ECLI:NL:HR:2022:1866

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 21/01249

Datum 16 december 2022

ARREST

In de zaak van

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Financiën, Directoraat-Generaal Belastingdienst),zetelend te Den Haag,

EISER tot cassatie, verweerder in het incidentele cassatieberoep,

hierna: de Staat,

advocaat: M.W. Scheltema,

tegen

De vereniging met volledige rechtsbevoegdheid NEDERLANDSE WOONBOND,gevestigd te Amsterdam,

VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het incidentele cassatieberoep,

hierna: de Woonbond,

advocaat: P.A. Fruytier.

1. Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

de vonnissen in de zaak C09/517975 / HA ZA 16-1060 van de rechtbank Den Haag van 7 december 2016 en 10 januari 2018;

het arrest in de zaak 200.246.295/02 van het gerechtshof Den Haag van 22 december 2020.

De Staat heeft tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.

De Woonbond heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.

Partijen hebben over en weer een verweerschrift tot verwerping van het beroep ingediend.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door M.E.A. Möhring.

De conclusie van de Advocaat-Generaal B.J. Drijber strekt tot verwerping van het principale en het incidentele cassatieberoep.

De advocaten van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2 Uitgangspunten en feiten

2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) De Woonbond is een belangenorganisatie voor huurders die opkomt voor betaalbare huren en goede woningen in leefbare wijken. Zij behartigt de belangen van huurders en woningzoekenden in het algemeen en van haar leden in het bijzonder.

(ii) In het kader van de uitvoering van de wetgeving inzake inkomensafhankelijke huurverhoging, die tot doel heeft de doorstroming van huishoudens met hogere inkomens te bewerkstelligen en ‘scheefwonen’ tegen te gaan, heeft de Belastingdienst vanaf maart 2013 aan verhuurders die de Belastingdienst daarom hebben verzocht, een zogenoemde huishoudverklaring verstrekt over het inkomen van bepaalde huurders (hierna: inkomensverklaring). Een verhuurder kan via het Portaal voor Inkomensafhankelijke Huurverhoging van de Belastingdienst een inkomensverklaring opvragen, welke verklaring geen exacte inkomensgegevens van (ieder van de) bewoners bevat maar waarin staat in welke inkomenscategorie het (gezamenlijke) huishoudinkomen van de huurder van het desbetreffende adres valt. Op grond van de inkomensverklaringen kunnen verhuurders, afhankelijk van de inkomenscategorie van de huurder, in sommige gevallen de huurprijs jaarlijks extra verhogen ten opzichte van het reguliere basishuurverhogingspercentage.

(iii) De huurder ontvangt een kennisgeving dat een inkomensverklaring aan zijn verhuurder is verstrekt.

(iv) Bij uitspraak van 3 februari 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), samengevat, geoordeeld dat art. 7:252a BW (zoals dat vóór 1 april 2016 luidde) noch art. 19b Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (Uhw) een wettelijke verplichting voor de Belastingdienst bevat om inkomensgegevens te verstrekken en dat de op grond van art. 7:252a lid 4 BW vastgestelde uitvoeringsregeling evenmin in een dergelijke verplichting voorziet. De verstrekking van de inkomensgegevens was daarom in strijd met de in art. 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) neergelegde geheimhoudingsplicht. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat de verstrekking van een inkomensverklaring als bedoeld in art. 7:252a BW is aan te merken als verwerking van persoonsgegevens op grond van art. 8, aanhef en onder f, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp (oud)).

(v) Met ingang van 1 april 2016 is art. 7:252a BW gewijzigd.

2.2 De Woonbond vordert, voor zover in cassatie van belang, onder meer een verklaring voor recht dat de Staat vanaf 1 maart 2013 tot 1 april 2016 onrechtmatig heeft gehandeld jegens huurders door in het kader van inkomensafhankelijke huurverhogingen inkomensverklaringen over huurders af te geven aan verhuurders.

2.3 De rechtbank heeft de Woonbond niet-ontvankelijk verklaard in de hiervoor in 2.2 genoemde vordering op de grond dat voor de huurders van wie de Woonbond de belangen behartigt, een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open stond waarmee een vergelijkbaar resultaat kon worden behaald.

2.4.1 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en voor recht verklaard dat de Staat vanaf 1 maart 2013 tot 1 april 2016 onrechtmatig heeft gehandeld jegens huurders door in het kader van inkomensafhankelijke huurverhogingen inkomensverklaringen over huurders af te geven aan verhuurders.

2.4.2 Over de ontvankelijkheid van de Woonbond heeft het hof, samengevat, overwogen als volgt.

Uitgangspunt is dat gegevensverstrekkingen feitelijke handelingen zijn, waartegen als zodanig dus niet kan worden opgekomen in de bestuursrechtelijke kolom. (rov. 5.6)

Op zich is juist dat op grond van art. 36 Wbp (oud) (thans art. 17-18 AVG) huurders de Belastingdienst (hadden) kunnen verzoeken om hun gegevens te verwijderen of af te schermen voor de verhuurders en dat het besluit op zo'n verzoek een besluit in de zin van art. 1:3 Awb is, waartegen bezwaar en vervolgens beroep bij de bestuursrechter openstonden. Van belang is echter dat de vordering van de Woonbond niet is gebaseerd op een onrechtmatig besluit op een verzoek tot verwijdering of afscherming, maar op onrechtmatig feitelijk handelen. (rov 5.7)

Hetzelfde geldt voor een beroep op het recht van verzet in de zin van art. 40 Wbp (oud) (thans art. 21 AVG). De vordering van de Woonbond is namelijk ook niet gebaseerd op een onrechtmatig besluit op een beroep op het recht van verzet. (rov. 5.8)

2.4.3 Over de hiervoor in 2.2 bedoelde vordering van de Woonbond heeft het hof, samengevat, geoordeeld dat de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016 (zie hiervoor in 2.1 onder (iv)) weliswaar formeel geen gelding heeft voor partijen in deze zaak, maar dat het zich aansluit bij de in die uitspraak neergelegde overwegingen en conclusie over de strijdigheid met art. 67 AWR en die overneemt. Art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, bevatte geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR onverkort gold. De gegevensverstrekking vóór 1 april 2016 was jegens de huurders dus onrechtmatig. (rov. 5.12)

3 Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.1.1 Onderdeel 2.2.1 van het middel richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 5.7 en 5.8. Het betoogt dat de omstandigheid dat de gegevensverstrekkingen door de Belastingdienst feitelijke handelingen zijn waartegen als zodanig niet kan worden opgekomen in een bestuursrechtelijke procedure en de vordering van de Woonbond niet is gebaseerd op een onrechtmatig besluit op een verzoek tot verwijdering of afscherming maar op onrechtmatig feitelijk handelen, niet meebrengt dat de Woonbond ontvankelijk is in haar vordering. Het voert daartoe onder meer aan dat het hof heeft vastgesteld dat degenen van wie de Woonbond de belangen bundelt, op de voet van art. 36 Wbp (oud) een oordeel van de bestuursrechter hadden kunnen uitlokken over (de (on)rechtmatigheid van) de gegevensverwerking. Die procedure zou – net als de onderhavige – betrekking hebben op een oordeel over het ontbreken van een toereikende wettelijke grondslag voor de gegevensverstrekking door de Inspecteur van de Belastingdienst (de Staat) aan de verhuurders en daarmee over de onrechtmatigheid van de gegevensverstrekking. Met die vordering konden de huurders van wie de Woonbond de belangen bundelt in de bestuursrechtelijke procedure dus een zelfde of vergelijkbaar resultaat behalen. Het voorgaande geldt ook voor een beroep op het recht van verzet in de zin van art. 40 Wbp (oud). Om die reden is de Woonbond in haar vorderingen bij de burgerlijke rechter niet ontvankelijk, waarbij niet van belang is dat de vorderingen van de Woonbond in deze zaak gebaseerd zijn op onrechtmatig feitelijk handelen en niet op een onrechtmatig besluit, aldus het onderdeel.

3.1.2 Art. 112 lid 1 Grondwet bepaalt dat aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen. Dit brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is om kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser ten grondslag heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd, ook indien deze daad bestaat in handelen of nalaten van de overheid. Wanneer de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van een geschil, doet dit op zichzelf niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 112 lid 1 Grondwet. Wel moet de burgerlijke rechter de eiser of verzoeker niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering of verzoek wanneer de bestuursrechtelijke procedure ter zake van het geschil voldoende rechtsbescherming biedt.

3.1.3 De verstrekking van de inkomensverklaringen door de Belastingdienst, die in dit geding aan de orde is, betreft de verwerking van persoonsgegevens. Deze verwerking is een feitelijke handeling en dus geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb en is daaraan evenmin gelijk te stellen. Tegen het feitelijk handelen zoals dat heeft plaatsgevonden, stond geen bestuursrechtelijke procedure open. De procedures waarin art. 36 Wbp (oud) en art. 40 Wbp (oud) voorzien, zijn niet gericht op de beoordeling van de eventuele onrechtmatigheid van dergelijk feitelijk handelen. De Woonbond, die de belangen van de huurders bundelt, kan de vraag of de verwerking onrechtmatig is, dus voorleggen aan de burgerlijke rechter. Hierop stuiten de hiervoor in 3.1.1 weergegeven klachten af.

3.2.1 Onderdeel 2.4.1 is gericht tegen rov. 5.12, waarin het hof heeft geoordeeld dat art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst bevatte tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR onverkort gold. Het onderdeel betoogt dat dit oordeel onjuist is, omdat uit het toenmalige art. 7:252a lid 3 BW wel volgde dat de Belastingdienst de in dat artikel bedoelde inkomensgegevens aan verhuurders op hun verzoek diende te verstrekken en daarom in zoverre een uitzondering gold op de geheimhoudingsverplichting van art. 67 lid 1 AWR.

3.2.2 In cassatie is niet in geschil dat de met de inkomensverklaringen aan derden verstrekte gegevens in beginsel vallen onder de op grond van art. 67 lid 1 AWR op de Belastingdienst rustende geheimhoudingsplicht. Art. 67 lid 2, aanhef en onder a, AWR voorziet in een uitzondering op deze geheimhoudingsplicht ingeval een wettelijk voorschrift verplicht tot de bekendmaking. Vóór 1 april 2016 luidde art. 7:252a lid 3 BW als volgt:

“Indien een voorstel als bedoeld in lid 1 [een voorstel tot inkomensafhankelijke verhoging van de huurprijs, HR] wordt gedaan, wordt bij het voorstel een door de inspecteur op verzoek van die verhuurder aan deze afgegeven verklaring gevoegd”.

3.2.3 Het hof heeft met juistheid, en in lijn met rov. 3.3 van de hiervoor in 2.1 onder (iv) vermelde uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, geoordeeld dat voor het aannemen van een wettelijke verplichting tot verstrekking van informatie als bedoeld in art. 67 lid 2, onder a, AWR vereist is dat een zodanige verplichting uitdrukkelijk en duidelijk in een wettelijk voorschrift is neergelegd en dat niet toelaatbaar is dat een dergelijke verplichting uitsluitend wordt afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van of de samenhang tussen wettelijke bepalingen of wordt verondersteld omwille van de effectiviteit van een wettelijke regeling. Voorts is juist de slotsom van het hof dat art. 7:252a lid 3 BW zoals dat vóór 1 april 2016 luidde, geen duidelijke wettelijke verplichting voor de Inspecteur van de Belastingdienst bevatte tot verstrekking van de inkomensgegevens aan verhuurders, zodat de door art. 67 lid 2, aanhef en onder a, AWR vermelde uitzondering op de geheimhoudingsplicht zich niet voordeed. De klachten van het onderdeel stuiten hierop af.

3.3 De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

4 Beoordeling van het middel in het incidentele beroep

De klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

5 Beslissing

De Hoge Raad:

in het principale beroep:

- verwerpt het beroep;

- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Woonbond begroot op € 916,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Staat deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

in het incidentele beroep:

- verwerpt het beroep;

- veroordeelt de Woonbond in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Woonbond deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.J. Kroeze als voorzitter en de raadsheren C.H. Sieburgh, F.J.P. Lock, A.E.B. ter Heide en F.R. Salomons, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 16 december 2022.

De wet van 14 maart 2013 tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van inkomen), Stb. 2013, 89 en de Wet van 14 maart 2013 tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte (huurverhoging op grond van de tweede categorie huishoudinkomens), Stb. 2013, 90.

ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:253.

Rechtbank Den Haag 10 januari 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:171.

Gerechtshof Den Haag 22 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2605.

Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming), PbEU 2016, L 119/1.

Vgl. onder meer HR 17 december 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3880, rov. 3.5.3; HR 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1806, rov. 3.5.2.

Zie in gelijke zin ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1375, rov. 4.3.