ECLI:NL:CRVB:2025:700

22/3208 PW

Datum uitspraak: 15 mei 2025

Centrale Raad van Beroep

Grote kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 september 2022, 21/176 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college van B&W)

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid)

SAMENVATTING

In deze uitspraak gaat de Raad nader in op de wijze waarop de bestuursrechter een bestreden besluit toetst als dat (mede) is gebaseerd op beleid. Ook zet hij uiteen op welke wijze in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel daarbij aan de orde kan komen. Deze uitspraak sluit aan op eerdere uitspraken van grote kamers van andere hoogste bestuursrechters.

De Raad onderscheidt voortaan drie soorten beleid: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. De termen ‘binnenwettelijk beleid’ en ‘buitenwettelijk beleid’ worden daarbij iets anders opgevat dan voorheen.

De (exceptieve) toetsing van binnenwettelijk beleid heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 7.8 van de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) besproken. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 26 maart 2024 een uitspraak gedaan over onder meer de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn (ECLI:NL:CBB:2024:190). Daarbij is ook de toetsing aan binnenwettelijk beleid aan de orde gekomen. De Raad verduidelijkt in deze uitspraak de intensiteit van de toetsing van binnenwettelijk beleid.

De Raad beslist verder dat, anders dan voorheen, beleid dat niet op een wettelijk voorschrift berust (buitenwettelijk beleid) wordt getoetst op dezelfde wijze als beleid dat wel op een wettelijk voorschrift berust (binnenwettelijk beleid), met de kanttekening dat de toetsing van buitenwettelijk beleid in beginsel terughoudender zal zijn.

De Raad beslist bovendien dat beleid dat in strijd is met een wettelijk voorschrift (tegenwettelijk beleid), niet wordt getoetst. Bij de toetsing van een besluit dat op tegenwettelijk beleid is gebaseerd wordt nog steeds beoordeeld of dat beleid juist is toegepast. Als het beleid juist is toegepast wordt dat besluit vervolgens, los van het beleid, getoetst aan het wettelijk voorschrift waarop het berust en aan hoger geschreven recht, de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel.

De zaak waarover in deze uitspraak wordt beslist gaat over de intrekking en terugvordering van bijstand wegens te lang verblijf van appellant in het buitenland. Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de Participatiewet stond aan verdere bijstandverlening in de weg. Volgens appellant had de bijstand toch moeten doorlopen. Hij vindt in de eerste plaats dat het begunstigende beleid dat het college van B&W in verband met de gevolgen van de coronapandemie voerde, wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel niet aan de intrekking ten grondslag had mogen worden gelegd. In de tweede plaats vindt hij dat dat beleid niet juist is toegepast. Hij vindt in de derde plaats dat de intrekking van de bijstand in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Raad is het niet met appellant eens. Het gaat hier om tegenwettelijk beleid. Tegenwettelijk beleid wordt als een gegeven aanvaard en wordt niet exceptief getoetst, ook niet aan het evenredigheidsbeginsel. Het college van B&W heeft het beleid juist toegepast. De intrekking is ook in overeenstemming met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de Participatiewet. Dat is een dwingendrechtelijke bepaling van een wet in formele zin. Niet is gebleken dat zich in deze zaak bijzondere omstandigheden voordoen waarmee de wetgever niet of niet volledig rekening heeft gehouden bij het vaststellen van die bepaling. Daarom kunnen de gevolgen van de toepassing ervan niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.

Namens appellant heeft mr. A.B.B. Beelaard, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college van B&W heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 6 augustus 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Beelaard. Het college van B&W heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J. van der Zwart en M.J. Logan.

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Appellant ontving sinds 26 augustus 2010 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm van een alleenstaande. Appellant is zonder voorafgaande mededeling aan het college van B&W op 1 maart 2020 naar Egypte vertrokken. Hij is op 12 juni 2020 teruggekeerd naar Nederland. Nadat het college van B&W op de hoogte was geraakt van het verblijf buiten Nederland, heeft appellant op verzoek van het college van B&W op 25 juni 2020 informatie verstrekt over de aard en de duur van dit verblijf. Hij heeft uitgelegd dat hij oorspronkelijk van plan was om van 1 maart 2020 tot en met 31 maart 2020 in Egypte te verblijven, maar dat hij als gevolg van de reisbeperkingen door de coronapandemie niet eerder kon terugreizen dan op 12 juni 2020.

1.2. Bij besluit van 2 september 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 december 2020 (bestreden besluit), heeft het college van B&W de bijstand over de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 herzien (lees: ingetrokken) en de over de periode van 30 maart 2020 tot en met 12 juni 2020 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.572,41 van appellant teruggevorderd. Aan het bestreden besluit heeft het college van B&W ten grondslag gelegd dat appellant langer dan vier weken in het buitenland heeft verbleven en dat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door zijn verblijf in het buitenland niet te melden. Op de zitting heeft het college van B&W bevestigd dat, anders dan in het bestreden besluit is vermeld, de bijstand van appellant is ingetrokken over de periode waarin hij langer dan vier weken buiten Nederland heeft verbleven, dus van 30 maart 2020 tot en met 12 juni 2020. Dit komt overeen met de periode waarover de kosten van bijstand zijn teruggevorderd.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat appellant gedurende de intrekkingsperiode was uitgesloten van het recht op bijstand en dat er geen zeer dringende redenen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de PW waren die bijstandverlening noodzakelijk maakten. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het beleid dat het college van B&W voerde voor gevallen van langer verblijf in het buitenland consistent is toegepast. Volgens dit beleid, neergelegd in het ‘Beleidsadvies Coronacrisis en langer verblijf in het buitenland bij Tozo en reguliere bijstand’ (het beleid), wordt de bijstandverlening ook voortgezet na vier weken verblijf in het buitenland indien de betrokkene vóór 12 maart 2020 naar het buitenland is vertrokken en er voldoende inspanningen zijn gedaan om zo snel mogelijk naar Nederland terug te keren. De bewijslast op dat punt ligt niet bij het college van B&W, maar bij appellant. Aangezien appellant zijn verblijf in Egypte niet heeft gemeld en ook niet met stukken heeft onderbouwd dat hij geprobeerd heeft om vóór 12 juni 2020 terug te keren, voldoet appellant niet aan de voorwaarden van het beleid.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de aangevallen uitspraak niet eens. Hij heeft aangevoerd dat uit het beleid blijkt dat het college van B&W de omstandigheden van zijn situatie als zeer dringende redenen ziet en dat daarom artikel 16, eerste lid, van de PW had moeten worden toegepast. Verder heeft appellant aangevoerd dat het beleid onevenredig is, dat het beleid niet juist is toegepast op zijn situatie en dat het intrekkingsbesluit onevenredige gevolgen voor hem heeft.

Algemeen

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking en de terugvordering van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en het toepasselijke beleid die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1. Het bestreden besluit wordt beoordeeld voor zover het gaat om de periode van 30 maart 2020 tot en met 12 juni 2020, de periode waarover de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd.

Uitsluiting van bijstand

4.2. Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW appellant in de te beoordelen periode geen recht had op bijstand, aangezien hij in die periode langer dan vier weken buiten Nederland verbleef.

Zeer dringende redenen

4.3. De beroepsgrond dat het college van B&W wegens zeer dringende redenen van intrekking van de bijstand had moeten afzien, slaagt niet.

4.3.1. Het college van B&W kan aan een persoon die op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW geen recht op bijstand heeft, toch bijstand verlenen als zeer dringende redenen dat noodzakelijk maken. Deze uitzonderingsmogelijkheid staat in artikel 16, eerste lid, van de PW. Zeer dringende redenen als bedoeld in deze bepaling doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. Een acute noodsituatie kan zich voordoen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig geestelijk of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Een acute noodsituatie kan zich ook voordoen als het niet verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. De wetgever heeft bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ gedacht aan een extreme situatie en heeft nadrukkelijk niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Dit is in overeenstemming met eerdere rechtspraak.

4.3.2. Anders dan appellant heeft betoogd blijkt uit het beleid niet dat het college van B&W de omstandigheden van zijn situatie als zeer dringende redenen ziet en dat daarom artikel 16, eerste lid, van de PW had moeten worden toegepast. Dit wordt hierna toegelicht.

4.3.3. Hoewel de tekst van het beleid niet op alle punten even duidelijk is, blijkt uit de opbouw daarvan dat het geen invulling is van het begrip ‘zeer dringende redenen’. Eerst wordt namelijk vermeld dat twee situaties een zeer dringende reden inhouden om van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW af te wijken. Daarna wordt vermeld in welke andere situaties bijstand zal worden verleend. Zoals het college van B&W op de zitting heeft bevestigd, blijkt hieruit dat het beleid geen invulling geeft aan de vraag welke ‘andere situaties’ dan de twee vermelde een zeer dringende reden als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW kunnen meebrengen. Het gaat om ‘andere situaties’ waarin zich juist niet zulke zeer dringende redenen voor bijstandverlening voordoen.

4.3.4. Verder geven de gedingstukken en wat appellant heeft aangevoerd geen reden om aan te nemen dat er in zijn geval zeer dringende redenen waren om met toepassing van artikel 16, eerste lid, van de PW toch bijstand te verlenen. In de eerste plaats heeft appellant zijn stelling dat hij door zijn gedwongen verblijf buiten Nederland in een acute noodsituatie verkeerde niet aannemelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat door de uitzonderlijke coronapandemie en de in verband daarmee getroffen overheidsmaatregelen reizen onmogelijk was, is daarvoor niet voldoende. Vergelijk in dit verband eerdere rechtspraak. In de tweede plaats heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij gedurende zijn verblijf buiten Nederland in een behoeftige omstandigheid verkeerde die enkel door bijstandverlening ongedaan kon worden gemaakt.

Het beleid en de toepassing van het beleid

Algemeen

4.4. Wat appellant verder heeft aangevoerd houdt in dat het beleid onevenredig is, dat het beleid niet juist is toegepast op zijn situatie en dat het intrekkingsbesluit onevenredige gevolgen voor hem heeft.

4.5. Het is voor de beoordeling van deze beroepsgronden nodig om eerst het kader te schetsen waarin deze beoordeling plaatsvindt. Eerst worden in 4.6 tot en met 4.6.3 drie soorten beleid onderscheiden: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. Daarna wordt in 4.7 tot en met 4.9 ingegaan op de wijze van toetsing door de bestuursrechter in gevallen waarin met een concreet bestreden besluit wel of juist niet toepassing is gegeven aan beleid. Daarbij wordt in 4.9.1 tot en met 4.9.3 uiteengezet hoe die toetsing verloopt bij de onderscheiden soorten beleid. Ten slotte worden in 4.10 tot en met 4.10.3.3 de in 4.4 weergegeven beroepsgronden van appellant in dat kader beoordeeld.

Verschillende soorten beleid

4.6. Beleid komt voor in uiteenlopende verschijningsvormen. Dat is weergegeven in de conclusie die raadsheer advocaat-generaal mr. R.H. de Bock (de A-G) op verzoek van de president van de Raad op 10 november 2023 heeft genomen in een andere zaak (de conclusie). De conclusie dateert dus van vóór de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (College) van 26 maart 2024 (de uitspraak van het College van 26 maart 2024). In aansluiting op de conclusie worden voortaan, gelet op de verschillen in grondslag en in aard, drie soorten beleid onderscheiden: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid.

4.6.1. Binnenwettelijk beleid is beleid dat een grondslag heeft in een wettelijk voorschrift. Binnenwettelijk beleid kan gaan over de afweging van belangen, over de vaststelling van feiten of over de uitleg van wettelijke voorschriften (ook wel aangeduid als wetsinterpreterend beleid). Zie de definitie van beleidsregel in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Anders dan de A-G onderscheidt de Raad wetsinterpreterend beleid dus niet als een afzonderlijke vierde categorie van beleid, maar als één van de drie verschijningsvormen van binnenwettelijk beleid. Deze uitspraak gaat voor zover het binnenwettelijk beleid betreft alleen over beleid over de afweging van belangen. De onderverdeling in binnenwettelijk, buitenwettelijk en tegenwettelijk beleid is ook van toepassing op beleid dat niet in een beleidsregel is vastgelegd. Soms bevat de wettelijke regeling uitdrukkelijk de bevoegdheid of de verplichting voor het bestuursorgaan om beleid vast te stellen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij bevoegdheden om boetes op te leggen, waarbij dan de hoogte van de boete per situatie in beleid wordt vastgelegd. Veel vaker bevat de wettelijke regeling zo’n uitdrukkelijke bevoegdheid of verplichting niet. Dan is artikel 4:81, eerste lid, van de Awb de grondslag, althans voor zover het om beleidsregels gaat.

Onder binnenwettelijk beleid valt ook beleid dat in de conclusie van de A-G wordt aangeduid als ‘praeter legem’, omdat het blijft binnen de grenzen van het wettelijk voorschrift dat de bevoegdheid om bepaalde besluiten te nemen aan het bestuursorgaan toekent. Een voorbeeld van dergelijk binnenwettelijk beleid biedt het beleid dat aan de orde was in de tussenuitspraak van de Raad van 18 april 2024 naar aanleiding van de conclusie van de A-G. Een ander voorbeeld van dit soort binnenwettelijk beleid deed zich voor in de zaken over de Afsluitingsregeling waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling bestuursrechtspraak) op 17 augustus 2022 en 8 april 2024 uitspraak heeft gedaan.

4.6.2. Buitenwettelijk beleid is beleid dat de basis biedt voor besluiten waarvoor geen grondslag in een wettelijk voorschrift is opgenomen. Het biedt daarmee een buitenwettelijke bevoegdheidsgrondslag. Om die reden vallen buitenwettelijke beleidsregels niet onder de definitie van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De Raad komt op dit punt dus tot een ander oordeel dan de A-G in 2.36 van de conclusie. Alleen buitenwettelijk beleid dat begunstigend is, kan als bevoegdheidsgrondslag dienen. Een voorbeeld van buitenwettelijk begunstigend beleid is het gemeentelijk minimabeleid dat onderwerp was van de uitspraak van de Raad van 16 januari 2018. Andere voorbeelden zijn te vinden in de zaken over de evacuatieregeling Afghanistan waarin de Afdeling bestuursrechtspraak op 22 februari 2023 uitspraak heeft gedaan en in de zaken over de Beleidsregel tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren COVID-19 waarin het College op 22 december 2020 uitspraak heeft gedaan.

4.6.3. Tegenwettelijk beleid is beleid dat in strijd is met een wettelijk voorschrift. In de conclusie van de A-G heet dat beleid ‘contra legem’. Het bestuursorgaan kiest er dan voor om voor een specifieke groep of categorie van gevallen een of meer van de toepassingsvoorwaarden in het wettelijk voorschrift waarop de bevoegdheid berust, niet of niet volledig toe te passen. De achtergrond daarvan is veelal dat het wel of onverkort toepassen ervan naar het oordeel van het bestuursorgaan voor die situaties zou leiden tot ongewenste gevolgen of zelfs tot strijd met het evenredigheidsbeginsel. De vraag hoe dit soort beleid getoetst moet worden doet zich alleen voor bij tegenwettelijk begunstigend beleid. Tegenwettelijk belastend beleid mag zonder meer niet worden toegepast. Tegenwettelijk begunstigend beleid kan zich niet alleen voordoen bij een gebonden bevoegdheid, maar ook bij een discretionaire bevoegdheid als niet aan een of meer toepassingsvoorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid is voldaan. Zoals verderop in deze uitspraak zal worden toegelicht is in de hier voorliggende zaak sprake van tegenwettelijk begunstigend beleid. Zulk beleid was, bijvoorbeeld, ook aan de orde in de uitspraak van het College van 26 maart 2024.

Toetsing van besluiten aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht

4.7. Hieronder wordt ingegaan op de wijze waarop hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, zoals het evenredigheidsbeginsel, een rol kunnen spelen bij de toetsing van besluiten.

Rechtstreekse toetsing en exceptieve toetsing

4.8. Een concreet besluit kan berusten op alleen een wettelijk voorschrift, op een wettelijk voorschrift en beleid, of op alleen beleid. De bestuursrechter toetst aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het wettelijk voorschrift en/of het beleid en vervolgens of het besluit in strijd is met hoger geschreven recht, waaronder Unie- en verdragsrecht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Die toetsing wordt rechtstreekse toetsing genoemd. Het toegepaste wettelijk voorschrift en het toegepaste beleid kunnen – als grondslag van het concrete bestreden besluit – ook worden getoetst aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Die toetsing wordt exceptieve toetsing genoemd. De Raad verwijst voor een verdere uitleg van deze termen naar de uitspraak van het College van 26 maart 2024.

Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

4.9. Enkele hoogste bestuursrechters hebben eerder uitspraken gedaan over de rol van het evenredigheidsbeginsel bij exceptieve toetsing en bij rechtstreekse toetsing. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak van 2 februari 2022 uiteengezet op welke wijze een besluit wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel als met dat besluit een discretionaire bevoegdheid is uitgeoefend. In haar uitspraak van 1 maart 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak tot uitdrukking gebracht dat een bepaling van een wet in formele zin niet exceptief kan worden getoetst aan onder andere het evenredigheidsbeginsel, maar dat het onder bepaalde omstandigheden wel mogelijk is de wet in een concreet geval buiten toepassing te laten. In de uitspraak van 26 maart 2024 van het College zijn de in deze twee uitspraken neergelegde overwegingen aangevuld. Daarnaast is in die uitspraak uiteengezet hoe de exceptieve toetsing plaatsvindt als een concreet besluit is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift dat niet een wet in formele zin is en hoe de rechtstreekse toetsing verloopt van een besluit dat berust op zo’n algemeen verbindend voorschrift. Die rechtspraak over de exceptieve en rechtstreekse toetsing wordt in 4.9.1 tot en met 4.9.3 van deze uitspraak verder toegelicht en aangevuld.

Toetsing bij de drie soorten beleid

Toetsing bij binnenwettelijk beleid

4.9.1. De wijze van toetsing bij binnenwettelijk beleid blijft ongewijzigd. Wel wordt de intensiteit van deze toetsing verduidelijkt.

4.9.1.1. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2022 is uiteengezet hoe de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel verloopt bij binnenwettelijke beleidsregels. Dit is op een enkel punt aangevuld in de uitspraak van het College van 26 maart 2024. Het gaat daarbij om gevallen waarin het bestreden besluit berust op een wettelijke discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels en waarin de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is. Die rechtspraak bevat twee kernelementen. Het eerste is dat de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, niet alleen het besluit maar ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onevenredig is, toetst de bestuursrechter vervolgens het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 (slot) van de Awb. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het tweede kernelement is dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel drie trappen kent: geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid. De geschiktheid en de noodzaak zullen bijna altijd aan de orde komen bij de exceptieve toetsing van het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waarop het bestreden besluit berust. De evenwichtigheid zal bijna altijd aan de orde komen bij de rechtstreekse toetsing van het besluit. Daarbij geldt dat de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden, moet bepalen of en, zo ja, op welke wijze de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid uitdrukkelijk bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken en dat daarbij waar mogelijk doublures moeten worden voorkomen. Het voorgaande geldt ook voor beleid dat niet in een beleidsregel is vastgelegd.

4.9.1.2. De intensiteit van de exceptieve toetsing van binnenwettelijk beleid aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van verschillende factoren. Het College heeft in de uitspraak van 26 maart 2024 over de intensiteit van de toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven hoger recht overwogen dat deze intensiteit afhankelijk is van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate de beleidsregel meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. Dit geldt ook voor de toetsing van binnenwettelijk beleid, met deze kanttekening dat bij binnenwettelijk beleid de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft om zijn beleid te bepalen, wordt ingekaderd door de formulering en de systematiek van de wettelijke voorschriften waarop de bevoegdheid berust.

4.9.1.3. Het bestuursorgaan is verplicht te handelen overeenkomstig het beleid. Voor beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is dit neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. Voor ander beleid vloeit deze verplichting voort uit het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De bestuursrechter zal daarom bij de rechtstreekse toetsing van een besluit in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het beleid juist heeft toegepast. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven zal de bestuursrechter vervolgens, met (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Awb, toetsen of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het toepassen van het beleid onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.

Toetsing bij buitenwettelijk beleid

4.9.2. De wijze van toetsing bij buitenwettelijk beleid wordt aanzienlijk verruimd. Hierna wordt ingegaan op de intensiteit van de exceptieve toetsing van buitenwettelijk beleid.

4.9.2.1. In overeenstemming met de conclusie van de A-G wordt buitenwettelijk beleid voortaan ruimer getoetst. Daarbij wordt aangesloten bij de wijze van toetsing van binnenwettelijk beleid. Dit betekent dat, anders dan voorheen, ook buitenwettelijk beleid wordt getoetst op rechtmatigheid en daarmee – zoals voorgesteld in de conclusie van de A-G – aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel.

4.9.2.2. Ook bij buitenwettelijk beleid is de intensiteit van de toetsing afhankelijk van verschillende factoren. Maar, anders dan bij binnenwettelijk beleid (zie 4.9.1.2), wordt bij buitenwettelijk beleid de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft om zijn beleid te bepalen, niet ingekaderd door de formulering en de systematiek van wettelijke voorschriften. Die zijn er immers niet. De beslissingsruimte is dus groot, wat in beginsel leidt tot een terughoudender toets dan bij binnenwettelijk beleid.

4.9.2.3. Dat het bestuursorgaan verplicht is te handelen overeenkomstig het beleid geldt voor alle soorten beleid, dus ook voor buitenwettelijk beleid. Wat hierover in 4.9.1.3 staat, is daarom ook hier van toepassing.

Toetsing bij tegenwettelijk beleid

4.9.3. Bij tegenwettelijk beleid geldt een andere wijze van toetsing dan bij binnenwettelijk en buitenwettelijk beleid.

4.9.3.1. Tegenwettelijk beleid wordt net als voorheen niet getoetst op rechtmatigheid, maar als een gegeven aanvaard. Tegenwettelijk beleid wordt dus, anders dan de A-G in de conclusie heeft voorgesteld, niet exceptief getoetst aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. De reden daarvoor is dat het bestuursorgaan, met het oog op een evenredige uitkomst, met het voeren van tegenwettelijk beleid ervoor gekozen heeft om van het wettelijk voorschrift af te wijken ten gunste van een specifieke categorie of groep van gevallen. Als de bestuursrechter dit beleid zou toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, zou dat ertoe kunnen leiden dat het beleid in modaliteit of toepassingsbereik voor bepaalde belanghebbenden onevenredig wordt geacht. Die uitkomst zou betekenen dat het bestuursorgaan, om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, nog verder in strijd met het wettelijk voorschrift zou moeten handelen dan het al heeft gedaan. Het evenredigheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het bestuursorgaan daartoe wordt gedwongen.

4.9.3.2. Ook voor tegenwettelijk beleid geldt dat het bestuursorgaan verplicht is te handelen in overeenstemming met het beleid. De bestuursrechter zal daarom in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het tegenwettelijk beleid juist heeft toegepast. Dit omvat de voorheen al geldende toets of het tegenwettelijke beleid in het voorliggende geval consistent is toegepast. Anders dan bij de toetsing van een concreet besluit aan binnenwettelijk of buitenwettelijk beleid (zie 4.9.1.3) bestaat hier om de reden genoemd in 4.9.3.1 geen ruimte om te toetsen of het bestuursorgaan van het tegenwettelijk beleid had moeten afwijken omdat de toepassing ervan in het concrete geval voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen doelen.

4.9.3.3. In de tweede plaats zal de bestuursrechter toetsen of het concrete bestreden besluit berust op een juiste wettelijke grondslag en niet in strijd is met hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en ander (on)geschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Dit omvat ook de vraag of de fundamentele rechten waarop de betrokkene zich beroept niet zijn geschonden. Die toetsing geschiedt op dezelfde wijze als bij een besluit in het geval geen beleid van toepassing is. Dat het besluit is genomen in overeenstemming met tegenwettelijk beleid staat daaraan niet in de weg. Met het bestaan van het tegenwettelijk beleid wordt in het kader van deze toetsing namelijk geen rekening gehouden. Dat beleid wordt dus als het ware ‘weggedacht’. Daarmee toetst de bestuursrechter het concrete bestreden besluit net als in de uitspraak van het College van 26 maart 2024, in 7 tot en met 8.3 (‘rechtstreekse toetsing’). Die toetsing omvat dus ook de vraag of fundamentele rechten zijn geschonden, zoals die voorheen al was opgenomen in de rechtspraak van de Raad.

4.9.3.4. Uit 4.9.3.1 tot en met 4.9.3.3 volgt dat de bestuursrechter voortaan, in gevallen waarin sprake is van tegenwettelijk beleid, beslist niet minder rechtsbescherming biedt. Hieruit volgt ook dat de Raad afwijkt van wat de A-G in de conclusie over de toetsing van tegenwettelijk beleid en daarop berustende besluiten heeft voorgesteld.

4.9.3.5. Toegespitst op de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel betekent dit dat de bestuursrechter voortaan zal beoordelen of in het concrete geval het dwingende wettelijke voorschrift waarvan met het tegenwettelijk beleid is afgeweken, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Is dit een algemeen verbindend voorschrift dat niet een wet in formele zin is, dan zal moeten worden beoordeeld of het besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel zoals besproken in de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (in 8.2) en zoals verduidelijkt in 8.1 van de uitspraak van het College van 24 december 2024. Is het tegenwettelijk beleid in strijd met een wet in formele zin, dan zal moeten worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Alleen als zulke omstandigheden zich voordoen, is er ruimte voor toetsing van het besluit aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak heeft overwogen in de uitspraak van 1 maart 2023.

Toepassing in deze zaak

4.10. Wat hiervoor is overwogen betekent voor deze zaak het volgende.

Geen exceptieve toetsing van het beleid

4.10.1. De beroepsgrond dat het beleid wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel niet aan het bestreden intrekkingsbesluit ten grondslag mocht worden gelegd slaagt niet.

4.10.1.1. Het beleid dat het college van B&W voerde voor de verlening van bijstand aan personen die in verband met de coronapandemie buiten Nederland verbleven, is tegenwettelijk begunstigend beleid. Met het beleid beoogde het college van B&W namelijk aan een specifieke groep betrokkenen in strijd met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW bijstand te blijven verlenen over een periode waarin zij langer dan vier weken buiten Nederland verbleven, zonder dat voor bijstandverlening zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW waren.

4.10.1.2. Dit betekent dat de Raad het beleid als gegeven aanvaardt en niet beoordeelt of het beleid onevenredig is. Appellant heeft betoogd dat de bewijslastverdeling zoals het college van B&W die in het beleid leest onevenredig nadelig voor hem uitpakt. Dit betoog over het beleid blijft, gelet op het voorgaande, onbesproken. Het beleid wordt niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, omdat het tegenwettelijk is.

Toetsing van het bestreden besluit aan het beleid

4.10.2. De beroepsgrond dat het college van B&W met het bestreden intrekkingsbesluit het beleid niet juist heeft toegepast slaagt ook niet.

4.10.2.1. De Raad toetst wel of het tegenwettelijk beleid met het bestreden besluit juist is toegepast. De uitkomst is dat dit het geval is. Anders dan appellant meent, houdt het beleid niet in dat betrokkenen die vóór 12 maart 2020 naar het buitenland zijn gereisd, niet hoeven te onderbouwen dat zij hebben geprobeerd zo snel mogelijk terug naar Nederland te komen. In het beleid staat dat in alle gevallen moet worden gekeken naar de terugreismogelijkheid en de omstandigheden van de reis, zoals de mate waarin men zich heeft ingespannen om een terugreis te boeken. Overigens staat in het beleid dat voor betrokkenen die na 12 maart 2020 zijn vertrokken ook wordt gekeken naar de gevolgen van intrekking van de bijstand zoals de gevolgen voor minderjarige kinderen in Nederland. Hieruit is af te leiden dat de opmerking in het beleid dat bij betrokkenen die na 12 maart 2020 zijn vertrokken het risico bij hen ligt, in deze context betekent dat voor hen niet van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e van de PW wordt afgeweken. Uit de passage in het beleid over degenen die na 12 maart 2020 zijn vertrokken naar het buitenland kan dus niet worden afgeleid dat degenen die zijn vertrokken vóór 12 maart 2020 in alle gevallen in aanmerking komen voor toepassing van het beleid. De bewijslast ligt dus wel bij appellant.

4.10.2.2. Het college van B&W heeft met het bestreden besluit het beleid juist toegepast. Appellant is vóór 12 maart 2020 naar Egypte vertrokken. Hij heeft zijn stelling dat hij pogingen heeft gedaan om eerder dan op 12 juni 2020 terug naar Nederland te komen, niet onderbouwd met enig concreet en controleerbaar gegeven. Hij heeft bovendien het college van B&W niet geïnformeerd over zijn verblijf in Egypte en zo het college van B&W de mogelijkheid ontnomen om op het moment dat zijn terugvlucht wegens de coronapandemie werd geannuleerd, te helpen met het zoeken naar mogelijkheden om terug te keren naar Nederland.

Toetsing van het bestreden besluit aan het evenredigheidsbeginsel

4.10.3. Ook de beroepsgrond dat het bestreden intrekkingsbesluit niet in stand kan blijven omdat dit onevenredig nadelig voor appellant uitpakt slaagt niet.

4.10.3.1. Wat appellant naar voren heeft gebracht komt hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel in dit geval meebrengt dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW buiten toepassing moet blijven.

4.10.3.2. Het gaat hier om een bepaling in een wet in formele zin. Daarom is voor de beoordeling van deze beroepsgrond van belang of zich bijzondere omstandigheden voordeden die de wetgever niet of niet ten volle heeft verdisconteerd en die de toepassing van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW zozeer in strijd doen zijn met het evenredigheidsbeginsel, dat die toepassing achterwege moet blijven.

4.10.3.3. Dergelijke omstandigheden deden zich hier niet voor. De wetgever heeft voorzien dat een bijstandsgerechtigde als gevolg van onvoorziene externe factoren niet tijdig kan terugkeren naar Nederland. De reisbeperkingen als gevolg van de coronapandemie, waardoor appellant volgens hem niet tijdig, binnen de termijn van vier weken, naar Nederland heeft kunnen terugkeren zijn zo’n factor. Dat de wetgever met de mogelijkheid van overmacht rekening heeft gehouden blijkt onder meer uit de wetsgeschiedenis. De termijn van vier weken is in de bijstandswetgeving voor het eerst opgenomen in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet werk en bijstand die op 1 januari 2004 in werking trad. In de memorie van toelichting bij die wet staat dat in het verlengde van de bestaande rechtspraak ook geen recht op bijstand bestaat indien de noodzaak van het langere verblijf buiten Nederland zou vaststaan of als dit langere verblijf te wijten is aan overmacht. Hierdoor bestaat er geen twijfel over dat de wetgever heeft bedoeld en voorzien dat bijstandsgerechtigden mogelijk door overmacht langer dan vier weken buiten Nederland zouden verblijven, maar dat dit geen reden vormt om het recht op bijstand voort te zetten. Dat de wetgever in deze context niet expliciet heeft overwogen dat de oorzaak van deze overmacht zou kunnen liggen in een pandemie maakt, anders dan appellant meent, niet dat deze overmachtsituatie niet in de wetgeving is verdisconteerd. Dit betekent dat de Raad niet toekomt aan de vraag of het bestreden intrekkingsbesluit door de toepassing van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Tussenconclusie

4.11. Uit 4.10 tot en met 4.10.3.3 volgt dat het college van B&W niet op grond van het beleid of wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel hoefde af te zien van de intrekking van de bijstand van appellant wegens de uitsluiting van het recht op bijstand in verband met zijn te lange verblijf in het buitenland.

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;

veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk, T.G.M. Simons, D.A. Verburg en R. Uylenburg als leden, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2025.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) M. Ramanand

Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels en toepasselijk beleid

Participatiewet

Artikel 11, eerste lid

1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e

1. Geen recht op bijstand heeft degene:

e. die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland.

Artikel 16, eerste lid

1. Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:3, vierde lid

4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Artikel 3:1, tweede lid

2. Op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten zijn de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet.

Artikel 3:4, tweede lid

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Beleidsadvies Coronacrisis en langer verblijf in het buitenland bij Tozo en reguliere bijstand

In de Corona-crisis is regelmatig een verzoek ingediend voor Tozo terwijl de aanvrager langer dan 4 weken in het buitenland verbleef (verblijft). Ook is er een aantal malen voor langer verblijf in het buitenland een verzoek ingediend voor reguliere bijstand.

Hieronder wordt ingegaan op beiden.

Reguliere bijstand (Participatiewet)

Op grond van artikel 13, eerste lid, sub e van de Participatiewet is het normaal gesproken niet mogelijk om verblijf buiten Nederland langer dan 4 weken toe te staan, behalve bij dringende redenen. In het Handboek Stimulansz is opgenomen dat er 2 dringende redenen zijn:

Verlenging vakantieduur bij overlijden familielid

Verlenging vakantieduur op medische gronden

In de raadscommissie van 22 april jl. is hierover een vraag gesteld (ikv bijstand ogv de PW en de Tozo); wethouder Bert van Alphen heeft hierover het volgende geantwoord:

Bij onvrijwillig verblijf in het buitenland door onmogelijke terugkeer naar Nederland, is de lijn dat er geen recht op bijstand/Tozo is, voor mensen die na bekend worden van de uitreis- risico’s naar het buitenland gingen. Voor mensen die al in het buitenland verbleven voordat terugreisrisico’s duidelijk waren is er sprake van overmacht en is bijstand/Tozo mogelijk.

[…]

Advies Haags beleid

In het Haags beleid stellen we voor om een onderscheid te maken tussen algemene bijstand (PW) en Tozo. Dit omdat de Tozo een uitzonderlijke regeling is die juist in de Coronacrisis is ontstaan en omdat het belang van de betrokkene bij de onderneming (in Den Haag) anders is dan bij reguliere bijstand (PW).

Als hoofdregel kijken we naar het moment van afreizen naar het buitenland: als de datum na 12 maart ligt, gaan we uit van het risico bij de klant van het niet op tijd terug kunnen reizen naar Nederland.

NB: dit geldt dus voor al oudere zaken, inmiddels is terugreizen naar NL weer mogelijk vanuit de meeste (Europese) landen. Bij elke zaak moet de terugreismogelijkheid worden onderzocht vanuit het betreffende land op het moment van de geplande terugreis (<4 weken na vertrek uit NL).

Maar daarnaast kijken we naar alle individuele gevallen: om welke reden ging men naar het buitenland, met welk plan, in welke mate had men zich ingespannen om een terugreis te boeken (was alleen geld een issue?).

Daarnaast geldt de individuele omgekeerde toets: wat is het gevolg voor betrokkene van de harde grens van 12 maart? Bijvoorbeeld: heeft hij/zij kinderen in Nederland die nog minderjarig zijn en zijn/haar verzorging nodig hebben, was er al bijv. huurachterstand die niet verder mag oplopen door gemis aan bijstand? Etc.

[…]

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 17 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1028.

Zie de uitspraak van de Raad van 27 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1192.

Zie de uitspraak van de Raad van 27 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1192.

ECLI:NL:CRVB:2023:2086.

ECLI:NL:CBB:2024:190.

ECLI:NL:CRVB:2024:726.

ECLI:NL:RVS:2022:2290 en ECLI:NL:RVS:2024:1424.

ECLI:NL:CRVB:2018:114.

ECLI:NL:RVS:2023:718 en ECLI:NL:RVS:2023:719.

ECLI:NL:CBB:2020:992, ECLI:NL:CBB:2020:993, ECLI:NL:CBB:2020:994 en ECLI:NL:CBB:2020:995.

ECLI:NL:RVS:2022:285.

ECLI:NL:RVS:2023:772.

ECLI:NL:RVS:2022:285.

ECLI:NL:CBB:2024:927.

ECLI:NL:RVS:2023:772.

Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 44.

In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, de uitspraak van het College van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211 en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104.

4.14. Het hoger beroep slaagt niet. De rechtbank heeft het bestreden besluit terecht in stand gelaten. De aangevallen uitspraak wordt, gedeeltelijk op andere gronden, bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en de terugvordering van de bijstand in stand blijven.

5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht. Aan appellant wordt wel een schadevergoeding toegekend.