ECLI:NL:HR:2020:593

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer 19/02010

Datum 3 april 2020

BESCHIKKING

In de zaak van

STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie en Veiligheid, Immigratie- en Naturalisatiedienst),zetelende te Den Haag,

VERZOEKER tot cassatie,

hierna: de Staat,

advocaat: M.M. van Asperen,

tegen

[verweerster],wonende te [woonplaats], Suriname,

VERWEERSTER in cassatie,

hierna: [verweerster],

advocaat: G.E.M. Later.

Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking in de zaak C/09/552812 / HA RK 18-233 van de rechtbank Den Haag van 28 januari 2019.

De Staat heeft tegen de beschikking van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit. [verweerster] heeft verzocht het beroep te verwerpen.

De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot terugwijzing.

De advocaten van elk van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2 Uitgangspunten en feiten

2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) [verweerster] is op [geboortedatum] 1954 geboren in het district Suriname, dat tot 25 november 1975 deel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden.

(ii) [verweerster] verkreeg ingevolge de Wet op de Nationaliteit en het Ingezetenschap bij haar geboorte de Nederlandse nationaliteit.

(iii) [verweerster] heeft van 26 april 1974 tot 11 juni 1999 onafgebroken in Nederland gewoond.

(iv) Op 25 november 1975 werd Suriname onafhankelijk en trad de Toescheidingsovereenkomst tussen Nederland en Suriname (hierna: TOS) in werking.

(v) Omdat [verweerster] op 25 november 1975 meerderjarig was en op dat moment in Nederland verbleef, verkreeg zij niet ingevolge de TOS van rechtswege de Surinaamse nationaliteit, maar behield zij de Nederlandse nationaliteit.

(vi) [verweerster] is op 19 december 2001 teruggekeerd naar Suriname met gebruikmaking van de voorzieningen die de Remigratiewet haar bood. Zij is door de Sociale Verzekeringsbank bij brief van 12 februari 2002 ervan op de hoogte gesteld dat de Remigratiewet haar verplichtte zo spoedig mogelijk na aankomst in Suriname een verzoek tot naturalisatie in te dienen, waarvan zij binnen drie maanden een ontvangstbevestiging moest overleggen. Bij gebreke daarvan zou de remigratie-uitkering worden geschorst.

(vii) Aan [verweerster] is bij resolutie van de President van Suriname van 30 april 2004 de Surinaamse nationaliteit verleend. In deze resolutie is [verweerster] erop gewezen dat deze kon worden ingetrokken indien zij zou nalaten om na haar naturalisatie al het mogelijke te doen om haar vorige nationaliteit te verliezen.

(viii) De Nederlandse ambassade te Paramaribo heeft [verweerster] bericht dat zij de Nederlandse nationaliteit had verloren ingevolge art. 15 lid 1, aanhef en onder a, Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: RWN): dat wil zeggen op grond van het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. Het op 19 januari 2000 aan haar afgegeven Nederlandse paspoort is ongeldig gemaakt.

(ix) Op 5 november 2015 heeft [verweerster] bij de Nederlandse ambassade te Paramaribo een aanvraag om een Nederlands paspoort ingediend. Deze aanvraag is bij beschikking van de minister van Buitenlandse Zaken van 13 november 2015 afgewezen. Hiertegen heeft [verweerster] niet op de voet van de Awb bezwaar gemaakt.

2.2 In deze zaak verzoekt [verweerster] op de voet van art. 17 RWN om vaststelling van haar Nederlanderschap.

2.3 De rechtbank heeft vastgesteld dat [verweerster] sinds haar geboorte de Nederlandse nationaliteit bezit. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen:

“Niet in geschil is dat verzoekster op 30 april 2004 op eigen verzoek de Surinaamse nationaliteit heeft verkregen met als doel zich als remigrant permanent te vestigen in Suriname en gebruik te maken van de remigratievoorzieningen. Evenmin is in geschil dat verzoekster vanwege deze vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit, op grond van artikel 15 lid 1 sub a RWN, bezien in samenhang met artikel 15 lid 2 sub a RWN zoals deze wettelijke bepaling destijds werd uitgelegd en toegepast, de Nederlandse nationaliteit verloor. Artikel 15 lid 2 sub a RWN, die een uitzondering vormt op het verliezen van de nationaliteit wegens vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit, werd in 2004 door de Nederlandse autoriteiten niet van toepassing geacht op de situatie van verzoekster. Om deze reden is het paspoort van verzoekster destijds ook ongeldig verklaard. Uit een uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 volgt echter dat de uitzonderingscategorie van artikel 15 lid 2 sub a RWN wél ook op een situatie als die van verzoekster van toepassing was. De uitspraak van de Hoge Raad leidt ertoe dat achteraf vastgesteld moet worden dat verzoekster – anders dan de autoriteiten tot dan toe dachten – niet op 30 april 2004 door verkrijging van de Surinaamse nationaliteit, haar Nederlandse nationaliteit heeft verloren. Partijen zijn het tot zover eens.

(…)

De rechtbank is in dit specifieke geval van oordeel dat niet aan de verliesvoorwaarden van artikel 15 lid 1 sub c RWN is voldaan. Om aan die voorwaarden te voldoen, dient verzoekster gedurende haar meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten (de Surinaamse en de Nederlandse) haar hoofdverblijf buiten Nederland [te] hebben gehad, en daarbij niet om verlenging van haar Nederlandse paspoort of een verklaring omtrent het Nederlanderschap te hebben verzocht. Tot de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 was het volgens het toen geldende recht zo dat er géén sprake van was dat verzoekster twee nationaliteiten had. Immers, volgens het destijds vóór 2015 geldende recht (althans naar de toepassing van dat recht) had verzoekster alleen nog de Surinaamse nationaliteit. Om die reden kon zij ook niet een Nederlands reisdocument verkrijgen. Omdat verzoekster naar het toen geldende recht in de periode tussen 30 april 2004 en 30 april 2014 niet twee nationaliteiten bezat maar alleen de Surinaamse, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat de tienjaarstermijn, zoals bedoeld in artikel 15 1 sub c RWN in die periode is gaan lopen. Pas door de uitspraak van de Hoge Raad in 2015 is vastgesteld dat de wettelijke bepalingen zo moeten worden gelezen dat verzoekster het Nederlanderschap niet in 2004 heeft verloren en dat er dus – achteraf vast te stellen – twee nationaliteiten waren. Doordat dit pas achteraf – in 2015 – is vastgesteld, kan niet gesteld worden dat de termijn van tien jaar, als bedoeld in 15 lid 1 sub c RWN, al in 2004 is gaan lopen. Een redelijke wetstoepassing brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat die tienjaarstermijn in dit geval niet eerder kan zijn gaan lopen dan op 26 juni 2015, de datum van de uitspraak van de Hoge Raad. Vanaf die datum is immers pas effectief sprake van een Nederlandse nationaliteit voor verzoekster, met mogelijkheid van verkrijging en verlenging van een reisdocument. Dit alles leidt ertoe dat de rechtbank van oordeel is dat verzoekster nog in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit.”

3.1 Het eerste onderdeel van het middel (onder 10) klaagt dat de rechtbank heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting over de verliesgrond van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN en dat zij de betekenis van de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 heeft miskend. Ter toelichting wijst het onderdeel onder meer erop (onder 10.1-10.8) dat de wijzen waarop het Nederlanderschap wordt verkregen of verloren gaat, in de RWN limitatief zijn opgesomd. De RWN kent niet de begrippen ‘latent Nederlanderschap’ of ‘niet-effectief Nederlanderschap’. Niet relevant is of [verweerster] zelf meende dat zij de Nederlandse nationaliteit had verloren, dan wel welk standpunt de Staat daarover heeft ingenomen. De RWN is door de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 niet gewijzigd en het nationaliteitsrecht moet geacht worden steeds te hebben geluid zoals het in die uitspraak is uitgelegd, aldus het onderdeel.

3.2.1 Voor zover hier van belang luidt art. 15 leden 1, 2 en 4 RWN als volgt:

“1 Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:

a. door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit;

b. door het afleggen van een verklaring van afstand;

c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;

(…)

2 Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing op de verkrijger

a. die in het land van die andere nationaliteit is geboren en daar ten tijde van de verkrijging zijn hoofdverblijf heeft;

b. die voor het bereiken van de meerderjarige leeftijd gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaren in het land van die andere nationaliteit zijn hoofdverblijf heeft gehad; of

c. die gehuwd is met een persoon die die andere nationaliteit bezit.

(…)

4 De periode, bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. Vanaf de dag der verstrekking begint een nieuwe periode van tien jaren te lopen.”

3.2.2 In de hiervoor in 3.1 genoemde uitspraak van 26 juni 2015 heeft de Hoge Raad over de uitleg van art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN in verbinding met art. 15 lid 2 RWN onder meer het volgende overwogen:

“3.4.5 De Staat heeft (…) betoogd dat met ‘het land van die andere nationaliteit’ in art. 15 lid 2 RWN slechts gedoeld kan zijn op (de nationaliteit van) een andere soevereine staat. Dat betoog is op zichzelf juist, maar leidt niet tot de door de Staat daaraan verbonden conclusie. De woorden ‘het land van die andere nationaliteit’ verwijzen naar het bepaalde in art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN dat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat ‘door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit’. Daarom is met ‘het land van die nationaliteit’ in lid 2 gedoeld op het land (de soevereine staat) waarvan de Nederlander de nationaliteit verkrijgt als bedoeld in lid 1 onder a, en derhalve het land (de soevereine staat) zoals bestaand ten tijde van die naturalisatie. Noch de tekst, noch de strekking van art. 15 lid 2 RWN, noch de parlementaire geschiedenis daarvan, biedt echter aanknopingspunten om deze bepaling buiten toepassing te laten in gevallen waarin de staat waarvan de meerderjarige Nederlander de nationaliteit vrijwillig verkrijgt, ten tijde van diens geboorte aldaar dan wel ten tijde van diens verblijf aldaar als minderjarige, nog niet als zelfstandige en soevereine staat bestond maar nog deel uitmaakte van een andere soevereine staat (hierna: nieuwe soevereine staat).

De in art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b, RWN omschreven bescherming tegen het verlies van het Nederlanderschap komt derhalve ook toe aan een meerderjarige Nederlander die vrijwillig de nationaliteit van een nieuwe soevereine staat verkrijgt en

- op het grondgebied van die staat is geboren voordat het een zelfstandige en soevereine staat werd, en ten tijde van zijn naturalisatie zijn hoofdverblijf in die nieuwe soevereine staat heeft (het geval bedoeld in art. 15 lid 2, aanhef en onder a, RWN), dan wel

- als minderjarige gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaren zijn hoofdverblijf heeft gehad op het grondgebied van die staat voordat het een zelfstandige en soevereine staat werd (het geval bedoeld in art. 15 lid 2, aanhef en onder b, RWN).

3.4.7 Anders dan de Staat nog heeft betoogd, dwingt de TOS niet tot een andere uitleg van art. 15 lid 2 RWN. Blijkens de preambule voorziet de TOS erin dat “in verband met het onafhankelijk worden van Suriname een nationaliteitenregeling wordt getroffen”. De TOS staat dan ook niet in de weg aan de toepassing van art. 15 lid 2 RWN op personen wier nationaliteit eerder ingevolge de TOS is bepaald. Ook art. 15A, aanhef en onder b, RWN, waarin is bepaald dat het Nederlanderschap verloren gaat voor een meerderjarige die ingevolge de TOS de Surinaamse nationaliteit verkrijgt, laat onverlet dat art. 15 lid 2 RWN (indien aan de voorwaarden daarvan is voldaan) het verlies van het Nederlanderschap belet indien een meerderjarige vrijwillig de Surinaamse nationaliteit verkrijgt anders dan ingevolge de TOS, zoals het geval was bij de verkrijging van de Surinaamse nationaliteit door [verweerder] op 5 april 2011.”

3.3 Anders dan de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd, geldt de hiervoor in 3.2.2 weergegeven uitleg van art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN in verbinding met art. 15 lid 2 RWN niet slechts voor gevallen waarin een persoon ná 26 juni 2015 op de voet van art. 17 RWN verzoekt om vaststelling van het Nederlanderschap of op de voet van de Paspoortwet verzoekt om verstrekking van een reisdocument, of waarin het Nederlanderschap van een persoon ná 26 juni 2015 anderszins in of buiten rechte aan de orde wordt gesteld. De door de Hoge Raad gegeven uitleg van de RWN gold ook vóór 26 juni 2015.

3.4 In dit geval staat het volgende vast:

(i) [verweerster] is op [geboortedatum] 1954 geboren in het district Suriname (zie hiervoor in 2.1 onder (i));

(ii) [verweerster] verkreeg bij haar geboorte de Nederlandse nationaliteit (zie hiervoor in 2.1 onder (ii));

(iii) toen Suriname op 25 november 1975 onafhankelijk werd, verkreeg [verweerster] niet de Surinaamse nationaliteit, maar behield zij de Nederlandse nationaliteit (zie hiervoor in 2.1 onder (iv) en (v)); en

(iv) [verweerster] is op 19 december 2001 teruggekeerd naar Suriname en heeft sindsdien aldaar haar hoofdverblijf gehad, dus ook ten tijde van haar verkrijging van de Surinaamse nationaliteit op 30 april 2004 (zie hiervoor in 2.1 onder (vi) en (vii)).

Toepassing van art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN in verbinding met art. 15 lid 2, aanhef en onder a, RWN, met inachtneming van de hiervoor in 3.2.2 weergegeven uitleg daarvan, op deze vaststaande feiten brengt mee dat [verweerster] bij gelegenheid van haar verkrijging van de Surinaamse nationaliteit op 30 april 2004 haar Nederlandse nationaliteit behield.

Zij had vanaf 30 april 2004 dus zowel de Nederlandse als de Surinaamse nationaliteit.

In dit verband is niet relevant of [verweerster] zelf op 30 april 2004 of nadien meende dat zij de Nederlandse nationaliteit had verloren. Evenmin is relevant dat de Staat – bij het ongeldig maken van [verweerster] paspoort en bij de weigering om een nieuw paspoort te verstrekken (zie hiervoor in 2.1 onder (viii) en (ix)) – het standpunt heeft ingenomen dat [verweerster] op 30 april 2004 de Nederlandse nationaliteit had verloren. Het behoud van de Nederlandse nationaliteit door [verweerster] op 30 april 2004 vloeit rechtstreeks voort uit de hiervoor vermelde bepalingen van de RWN.

3.5 Hetgeen hiervoor in 3.3 en 3.4 is overwogen, komt in de kern erop neer dat [verweerster] vanaf haar geboorte in het bezit was van de Nederlandse nationaliteit, dat zij deze nationaliteit nog bezat toen zij op 19 december 2001 naar Suriname terugkeerde en dat zij deze nationaliteit bij gelegenheid van haar verkrijging van de Surinaamse nationaliteit op 30 april 2004 behield. Bij die stand van zaken is er geen grond – anders dan de rechtbank heeft geoordeeld – om de tienjaarstermijn van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN op een later tijdstip te doen aanvangen dan op 30 april 2004, dat wil zeggen op het tijdstip waarop [verweerster] (i) in het bezit van zowel de Nederlandse als de Surinaamse nationaliteit, (ii) als meerderjarige (iii) haar hoofdverblijf in Suriname had, een en ander als bedoeld in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN. Het vorenstaande strookt met het in de wetsgeschiedenis van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN benadrukte belang van de in het nationaliteitsrecht gewenste rechtszekerheid.

3.6 De rechtbank heeft het vorenstaande miskend. De hiervoor in 3.1 vermelde klachten treffen dan ook doel. De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.

3.7.1 Indien in de procedure na terugwijzing komt vast te staan dat de verliesgrond van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN is ingetreden en dat [verweerster] als gevolg daarvan haar Nederlanderschap heeft verloren, dient de rechtbank – met inachtneming van hetgeen het HvJEU heeft overwogen in het Tjebbes-arrest – na te gaan of voor [verweerster] het verlies van de Nederlandse nationaliteit, dat voor haar het verlies van het burgerschap van de Unie en de daaruit voortvloeiende rechten meebrengt, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor haar situatie en, in voorkomend geval, voor die van haar gezinsleden, uit het oogpunt van het Unierecht. Daarbij kan ook in aanmerking worden genomen dat van [verweerster] in de periode voorafgaand aan de (hiervoor in 3.1 en 3.2.2 genoemde) uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 niet kon worden gevergd een poging te doen de tienjaarstermijn van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN te stuiten op de wijze vermeld in art. 15 lid 4 RWN, gelet op de in die periode (en ook nog nadien, zie hiervoor in 2.1 onder (ix)) door de Nederlandse autoriteiten gehuldigde rechtsopvatting (zie hiervoor in 2.1 onder (viii)).

Nu een onderdaan van een lidstaat tegenover de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, de rechten kan inroepen die behoren bij zijn door art. 20 VWEU verleende status van burger van de Unie, kan de uitkomst van deze evenredigheidstoetsing ertoe leiden dat de rechtbank dient te beslissen dat [verweerster] de Nederlandse nationaliteit met terugwerkende kracht herkrijgt. Daaraan doet niet af dat de huidige RWN geen grondslag biedt voor een dergelijke herkrijging met terugwerkende kracht van het Nederlanderschap.

Nu partijen in het geding voor cassatie nog geen rekening konden houden met het Tjebbes-arrest, dient de rechtbank hen in de gelegenheid te stellen hun stellingen naar aanleiding van dat arrest aan te passen of aan te vullen.

3.7.2 Opmerking verdient dat er geen grond is – anders dan de Staat in cassatie heeft aangevoerd – om het toepassingsgebied van de hiervoor in 3.7.1 bedoelde evenredigheidstoetsing en de daaraan verbonden mogelijkheid van herkrijging met terugwerkende kracht van het Nederlanderschap, te beperken tot bestuursrechtelijke procedures, zodat voor een en ander ook plaats is in een procedure op de voet van art. 17 RWN.

De Hoge Raad:

- vernietigt de beschikking van de rechtbank Den Haag van 28 januari 2019;

- wijst het geding terug naar die rechtbank ter verdere behandeling en beslissing.

Deze beschikking is gegeven door de vicepresident E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren M.V. Polak, T.H. Tanja-van den Broek, C.H. Sieburgh en H.M. Wattendorff, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer C.E. du Perron op 3 april 2020.

Toescheidingsovereenkomst inzake nationaliteiten tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname, Paramaribo, 25 november 1975, Trb. 1975, 132.

Wet van 22 april 1999, Stb. 1999, 232.

Rechtbank Den Haag 28 januari 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:643.

HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1749.

Rijkswet van 26 september 1991, Stb. 1991, 498.

Zie Kamerstukken II 1998/99, 25891 (R 1609), nr. 5, p. 26-27, en Kamerstukken I 1999/00, 25891 (R 1609), nr. 201b, p. 11.

HvJEU 12 maart 2019, zaak C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (Tjebbes), punt 40, onder verwijzing naar HvJEU 2 maart 2010, zaak C-135/08, ECLI:EU:C:2010:104 (Rottmann), punten 55-56.

Zie voor de nadere invulling van deze evenredigheidstoetsing HvJEU 12 maart 2019, zaak C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (Tjebbes), punten 44-46, en ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, rov. 11.2.

Zie HvJEU 10 mei 2017, zaak C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354 (Chavez-Vilchez), punt 60.

Zie voor de verplichting van de minister van Buitenlandse Zaken om art. 20 VWEU aldus toe te passen, ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, rov. 11.1 en 11.3.