ECLI:NL:CRVB:2025:1106

24/1413 NOW Datum uitspraak: 23 juli 2025 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 mei 2024, 22/2192 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante] (appellante) de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) SAMENVATTING Het gaat in deze zaak over de vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1 en de terugvordering van het voorschot van € 91.754,-. De minister heeft het subsidiebedrag lager vastgesteld dan het voorschot omdat de loonsom in de subsidieperiode was gedaald ten opzichte van de referentiemaand. Appellante is het hiermee niet eens. Volgens appellante doet de door de rechtbank uitgevoerde belangenafweging onvoldoende recht aan haar belangen, en is de uitkomst hiervan dus in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Raad volgt dit standpunt niet en is met de rechtbank van oordeel dat de minister de subsidie juist heeft vastgesteld.

Namens appellante heeft mr. drs. J.P.G. Paffen hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 30 april 2025. Voor appellante zijn verschenen mr. drs. Paffen en [naam vennoot] , vennoot van appellante. Voor de minister is verschenen mr. C. Roele, medewerker van het Uwv.

Inleiding 1.1. Appellante heeft op 21 april 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van maart 2020 tot en met mei 2020. Bij besluit van 23 april 2020 heeft de minister aan appellante een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 172.038,-, waarvan een bedrag van € 137.631,- als voorschot zal worden verstrekt. Bij besluit van 3 juni 2020 heeft de minister, na overleg met appellante, de betaling van de subsidie opgeschort, wat betekent dat appellante geen derde voorschotbetaling meer ontvangt. 1.2. Op 4 oktober 2021 heeft appellante vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 aangevraagd. Bij besluit van 9 december 2021 heeft de minister de subsidie aan appellante op grond van de NOW-1 vastgesteld op nihil. De minister heeft tevens het teveel betaalde voorschot ten bedrage van (2/3 van € 137.631,- =) € 91.754,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij beslissing op bezwaar van 29 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 december 2021 ongegrond verklaard en de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het voorschot gehandhaafd. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van drie maal de loonsom in januari 2020. De definitieve subsidie wordt dan lager vastgesteld. Het maakt daarbij niet uit wat de reden is voor de lagere loonsom. Volgens de minister is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel en is ook geen sprake van rechtsongelijkheid. Tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2.1. Bij de tussenuitspraak van 17 oktober 2023 heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat de minister de subsidievaststelling heeft uitgevoerd in overeenstemming met artikel 7, eerste en tweede lid, van de NOW-1. De rechtbank heeft erop gewezen dat het bestreden besluit tot vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan de subsidieverlening, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister bij het vaststellen van de subsidie in het bestreden besluit geen belangenafweging heeft gemaakt, zodat er sprake is van een motiveringsgebrek. In het verweerschrift heeft de minister alsnog een belangenafweging opgenomen, die volgens de minister leidt tot de conclusie dat niet is gebleken dat appellante door de lagere vaststelling en terugvordering van de subsidie een bijzonder nadeel heeft geleden. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet deze belangenafweging in dit geval niet aan de vereisten van een voldoende kenbare belangenafweging. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat zij begrijpt dat het uitvoerbaar houden van de regeling zwaar weegt voor de minister, maar dat dat niet wegneemt dat in concrete gevallen de gevolgen van een strikte uitleg van de regeling onevenredig kunnen uitpakken. Het is de rechtbank niet duidelijk waarom in dit geval aan het belang van appellante minder of geen waarde wordt gehecht. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het financiële nadeel van appellante van ruim € 90.000,- groot is. Ter zitting heeft appellante gesteld dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zwaar zijn en de financiële gevolgen erg hoog zijn en dat zij het financieel zwaar had en heeft. De rechtbank heeft overwogen dat de minister een kenbare belangenafweging zal dienen te maken, zowel ten aanzien van de vaststelling van de subsidie als de terugvordering. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit dan ook niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft de minister bij de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. 2.2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister, bij brieven van 3 november 2023 en 9 januari 2024, een belangenafweging verricht en zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is om in geval van appellante het financiële nadeel als onevenredig te beschouwen. 2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat een kenbare belangenafweging ten aanzien van de subsidievaststelling nog steeds niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft overwogen dat wat de minister in de kern heeft gedaan is uitgebreid de achtergronden van de NOW-regeling en de rechtspraak van de Raad aanhalen. De minister had echter actief moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de definitieve lagere subsidievaststelling en in het verlengde daarvan de terugvordering van (een deel van) het voorschot onevenredig zijn in verhouding tot het belang van de minister bij de lagere subsidievaststelling en de terugvordering van (een deel van) het voorschot. De minister had de actieve beoordeling moeten vormgeven door, bijvoorbeeld, nadere stukken te verzoeken van appellante en/of appellante daarover in een gesprek te bevragen. De minister heeft dit ten onrechte nagelaten. Dit betekent dat de minister niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daarmee is niet voldaan aan het vereiste zoals opgenomen in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft het beroep dan ook gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en beoordeeld of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat de gestelde direct betrokken belangen in hoofdzaak zien op de financiële moeilijkheden die tot op de dag voortduren als gevolg van het geleden omzetverlies in de coronaperiode. De rechtbank heeft vastgesteld dat een nadere onderbouwing met concrete feiten en omstandigheden echter ontbreekt. Uit de door appellante overgelegde brief van 26 november 2021 van de Rabobank volgt die onderbouwing ook niet. Bovendien maken financiële gevolgen niet zonder meer dat de evenredigheid is geschonden, zeker niet wanneer het algemeen belang – dat de minister voldoende gemotiveerd naar voren heeft gebracht – zwaarder weegt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door appellante aangevoerde, doch niet onderbouwde, belangen dan ook niet maken dat sprake is van onnodig nadelige gevolgen van het door de minister genomen besluit. De rechtbank heeft op grond daarvan dan ook aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank heeft de minister tenslotte veroordeeld in de proceskosten en de minister opgedragen het betaalde griffierecht te vergoeden. Het standpunt van appellante 3.1. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Appellante heeft betoogd dat de uitkomst van de belangenafweging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Appellante heeft erop gewezen dat in haar situatie sprake is van een bijzondere situatie, nu de door haar ingeschakelde groep seizoenarbeiders langer dan gebruikelijk, tot en met januari 2020, heeft gewerkt. Als gevolg daarvan is ook hun loon opgenomen in de loonsom van de referentiemaand januari 2020. Appellante heeft erop gewezen dat het doel van de NOW-regeling, banenbehoud, is gerealiseerd en dat de uitkomst voor haar oneerlijk is in vergelijking met de werkgever die de seizoenwerkzaamheden laat uitvoeren door uitzendkrachten. Verder heeft appellante benadrukt dat zij financieel zwaar heeft geleden onder de maatregelen als gevolg van de coronacrisis.

4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het besluit om de subsidie op grond van de NOW-1 vast te stellen op nihil en het voorschot van € 92.754,- terug te vorderen in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Subsidievaststelling 4.2. Het gaat in deze zaak om de vaststelling van NOW-subsidie op grond van de NOW-1. Uit artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 7 van de NOW-1. Het eerste lid geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden maart 2020 tot en met mei 2020 lager dan driemaal de referentieloonsom januari 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van het tweede lid. Niet in geschil is dat de minister de subsidie heeft vastgesteld overeenkomstig het eerste en tweede lid. 4.3. Omdat het in deze zaak gaat om de vaststelling van subsidie zijn naast de bepalingen van de NOW-1 ook de bepalingen van titel 4.2 van de Awb van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld. 4.4. In het geval van appellante was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. Daarbij is van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren. Er moet bijvoorbeeld een schatting worden gemaakt van het omzetverlies (verwachte omzetverlies). Ook wordt ervan uitgegaan dat de loonsom in de subsidieperiode (maart, april, en mei 2020) nagenoeg gelijk zal blijven aan de loonsom in januari 2020. Een en ander hangt samen met de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Bij de subsidievaststelling is er meer tijd om te corrigeren. Dit betekent dat werkgevers die een aanvraag indienen voor loonkostensubsidie op grond van de NOW-1 zich moeten realiseren dat het uiteindelijke subsidiebedrag lager kan uitvallen indien bijvoorbeeld het daadwerkelijke omzetverlies lager is dan het verwachte omzetverlies of als de loonsom in de maanden maart, april en mei 2020 lager is dan driemaal de loonsom in de maand januari 2020. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 18 januari 2023. Appellante is in het besluit van 23 april 2020 (subsidieverlening en voorschot) ook gewezen op de gevolgen van een afnemende loonsom en dat het uiteindelijke bedrag aan subsidie waarop zij recht heeft lager kan zijn dan het bedrag dat aan subsidie is verleend. 4.5. Het besluit tot vaststelling van de subsidie op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van deze bevoegdheid moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor appellante nadelige gevolgen van de lagere vaststelling van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Raad in de uitspraak van 11 oktober 2022 in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen. 4.6. Uit 4.5 volgt dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit een belangenafweging moet maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister dit niet heeft gedaan en heeft de belangenafweging zelf verricht. De Raad acht de uitkomst van deze belangenafweging niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en overweegt daartoe als volgt. 4.6.1. De minister heeft bij de totstandkoming van een subsidieregeling zoals de NOW veel beslissingsruimte. Bovendien is de NOW-regeling het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om werkgevers, die te maken hebben met een acute terugval in de omzet door vermindering van de bedrijvigheid door bijzondere omstandigheden, die niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, zoals door COVID-19, een subsidie te bieden in de loonkosten met het doel werkgelegenheid zoveel mogelijk te behouden. Het is verder een noodmaatregel waarbij een zeer groot aantal werkgevers op korte termijn duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. De regeling heeft daardoor noodgedwongen een generiek karakter waar bij het nemen van de initiële beslissing door de minister geen maatwerk kan worden geboden. Zoals uit de beantwoording op 28 mei 2021 door de minister van Kamervragen blijkt, is het leveren van maatwerk in de bezwaarfase wel mogelijk. In de NOW-1 regeling is de loonsom in artikel 10 gedefinieerd als het loon over januari 2020, zonder dat daarbij loonbestanddelen werden uitgezonderd. In de toelichting op de NOW-1 regeling werd daarover vermeld dat het kan voorkomen dat de gebruikte tijdvakken niet representatief zijn, bijvoorbeeld door seizoenspatronen, maar dat vanwege de eenvoud van de regeling en de noodzaak om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarvoor niet mogelijk is. In de NOW-2 regeling is in artikel 8 al een verfijning van het begrip loonsom aangebracht, door uitbetaalde vakantiebijslag daarvan uit te zonderen. Op 28 mei 2021 heeft de Minister in genoemde antwoorden op Kamervragen vervolgens geschreven dat wanneer uit objectief verifieerbare gegevens uit de loonadministratie blijkt dat loonkosten in de referentiemaand nietrepresentatief waren, het UWV deze gelden uit de loonsom kan filteren. Als voorbeelden daarbij wordt genoemd “uitbetaalde bonussen, overuren enz.”. Uit deze opsomming blijkt dat het om een niet-limitatieve lijst van mogelijke uitzonderingen gaat. Uit het antwoord blijkt ook dat grond voor het uitfilteren van genoemde loononderdelen is, dat zij niet-representatief zijn voor het loon in de referentieperiode. In zoverre wijkt deze uitleg af van de toelichting op de NOW-1 regeling. 4.6.2. Het doel van de NOW-regeling is behoud van zoveel mogelijk werkgelegenheid. Het middel daarvoor is werkgevers bij omzetverlies tegemoet te komen in de loonkosten. De regelgever heeft voor de vaststelling van de subsidie gekozen voor de berekeningswijze zoals neergelegd in artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, waarbij de loonsom zoals gebruikt bij de berekening van het voorschot, wordt vergeleken met de loonsom van de periode maart 2020 tot en met mei 2020. De regelgever was zich daarbij ervan bewust dat de loonsom in de subsidieperiode lager kan uitvallen dan in de referentieperiode, omdat werknemers intussen niet meer in dienst zijn of niet meer zijn opgeroepen en daarom geen loondoorbetaling hebben. Ook was de regelgever zich ervan bewust dat het dalen van de loonsom verschillende oorzaken kan hebben waarop de werkgever niet altijd invloed heeft gehad, zoals natuurlijk verloop, pensionering, overlijden of het zelf ontslag nemen door een werknemer.

5. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover aangevochten. Dit betekent dat het besluit van 29 maart 2022, waarbij de bij besluit van 9 december 2021 vastgestelde nihilstelling en de terugvordering van de NOW-1 is gehandhaafd, in stand blijft. 6. Appellante krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van A.K.F. Ouwehand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) A.K.F. Ouwehand Bijlage Artikel 7, eerste lid, van de NOW-1 De hoogte van de subsidie is de uitkomst van: A x B x 3 x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: A voor het percentage van de omzetdaling; B voor de constante B*, zoals berekend op grond van artikel 10 […]. Artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 Indien de loonsom bedoeld onder de constante C lager is dan driemaal de loonsom als bedoeld onder de constante B in het eerste lid, wordt de subsidie verlaagd met: (B x 3 – C) x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: B voor de constante B, zoals berekend op grond van het eerste lid; C voor de loonsom over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020, met dien verstande dat het bepaalde onder het eerste lid, constante B, van overeenkomstige toepassing is, waarbij het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538 per aangiftetijdvak van een maand en de gehanteerde aangiftetijdvakken het derde tot en met het vijfde aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn. Artikel 10, eerste lid, van de NOW-1 De hoogte van het bedrag van de subsidieverlening is de uitkomst van: A* x B* x 3 x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: A* voor het percentage van de door de werkgever verwachte omzetdaling; B* voor de loonsom waarbij wordt uitgegaan van de totale loonsom van werknemers waarvoor de werkgever het loon heeft uitbetaald in het tijdvak, bedoeld in het tweede, derde of vierde lid, met dien verstande dat het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538. Artikel 10, tweede lid, van de NOW-1 Voor de loonsom, bedoeld in de omschrijving van de constante B*, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgegaan van het loon over het eerste aangiftetijdvak van het jaar 2020, met dien verstande dat indien er sprake is van een aangiftetijdvak van vier weken, de loonsom in dat aangiftetijdvak wordt verhoogd met 8,33 procent. Artikel 13, eerste lid, onder a, van de NOW-1 Aan de werkgever aan wie subsidie wordt verleend, worden de volgende verplichtingen opgelegd: a. de werkgever is verplicht de loonsom zoveel mogelijk gelijk te houden. Artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7 […]. Artikel 15 van de NOW-1 Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4.46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Stcrt. 2020, 19874, p. 22. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. CRvB 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Stcrt. 2020, 19874, p. 10. Brief van de minister aan de Tweede Kamer van 3 december 2020, Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr.199, p. 4 en 5. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95.

24/1413 NOW Datum uitspraak: 23 juli 2025 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 mei 2024, 22/2192 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante] (appellante) de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) SAMENVATTING Het gaat in deze zaak over de vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1 en de terugvordering van het voorschot van € 91.754,-. De minister heeft het subsidiebedrag lager vastgesteld dan het voorschot omdat de loonsom in de subsidieperiode was gedaald ten opzichte van de referentiemaand. Appellante is het hiermee niet eens. Volgens appellante doet de door de rechtbank uitgevoerde belangenafweging onvoldoende recht aan haar belangen, en is de uitkomst hiervan dus in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Raad volgt dit standpunt niet en is met de rechtbank van oordeel dat de minister de subsidie juist heeft vastgesteld.

Namens appellante heeft mr. drs. J.P.G. Paffen hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 30 april 2025. Voor appellante zijn verschenen mr. drs. Paffen en [naam vennoot] , vennoot van appellante. Voor de minister is verschenen mr. C. Roele, medewerker van het Uwv.

Inleiding 1.1. Appellante heeft op 21 april 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van maart 2020 tot en met mei 2020. Bij besluit van 23 april 2020 heeft de minister aan appellante een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 172.038,-, waarvan een bedrag van € 137.631,- als voorschot zal worden verstrekt. Bij besluit van 3 juni 2020 heeft de minister, na overleg met appellante, de betaling van de subsidie opgeschort, wat betekent dat appellante geen derde voorschotbetaling meer ontvangt. 1.2. Op 4 oktober 2021 heeft appellante vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 aangevraagd. Bij besluit van 9 december 2021 heeft de minister de subsidie aan appellante op grond van de NOW-1 vastgesteld op nihil. De minister heeft tevens het teveel betaalde voorschot ten bedrage van (2/3 van € 137.631,- =) € 91.754,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij beslissing op bezwaar van 29 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 december 2021 ongegrond verklaard en de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het voorschot gehandhaafd. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van drie maal de loonsom in januari 2020. De definitieve subsidie wordt dan lager vastgesteld. Het maakt daarbij niet uit wat de reden is voor de lagere loonsom. Volgens de minister is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel en is ook geen sprake van rechtsongelijkheid. Tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2.1. Bij de tussenuitspraak van 17 oktober 2023 heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat de minister de subsidievaststelling heeft uitgevoerd in overeenstemming met artikel 7, eerste en tweede lid, van de NOW-1. De rechtbank heeft erop gewezen dat het bestreden besluit tot vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan de subsidieverlening, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister bij het vaststellen van de subsidie in het bestreden besluit geen belangenafweging heeft gemaakt, zodat er sprake is van een motiveringsgebrek. In het verweerschrift heeft de minister alsnog een belangenafweging opgenomen, die volgens de minister leidt tot de conclusie dat niet is gebleken dat appellante door de lagere vaststelling en terugvordering van de subsidie een bijzonder nadeel heeft geleden. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet deze belangenafweging in dit geval niet aan de vereisten van een voldoende kenbare belangenafweging. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat zij begrijpt dat het uitvoerbaar houden van de regeling zwaar weegt voor de minister, maar dat dat niet wegneemt dat in concrete gevallen de gevolgen van een strikte uitleg van de regeling onevenredig kunnen uitpakken. Het is de rechtbank niet duidelijk waarom in dit geval aan het belang van appellante minder of geen waarde wordt gehecht. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het financiële nadeel van appellante van ruim € 90.000,- groot is. Ter zitting heeft appellante gesteld dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zwaar zijn en de financiële gevolgen erg hoog zijn en dat zij het financieel zwaar had en heeft. De rechtbank heeft overwogen dat de minister een kenbare belangenafweging zal dienen te maken, zowel ten aanzien van de vaststelling van de subsidie als de terugvordering. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit dan ook niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft de minister bij de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. 2.2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister, bij brieven van 3 november 2023 en 9 januari 2024, een belangenafweging verricht en zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is om in geval van appellante het financiële nadeel als onevenredig te beschouwen. 2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat een kenbare belangenafweging ten aanzien van de subsidievaststelling nog steeds niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft overwogen dat wat de minister in de kern heeft gedaan is uitgebreid de achtergronden van de NOW-regeling en de rechtspraak van de Raad aanhalen. De minister had echter actief moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de definitieve lagere subsidievaststelling en in het verlengde daarvan de terugvordering van (een deel van) het voorschot onevenredig zijn in verhouding tot het belang van de minister bij de lagere subsidievaststelling en de terugvordering van (een deel van) het voorschot. De minister had de actieve beoordeling moeten vormgeven door, bijvoorbeeld, nadere stukken te verzoeken van appellante en/of appellante daarover in een gesprek te bevragen. De minister heeft dit ten onrechte nagelaten. Dit betekent dat de minister niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daarmee is niet voldaan aan het vereiste zoals opgenomen in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft het beroep dan ook gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en beoordeeld of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat de gestelde direct betrokken belangen in hoofdzaak zien op de financiële moeilijkheden die tot op de dag voortduren als gevolg van het geleden omzetverlies in de coronaperiode. De rechtbank heeft vastgesteld dat een nadere onderbouwing met concrete feiten en omstandigheden echter ontbreekt. Uit de door appellante overgelegde brief van 26 november 2021 van de Rabobank volgt die onderbouwing ook niet. Bovendien maken financiële gevolgen niet zonder meer dat de evenredigheid is geschonden, zeker niet wanneer het algemeen belang – dat de minister voldoende gemotiveerd naar voren heeft gebracht – zwaarder weegt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door appellante aangevoerde, doch niet onderbouwde, belangen dan ook niet maken dat sprake is van onnodig nadelige gevolgen van het door de minister genomen besluit. De rechtbank heeft op grond daarvan dan ook aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank heeft de minister tenslotte veroordeeld in de proceskosten en de minister opgedragen het betaalde griffierecht te vergoeden. Het standpunt van appellante 3.1. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Appellante heeft betoogd dat de uitkomst van de belangenafweging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Appellante heeft erop gewezen dat in haar situatie sprake is van een bijzondere situatie, nu de door haar ingeschakelde groep seizoenarbeiders langer dan gebruikelijk, tot en met januari 2020, heeft gewerkt. Als gevolg daarvan is ook hun loon opgenomen in de loonsom van de referentiemaand januari 2020. Appellante heeft erop gewezen dat het doel van de NOW-regeling, banenbehoud, is gerealiseerd en dat de uitkomst voor haar oneerlijk is in vergelijking met de werkgever die de seizoenwerkzaamheden laat uitvoeren door uitzendkrachten. Verder heeft appellante benadrukt dat zij financieel zwaar heeft geleden onder de maatregelen als gevolg van de coronacrisis.

4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het besluit om de subsidie op grond van de NOW-1 vast te stellen op nihil en het voorschot van € 92.754,- terug te vorderen in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Subsidievaststelling 4.2. Het gaat in deze zaak om de vaststelling van NOW-subsidie op grond van de NOW-1. Uit artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 7 van de NOW-1. Het eerste lid geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden maart 2020 tot en met mei 2020 lager dan driemaal de referentieloonsom januari 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van het tweede lid. Niet in geschil is dat de minister de subsidie heeft vastgesteld overeenkomstig het eerste en tweede lid. 4.3. Omdat het in deze zaak gaat om de vaststelling van subsidie zijn naast de bepalingen van de NOW-1 ook de bepalingen van titel 4.2 van de Awb van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld. 4.4. In het geval van appellante was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. Daarbij is van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren. Er moet bijvoorbeeld een schatting worden gemaakt van het omzetverlies (verwachte omzetverlies). Ook wordt ervan uitgegaan dat de loonsom in de subsidieperiode (maart, april, en mei 2020) nagenoeg gelijk zal blijven aan de loonsom in januari 2020. Een en ander hangt samen met de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Bij de subsidievaststelling is er meer tijd om te corrigeren. Dit betekent dat werkgevers die een aanvraag indienen voor loonkostensubsidie op grond van de NOW-1 zich moeten realiseren dat het uiteindelijke subsidiebedrag lager kan uitvallen indien bijvoorbeeld het daadwerkelijke omzetverlies lager is dan het verwachte omzetverlies of als de loonsom in de maanden maart, april en mei 2020 lager is dan driemaal de loonsom in de maand januari 2020. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 18 januari 2023. Appellante is in het besluit van 23 april 2020 (subsidieverlening en voorschot) ook gewezen op de gevolgen van een afnemende loonsom en dat het uiteindelijke bedrag aan subsidie waarop zij recht heeft lager kan zijn dan het bedrag dat aan subsidie is verleend. 4.5. Het besluit tot vaststelling van de subsidie op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van deze bevoegdheid moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor appellante nadelige gevolgen van de lagere vaststelling van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Raad in de uitspraak van 11 oktober 2022 in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen. 4.6. Uit 4.5 volgt dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit een belangenafweging moet maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister dit niet heeft gedaan en heeft de belangenafweging zelf verricht. De Raad acht de uitkomst van deze belangenafweging niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en overweegt daartoe als volgt. 4.6.1. De minister heeft bij de totstandkoming van een subsidieregeling zoals de NOW veel beslissingsruimte. Bovendien is de NOW-regeling het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om werkgevers, die te maken hebben met een acute terugval in de omzet door vermindering van de bedrijvigheid door bijzondere omstandigheden, die niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, zoals door COVID-19, een subsidie te bieden in de loonkosten met het doel werkgelegenheid zoveel mogelijk te behouden. Het is verder een noodmaatregel waarbij een zeer groot aantal werkgevers op korte termijn duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. De regeling heeft daardoor noodgedwongen een generiek karakter waar bij het nemen van de initiële beslissing door de minister geen maatwerk kan worden geboden. Zoals uit de beantwoording op 28 mei 2021 door de minister van Kamervragen blijkt, is het leveren van maatwerk in de bezwaarfase wel mogelijk. In de NOW-1 regeling is de loonsom in artikel 10 gedefinieerd als het loon over januari 2020, zonder dat daarbij loonbestanddelen werden uitgezonderd. In de toelichting op de NOW-1 regeling werd daarover vermeld dat het kan voorkomen dat de gebruikte tijdvakken niet representatief zijn, bijvoorbeeld door seizoenspatronen, maar dat vanwege de eenvoud van de regeling en de noodzaak om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarvoor niet mogelijk is. In de NOW-2 regeling is in artikel 8 al een verfijning van het begrip loonsom aangebracht, door uitbetaalde vakantiebijslag daarvan uit te zonderen. Op 28 mei 2021 heeft de Minister in genoemde antwoorden op Kamervragen vervolgens geschreven dat wanneer uit objectief verifieerbare gegevens uit de loonadministratie blijkt dat loonkosten in de referentiemaand nietrepresentatief waren, het UWV deze gelden uit de loonsom kan filteren. Als voorbeelden daarbij wordt genoemd “uitbetaalde bonussen, overuren enz.”. Uit deze opsomming blijkt dat het om een niet-limitatieve lijst van mogelijke uitzonderingen gaat. Uit het antwoord blijkt ook dat grond voor het uitfilteren van genoemde loononderdelen is, dat zij niet-representatief zijn voor het loon in de referentieperiode. In zoverre wijkt deze uitleg af van de toelichting op de NOW-1 regeling. 4.6.2. Het doel van de NOW-regeling is behoud van zoveel mogelijk werkgelegenheid. Het middel daarvoor is werkgevers bij omzetverlies tegemoet te komen in de loonkosten. De regelgever heeft voor de vaststelling van de subsidie gekozen voor de berekeningswijze zoals neergelegd in artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, waarbij de loonsom zoals gebruikt bij de berekening van het voorschot, wordt vergeleken met de loonsom van de periode maart 2020 tot en met mei 2020. De regelgever was zich daarbij ervan bewust dat de loonsom in de subsidieperiode lager kan uitvallen dan in de referentieperiode, omdat werknemers intussen niet meer in dienst zijn of niet meer zijn opgeroepen en daarom geen loondoorbetaling hebben. Ook was de regelgever zich ervan bewust dat het dalen van de loonsom verschillende oorzaken kan hebben waarop de werkgever niet altijd invloed heeft gehad, zoals natuurlijk verloop, pensionering, overlijden of het zelf ontslag nemen door een werknemer.

5. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover aangevochten. Dit betekent dat het besluit van 29 maart 2022, waarbij de bij besluit van 9 december 2021 vastgestelde nihilstelling en de terugvordering van de NOW-1 is gehandhaafd, in stand blijft. 6. Appellante krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van A.K.F. Ouwehand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) A.K.F. Ouwehand Bijlage Artikel 7, eerste lid, van de NOW-1 De hoogte van de subsidie is de uitkomst van: A x B x 3 x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: A voor het percentage van de omzetdaling; B voor de constante B*, zoals berekend op grond van artikel 10 […]. Artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 Indien de loonsom bedoeld onder de constante C lager is dan driemaal de loonsom als bedoeld onder de constante B in het eerste lid, wordt de subsidie verlaagd met: (B x 3 – C) x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: B voor de constante B, zoals berekend op grond van het eerste lid; C voor de loonsom over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020, met dien verstande dat het bepaalde onder het eerste lid, constante B, van overeenkomstige toepassing is, waarbij het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538 per aangiftetijdvak van een maand en de gehanteerde aangiftetijdvakken het derde tot en met het vijfde aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn. Artikel 10, eerste lid, van de NOW-1 De hoogte van het bedrag van de subsidieverlening is de uitkomst van: A* x B* x 3 x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: A* voor het percentage van de door de werkgever verwachte omzetdaling; B* voor de loonsom waarbij wordt uitgegaan van de totale loonsom van werknemers waarvoor de werkgever het loon heeft uitbetaald in het tijdvak, bedoeld in het tweede, derde of vierde lid, met dien verstande dat het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538. Artikel 10, tweede lid, van de NOW-1 Voor de loonsom, bedoeld in de omschrijving van de constante B*, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgegaan van het loon over het eerste aangiftetijdvak van het jaar 2020, met dien verstande dat indien er sprake is van een aangiftetijdvak van vier weken, de loonsom in dat aangiftetijdvak wordt verhoogd met 8,33 procent. Artikel 13, eerste lid, onder a, van de NOW-1 Aan de werkgever aan wie subsidie wordt verleend, worden de volgende verplichtingen opgelegd: a. de werkgever is verplicht de loonsom zoveel mogelijk gelijk te houden. Artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7 […]. Artikel 15 van de NOW-1 Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4.46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Stcrt. 2020, 19874, p. 22. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. CRvB 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Stcrt. 2020, 19874, p. 10. Brief van de minister aan de Tweede Kamer van 3 december 2020, Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr.199, p. 4 en 5. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95.

De berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 zal dan niet altijd tot de door de werkgever gewenste of verwachte uitkomst leiden, bijvoorbeeld omdat de gedaalde loonsom niet wordt gecorrigeerd voor het omzetverlies. Het gevolg hiervan is dat voor elke euro waarmee de loonsom daalt, de werkgever € 0,90 minder NOW-subsidie ontvangt. Voor deze methode is gekozen vanuit het doel van de regeling: het behoud van werkgelegenheid. Anders zou het aantrekkelijk worden om mensen te ontslaan en zo bewust de loonsom te laten dalen zodat én de kosten verminderen én de volledige subsidie wordt ontvangen voor de resterende loonsom. 4.6.3. De regelgever heeft voor de situatie dat de loonsom in de maanden maart tot en met mei 2020 lager is dan (drie maal) de referentieloonsom dus uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, om zo het doel van de regeling, het behoud van werkgelegenheid, te bereiken. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Door bij de subsidievaststelling ten aanzien van de gedaalde loonsom geen rekening te houden met het omzetverlies worden werkgevers gestimuleerd de loonsom zo veel mogelijk gelijk te houden. Dit doel van behoud van werkgelegenheid kan omwille van het noodzakelijk grofmazig karakter van de NOW-1 regeling en een praktische uitvoerbaarheid daarvan worden bereikt indien de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 consequent wordt toegepast. 4.6.4. Tegenover het op zichzelf geschikt en noodzakelijk geachte besluit staat dat toepassing van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 voor appellante nadelige gevolgen heeft. Deze gevolgen maken echter niet dat het besluit in dit geval voor appellante als onredelijk bezwarend moet worden beoordeeld. Daartoe geldt het volgende. 4.6.5. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-regeling, namelijk banenbehoud, is nageleefd. De Raad volgt appellante daar niet in. Het is immers het vertrek van de seizoenarbeiders na de referteperiode van januari 2020 geweest dat heeft geleid tot de in de subsidieperiode gedaalde loonsom. Dat deze daling van de loonsom doorwerkt in de berekening van de vaststelling van de subsidie is in overeenstemming met het doel en strekking van de regeling, omdat deze loonkosten in de subsidieperiode niet zijn gemaakt. 4.6.6. Dat de lagere vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 gevolgen heeft voor de financiële positie van appellante is aannemelijk. Uit de door appellante overgelegde, maar niet nader toegelichte, stukken kan evenwel niet worden afgeleid dat zij als gevolg daarvan onevenredig financieel nadeel heeft geleden. Zo blijkt uit de brief van 19 maart 2021 van de Rabobank dat 2019/2020 alsnog een redelijk jaar is geworden. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat appellante bij de aanvraag kon weten dat een gedaalde loonsom gevolgen zou hebben voor de uiteindelijke subsidievaststelling en dat appellante daar ook naar heeft gehandeld. 4.6.7. Bovendien kon appellante in staat worden geacht om de resterende (gedaalde) loonkosten in de periode van maart 2020 tot en met mei 2020 op te brengen. De minister heeft in de reactie op de tussenuitspraak van de rechtbank een (vereenvoudigde) berekening gemaakt. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld laat een dergelijke berekening zien dat het vaststellen van de subsidie volgens de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 niet onredelijk bezwarend uitpakt. Appellante heeft als bijzondere omstandigheden genoemd dat de door haar ingeschakelde groep seizoenarbeiders langer dan gebruikelijk, tot en met januari 2020, heeft gewerkt, als gevolg waarvan ook hun loon is opgenomen in de loonsom van de referentiemaand januari 2020, en dat de uitkomst voor haar oneerlijk is in vergelijking met een werkgever die de seizoenwerkzaamheden laat uitvoeren door uitzendkrachten. Wat er ook zij van de juistheid van deze laatste stelling, beide omstandigheden maken naar het oordeel van de Raad niet dat appellante niet in staat kon worden geacht de resterende loonsom in de subsidieperiode uit de resterende omzet te financieren. De door de minister genoemde maatwerkbenadering in de brief van 28 mei 2021 brengt ook niet mee dat hij gehouden zou zijn de door appellante voorgestelde berekening te volgen. 4.6.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet. Afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel daarvan leidt dan ook tot de conclusie dat het vaststellen van de subsidie op nihil niet onevenredig is. Terugvordering van het voorschot 4.7. De minister heeft appellante ten onrechte een bedrag van € 91.754,- aan voorschotten verstrekt en was derhalve bevoegd om tot terugvordering daarvan over te gaan. Het ten onrechte verstrekte voorschot heeft appellante reeds terugbetaald. Appellante heeft verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de voor haar nadelige gevolgen van de terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

De berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 zal dan niet altijd tot de door de werkgever gewenste of verwachte uitkomst leiden, bijvoorbeeld omdat de gedaalde loonsom niet wordt gecorrigeerd voor het omzetverlies. Het gevolg hiervan is dat voor elke euro waarmee de loonsom daalt, de werkgever € 0,90 minder NOW-subsidie ontvangt. Voor deze methode is gekozen vanuit het doel van de regeling: het behoud van werkgelegenheid. Anders zou het aantrekkelijk worden om mensen te ontslaan en zo bewust de loonsom te laten dalen zodat én de kosten verminderen én de volledige subsidie wordt ontvangen voor de resterende loonsom. 4.6.3. De regelgever heeft voor de situatie dat de loonsom in de maanden maart tot en met mei 2020 lager is dan (drie maal) de referentieloonsom dus uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, om zo het doel van de regeling, het behoud van werkgelegenheid, te bereiken. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Door bij de subsidievaststelling ten aanzien van de gedaalde loonsom geen rekening te houden met het omzetverlies worden werkgevers gestimuleerd de loonsom zo veel mogelijk gelijk te houden. Dit doel van behoud van werkgelegenheid kan omwille van het noodzakelijk grofmazig karakter van de NOW-1 regeling en een praktische uitvoerbaarheid daarvan worden bereikt indien de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 consequent wordt toegepast. 4.6.4. Tegenover het op zichzelf geschikt en noodzakelijk geachte besluit staat dat toepassing van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 voor appellante nadelige gevolgen heeft. Deze gevolgen maken echter niet dat het besluit in dit geval voor appellante als onredelijk bezwarend moet worden beoordeeld. Daartoe geldt het volgende. 4.6.5. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-regeling, namelijk banenbehoud, is nageleefd. De Raad volgt appellante daar niet in. Het is immers het vertrek van de seizoenarbeiders na de referteperiode van januari 2020 geweest dat heeft geleid tot de in de subsidieperiode gedaalde loonsom. Dat deze daling van de loonsom doorwerkt in de berekening van de vaststelling van de subsidie is in overeenstemming met het doel en strekking van de regeling, omdat deze loonkosten in de subsidieperiode niet zijn gemaakt. 4.6.6. Dat de lagere vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 gevolgen heeft voor de financiële positie van appellante is aannemelijk. Uit de door appellante overgelegde, maar niet nader toegelichte, stukken kan evenwel niet worden afgeleid dat zij als gevolg daarvan onevenredig financieel nadeel heeft geleden. Zo blijkt uit de brief van 19 maart 2021 van de Rabobank dat 2019/2020 alsnog een redelijk jaar is geworden. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat appellante bij de aanvraag kon weten dat een gedaalde loonsom gevolgen zou hebben voor de uiteindelijke subsidievaststelling en dat appellante daar ook naar heeft gehandeld. 4.6.7. Bovendien kon appellante in staat worden geacht om de resterende (gedaalde) loonkosten in de periode van maart 2020 tot en met mei 2020 op te brengen. De minister heeft in de reactie op de tussenuitspraak van de rechtbank een (vereenvoudigde) berekening gemaakt. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld laat een dergelijke berekening zien dat het vaststellen van de subsidie volgens de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 niet onredelijk bezwarend uitpakt. Appellante heeft als bijzondere omstandigheden genoemd dat de door haar ingeschakelde groep seizoenarbeiders langer dan gebruikelijk, tot en met januari 2020, heeft gewerkt, als gevolg waarvan ook hun loon is opgenomen in de loonsom van de referentiemaand januari 2020, en dat de uitkomst voor haar oneerlijk is in vergelijking met een werkgever die de seizoenwerkzaamheden laat uitvoeren door uitzendkrachten. Wat er ook zij van de juistheid van deze laatste stelling, beide omstandigheden maken naar het oordeel van de Raad niet dat appellante niet in staat kon worden geacht de resterende loonsom in de subsidieperiode uit de resterende omzet te financieren. De door de minister genoemde maatwerkbenadering in de brief van 28 mei 2021 brengt ook niet mee dat hij gehouden zou zijn de door appellante voorgestelde berekening te volgen. 4.6.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet. Afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel daarvan leidt dan ook tot de conclusie dat het vaststellen van de subsidie op nihil niet onevenredig is. Terugvordering van het voorschot 4.7. De minister heeft appellante ten onrechte een bedrag van € 91.754,- aan voorschotten verstrekt en was derhalve bevoegd om tot terugvordering daarvan over te gaan. Het ten onrechte verstrekte voorschot heeft appellante reeds terugbetaald. Appellante heeft verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de voor haar nadelige gevolgen van de terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.