ECLI:NL:HR:2012:BW7740

23 november 2012 nr. 11/03891 Arrest gewezen op het beroep in cassatie van de Sociale verzekeringsbank te Amstelveen tegen de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 juli 2011, nrs. 08/6595 AKW, 08/6082 AKW, 09/216 AKW, 10/2007 AKW, 09/1349 AKW, 09/1350 AKW, 10/335 AKW, 10/336 AKW, 09/6961 AKW, 09/6457 AKW, 10/5251 AKW en 10/5252 AKW, betreffende ten aanzien van X1 te Z, X2 te Z, X3 te Z, X4 te Z, X5 te Z, X6 te Z, X7 te Z, X8 te Z, X9 te Z, X10 te Z en X11 te Z, (hierna gezamenlijk: belanghebbenden) genomen besluiten ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de AKW). 08/6595 AKW Bij besluit van 13 december 2007 heeft de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVB) de door X1 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 08-2249) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 08/6082 AKW Bij besluit van 22 augustus 2007 heeft de SVB de door X2 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW met ingang van het derde kwartaal van 2006 afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 08-2727 AKW) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 09/216 AKW Bij besluit van 22 januari 2008 heeft de SVB de door X3 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 08-4463) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 10/2007 AKW Bij besluit van 19 november 2008 heeft de SVB de door X4 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 09-2462) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 09/1349 en 09/1350 AKW Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de SVB de door X5 en X6 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. Met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht is door hen tegen dit besluit beroep ingesteld. De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 08-5880) heeft het beroep ongegrond verklaard. 10/335 en 10/336 AKW Bij besluit van 9 september 2008 heeft de SVB de door X7 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW met ingang van het derde kwartaal van 2008 afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar bij besluit van 9 januari 2009 ongegrond verklaard. Nadien heeft de SVB bij besluit van 13 maart 2009 een nieuw besluit op bezwaar genomen. De Rechtbank te Arnhem (nrs. AWB 09/696 en AWB 09/1611) heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 9 januari 2009 en ongegrond voor zover het is gericht tegen het besluit van 13 maart 2009. 09/6961 AKW Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de SVB de door X8 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW met ingang van het tweede kwartaal van 2007 afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Amsterdam (nr. AWB 08/4805 AKW) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 09/6457 AKW Bij besluit van 19 december 2008 heeft de SVB de door X9 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Arnhem (nr. AWB 09/1872) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. 10/5251 en 10/5252 AKW Bij besluit van 6 januari 2010 heeft de SVB de door X10 en X11 ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW afgewezen. De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank te Dordrecht (nrs. AWB 10/847 en AWB 10/848) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. In alle voornoemde zaken Belanghebbenden hebben tegen de hen betreffende uitspraken van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad. De Centrale Raad heeft de uitspraken van de Rechtbank vernietigd, de beroepen gegrond verklaard, de besluiten van de SVB vernietigd en bepaald dat de SVB nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in zijn uitspraak is overwogen. De uitspraak van de Centrale Raad is aan dit arrest gehecht. 2. Geding in cassatie De SVB heeft tegen de uitspraak van de Centrale Raad beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Belanghebbenden hebben een verweerschrift ingediend. De SVB heeft een conclusie van repliek ingediend. Belanghebbenden hebben een conclusie van dupliek ingediend. De Advocaat-Generaal P.J. Wattel heeft op 16 mei 2012 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep. De SVB heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd. 3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 3.1.1. Belanghebbenden hebben kinderbijslag op grond van de AKW aangevraagd voor hun kinderen. 3.1.2. Belanghebbenden verbleven in Nederland in de tijdvakken waarop hun aanvragen zien, sommigen al gedurende vele jaren. Enkele belanghebbenden hebben kinderen die in Nederland zijn geboren. 3.1.3. Geen van de belanghebbenden had in die tijdvakken in Nederland rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw). Sommige belanghebbenden hadden in die tijdvakken wel rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, g of h van de Vw. 3.1.4. Belanghebbenden hebben op hun aanvragen geen positieve beslissing verkregen en hebben zich uiteindelijk in hoger beroep tot de Centrale Raad gewend. 3.2. Voor de Centrale Raad was in geschil of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat belanghebbenden niet mogen worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW op de in artikel 6, lid 2, van de AKW vermelde grond dat zij niet rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw. 3.2.1. In de uitspraak van de Centrale Raad ligt het oordeel besloten dat artikel 6, lid 2, van de AKW onderscheid maakt naar nationaliteit en verblijfsstatus. De Centrale Raad heeft onderzocht of dit onderscheid in de gevallen van belanghebbenden in strijd is met het verbod van discriminatie dat is neergelegd in artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). 3.2.2. Naar het oordeel van de Centrale Raad biedt de Wet van 26 maart 1998, Stb. 1998, 203, (hierna: de Koppelingswet) voor het in 3.2.1 bedoelde onderscheid geen rechtvaardiging in gevallen van ouders die met hun kinderen voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd, in afwachting van een beslissing op een aanvraag tot verblijf, rechtmatig in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, g of h, van de Vw, en die inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij, mede met inachtneming van hetgeen omtrent het woonplaatsbegrip is geoordeeld in de arresten HR 21 januari 2011, nr. 10/00563, LJN BP1466, BNB 2011/98, en HR 4 maart 2011, nr. 10/04026, LJN BP6285, BNB 2011/127, geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Ten aanzien van ouders die in dergelijke omstandigheden verkeren en die in de tijdvakken waarop hun aanvragen zien rechtmatig in Nederland verbleven, vormt de algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus naar het oordeel van de Centrale Raad geen evenredig middel om de doelstelling van de Koppelingswet te bereiken. 3.3.1. Het eerste middelonderdeel bestrijdt het hiervoor in 3.2.1 bedoelde oordeel van de Centrale Raad. Het betoogt dat in artikel 6, lid 2, van de AKW enkel een onderscheid naar verblijfspositie (hierna: verblijfsstatus) is opgenomen en niet een (direct) onderscheid naar nationaliteit. Volgens het middelonderdeel geldt daarom bij de beoordeling of het onderscheid in de gevallen van belanghebbenden in strijd is met het verbod van discriminatie, niet als maatstaf of voor het onderscheid zeer gewichtige redenen bestaan. 3.3.2. Het tweede en derde middelonderdeel betogen dat de Centrale Raad ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat het onderscheid in artikel 6, lid 2, van de AKW in het geval van de door de Centrale Raad aangeduide groep personen geen evenredig middel is om de doelstelling van de Koppelingswet te bereiken. 3.4.1. De kinderbijslagverzekering valt binnen de reikwijdte van het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM (zie o.a. EHRM 25 oktober 2005, par. 31, Niedzwiecki/Duitsland, nr. 58453/00, RSV 2006/175, EHRC 2005/121). 3.4.2. Het genot van het recht op kinderbijslag moet overeenkomstig artikel 14 EVRM door de verdragsluitende staten worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, waaronder begrepen een onderscheid naar nationaliteit (zie bijv. EHRM 22 januari 2008, par. 47-48, E.B./Frankrijk, nr. 43546/02, NJ 2008/456, EHRC 2008/44) en een onderscheid naar verblijfsstatus (zie EHRM 27 september 2011, par. 36 en 45, Bah/Verenigd Koninkrijk nr. 56328/07, EHRC 2011/165). Onder de werking van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVPBR is een en ander niet anders. 3.4.3. Het bepaalde in artikel 6, lid 1, aanhef en letter a, van de AKW brengt in samenhang met het bepaalde in het tweede lid van dat artikel mee dat de kring der verzekerden - afgezien van hier niet ter zake doende uitzonderingen - bestaat uit ingezetenen die de Nederlandse nationaliteit hebben of als vreemdeling beschikken over een verblijfstitel in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e of l, van de Vw. De vreemdeling die in Nederland niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van de genoemde bepalingen uit de Vw is uitgesloten van de kinderbijslagverzekering op grond van artikel 6, lid 2, van de AKW. Deze uitsluiting is bij de Koppelingswet in de AKW opgenomen. 3.4.4. Aldus wordt bij de afbakening van de kring van verzekerden voor de AKW aan ingezetenen die vreemdeling zijn een voorwaarde gesteld die aan ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit niet wordt gesteld. Dit onderscheid naar nationaliteit vormt de grondslag van het onderscheid dat in artikel 6, lid 2, van de AKW als een onderscheid naar verblijfsstatus is verwoord. 3.4.5. Indien een onderscheid uitsluitend is gegrond op een verschil in nationaliteit, dienen zeer gewichtige redenen te bestaan om van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dat onderscheid te kunnen spreken (zie o.a. EHRM 16 september 1996, Gaygusuz/Oostenrijk, nr. 17371/90, NJ 1998/738; EHRM 18 februari 2009, Andrejeva/Letland nr. 55707/00, EHRC 2009/49). 3.4.6. De regeling in artikel 6, lid 2, van de AKW maakt geen onderscheid dat uitsluitend op nationaliteit is gebaseerd. Die regeling maakt immers, zoals hiervoor in 3.4.4 is vermeld, mede onderscheid op basis van verblijfsstatus (vgl. EHRM 21 juni 2011, par. 63, Ponomaryovi/Bulgarije, nr. 5335/05, en EHRM 14 december 2010, par. 106, O'Donoghue e.a./Verenigd Koninkrijk, nr. 34848/07, EHRC 2011/38). Voor zover het eerste middelonderdeel betoogt dat die regeling enkel een onderscheid naar verblijfsstatus bevat, is het derhalve ongegrond. 3.5. Met betrekking tot de rechtvaardiging van het in artikel 6, lid 2, van de AKW gemaakte onderscheid in gevallen als hiervoor in 3.2.2 bedoeld, overweegt de Hoge Raad als volgt. 3.5.1. Artikel 14 EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die behandeling ontbreekt. Dit doet zich voor indien het verschil in behandeling geen legitiem doel dient of indien de daartoe gebezigde middelen niet in een redelijke en proportionele verhouding tot dat doel staan. Hetzelfde heeft te gelden voor de toepassing van artikel 26 IVBPR. 3.5.2. In cassatie is terecht niet in geschil dat voor het in de Koppelingswet gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus - althans in beginsel - een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (vgl. HR 12 februari 2010, nr. 08/03404, LJN BI9729, BNB 2010/133). Voorts is terecht niet in geschil dat het onderscheid ook in gevallen als die van belanghebbenden een legitiem doel dient. 3.5.3. In geschil is of niettemin sprake is van discriminatie doordat de middelen die voor het verschil in behandeling worden gebezigd niet in een redelijke en proportionele verhouding tot dat doel staan. 3.5.4. Bij de beoordeling van dit geschilpunt dient te worden vooropgesteld dat ten aanzien van belanghebbenden, zoals in 3.4 is overwogen, niet uitsluitend een onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt, maar ook een onderscheid naar verblijfsstatus. 3.5.5. De mate van beoordelingsvrijheid die de Staat toekomt bij het maken van een onderscheid als het onderhavige in de kring van verzekerden voor de AKW, waarbij vreemdelingen zoals belanghebbenden worden onderscheiden van vreemdelingen met een verblijfstitel in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw, moet worden bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval, het voorwerp van geschil en de achtergrond ervan (zie bijv. EHRM 31 maart 2009, par. 28, Weller/Hongarije, nr. 44399/05, RSV 2009, 324). Een zodanig onderscheid hoeft niet te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen. In zoverre slaagt het eerste middelonderdeel. Bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten ("sufficient reasons", zie par. 33 van het hiervoor in 3.4.1 vermelde arrest Niedzwiecki/Duitsland). 3.5.6. In dat kader is van belang dat de omstandigheid dat belanghebbenden (deels langdurig) in Nederland verblijven zonder te beschikken over een verblijfstitel in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e of l, van de Vw, geen inherent en onveranderlijk kenmerk van de persoon is, maar een element van keuze bevat (zie EHRM 27 september 2011, par. 47, Bah/Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07, EHRC 2011/165). 3.5.7. Wat het voorwerp van het geschil en de achtergrond ervan betreft, is van belang dat de Koppelingswet strekt ter ondersteuning van het Nederlandse immigratiebeleid. Het EHRM aanvaardt dat de verdragsluitende staten bij maatregelen inzake immigratie onderscheid maken naar nationaliteit (zie EHRM 19 februari 2009, par. 186, A. e.a./Verenigd Koninkrijk, nr. 3455/05, EHRC 2009/50, NJ 2010/468). Verder heeft het EHRM ten aanzien van maatregelen die een effectieve implementatie van het integratiebeleid beogen in het kader van het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven overwogen dat die maatregelen het economisch welzijn van het land beogen te beschermen en daarom een legitiem doel nastreven in de zin van artikel 8, lid 2, EVRM (zie EHRM 15 mei 2012, par. 79, Nacic e.a./Zweden, nr. 16567/10, JV 2012/272). 3.5.8. Voorts is van belang dat het voorwerp van geschil in de onderhavige gevallen de sociale zekerheid betreft. Op dat gebied komt aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om gevallen die voor de toepassing van de onderhavige verdragsbepalingen als gelijk worden beschouwd, niettemin in verschillende zin te regelen (zie HR 25 september 2009, nr. 08/02382, LJN BH2580, BNB 2009/285). 3.5.9. Met betrekking tot het voorwerp van geschil en de achtergrond ervan zijn verder de hierna volgende uitgangspunten van belang. Een uitgangspunt van de Koppelingswet is dat de uitsluiting van de aanspraak op kinderbijslag, die een uitkering ten laste van de collectieve middelen is, gekoppeld is aan, voor zover hier van belang, het ontbreken van een besluit tot toelating van de vreemdeling. Ook is een uitgangspunt van de Koppelingswet dat in afzonderlijke regelingen aanspraken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen in overeenstemming met de aard van het verblijf worden toegekend aan vreemdelingen die rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h van de Vw. In dat verband verdient opmerking dat er voor deze vreemdelingen (vreemdelingen "in procedure") een regeling is getroffen die voorziet in de verstrekking van (kort samengevat) eerste levensbehoeften (zie onderdeel 5.21 van de conclusie van de Advocaat-Generaal). Verder is een uitgangspunt van de Koppelingswet dat in beginsel geen voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen worden toegekend aan vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in de zin van de Vw zoals zojuist bedoeld. Een en ander wordt wel als het koppelingsbeginsel aangeduid, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat voorzieningen, verstrekkingen en aanspraken zijn afgestemd op het bepaalde bij en krachtens de Vw en het vreemdelingenbeleid van de Staat. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven, of die enkel op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h van de Vw rechtmatig in Nederland verblijven, door onder meer kinderbijslag in staat zouden worden gesteld tot voortzetting van dat verblijf, tot het verwerven van de schijn van legaliteit, of tot het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie - of de schijn daarvan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken (in deze zin: Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 2). Kennelijk vond de wetgever het voor (onder meer) gevallen zoals hiervoor bedoeld in 3.2.2 niet wenselijk dat de betrokken vreemdelingen, aan wie (nog) geen verblijfsvergunning is verleend en bij wie ermee rekening moet worden gehouden dat zij het land zullen moeten verlaten, in de periode totdat daaromtrent zekerheid ontstaat recht hebben op sociale zekerheidsuitkeringen op eenzelfde niveau als Nederlanders en vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e of l, van de Vw. 3.5.10. Met betrekking tot het voorwerp van geschil en de achtergrond ervan is verder het volgende van betekenis. Op ouders rust een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen. Kinderbijslag is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten daarvan. Kinderbijslag behoort niet tot die sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Een kind heeft in zekere zin een eigen belang bij de uitkering, doordat de AKW de verbetering van de positie van het kind nastreeft. Noch op grond van de AKW, noch bij of krachtens enige andere Nederlandse wettelijke bepaling heeft een kind echter een zelfstandige aanspraak op kinderbijslag of resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. 3.5.11. Ten aanzien van het onderhavige onderscheid bij de afbakening van de kring van verzekerden, dat ook in het geval van belanghebbenden een legitiem doel dient, brengt hetgeen hiervoor in 3.5.4 tot en met 3.5.10 is overwogen mee dat de uitsluiting van kinderbijslag ook in hun geval in een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. 3.5.12. Dit wordt niet anders indien belanghebbenden met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijven. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat in de periode van verblijf in Nederland voor hen duidelijk moet zijn geweest dat onzeker was of dat verblijf mocht worden voortgezet (zie EHRM 31 januari 2006, par. 39, Rodrigues da Silva e.a./Nederland, nr. 50435/99, EHRC 2006/35, JV 2006/90; EHRM 8 april 2008, par. 76, Nyanzi/Verenigd Koninkrijk, nr. 21878/06, JV 2008/191). Aldus noopt de duur van hun verblijf in Nederland niet ertoe dat de Staat aan belanghebbenden in strijd met de doelstellingen van de Koppelingswet aanspraak geeft op kinderbijslag. Dat is niet anders indien belanghebbenden door het langdurige verblijf een band met Nederland hebben kunnen opbouwen, hun kinderen in Nederland naar school gaan en belanghebbenden en hun kinderen zich onderdeel voelen van de Nederlandse samenleving. Hetzelfde heeft te gelden indien de band van belanghebbenden met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van de AKW. De Hoge Raad: verklaart het beroep in cassatie gegrond, vernietigt de uitspraak van de Centrale Raad, en bevestigt de uitspraken van de Rechtbanken. Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, R.J. Koopman, Th. Groeneveld en G. de Groot, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 23 november 2012.