ECLI:NL:OGEAA:2022:41

Vonnis van 2 maart 2022 Behorend bij K.G. nr. AUA2022000218 GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA VONNIS IN KORT GEDING in de zaak van: de publiekrechtelijke rechtspersoon HET LAND ARUBA, zetelende te Aruba, eiser, hierna ook te noemen: het Land, gemachtigden: mrs. V.M. Emerencia, Y.F.M. Kaarsbaan, A.F.J. Caster en C. Geerman, tegen: de vereniging SINDICATO DI EMPLEADONAN PUBLICIO Y PRIVA ARUBA (S.E.P.P.A.), gevestigd te Aruba, gedaagde, hierna ook te noemen: SEPPA, gemachtigde: de advocaat mr. P.M.E. Mohamed.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: het verzoekschrift met producties, ingediend ter griffie op 3 februari 2022; de door SEPPA op 10 februari 2022 overgelegde producties; de door het Land op 10 februari 2022 overgelegde producties; de mondelinge behandeling van de zaak ter terechtzitting van 11 februari 2022. 1.2. Gelijktijdig met de mondelinge behandeling van deze zaak heeft de mondelinge behandeling van de zaak van het Land tegen de vereniging Sindicato di Maestro di Aruba (SIMAR), met zaaknummer AUA202200193, plaatsgevonden. In die zaak wordt ook vandaag vonnis gewezen. 1.3. Het Land is ter terechtzitting verschenen bij zijn gemachtigden, samen met D. Werleman (directeur van de Directie Financiën). SEPPA is ter terechtzitting verschenen bij haar gemachtigde, samen met [naam secretaris generaal], secretaris generaal bij SEPPA, en [naam commissaris 1] en [naam commissaris 2], beiden commissaris bij SEPPA. 1.4. Beide partijen hebben in twee termijnen het woord gevoerd – beide mede aan de hand van een overgelegde en voorgedragen pleitnota – en hebben gereageerd of kunnen reageren op elkaars stellingen. Partijen hebben tevens de aan hen door het Gerecht gestelde onderscheidenlijke vragen beantwoord. 1.5. Vonnis is bepaald op vandaag.

2.1. Als enerzijds gesteld en anderzijds erkend dan wel niet of onvoldoende bestreden alsmede op grond van overgelegde producties voor zover niet of onvoldoende bestreden staat onder meer het volgende vast tussen partijen. 2.2. Naar aanleiding van de uitbraak in Aruba van de Covid-19 pandemie medio maart 2020 heeft het Land diverse maatregelen genomen om werknemers, die als gevolg van de pandemie hun baan hebben verloren, financieel te kunnen ondersteunen. 2.3. Sinds april 2020 heeft het Land liquiditeitssteun van Nederland ontvangen in verschillende tranches om aan haar lopende verplichtingen te kunnen blijven voldoen, hetgeen van belang was omdat het Land op dat moment vanwege de als gevolg van de pandemie ontstane economische crisis nog maar een fractie ontving van de reguliere inkomsten uit belastingen en andere bronnen. 2.4. Sinds mei 2020 stelt Nederland voorwaarden aan het geven van die steun, waaronder – kort gezegd – dat de personeelslasten van het Land worden verminderd. 2.5. In een brief van 20 mei 2020 van de Minister President van het Land aan alle directeuren, hoofden van diensten, bureaus en ambtenaren belast met de leiding is meegedeeld dat met ingang van 1 mei 2020 de bezoldiging van ambtenaren en contractuele personeelsleden die in dienst zijn van het Land wordt verminderd, waarbij het concreet gaat om een verlaging van 12,6%, waarbij er maandelijkse 5% van de bruto bezoldiging wordt inhouden en 50% van het vakantiegeld, de reparatietoeslag en de najaarspremie (hierna ook genoemd: de inkorting). 2.6. Op 15 juli 2020 is de Landsverordening tijdelijke versobering bezoldigingen en voorzieningen overheid inwerking getreden, waarin de hiervoor vermelde inhoudingen zijn opgenomen. 2.7. De inkorting is ook doorgevoerd bij de leden van SEPPA; een vakbond van onder meer ambtenaren in Aruba. 2.8. Nederland en het Land hebben in de periode daarna overeenstemming bereikt over verdere tranches door Nederland aan het Land te verlenen liquiditeitssteun onder de voorwaarden dat “[…] tot nader order op dezelfde wijze de korting van 12,5% op het pakket arbeidsvoorwaarden [wordt] toegepast als dat in 2020 is geschied” (zie de voorwaardenbrief derde tranche liquiditeitssteun Aruba van 13 november 2020). De korting wordt tot op heden toegepast. 2.9. Vanaf eind 2021 heeft SEPPA – kort gezegd – van het Land geëist dat de 12,6% korting zou worden opgeheven en aan het Land aangezegd dat, als dat niet gebeurt, van haar leden niet meer kan worden verwacht dat zij 100% van de tijd blijven werken voor 87,4% van het daarmee corresponderende loon. Partijen hebben geen overeenstemming kunnen bereiken over een andere (invulling van de) regeling. SEPPA heeft vervolgens op 1 februari 2021 aangekondigd dat haar leden minder uren zullen gaan werken, waardoor de school later begint en lesuren verkort zullen worden van 45 minuten tot 40 minuten. 2.10. In de op 4 februari 2022 gehouden vergadering van de Rijksministerraad is vooralsnog niet ingestemd met het verzoek dat het Land eind 2021 aan Nederland heeft gedaan om de salariskorting voor de helft af te bouwen.

3.1. Het Land heeft gevorderd, zakelijk weergegeven, om bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, SEPPA te verbieden een staking of andere collectieve actie door haar leden uit te roepen en/of te ondersteunen en SEPPA te bevelen om onmiddellijk na het uitspreken van dit vonnis haar leden op te roepen een eventuele staking of andere collectieve actie te beëindigen en beëindigd te houden en hun normale werkzaamheden volgens de normale werktijden dan wel de normale ingeroosterde uren te hervatten, dan wel een zodanige voorziening te treffen die het Gerecht in goede justitie rechtvaardig acht, een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom van Afl. 250.000,- per dag of gedeelte van een dag, althans een in goede justitie te bepalen bedrag, met veroordeling van SEPPA in de proceskosten. 3.2. Aan zijn vordering legt het Land – samengevat – het volgende ten grondslag. De aangekondigde collectieve actie van SEPPA valt buiten het bereik van artikel 6 lid 4 van het Europees Sociaal Handvest (ESH) en deze is onrechtmatig. Nederland heeft geen toestemming gegeven voor het geleidelijk afbouwen van de inkortingsmaatregel, laat staan voor het afschaffen hiervan. SEPPA weet dus dat het Land niet tegemoet kan komen aan het gevorderde en de actie draagt dus niet bij aan een doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. Daarbij is ook van belang dat het Land doende is te bewerkstelligen dat deze door Nederland gestelde voorwaarde wordt gematigd dan wel afgebouwd en dat hij ook tracht met SEPPA tot een vergelijk hierover te komen. Er is dan ook geen sprake van vastgelopen onderhandelingen. Indien de aangekondigde collectieve actie wel zou vallen onder het bereik van voormeld artikel van het ESH dan doorstaat deze niet de toets van de spelregels van artikel G ESH. SEPPA heeft de actie niet tijdig aangezegd en zij heeft ook onjuiste informatie verstrekt. Verder is er sprake van een collectieve actie voor onbepaalde duur en niet met een tijdelijk karakter. De aangekondigde actie is voorts onrechtmatig omdat hiermee wordt gehandeld in strijd met diverse besluiten waarin onder meer werktijden en een minimale lesduur van 45 minuten zijn vastgesteld. Verder is er hoe dan ook reden om het recht op collectieve actie te beperken, nu dat maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk is. De actie heeft verstrekkende gevolgen voor schoolgaande kinderen. Zij worden door de actie ernstig benadeeld in het kunnen volgen van onderwijs, terwijl zij de afgelopen periode al een achterstand hebben opgelopen die juist moet worden ingehaald. Daarnaast heeft de aangekondigde actie een sterk cumulatief en disruptief effect op ouders en werkgevers en negatieve gevolgen voor het Land in zijn algemeenheid. 3.3. SEPPA voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

Ontvankelijkheid 4.1. Het Land vordert in dit kort geding, kort gezegd, een verbod op het uitroepen en/of ondersteunen van een collectieve actie, waarbij het Land ter zitting heeft toegelicht dat hij hierbij het oog heeft op de aangekondigde actie die ziet op de inkorting. Het Land beroept zich daarbij onder meer op de onrechtmatigheid van de door SEPPA aangekondigde wijze van uitoefening van haar stakingsrecht. Dat er een rechtsgang open staat om op te treden tegen plichtsverzuim als daarvan sprake zou zijn maakt nog niet dat er een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is, waarin het Land kan bewerkstelligen wat hij met dit geding wenst te bereiken, zoals hiervoor vermeld. Het Land kan dus worden ontvangen in zijn vorderingen in dit kort geding. Aan het door SEPPA gevoerde ontvankelijkheidsverweer wordt voorbij gegaan. Spoedeisend belang 4.2. Het spoedeisend belang van het Land volgt uit de aard van de vordering en de daaraan ten grondslag gelegde stellingen.

4.3. Het Gerecht stelt bij de beoordeling voorop dat het recht van werknemers en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met inbegrip van het stakingsrecht, is neergelegd in artikel 6, aanhef en onder 4 ESH. 4.4. Of (nog) sprake is van een collectieve actie in de zin van deze bepaling, wordt vooral bepaald door het antwoord op de vraag of de actie redelijkerwijs kan bijdragen totde doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen. Het is aan de organisatoren van een collectieve actie om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Daarbij spelen de zogenaamde “spelregels” (de vraag of de collectieve actie een uiterst redmiddel (ultimum remedium) betreft en of de collectieve actie tijdig is aangezegd),geen rol. Deze spelregels zijn geen zelfstandige maatstaf (meer) om te beoordelen of een collectieve actie rechtmatig is. De naleving daarvan is dus geen zelfstandige voorwaarde voor die rechtmatigheid (Hoge Raad 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1687). 4.5. Indien de organisatoren van een collectieve actie erin slagen om aannemelijk te maken dat de actie redelijkerwijs kan bijdragen tot de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen dan valt de collectieve actie onder het bereik van artikel 6, aanhef en onder 4, ESH. Dit betekent dat de collectieve actie, in beginsel, moet worden geduld als een rechtmatige uitoefening van het in deze verdragsbepaling erkende grondrecht, ondanks de met haar beoogde en op de koop toegenomen schadelijke gevolgen voor de bestaakte werkgever en derden. 4.6. De uitoefening van het recht op collectief optreden kan dan slechts worden beperkt langs de weg van artikel G ESH, overeenkomstig hetgeen op dat punt is aanvaard in de rechtspraak van de Hoge Raad. Dit is slechts het geval indien beperkingen aan het recht op collectieve actie maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk zijn.Bij de beoordeling van die vraag dient de rechter alle omstandigheden mee te wegen. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de aard en duur van de actie, de verhouding tussen de actie en het daarmee nagestreefde doel, de daardoor veroorzaakte schade aan de belangen van de werkgever of derden, en de aard van die belangen en die schade. In dit verband kan ook (onder omstandigheden zelfs beslissende) betekenis toekomen aan het antwoord op de vraag of de hiervoor genoemde spelregels zijn nageleefd. Het belang van die spelregels is echter niet steeds hetzelfde. In het geval van bijvoorbeeld een algehele werkstaking hebben zij groot gewicht, maar dit is in mindere mate het geval wanneer sprake is van een ‘prikactie’ van beperkte duur waardoor geen grote schade wordt aangericht.Het ligt op de weg van de werkgever of de derde die eist dat de uitoefening van het recht op collectieve actie in het concrete geval wordt beperkt of uitgesloten, om aannemelijk te maken dat deze beperking of uitsluiting naar de maatstaf van artikel G ESH gerechtvaardigd is.

Enkele uitgangspunten 4.7. Ter zitting in dit geding hebben beide partijen zich – mede naar aanleiding van vragen van het Gerecht – uitgelaten over de inkorting, meer in het bijzonder over de totstandkoming daarvan en over de vraag of, en zo ja hoe lang, deze als tijdelijk bestempelde maatregel nog kan worden gehandhaafd, daar waar er – zo is tussen partijen niet in geschil – een structurele oplossing moet komen voor de door Nederland verlangde verlaging van personeelskosten. Een aantal feiten en omstandigheden zijn daarbij tussen partijen komen vast te staan. 4.8. Nederland verlangt, zoals al onder de feiten vermeld, dat het Land tegenover de verstrekking aan hem van liquiditeitssteun de overheidsuitgaven vermindert en daartoe in ieder geval zijn personeelslasten verlaagt. Het Land heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij naar aanleiding van hetgeen door Nederland in dit kader is aangegeven en op verzoek van Nederland met het voorstel van de inkorting is gekomen en dat Nederland dat voorstel heeft aanvaard. De facto gaat het hierbij dus om een door Nederland en het Land overeengekomen maatregel die als voorwaarde is verbonden aan de door Nederland te verstrekken liquiditeitssteun. Deze maatregel betrof een, zo heeft het Land eveneens ter zitting desgevraagd verklaard, tijdelijke oplossing die op korte termijn door te voeren was en die noodzakelijk was vanwege de plotseling ontstane crisissituatie. De tijdelijkheid van de maatregel volgt ook uit de Memorie van Toelichting bij de Landsverordening tijdelijke versobering bezoldigingen en voorzieningen overheid. Die vermeldt hierover onder meer “Wat het begrip tijdelijk betreft, zij opgemerkt dat dit in eerste instantie gekoppeld is aan de duur van de huidige crisissituatie en de rechtstreekse gevolgen daarvan voor het vermogen van het Land om haar salarisverplichtingen jegens het overheidspersoneel na te komen. Hiervan zal in ieder geval sprake zijn in de periode vanaf mei van het jaar 2020. Bezien zal dienen te worden, tot wanneer en in welke mate voortzetting van de versoberingsmaatregelen wenselijk is.” 4.9. Verder staat tussen partijen vast dat de inkorting een inbreuk vormt op het eigendomsrecht van het personeel van SEPPA in de zin van het Eerste Protocol van het EVRM en artikel I.19 van de Staatsregeling van Aruba, zoals SEPPA heeft betoogd en het Land ter zitting heeft erkend. Tussen partijen is in geschil of deze inbreuk kan worden gerechtvaardigd. Daartoe dient de inbreuk, kort gezegd, bij de wet te zijn voorzien, een legitieme doelstelling te hebben in het algemeen belang en proportioneel te zijn. Volgens het Land is dit het geval, maar SEPPA weerspreekt dat. Zij stelt dat de schending al enige tijd – sinds 2021 en zeker nu – niet meer kan worden gerechtvaardigd, gezien het aanzienlijke tijdsverloop na de start van de crisis en de (kort gezegd) in economisch opzicht aanmerkelijk gewijzigde situatie. SEPPA heeft echter niet de buitenwerkingstelling van de wettelijke regeling gevorderd. Daarvoor is in een kort geding, gelet op de aard van deze procedure, de verhouding van de wetgever en de rechter in ons staatsbestel en de vergaande strekking van buitenwerkingstelling van regelgeving, ook alleen plaats indien en voor zover de wettelijke regeling onmiskenbaar of klaarblijkelijk onverbindend is wegens strijd met hogere regelgeving (waaronder begrepen de Staatsregeling van Aruba) of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat wijst op grote rechterlijke terughoudendheid. Indien acht wordt geslagen op de bestaande wettelijke grondslag voor de inbreuk in de Landsverordening, de consensus die er was over de noodzaak van het treffen van de regeling aan het begin van de crisis en de omstandigheid dat Nederland nog steeds de inkorting als voorwaarde verbindt aan de te verlenen liquiditeitssteun – waarop het Land aanspraak maakt aangezien hij zonder die steun nog niet kan voldoen aan zijn verplichtingen, hetgeen het Gerecht voorshands aannemelijk voorkomt – kan niet tot onmiskenbare of klaarblijkelijke onverbindendheid worden geconcludeerd. Het Gerecht heeft hierbij ook acht geslagen op de bij partijen genoegzaam bekende uitspraak van het Constitutioneel Hof van Sint Maarten van 1 november 2021 (ECLI:NL:OCHM:2021:2) waarin daar geldende (tijdelijke) landsverordeningen, waarin eveneens kortingen op onder meer salarissen zijn neergelegd, ter toetsing zijn voorgelegd. Geoordeeld is dat daarmee - mede gelet op het tijdelijk karakter daarvan - geen ongeoorloofde en geen disproportionele inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van de aldaar betrokkenen. Aanhouding 4.10. Om de vordering goed te kunnen beoordelen – met name om de vragen te kunnen beantwoorden of de actie redelijkerwijs kan bijdragen tot de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen en of beperkingen aan het recht op collectieve actie maatschappelijk gezien dringend noodzakelijk zijn – beschikt het Gerecht momenteel over onvoldoende informatie. 4.11. SEPPA heeft namelijk voldoende aannemelijk gemaakt dat de situatie steeds klemmender begint te worden. De hiervoor vermelde inbreuk die wordt gemaakt op het eigendomsrecht van het overheidspersoneel en daarmee gelijkgestelden is immers zeer verstrekkend en vindt inmiddels al geruime tijd plaats. Er was zoals voormeld sprake van een tijdelijke oplossing, die nu echter al bijna twee jaar voortduurt. De in de Landsverordening voorziene evaluatie – in artikel 8 van de verordening staat vermeld dat uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding een verslag zal worden opgesteld over de doeltreffendheid en de effecten ervan in de praktijk – heeft niet plaatsgevonden. Desondanks wordt de tijdelijke oplossing onverkort gehandhaafd en is er nog geen enkele duidelijkheid over een structurele oplossing om de door Nederland verlangde kosten van het ambtenarenapparaat terug te dringen. Dit terwijl het Land ter zitting heeft erkend dat i) hij uit hoofde van de schadebeperkingsplicht die op hem rust gehouden is om met een structurele oplossing ter vervanging van de tijdelijke maatregel te komen, ii) dit ook de bedoeling van het Land is en iii) de enige echte structurele oplossing is gelegen in het anders/effectiever vormgeven van (de omvang van) het ambtenarenapparaat. Hiervoor zijn bij wijze van suggestie van het Gerecht (zoals ook ter zitting aan de orde gesteld) meerdere oplossingen denkbaar, zoals het in het leven roepen van een vutregeling en de daardoor alsmede door natuurlijk verloop (pensionering) opengevallen plaatsen zo nodig op te vullen vanuit de zogeheten overtolligheidspoule, en dat alles met de achterdeur stevig en voorgoed op slot. Dit alles om het aantal personen op de payroll van het Land te verminderen in het kader van het noodzakelijkerwijze terugdringen van de personeelskosten van het Land. 4.12. De verwijzing door het Land naar het feit dat Nederland nog steeds dezelfde voorwaarde verbindt aan het verlenen van de (nog steeds noodzakelijke) liquiditeitssteun en die voorwaarde desgevraagd nog niet heeft willen versoepelen, acht het Gerecht in het licht van het vorenstaande dan ook niet veel langer relevant. Om dit laatste te kunnen bereiken zal het Land daarbij richting Nederland immers niet slechts met een verzoek moeten komen, maar dat verzoek vergezeld moeten laten gaan van een redelijk tegenvoorstel tot een ander structureel niet tijdelijk alternatief ter vervanging van de loonkortingen, althans dat ligt zeer voor de hand. Dat daarvan sprake is geweest, heeft het Land niet aannemelijk gemaakt. De enkele verwijzing van het Land naar het in het zogeheten Landspakket neergelegde “plan B” waarin dit zou zijn begrepen, is in dit kader volstrekt onvoldoende. 4.13. Het Land heeft ter zitting verklaard dat de hiervoor omschreven volgens het Land enige structurele oplossing niet van vandaag op morgen kan worden doorgevoerd.