoor enkele door verweerder in acht te nemen aandachtspunten. Uit artikel 3, vierde lid, van het Retributiebesluit DIP volgt dat indien er geen grond is om de gevraagde vergunning te weigeren in verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede ter bescherming van het milieu, de vergunning in beginsel moet worden verleend. Verweerder mag bij de beoordeling van bovengenoemde vraag beleid betrekken, ook de RRIS/Beach Policy. Het Gerecht stelt vast dat de RRIS vergunningverlening voor bouwwerken – bijvoorbeeld palapa’s - in de ‘Inrichtingenstrook’ niet uitsluit, anders dan in de ‘Open strook’. Dit volgt uit pagina 3 van de RRIS, waarin is vermeld: ‘ Binnen de inrichtingenstrook kunnen schaduwvoorzieningen worden geplaatst tot aan de maximale afstand volgens de stranddiepte tabel.’ Op pagina 4: ‘ Per strandsectie kan binnen de inrichtingenstrook een bestemmingsvlak zijn aangeduid voor “Strandfaciliteiten” (…)’. En op pagina 5: ‘De vormgeving en situering van de gebouwde voorzieningen binnen het faciliteitenvlak moet plaatsvinden vanuit het perspectief van deze maximale openheid.’ En op pagina 6: ‘ Deze voorzieningen (…) dat wil zeggen de op het strand geplaatste schaduwvoorzieningen, zijn door natrekking eigendom van het Land en moeten zich bevinden binnen de inrichtingenstrook.’ Gelet op Bijlage A bij het RRIS, waarin het beleid wordt geconcretiseerd per strandsector en per onderneming, waarin Hems niet met zoveel woorden wordt genoemd, zal verweerder in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar inzichtelijk moeten maken van welke factoren en gegevens wordt uitgegaan bij de (her)overweging van de bestreden weigering. Die factoren zijn in ieder geval: *de strandsector *de (gemiddelde) stranddiepte *de aanwezigheid van een inrichtingenstrook, en in dat geval de diepte van de inrichtingenstrook, en daarbinnen het bestemmingsvlak voor ‘strandfaciliteiten’*de (eventuele) ‘rest open strook’ *de (eventuele) toeslag (X, Y en/of Z). Dit alles met het oog op beantwoording van de vraag of honorering van de aanvraag van Hems in de weg staat aan of een negatieve invloed heeft op ‘de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede de bescherming van het milieu’. 16. Mocht verweerder tot de conclusie komen dat de aanvraag van Hems voor het innemen van 15 m2 domeingrond ten behoeve het plaatsen van een palapa van 3 x 5 meter niet kan worden gehonoreerd, dan zal verweerder moeten bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die nopen van toepassing van het beleid in het geval van Hems af te wijken. Het is in beginsel aan Hems om die bijzondere omstandigheden aan te dragen.Mocht verweerder tot de conclusie komen dat de palapa, zoals aangevraagd, niet kan worden vergund, maar mogelijke wel met een (ondergeschikte) wijziging, dan is het aan verweerder daarover met Hems in contact te treden (‘maatwerk’). Daarbij zou het kunnen gaan om een wijziging van de locatie van de palapa, het formaat / ‘footprint’ van de palapa en het te gebruiken materiaal. Dit alles om de openheid van het strand zo min mogelijk te verstoren en om te bewerkstelligen dat de palapa geen beletsel vormen voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede de bescherming van het milieu. 16. Het Gerecht hecht er aan te benadrukken dat hiermee niet is gezegd dat verweerder voor de door Hems gevraagde palapa precariovergunning moet verlenen. Of vergunning kan en moet worden verleend moet blijken uit een nieuwe beoordeling van de aanvraag, met inachtneming van wet, beleid en hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Proceskosten 18. Omdat Hems in het gelijk wordt gesteld, zal verweerder worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van Hems volgens het geldende forfaitaire tarief tot een bedrag van Afl. 1.050.- (1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor het bijwonen van de nadere zitting, oftewel in totaal 1,5 punt x Afl. 700.- = Afl. 1.050.-). Tevens dient het door Hems gestorte griffierecht van Afl. 25.- aan haar te worden vergoed.

De rechter in dit Gerecht: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt de bestreden beslissing van 12 maart 2025 (nrs. DJP/7277/25); - bepaalt dat verweerder binnen twee maanden na dagtekening van deze uitspraak een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift van Hems van 24 februari 2025, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - veroordeelt verweerder tot betaling van de door Hems voor dit geding gemaakte kosten aan rechtskundige bijstand, begroot op Afl. 1.050.-; - gelast dat het door Hems voor het beroep gestorte griffierecht van Afl. 25,- aan haar wordt terugbetaald. Deze beslissing is gegeven door mr. B.J. van Ettekoven, rechter in dit Gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 14 juli 2025 in aanwezigheid van de griffier. Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (LAR-zaken). Het hogerberoepschrift moet worden ingediend bij de griffie van dit Gerecht. U wordt verzocht bij het indienen van het hogerberoepschrift het volgende in acht te nemen: 1. Leg bij het hogerberoepschrift een afschrift over van deze uitspraak; 2. Onderteken het hogerberoepschrift en vermeld het volgende: a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde, b. de dag van ondertekening, c. waartegen u in hoger beroep komt, d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep). Voor het instellen van hoger beroep is een griffierecht van Afl. 75 verschuldigd.

9.1 De verlening van een precariovergunning is uitgewerkt in het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de heffing en inning van retributies en leges door de Directie Infrastructuur en Planning (het Retributiebesluit DIP). Op grond van artikel 1 van dit Besluit is aan het Land onder de naam precario een retributie verschuldigd wegens het innemen van openbare gronden of wateren van het Land of het hebben van voorwerpen aan, in, op of boven aan het Land in eigendom toebehorende gronden of wateren, welke voor de openbare dienst bestemd zijn. 9.2 Het Gerecht stelt vast dat voor het plaatsen van een palapa op openbare domeingrond (strand) een retributie is verschuldigd en dat daarvoor een precariovergunning is vereist. Daarover verschillen partijen niet van mening. 9.3 De vergunning op grond van het Retributiebesluit DIP is geregeld in artikel 3, eerste lid. Daarin is bepaald dat geen openbare grond of openbaar water als bedoeld in de aanhef van artikel 1, eerste lid, zonder vergunning, verleend door of namens de minister, belast met infrastructuur, mag worden ingenomen. Ingevolge het vierde lid, van artikel 3, van het Retributiebesluit DIP kan een vergunning worden geweigerd in verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede ter bescherming van het milieu. 9.4 Het Gerecht herhaald, onder verwijzing naar de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van 5 september 2018 (ECLI:NL:OGHACMB:2018:227) dat de weigeringsgronden opgenomen in het vierde lid van artikel 3 van het Retributiebesluit DIP limitatief zijn. Een weigering van de gevraagde vergunning kan dan ook alleen maar zijn grondslag vinden in ‘handhaving van de openbare orde en veiligheid’ dan wel ‘bescherming van het milieu’. Het ROP en het ROPV 2019 10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de RRIS/ Beach Policy is bedoeld om de openbare orde op de stranden te handhaven. Daarbij verwijst verweerder naar de regels opgenomen in het ROP 2019 en het ROPV. Voor zover verweerder zou willen betogen dat de in de bestreden beslissing genoemde planologische regelingen en voorschriften zijn aan te merken als invulling van het begrip ’handhaving van de openbare orde en veiligheid’, merkt het Gerecht op dat de openbare orde en veiligheid worden beheerst door een complex van rechtsregels, dat betrekking heeft op het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven. Het ligt, gelet op de uitleg die daaraan in de rechtspraak wordt gegeven, niet voor de hand dat de toepassing en handhaving van planologische voorschriften valt binnen de reikwijdte van het begrip ’handhaving van de openbare orde en veiligheid’ in het Retributiebesluit DIP. 11. Het Gerecht kan verweerder wel volgen als hij stelt dat bij de toepassing van het Retributiebesluit acht moet worden geslagen op de bestemming van de betreffende domeingrond ingevolge het ROP 2019 en het ROPV. De bestemming is in dit geval ‘strand’. Op gronden met de bestemming ‘strand’ is het strandenbeleid van toepassing. Het Gerecht stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag van Hems betrekking heeft op domeingrond met de bestemming ‘strand’ en dat het strandenbeleid van toepassing is. Op grond van artikel 15.1 het ROPV is ‘dagrecreatie’ binnen de bestemming strand toegestaan. Het gebruik van domeingrond voor het plaatsen van een palapa op gronden met de bestemming ‘strand’ om daaronder strandstoelen en verwijderbare parasols op te slaan is gelieerd aan dagrecreatie. Op grond van het ROP 2019 is op gronden met de bestemming strand geen nieuwe bebouwing toegestaan, met uitzondering van kleine recreatie ondersteunende constructies zo ver mogelijk van de waterlijn. Los van de vraag of genoemde planologische regelingen in de weg staan aan het verlenen van bouwvergunning voor de door Hems gewenste palapa, zoals hiervoor aangegeven is die vraag in deze procedure niet aan de orde, is het Gerecht van oordeel dat in het ROP 2019 en het ROPV geen grond is gelegen om te oordelen dat de aanvraag van Hems strijd oplevert met ‘de handhaving van de openbare orde en veiligheid’ als bedoeld in het Retributiebesluit. De bestreden beslissing ontbeert in zoverre een deugdelijke motivering. De RRIS / Beach Policy