ECLI:NL:HR:2024:727

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN CIVIELE KAMER Nummer 23/01711 Datum 17 mei 2024 BESCHIKKING In de zaak van DE VERENIGDE ARABISCHE EMIRATEN, vertegenwoordigd door haar ambassade te Den Haag, VERZOEKER tot cassatie, hierna: de VAE, advocaten: N.T. Dempsey en R.R. Verkerk, tegen [de werkneemster], wonende te [woonplaats], VERWEERSTER in cassatie, hierna: de werkneemster, advocaat: W.A. Jacobs.

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: a. de beschikking in de zaak 9325405 RP VERZ 21-50454 van (de kantonrechter in) de rechtbank Den Haag van 27 oktober 2021; b. de beschikking in de zaak 200.306.135/01 van het gerechtshof Den Haag van 31 januari 2023. De VAE heeft tegen de beschikking van het hof beroep in cassatie ingesteld. De werkneemster heeft verzocht het beroep te verwerpen. De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot afdoening van de zaak zoals omschreven onder 3.32 van de conclusie. De advocaten van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd. 2Uitgangspunten en feiten 2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) De werkneemster is in 2013 bij de ambassade van de VAE in Den Haag (hierna: de ambassade) in dienst getreden. (ii) De VAE hebben in 2020 een (voorlopige) ontslagaanvraag ingediend bij het UWV om de arbeidsovereenkomst met (onder anderen) de werkneemster te mogen opzeggen wegens bedrijfseconomische redenen. (iii) De werkneemster heeft betwist dat sprake is van bedrijfseconomische redenen voor het ontslag. Bij haar reactie heeft zij als bijlage gevoegd een aantal documenten (hierna: de documenten) afkomstig van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Internationale Samenwerking van de VAE (hierna: het ministerie), waaronder een personeelsorganigram. (iv) De VAE hebben vervolgens aan het UWV laten weten dat zij een intern onderzoek zijn begonnen om na te gaan hoe de werkneemster de documenten heeft verkregen en dat zij vermoeden dat de werkneemster de documenten op illegale wijze heeft verkregen. (v) Bij beslissing van 9 maart 2021 heeft het UWV geweigerd de VAE toestemming te geven voor de opzegging van de arbeidsovereenkomst. (vi) Bij brief van 10 mei 2021 hebben de VAE de werkneemster op staande voet ontslagen. In deze brief wordt als reden voor het ontslag genoemd dat de werkneemster de documenten onrechtmatig heeft verkregen en deze zonder toestemming van de VAE heeft gedeeld met derden. 2.2 In deze procedure verzoekt de werkneemster, voor zover in cassatie van belang, primair het ontslag op staande voet te vernietigen en de VAE te veroordelen tot wedertewerkstelling, op straffe van verbeurte van een dwangsom, en tot loondoorbetaling. De VAE hebben verweer gevoerd en daarnaast voorwaardelijk verzocht de arbeidsovereenkomst te ontbinden, op de grond dat de werkneemster ernstig verwijtbaar heeft gehandeld door de documenten in te brengen in de procedure bij het UWV. 2.3 De kantonrechter heeft de primaire verzoeken van de werkneemster toegewezen en aan de veroordeling tot wedertewerkstelling een dwangsom verbonden van € 250,-- per dag dat de VAE hiermee in gebreke blijven, met een maximum van € 50.000,--. Het ontbindingsverzoek van de VAE is afgewezen. 2.4 Het hof heeft de beschikking van de kantonrechter bekrachtigd en, op verzoek van de werkneemster, de dwangsom verhoogd tot € 1.000,-- per dag met een maximum van € 100.000,--. Daartoe overwoog het hof onder meer als volgt. Het betoog van de VAE dat de werkneemster de documenten onrechtmatig heeft verkregen en dat haar kan worden verweten dat zij de stukken onder zich heeft gehouden, faalt. (rov. 4.5-4.9) Als uitgangspunt geldt dat de VAE aan ambassadepersoneel hoge eisen mag stellen als het gaat om geheimhouding en vertrouwelijkheid van stukken; dit is ook in de arbeidsovereenkomst van de werkneemster vastgelegd. Dat betekent echter niet dat het een dringende reden voor ontslag oplevert als een werknemer in een UWV-procedure interne stukken van de VAE overlegt, voor zover deze stukken rechtstreeks betrekking hebben op het onderwerp van de procedure en kunnen dienen als onderbouwing van het standpunt van de werknemer. Daarbij gaat het hof ervan uit dat zowel de advocaat van de werkneemster als het UWV vertrouwelijk omgaat met alle processtukken, dus ook met interne stukken van de VAE. De VAE hebben niet toegelicht waarom de werkneemster desondanks de documenten niet ongecensureerd had mogen overleggen. (rov. 4.12) Het hof verwerpt de stelling van de VAE dat de documenten een bijzondere status hebben en dat dat in het bijzonder geldt voor een document van 16 februari 2020 omdat daaruit op te maken zou zijn welke diplomatieke en organisatorische keuzes zijn gemaakt. Volgens het hof is niet goed voorstelbaar dat het mogelijk is om op basis van dit document vast te stellen welke concrete functies er op een bepaalde ambassade bestaan. (rov. 4.13-4.14) De werkneemster heeft niet ernstig verwijtbaar gehandeld. Evenmin is sprake van een ernstig en duurzaam verstoorde arbeidsverhouding als gevolg van het handelen van de werkneemster, en ook niet van een combinatie van ontslaggronden die in onderlinge samenhang bezien kan worden aangemerkt als een redelijke grond voor ontslag. (rov. 4.18-4.23) Volgens de werkneemster leggen de VAE de beschikking van de kantonrechter naast zich neer en is de prikkel die van de dwangsom moet uitgaan, dus niet voldoende aanwezig. Naar het oordeel van het hof is er aanleiding om de dwangsom op een hoger bedrag vast te stellen. De VAE hebben weliswaar aangevoerd dat dit zinloos is omdat verbeurde dwangsommen niet kunnen worden geëxecuteerd, maar die omstandigheid is van onvoldoende gewicht. (rov. 4.26-4.27)

3.1.1 Onderdeel 1 van het middel is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 4.5-4.22. Volgens het onderdeel heeft het hof daarin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, althans een onbegrijpelijk oordeel gegeven, door inhoudelijk te beoordelen of de documenten dusdanig vertrouwelijk en gevoelig zijn dat de werkneemster (had moeten begrijpen dat zij) deze niet onder zich mocht houden en niet in de UWV-procedure mocht indienen, alsmede door inhoudelijk te beoordelen of deze handelwijze een dringende reden voor ontslag op staande voet dan wel een grond voor ontbinding van de arbeidsovereenkomst oplevert. Het onderdeel betoogt dat het hof aldus heeft miskend dat het in een geschil als het onderhavige in beginsel aan de VAE als vreemde soevereine staat is om te beoordelen of documenten vertrouwelijk en gevoelig zijn en welke gevolgen moeten worden verbonden aan het zonder toestemming onder zich houden en delen van die documenten met derden, althans dat de VAE in dat kader een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. De Nederlandse rechter mag beslissingen van een vreemde staat op dat punt slechts (zeer) terughoudend en marginaal toetsen. Dit heeft het hof ten onrechte niet gedaan, althans zijn oordeel is ontoereikend gemotiveerd, aldus het onderdeel. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst het onderdeel naar art. 11 lid 2, aanhef en onder d, van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen (hierna: VN-Verdrag). 3.1.2 Bij de beoordeling van deze klachten geldt als uitgangspunt dat de rechtsmacht van de Nederlandse rechter wordt beperkt door de uitzonderingen in het volkenrecht erkend (art. 13a Wet algemene bepalingen, hierna: Wet AB). Die uitzonderingen kunnen zijn voorzien in een verdrag of in ongeschreven internationaal publiekrecht. Tot zodanige uitzonderingen behoort het aan vreemde staten en internationale organisaties toekomende recht op immuniteit van jurisdictie. 3.1.3 Een vreemde staat of internationale organisatie die als gedaagde of verweerder in een geding voor de Nederlandse rechter verschijnt en geen afstand wenst te doen van een hem respectievelijk haar mogelijk toekomende immuniteit van jurisdictie als bedoeld in art. 13a Wet AB (in verbinding met art. 1 Rv), moet zich op deze immuniteit beroepen op de wijze die is voorgeschreven in art. 11 Rv. Dit beroep moet dus worden gedaan voor alle weren ten gronde. 3.1.4 In de onderhavige zaak staat vast dat de VAE zich niet voor alle weren ten gronde hebben beroepen op immuniteit van jurisdictie. Bovendien hebben de VAE een voorwaardelijk tegenverzoek gedaan tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst van de werkneemster, zodat zij in zoverre zelf als verzoeker optreden (zie hiervoor in 2.2). Uit een en ander volgt dat de VAE afstand hebben gedaan van immuniteit van jurisdictie. Hierop stuiten de klachten van onderdeel 1 af. 3.1.5 Het voorgaande wordt niet anders door art. 11 lid 2, aanhef en onder d, van het VN-Verdrag. Opmerking verdient in dit verband het volgende. 3.1.6 Het VN-Verdrag behelst onder meer een codificatie van het internationale gewoonterecht met betrekking tot de immuniteit van jurisdictie en de daaraan gestelde grenzen; niet alle bepalingen van het VN-Verdrag kunnen als internationaal gewoonterecht worden aangemerkt. Het VN-Verdrag is tot op heden niet door Nederland geratificeerd en is nog niet in werking getreden. 3.1.7 Art. 11 VN-Verdrag luidt, voor zover relevant, in de Nederlandse vertaling als volgt: “Artikel 11. Arbeidsovereenkomsten 1 Tenzij anders overeengekomen tussen de betrokken staten, kan een staat geen beroep doen op immuniteit van rechtsmacht ten overstaan van een rechter van een andere staat die voor het overige bevoegd is ter zake van een geding dat betrekking heeft op een arbeidsovereenkomst tussen de staat en een natuurlijke persoon voor werkzaamheden die geheel of gedeeltelijk zijn verricht of dienen te worden verricht op het grondgebied van die andere staat. 2 Het eerste lid is niet van toepassing indien: (…) d. het voorwerp van het geding het ontslag of de beëindiging van de arbeidsovereenkomst van een natuurlijke persoon betreft en, vast te stellen door het staatshoofd, de regeringsleider of minister van Buitenlandse Zaken van de staat die als werkgever optreedt, een dergelijke procedure de veiligheidsbelangen van die staat zou schaden; (…).” 3.1.8 Art. 11 lid 2, aanhef en onder d, VN-Verdrag, gelezen in samenhang met lid 1, houdt in dat een vreemde staat die als werkgever optreedt, een beroep kan doen op immuniteit van jurisdictie in een geding dat tot voorwerp heeft het ontslag of de beëindiging van een arbeidsovereenkomst tussen die staat en een natuurlijke persoon, indien die procedure de veiligheidsbelangen van de betrokken vreemde staat zou schaden. Of de procedure de veiligheidsbelangen van deze staat schaadt, moet worden vastgesteld door het staatshoofd, de regeringsleider of minister van Buitenlandse Zaken van die staat. Deze vaststelling is evenwel niet aan rechterlijke toetsing onttrokken. Ook een beroep op immuniteit van jurisdictie als bedoeld in art. 11 lid 2, aanhef en onder d, VN-Verdrag moet worden gedaan op de wijze die is voorgeschreven in art. 11 Rv (zie hiervoor in 3.1.3). 3.2.1 Onderdeel 2 klaagt dat het hof ten onrechte de opgelegde veroordeling tot wedertewerkstelling van de werkneemster op straffe van een dwangsom heeft bekrachtigd en een aanvullende dwangsom heeft opgelegd. Volgens het onderdeel heeft het hof hiermee miskend dat de immuniteit van executie meebrengt dat een nationale rechter geen dwangsom mag opleggen aan een vreemde staat. 3.2.2 Het onderdeel faalt. Er bestaat geen regel van internationaal gewoonterecht die inhoudt dat aan een vreemde staat geen dwangsom mag worden opgelegd. In nationale rechtsstelsels worden op dit punt uiteenlopende opvattingen gehuldigd. Ook art. 19 VN-Verdrag bevat niet een dergelijke regel. Deze bepaling verbiedt het treffen van executiemaatregelen tegen eigendommen van een vreemde staat. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 19 VN-Verdrag blijkt dat het begrip ‘executiemaatregelen’ bewust niet nader is gedefinieerd, om zo de veelheid van maatregelen die staten kennen, te kunnen omvatten. Wel zijn in art. 19 VN-Verdrag ter illustratie enkele voorbeelden genoemd, namelijk beslag, zekerheidsstelling en executie. Uit deze voorbeelden, en uit het feit dat in de Engelse en Franse (authentieke) tekst van art. 19 VN-Verdrag gesproken wordt van respectievelijk ‘measures of constraint’ en ‘mésures de contrainte’, kan worden afgeleid dat art. 19 VN-Verdrag betrekking heeft op rechtstreekse dwangmaatregelen, maatregelen derhalve waarmee zonder medewerking van de vreemde staat nakoming van een veroordeling kan worden verkregen. Het opleggen van een dwangsom behoort daartoe niet, nu dat de veroordeelde prikkelt tot nakoming maar nakoming niet rechtstreeks bewerkstelligt. Bij een eventuele tenuitvoerlegging van een aan een vreemde staat opgelegde en door hem verbeurde dwangsom wordt de naleving van volkenrechtelijke verplichtingen, in het bijzonder de eerbiediging van de immuniteit van executie van die vreemde staat, gewaarborgd door art. 3a Gerechtsdeurwaarderswet. Daarnaast heeft de vreemde staat de mogelijkheid om een executiegeschil aanhangig te maken op de voet van art. 438 Rv.

De Hoge Raad: - verwerpt het beroep; - veroordeelt de VAE in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [de werkneemster] begroot op € 355,-- aan verschotten en € 1.800,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de VAE deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan. Deze beschikking is gegeven door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren T.H. Tanja-van den Broek, H.M. Wattendorff, S.J. Schaafsma en F.R. Salomons, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A.E.B. ter Heide op 17 mei 2024. Rechtbank Den Haag 27 oktober 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:15578. Gerechtshof Den Haag 31 januari 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:80. Verdrag van de Verenigde Naties inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen, New York, 2 december 2004, Trb. 2010, 272. HR 15 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1084, rov. 3.2.2. HR 1 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3054, rov. 3.6.2. HR 17 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:732, rov. 4.1.3-4.1.4. Zie onder meer HR 15 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1084, rov. 3.2.4. Vgl. Kamerstukken II 2023/24, 36027 (R2160), nr. 11. Vgl. EHRM 25 oktober 2016, nr. 45197/13, 53000/13 en 73404/13 (Radunovic c.s./Montenegro), par. 77; Cour de cassation (chambre sociale) 27 november 2019, nr. 18-13.790, ECLI:FR:CCASS:2019:SO01629 (République du Ghana), par. 5. Zie ook Kamerstukken II 2023/24, 36027 (R2160), nr. 10, bijlage (Advies van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken over de toetreding van Nederland tot het VN-verdrag inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen, p. 8-9) en Kamerstukken II 2023/24, 36027 (R2160), nr. 11, p. 4. Vgl. enerzijds Cour de cassation (chambre civile I) 19 november 2008, nr. 07-10.570, en anderzijds Belgisch Hof van Cassatie 27 juni 2022, S.21.0003.F, ECLI:BE:CASS:2022:ARR.20220627.3F.8. International Law Commission, Commentary on Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and their Properties, Yearbook of the International Law Commission 1991, Volume II, Part Two, p. 56.