ECLI:NL:HR:2023:864

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN STRAFKAMER Nummer 22/04607 U Datum 6 juni 2023 ARREST op het beroep in cassatie tegen een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2022, nummer [001] , op verzoek van de Rwandese autoriteiten tot uitlevering van [de opgeëiste persoon] , geboren te [geboorteplaats] (Rwanda) op [geboortedatum] 1956, hierna: de opgeëiste persoon.

Het beroep is ingesteld door het openbaar ministerie. Het heeft bij schriftuur een cassatiemiddel voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De raadsvrouw van de opgeëiste persoon, T.M.D. Buruma, advocaat te Amsterdam, heeft het beroep van het openbaar ministerie tegengesproken. De advocaat-generaal E.J. Hofstee heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep.

2.1 Het cassatiemiddel klaagt over het oordeel van de rechtbank dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zal worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op het recht op een eerlijk proces en dat voor de opgeëiste persoon na zijn uitlevering in verband met die inbreuk niet een effectief rechtsmiddel openstaat. 2.2.1 De rechtbank heeft de uitlevering van de opgeëiste persoon aan Rwanda ontoelaatbaar verklaard voor strafvervolging voor onder meer – kort gezegd – genocide en misdrijven tegen de menselijkheid. 2.2.2 De uitspraak van de rechtbank houdt onder meer het volgende in: “3.7 Dreigende schending van fundamentele mensenrechten De opgeëiste persoon heeft aangevoerd dat er feiten en omstandigheden zijn die de gerechtelijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid in Rwanda in zaken tegen politieke opponenten in twijfel trekken. Het meest verstrekkende verweer komt er kort gezegd op neer dat er volgens de opgeëiste persoon in Rwanda sprake is van politieke inmenging in processen tegen politieke opponenten. De opgeëiste persoon heeft gesteld dat hij aangemerkt kan worden als een politiek opponent. Daarom zou sprake zijn van een dreigende flagrante schending van zijn recht op een eerlijk proces, waartegen hem na zijn uitlevering niet een effectief rechtsmiddel ten dienste zou staan. 3.7.1 Juridisch kader Uitgangspunt in uitleveringszaken is dat bij de beoordeling van een uitleveringsverzoek dat is gebaseerd op een verdragsrelatie, in beginsel moet worden uitgegaan van het vertrouwen dat de verzoekende staat bij de vervolging en berechting van de opgeëiste persoon de daarop betrekking hebbende fundamentele rechten zal respecteren (zie Hoge Raad 16 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1441, en Hoge Raad 21 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:463). Dit uitgangspunt lijdt echter uitzondering indien bij de behandeling van het uitleveringsverzoek ter zitting naar aanleiding van een voldoende onderbouwd verweer is komen vast te staan dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zal worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op enig hem ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM, toekomend recht en dat hem na zijn uitlevering ter zake van die inbreuk niet een rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 EVRM ten dienste staat. Ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Kort gezegd gaat het hier om het recht op een eerlijk proces. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) volgt dat niet snel sprake is van blootstelling aan het risico van een flagrante inbreuk op artikel 6, eerste lid, EVRM. Een flagrante schending van het recht op een eerlijk proces is volgens het EHRM synoniem aan een proces dat manifest in strijd is met de bepalingen of principes verwoord in artikel 6 EVRM. Een van de belangrijkste rechten die voortvloeien uit artikel 6 EVRM is het recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Dat is een absoluut recht waarvan geen derogatie mogelijk is. Schending van dat recht is manifest in strijd met de bepalingen en principes verwoord in artikel 6 EVRM en levert naar het oordeel van de rechtbank zodoende een flagrante schending van artikel 6 EVRM op. 3.7.2 Toepassing van het juridisch kader in deze zaak Bronnen over (de berechting van) politieke opponenten in Rwanda Ten betoge van zijn stelling dat de gerechtelijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid in Rwanda in zaken tegen politieke opponenten in twijfel moet worden getrokken, heeft de opgeëiste persoon gewezen op diverse openbare bronnen. Uit die bronnen zou volgens de opgeëiste persoon blijken dat de onderdrukking van (vermeende) politieke tegenstanders of critici van de Rwandese overheid de laatste jaren is toegenomen. Het beeld dat uit de door de opgeëiste persoon aangehaalde bronnen oprijst, komt overeen met de inhoud van andere openbare bronnen, zoals landenberichten en mensenrechtenrapportages. In het bijzonder heeft de rechtbank acht geslagen op de volgende bronnen. In het thematisch ambtsbericht over mensenrechten en justitie in Rwanda uit 2016 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is opgenomen dat in theorie de rechtspraak in Rwanda onafhankelijk is, maar er volgens bronnen politieke invloed is op processen waarbij militairen, leden van de politieke oppositie of vermogende zakenlieden zijn betrokken. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten heeft in een landenrapport over mensenrechten in Rwanda uit 2021 opgenomen dat nationale en internationale waarnemers vermelden dat de uitkomst in prominente genocidezaken, zaken over de staatsveiligheid en politiek gevoelige zaken op voorhand vast lijkt te staan. De Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties heeft ten behoeve van de Universal Periodic Review over Rwanda in 2021 haar zorgen geuit naar aanleiding van meldingen van onrechtmatige inmenging in de rechtspraak door regeringsambtenaren en de procedure voor het benoemen van rechters, die rechters mogelijk vatbaar maakt voor druk vanuit de politiek. In 2017 publiceerde Human Rights Watch een rapport over de arbitraire vrijheidsberoving en foltering in detentiecentra van personen die verdacht worden van samenwerking met vijanden van de Rwandese overheid. Als verdachten of getuigen in de rechtbank vertellen dat zij zijn gefolterd, wordt dit niet door de rechtbank onderzocht. Diverse waarnemers hebben in 2020 aan de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties gerapporteerd over onregelmatigheden in sommige politiek gemotiveerde processen, over inmenging van de uitvoerende macht in politiek gemotiveerde zaken en over het met de voeten treden van de rechten van de verdediging in zaken tegen critici van de overheid. Human Rights Watch publiceerde in maart 2022 dat zij in 2020 en 2021 verschillende processen heeft gevolgd waarin politieke opponenten, commentatoren en journalisten werden vervolgd wegens politieke motieven. Human Rights Watch rapporteerde in juni 2022 over de strafzaak tegen Aimable Karasira, een prominente Rwandese commentator op YouTube, dat Karasira zich bij de rechtbank heeft beklaagd over marteling in de gevangenis, waaronder slaapdeprivatie door middel van licht en luide muziek en mishandelingen. De rechters hebben geen nader onderzoek gelast naar de beschuldigingen. In ‘The Rwandan’ is in 2020 een artikel verschenen over een operatie van de Rwandese overheid genaamd ‘Cleaning The West’. In het artikel is beschreven dat het doel van deze operatie is het monddood maken van oppositieleden en mensenrechtenactivisten buiten Rwanda. Als mogelijke methodes worden genoemd het vergiftigen, liquideren, kidnappen, het uitvaardigen van arrestatiebevelen en het in diskrediet brengen van personen. Prof. dr. F.L.A.C. Reyntjens, emeritus hoogleraar aan de Universiteit Antwerpen, heeft als deskundige gerapporteerd in onderhavige zaak.

Uit hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen vloeit voort dat voldoende concreet is onderbouwd dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zal worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op het hem ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM toekomende recht op een eerlijk proces. Op zichzelf is het juist dat op de berechting van de opgeëiste persoon in Rwanda de zogenaamde Transfer Law van toepassing zou zijn. De Transfer Law bevat waarborgen voor een eerlijke berechting in Rwanda van (onder meer) uitgeleverde personen. In het uitleveringsverzoek heeft Rwanda gegarandeerd die waarborgen te zullen naleven. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de garanties uit de Transfer Law in dit geval echter onvoldoende waarborg om een dreigende flagrante schending van het recht op een eerlijk proces te ondervangen, nu Rwanda als het aankomt op de vervolging en berechting van politieke tegenstanders van het regime van Rwanda – zoals hiervoor uiteengezet – een zeer zorgelijke recente geschiedenis kent. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat voor de opgeëiste persoon ter zake van de flagrante inbreuk geen effectief rechtsmiddel openstaat. Voor zover de opgeëiste persoon tegen een eventuele veroordeling een rechtsmiddel zou kunnen instellen, geldt dat het risico op politieke inmenging zich zoals ook uit de openbare bronnen en voorbeelden is gebleken evenzeer zou voordoen bij berechting door een hogere rechter in Rwanda. De rechtbank zal de uitlevering van de opgeëiste persoon voor alle feiten dan ook ontoelaatbaar verklaren.” 2.3 In zijn arrest van 21 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:463, heeft de Hoge Raad over de bevoegdheidsverdeling tussen de rechter en de minister ten aanzien van een beroep op een inbreuk op de fundamentele rechten in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 14 lid 1 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten onder meer het volgende overwogen: “3.6 Bij een beroep op een inbreuk op de fundamentele rechten die de opgeëiste persoon in art. 6 EVRM zijn toegekend, geldt het volgende. (...) B. (i) Indien het gaat om een verzoek tot uitlevering ter strafvervolging en wordt aangevoerd dat in de desbetreffende strafzaak inbreuk dreigt te worden gemaakt op art. 6, eerste lid, EVRM en/of art. 14, eerste lid, IVBPR, is het in de regel niet aan de uitleveringsrechter te oordelen over de gegrondheid van zo een beroep op een dreigende mensenrechtenschending. In een dergelijk geval moet in beginsel worden uitgegaan van het vertrouwen dat de verzoekende Staat deze verdragsbepaling(en) zal eerbiedigen. Zo een verweer kan dus niet leiden tot ontoelaatbaarverklaring van de gevraagde uitlevering, zij het dat de uitleveringsrechter in het aangevoerde grond kan vinden de Minister in zijn advies als bedoeld in art. 30 UW, dan wel de Gouverneur deelgenoot te maken van zijn opvatting omtrent het aan het uitleveringsverzoek te geven gevolg, waaronder in voorkomende gevallen begrepen het vragen van garanties aan de verzoekende Staat om een dergelijke dreigende schending te voorkomen. (ii) Op grond van het vertrouwensbeginsel moet voorts worden aangenomen dat het rechtssysteem van de verzoekende Staat de opgeëiste persoon in staat stelt om na diens uitlevering ter strafvervolging een beroep op een mensenrechtenschending voor te leggen aan de rechter van de verzoekende Staat en dat deze daar dan een oordeel over geeft met het oog op de waarborging van het recht van de opgeëiste persoon op een eerlijk proces als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM en/of art. 14, eerste lid, IVBPR. Daarbij verdient opmerking dat in geval van een uitlevering ter strafvervolging de vraag of inbreuk is gemaakt op het recht van de opgeëiste persoon op een eerlijk proces, in de regel eerst kan worden beantwoord na de uitspraak van de strafrechter in de verzoekende Staat, omdat pas dan kan worden vastgesteld of de mensenrechtenschending niet (meer) vatbaar was voor herstel of compensatie. De uitleveringsrechter kan daarom in de regel niet toekomen aan de inhoudelijke beoordeling van een verweer dat sprake is van een reeds voltooide schending van art. 6, eerste lid, EVRM en/of art. 14, eerste lid, IVBPR. (iii) Het uitgangspunt dat in de gevallen waarin de uitlevering ter strafvervolging is gevraagd, de uitleveringsrechter in beginsel niet inhoudelijk oordeelt over een beroep op dreigende en/of voltooide mensenrechtenschendingen, kan evenwel uitzondering lijden indien naar aanleiding van een bij de behandeling van het uitleveringsverzoek ter zitting voldoende onderbouwd verweer is komen vast te staan (a) dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zal worden blootgesteld aan het risico van een flagrante inbreuk op enig hem ingevolge deze verdragsbepalingen toekomend recht, en tevens (b) dat hem na zijn uitlevering ter zake van die inbreuk niet een rechtsmiddel als bedoeld in art. 13 EVRM respectievelijk art. 2, derde lid aanhef en onder a, IVBPR ten dienste staat. In zo een geval staat de op de landen van het Koninkrijk rustende verplichting om de uit voormelde verdragsbepaling(en) voortvloeiende rechten van de opgeëiste persoon te verzekeren in de weg aan de nakoming van de verdragsrechtelijke verplichting tot uitlevering. Op grond van voormelde bevoegdheidstoedeling is het derhalve – kort gezegd – de uitleveringsrechter die tot oordelen is geroepen ingeval bij de behandeling van het uitleveringsverzoek ter zitting beroep is gedaan op het (dreigende) risico van een flagrante inbreuk op art. 6, eerste lid, EVRM onderscheidenlijk art. 14, eerste lid, IVBPR, doch uitsluitend indien tevens is aangevoerd dat en waarom de opgeëiste persoon na zijn uitlevering niet een rechtsmiddel als vorenbedoeld ten dienste staat. Daarbij moet worden aangetekend dat uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat niet snel wordt aangenomen dat sprake is van blootstelling aan het risico van een flagrante inbreuk op art. 6, eerste lid, EVRM die moet leiden tot ontoelaatbaarverklaring van de gevraagde uitlevering ter strafvervolging. In dat verband kan worden gewezen op EHRM 17 januari 2012, Othman tegen V.K., nr. 8139/09, NJ 2013/360, rov. 259 waar gevallen zijn opgesomd waarin sprake is van een ‘flagrant denial of justice’.” 2.4.1 De rechtbank heeft op basis van verschillende recente openbare bronnen, zoals een thematisch ambtsbericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken, meerdere (mensenrechten)rapporten en de inbreng van een deskundige, vastgesteld dat er objectief gerechtvaardigde twijfel bestaat over de onafhankelijkheid van de rechtspraak in Rwanda in strafzaken tegen politieke opponenten, vanwege het risico van politieke inmenging in die zaken. De rechtbank heeft daarbij meerdere recente zaken in aanmerking genomen waarin politieke opponenten in Rwanda volgens de rechtbank geen eerlijk proces hebben gehad. 2.4.2 De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de opgeëiste persoon, vanwege zijn positie als voormalig hooggeplaatst militair en zijn actieve lidmaatschap van een oppositiepartij in Rwanda, kan worden aangemerkt als politiek opponent van het Rwandese regime.

De Hoge Raad: - verwerpt het beroep; - heft op het door de rechtbank gegeven bevel tot gevangenhouding van de opgeëiste persoon. Dit arrest is gewezen door de vice-president J. de Hullu als voorzitter, en de raadsheren M.J. Borgers en T. Kooijmans, in bijzijn van de waarnemend griffier S.P. Bakker, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 6 juni 2023.

Bij de beantwoording van de vraag van de rechtbank of en, zo ja, in welke rechtszaken in Rwanda concrete aanwijzingen bestaan die duiden op politieke bemoeienis, stelt de deskundige voorop dat het relevante onderscheid niet het verweten misdrijf is, maar of de verdachte aangemerkt kan worden als een politiek opponent. Hij acht het weinig waarschijnlijk dat een politiek opponent in Rwanda een eerlijk proces zal krijgen. De deskundige refereert daarbij aan de volgende voorbeelden. - Paul Rusesabagina is in 2021 veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 25 jaar wegens terrorisme. De verdenking van strafbare feiten volgde nadat Rusesabagina het Rwandese regime en president Kagame openlijk bekritiseerde. Rusesabagina werd onder valse voorwendselen naar Rwanda overgebracht. De Rwandese minister van Justitie heeft bevestigd dat het vliegtuig waarin Rusesebagina naar Rwanda werd gevlogen met dat doel door de Rwandese regering was gehuurd. Ook bevestigde hij dat inbreuk is gemaakt op het recht van Rusesebagina tot vertrouwelijke communicatie met zijn advocaat tijdens zijn hechtenis. Een Amerikaanse getuige in de zaak tegen Rusesabagina was tevens betaald consultant voor de Rwandese regering, waar in het vonnis geen overweging aan gewijd is. President Kagame heeft zich vóór het vonnis meermalen uitgelaten over de schuld van Rusesabagina. Human Rights Watch noemde het proces “flawed” en stelde dat het proces toonde dat “the Rwandan Courts are overpowered by political influence”. Het Europees Parlement, de American Bar Association en de Belgische minister van Buitenlandse Zaken hebben zich kritisch uitgelaten over het proces in de zaak tegen Rusesabagina. Het Europees Parlement benadrukt in zijn resolutie dat Rwanda de onafhankelijkheid van de rechtspraak moet waarborgen. In de Trial Monitoring in de zaak van Rusesabagina wordt melding gemaakt dat Rusesabagina en zijn medeverdachten verklaringen onder druk (vastgebonden aan handen, voeten en gezicht) of marteling hebben afgelegd, waarnaar geen onderzoek door de rechtbank is gedaan. Deze verklaringen zijn door de Rwandese rechtbank voor het bewijs gebruikt. -Victoire Ingabire Umuhoza was actief in verschillende Rwandese oppositiebewegingen, waaronder FDU-Inkingi. In 2010 is zij in Rwanda aangehouden op verdenking van medeplichtigheid aan terrorisme en het verspreiden van de ideologie van genocide. In 2013 is zij veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 15 jaar wegens samenzwering tegen de Rwandese overheid door middel van terrorisme, geweld, het ontkennen van de genocide en opruiing. Het African Court on Human and Peoples’ Rights (hierna: het Afrikaans Hof) heeft in 2017 geoordeeld dat de Rwandese overheid het recht op de vrijheid van meningsuiting van Ingabire heeft geschonden. Rwanda heeft daags voor de behandeling van de zaak zijn erkenning van de bevoegdheid van het Afrikaans Hof ingetrokken. -Rwanda is meermalen veroordeeld voor schendingen door het Afrikaans Hof maar heeft nooit uitvoering gegeven aan deze veroordelingen, hetgeen de toenmalige onderminister van Buitenlandse Zaken, de huidige Rwandese ambassadeur in Nederland, in 2018 als volgt rechtvaardigde in een tweet: “The rule of law is not to allow genociders or their accomplices to manipulate a human rights court to their profit”. - Diane Rwigara had zich kandidaat gesteld voor de presidentsverkiezingen in Rwanda in 2017. De Rwandese overheid verklaarde dat Rwigara niet genoeg handtekeningen had om zich kandidaat te stellen, waarna zij werd gearresteerd. De arrestatie en detentie van Rwigara waren volgens de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties arbitrair. In 2018 werd Rwigara door de Rwandese High Court vrijgesproken. Het beroep van de procureur tegen deze vrijspraak werd op aanwijzing van de Rwandese minister van Justitie ingetrokken. De deskundige sluit een deal in deze zaak niet uit, nu Rwigara na deze uitspraak haar politieke activiteiten stopzette en thans niet meer in het openbaar optreedt. Dit zou volgens de deskundige kunnen wijzen op politieke manipulatie van de rechtsgang. - De detentie van twee veroordeelde Rwandese (ex-)militaire officieren is door de VN Mensenrechtenraad als arbitrair bestempeld. De officieren, kolonel Tom Byabagamba en gepensioneerd brigadier-generaal Frank Rusagara, hebben zich tegen president Kagame uitgesproken en zijn vervolgens gearresteerd en in 2016 veroordeeld tot gevangenisstraffen voor de duur van 20 onderscheidenlijk 21 jaar. Over de procedure zijn verschillende onregelmatigheden vermeld in het rapport van de Mensenrechtenraad. Zo zou de rechter die het verzoek om borgtocht van de verdachten afwees, later als getuige hebben opgetreden tegen de verdachten. Ook zou een van de verdachten veroordeeld zijn door een militaire rechtbank voor feiten in een periode waar hij burger was. Een van de getuigen heeft later verklaard dat hij gedwongen was een belastende verklaring af te leggen. Geen van de verdachten is in de gelegenheid gesteld vragen te stellen aan de getuigen die belastend verklaarden. In beroep zijn de veroordelingen bevestigd. Tussenconclusie De rechtbank stelt op basis van het thematisch ambtsbericht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Amerikaanse landenrapport, het rapport van de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties, de berichten en rapporten van Human Rights Watch en de inbreng van prof. dr. Reyntjens vast dat er breed gedeelde twijfel bestaat over de onafhankelijkheid van de rechtspraak in Rwanda in strafzaken tegen politieke opponenten. Er zijn bovendien meerdere recente zaken aan te wijzen waarin politieke opponenten geen eerlijk proces hebben gehad of waarin sprake was van onregelmatigheden. In het bijzonder kan worden gewezen op de zaken tegen Rusesabagina, Karasira, Byabagamba en Rusagara. In die processen is aan gevoerde verweren die de kern van het recht van een eerlijke berechting raken, door de betrokken rechters ongemotiveerd voorbijgegaan. Rapporten en verweren dat verklaringen onder dwang of marteling verkregen zijn, zijn niet nader onderzocht. Dit alles beziet de rechtbank tegen de achtergrond van het beeld dat uit de hiervoor weergegeven bronnen naar voren komt, namelijk dat (vermeende) leden van de oppositie nadat zij zich kritisch hebben uitgelaten over het regime of politiek actief zijn geworden, te maken kunnen krijgen met bedreiging, ontvoering, verdwijning en/of vervolging. Voorts lijkt de operatie “Cleaning the West” erop te duiden dat het regime zich tot doel lijkt te hebben gesteld ook oppositieleden buiten Rwanda monddood te maken. Op basis van het voorgaande, in samenhang bezien, is de rechtbank van oordeel dat er objectief gerechtvaardigde twijfels aan de rechterlijke onafhankelijkheid in Rwanda bestaan in geval van berechting van sommige (prominente) politieke opponenten van het regime, vanwege het risico van politieke inmenging in die berechting. De opgeëiste persoon als politiek opponent De opgeëiste persoon was tijdens de burgeroorlog in Rwanda officier in het Rwandese leger in de rang van majoor en hij heeft deelgenomen aan de vredesbesprekingen aan het einde van de burgeroorlog. Na de burgeroorlog in Rwanda is de opgeëiste persoon naar Nederland geëmigreerd. Hij is, zo heeft hij verklaard, nadien in beeld gebleven bij de Rwandese autoriteiten: in 2003 is hij benaderd door de Rwandese autoriteiten in een poging om hem te bewegen te repatriëren. De opgeëiste persoon vermoedde dat het doel hiervan was dat hij vervolgens in Rwanda voor politieke doeleinden zou kunnen worden ingezet door het regime. De opgeëiste persoon heeft dit geweigerd. Sinds 2006 is hij vanuit Nederland politiek actief bij de politieke partij Forces Democratiques Unifiées Inkingi (hierna: FDU-Inkingi), een oppositiepartij in Rwanda.