ECLI:NL:CRVB:2024:304

23/2513 PW, 23/3320 PW

Datum uitspraak: 29 februari 2024

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2023, 22/5830 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

SAMENVATTING

Het college heeft geweigerd appellant een energietoeslag voor het jaar 2022 toe te kennen, omdat hij geen energiecontract op naam heeft. Volgens appellant is sprake van discriminatie, omdat die eis alleen aan studenten wordt gesteld. De Raad komt tot het oordeel dat er sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, maar dat deze ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het college heeft voldoende onderbouwd dat de extra eisen gesteld aan studenten nodig zijn vanwege de verschillen in woon- en leefsituatie tussen studenten en andere minima. Gelet op de beoordelingsvrijheid die het college heeft, mocht het college op deze manier waarborgen dat de energietoeslag wordt toegekend aan personen waarvan de verwachting is dat zij te maken hebben gekregen met gestegen energielasten.

Namens appellant heeft mr. R.M. Schatens hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

In reactie op het incidenteel hoger beroep heeft appellant een zienswijze ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 23/2515 PW en 23/2516 PW plaatsgevonden op 18 januari 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. R.M. Schatens. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Ahmed, mr. J.G.J. Geerlings en mr. R. Nomden. In de zaken 23/2515 PW en 23/2516 is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.

4. De Raad beoordeelt of de uitspraak van de rechtbank in stand kan blijven. Hij doet dat aan de hand van wat appellant en het college in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt ook niet. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep en incidenteel hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Hoger beroep

Geen discriminatie als verboden in het EVRM en/of artikel 1 van de Grondwet

4.1. Bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van het Eerste Protocol. Daarom kan getoetst worden aan het (accessoire) discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Daarnaast kan worden getoetst aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt.

4.2. Aan verdragspartijen bij het EVRM komt op het gebied van de sociale zekerheid in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch in verschillende zin te regelen. Daartoe is redengevend dat appellant zich beroept op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Het onderscheid tussen minima en studenten dat hier centraal staat is geen onderscheid op grond van een inherent verdacht criterium, zoals onderscheid op grond van geslacht of ras.

4.3. Voorgaande betekent dat een zogenoemde ‘very weighthy reasons’-toets niet aan de orde is, maar dat moet worden bezien of de gemaakte beleidskeuze ‘manifestly without reasonable foundation’ is. In het kader van die toets geldt dat beoordeeld wordt of het middel redelijk en geschikt is om het legitieme doel te bereiken, en dat niet wordt bezien of de regeling de beste oplossing was voor het probleem, dan wel of de beoordelingsvrijheid op een andere manier had moeten worden toegepast. De wijze waarop en de snelheid waarmee het regelgevend kader tot stand is gekomen maken niet dat, zoals appellant betoogt, in dit geval een indringender toets door de rechter vereist is. Daarbij merkt de Raad op dat het college op zeer korte termijn een complexe socio-economische afweging moest maken, waarbij de urgente opdracht om minima die werden geconfronteerd met snel gestegen energielasten tegemoet te komen, werd verenigd met een doelmatige besteding van middelen.

4.4. Niet in geschil is, en ook de Raad is van oordeel, dat studenten en andere minima zich voor wat betreft de aanspraak op energietoeslag in een vergelijkbare situatie bevinden, en dat er sprake is van ongelijke behandeling door aan studenten extra voorwaarden te stellen om voor de energietoeslag in aanmerking te komen, waaronder een energiecontract op naam. Voor de vraag of sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor deze ongelijke behandeling overweegt de Raad als volgt.

4.5. Uit de door het college gegeven toelichting blijkt dat het college de middelen die de regering voor de compensatie van gestegen energiekosten ter beschikking had gesteld, doelmatig heeft willen besteden. Het college heeft zich zoveel mogelijk willen beperken tot het compenseren van inwoners die daadwerkelijk worden getroffen door de verhoging van de energiekosten om zo overcompensatie te voorkomen. Dat is een legitiem doel.

4.6. Om dit doel te bereiken heeft het college een beleidsregel opgesteld voor minimahuishoudens en een aparte beleidsregel voor studenten, waarbij voor studenten voorwaarden worden gehanteerd die voor andere minimahuishoudens niet gelden op de grond dat de kans op overcompensatie bij studenten aanmerkelijk groter is. Naar het oordeel van de Raad is dat een redelijk en geschikt middel. Het college heeft voldoende met cijfers onderbouwd dat minimahuishoudens in de overgrote meerderheid zelfstandig en relatief groter wonen dan studenten. Voor de minima bestaat de grofmazige verwachting dat zij met gestegen energiekosten worden geconfronteerd. Het college heeft eveneens voldoende met cijfers onderbouwd dat voor studenten, als groep bezien, vanwege de diversiteit van de woon en leefsituatie, waarbij zelfs 45% van de studenten thuiswonend is en het overgrote deel van deze studenten hierdoor hoogstwaarschijnlijk helemaal geen energiekosten heeft, diezelfde grofmazige verwachting niet geldt. In die omstandigheden heeft het college de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden door nadere eisen te stellen, waaronder het overleggen van een energiecontract op naam. Zo kon het college voor het toekennen van de energietoeslag de groep studenten afbakenen tot een groep waarvoor ook de grofmazige verwachting bestaat dat deze met gestegen energiekosten is geconfronteerd.

4.7. Appellant heeft nog betoogd dat ook bij minimahuishoudens het risico op overcompensatie bestaat, bijvoorbeeld doordat zij relatief vaak in energetisch goed geïsoleerde huizen wonen, terwijl studenten het risico lopen op ondercompensatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM vereisen, gelet op de ruime beoordelingsvrijheid die lidstaten hebben op het gebied van de sociale zekerheid en in het belang van de uitvoerbaarheid van sociale zekerheidstelsels, niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen. Daar komt bij dat studenten die op andere wijze dan via een energiecontract op hun naam zijn getroffen door een stijging in energielasten de mogelijkheid hebben om individuele bijzondere bijstand voor hun hogere energiekosten aan te vragen.

4.8. Dit alles betekent dat de ongelijke behandeling van studenten in vergelijking met andere minima met betrekking tot het recht op energietoeslag objectief gerechtvaardigd is. Het is daarom niet nodig om eventuele ongelijke behandeling tussen subcategorieën van deze groepen (bijvoorbeeld studenten zonder energiecontact op naam en minima zonder energiecontract op naam) nader te beoordelen. Er is in dit geval geen grond om bij toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van de Grondwet andere, strengere maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM zijn gehanteerd.Het beroep van appellant op deze bepalingen slaagt dan ook niet.

Incidenteel hoger beroep

4.9. Het incidenteel hoger beroep van het college richt zich tegen de veroordeling van het college tot betaling van de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het college heeft aangevoerd dat appellant ASVA studentenunie (ASVA) heeft gemachtigd om zijn procedure te voeren. Op de website van ASVA staat dat rechtshulp voor studenten gratis is. Uit niets blijkt dat appellant jegens zijn gemachtigde een betalingsverplichting heeft, waardoor ook geen sprake kan zijn van beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dit wordt hieronder toegelicht.

4.10. De gemachtigde van appellant is als jurist werkzaam bij ASVA. Het verlenen van rechtsbijstand behoort mede tot de beroepsmatige taak van deze gemachtigde.

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;

veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2024.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) S.S. Blok

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke en beleidsregels

Artikel 35, vierde lid, van de Participatiewet zoals deze luidde bij invoering van de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen, Stb. 2022, 321.

In afwijking van het eerste lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.

(…)

Artikel 2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente Amsterdam, Gmb. 2022, 498847.

Geldend vanaf 11 november 2022 en met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2022.

1. De eenmalige energietoeslag van € 1.800 wordt ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend en is bedoeld voor een huishouden dat:

(…)

2. Tot een huishouden wordt niet gerekend de persoon die:

c. op de peildatum jonger is dan 27 jaar en aanspraak maakt op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000; (…).

Artikel 2 van de Beleidsregels eenmalige energietoeslag studenten 2022 gemeente Amsterdam, Gmb. 2023, 115548.

Geldend van 17 maart 2023 tot en met 30 juni 2023.

Doelgroep eenmalige energietoeslag studenten

1. De eenmalige energietoeslag studenten van € 1.800 wordt als bijzondere bijstand verleend aan een student die in 2022 een aanvraag heeft gedaan en die:

a. op de peildatum beschikte over een Burgerservicenummer;

b. op de peildatum 21 jaar of ouder was en aanspraak maakte op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000;

c. op de peildatum stond ingeschreven in de basisregistratie personen van de gemeente Amsterdam ;

d. op de peildatum een energiecontract op naam had op het adres waarvoor hij energietoeslag heeft aangevraagd en waar hij staat ingeschreven;

e. niet eerder een eenmalige energietoeslag 2022 heeft ontvangen;

f. op de peildatum niet op een adres woonde waar ook een andere bewoner woonde die al een energietoeslag heeft ontvangen voor dit adres;

g. over de referteperiode over een minimuminkomen beschikte genoemd in artikel 3 van deze beleidsregels, of op wie een minnelijke schuldregeling, een opgelegde schuldregeling op grond van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen, of een schuldregeling van een door de gemeente aangewezen of gemandateerde instantie van toepassing is, of een inkomen had dat heeft geleid tot de verstrekking van voedselpakketten door Voedselbank Amsterdam op basis van de daarvoor geldende toekenningscriteria van Voedselbank Nederland.

(…)

Artikel 14 van het EVRM

Verbod van discriminatie

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM

Algemeen verbod van discriminatie

1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.

Artikel 1 van de Grondwet

Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.

Artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht

Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op: a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;(…)

In de versie zoals geïntroduceerd met de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen, Stb. 2022, 321.

Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente Amsterdam , Gemeenteblad 2022, 498847.

Artikel 2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder c, Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente Amsterdam .

Uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 februari 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:726.

Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 studenten gemeente Amsterdam , Gemeenteblad 2023, 115548.

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Uitspraak van 7 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV3072.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 7 juli 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0707JUD003745202 (Stummer tegen Oostenrijk), punt 89.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 26 januari 2022, ECLI:CE:ECHR:2021:1026JUD003293419 (Šaltinytė tegen Litouwen), punt 63-64.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 26 januari 2022, ECLI:CE:ECHR:2021:1026JUD003293419 (Šaltinytė tegen Litouwen), punt 77.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD004218405 (Carson tegen het Verenigd Koninkrijk), punt 62.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens 26 januari 2022, ECLI:CE:ECHR:2021:1026JUD003293419 (Šaltinytė tegen Litouwen), punt 64.

Vergelijk de uitspraak van de Raad van 25 mei 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1210, r.o. 4.14.

Vergelijk de uitspraak van de Raad van 25 oktober 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AF0899.

Uitspraak van de Raad van 23 september 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF2234, r.o. 4.3.

Inleiding

1.1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.2. Artikel 35, vierde lid, van de Participatiewet maakt het mogelijk om categoriaal bijzondere bijstand toe te kennen aan een alleenstaande of gezin in de vorm van een eenmalige energietoeslag.

1.3. Appellant heeft voor het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 6 oktober 2022 afgewezen onder verwijzing naar zijn op dat moment van kracht zijnde beleid. In dit beleid had het college personen die aanspraak maakten op studiefinanciering uitgesloten van het recht op energietoeslag. Het college heeft het bezwaar van appellant tegen het besluit van 6 oktober 2022 bij besluit van 21 november 2022 ongegrond verklaard. Appellant heeft daartegen beroep ingesteld.

1.4. Op 14 februari 2023 heeft de rechtbank Amsterdam in een zaak van een andere student geoordeeld dat de categoriale uitsluiting van studenten ten opzichte van andere minima in strijd was met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft daarop nieuw beleid opgesteld waarbij studenten vanaf 21 jaar onder bepaalde voorwaarden in aanmerking konden komen voor de energietoeslag.

1.5. Appellant heeft op 16 mei 2023 aan het college aanvullende informatie verstrekt. In een herzien besluit op bezwaar van 22 mei 2023 (bestreden besluit) heeft het college de afwijzing van de aanvraag van appellant gehandhaafd omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden gesteld in het nieuwe beleid: appellant beschikt niet over een energiecontract op naam. Appellant heeft zijn beroep gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2.1. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het nieuwe beleid studenten ongelijk behandelt door voorwaarden te stellen die niet aan andere energietoeslaggerechtigden worden gesteld. Deze ongelijke behandeling is echter gerechtvaardigd. Uit de cijfers van het college blijkt dat studenten in 2022 in veel mindere mate door de stijging van energielasten zijn getroffen. Studenten die rechtstreeks worden getroffen door de stijging van energielasten, komen – door hen een energiecontract op naam te laten overleggen – wel in aanmerking voor de toeslag. Studenten die geen energiecontract op naam hebben, maar toch worden getroffen door de stijging van de energielasten, kunnen een aanvraag om individuele bijstand indienen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee in afdoende mate voorzien in een vangnet, waardoor daadwerkelijk getroffen studenten niet automatisch buiten de boot vallen. Het beleid van het college is daarmee niet onredelijk.

2.2. De rechtbank heeft verder overwogen dat de mogelijkheid bestaat dat er een kleine groep minima is die de toeslag zal ontvangen, terwijl voor hen de energieprijzen niet zijn gestegen en er in zoverre sprake is van overcompensatie. Dit betekent echter niet dat de groep studenten hieruit eveneens een recht op overcompensatie kan afleiden. Het feit dat een kleine groep ten onrechte van de regeling profiteert, creëert geen aanspraak van studenten om eveneens te worden overgecompenseerd.

2.3. Omdat het college het besluit op bezwaar van 21 november 2022 heeft herzien hangende de beroepsprocedure heeft de rechtbank bepaald dat het college het door appellant betaalde griffierecht moet vergoeden. Daarnaast heeft de rechtbank het college veroordeeld tot betaling van de kosten vandoor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Standpunt appellant

3.1. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant voert aan dat het feit dat extra voorwaarden worden gesteld aan studenten, ongelijke behandeling oplevert in strijd met het EVRM en/of artikel 1 van de Grondwet.

Met betrekking tot de vraag of sprake is van een objectieve rechtvaardiging, voert appellant allereerst aan dat de rechter de proportionaliteit van het overheidshandelen in deze zaak, ondanks dat het een sociale zekerheidsvraagstuk betreft, niet terughoudend zou moeten toetsen. De reden voor terughoudend toetsen is gelegen in de democratische legitimatie van de te toetsen maatregelen. Bij de invoering van de energietoeslag zijn vrijwel alle democratische waarborgen echter gepasseerd.

Ten tweede voert appellant aan dat het college weliswaar een legitiem doel nastreeft, te weten het compenseren van personen met een laag inkomen voor gestegen energiekosten waarbij overcompensatie zoveel mogelijk wordt voorkomen, maar dat het college dat niet op een consistente manier doet. In de praktijk is sprake van een forse overcompensatie van minimahuishoudens. Zij wonen relatief vaak in energetisch goed geïsoleerde huizen, en het bedrag aan energietoeslag dat zij ontvangen is veel hoger dan de door appellant berekende gemiddelde kosten. Nu deze groep fors wordt overgecompenseerd, kan bij studenten het risico op overcompensatie niet worden opgeworpen ter rechtvaardiging van extra voorwaarden.

Standpunt college

3.2. Het college heeft de Raad verzocht te onderschrijven dat het bestreden besluit niet in strijd is met het EVRM en/of artikel 1 van de Grondwet. De ongelijke behandeling is objectief gerechtvaardigd met het oog op het verkleinen van het risico dat energietoeslag wordt verstrekt aan personen die evident niet tot de doelgroep, minima met gestegen energielasten, behoren. Minimahuishoudens hebben over het algemeen een energiecontract op naam en wonen groter dan studenten. Slechts 15% van Amsterdammers met een inkomen tot de huurtoeslaggrens woont in een woning van minder dan 40m²; op basis van landelijke cijfers is de gemiddelde huurwoning 87m². Zij worden dus eerder getroffen door de gestegen energielasten. Voor studenten geldt dat hun woonsituatie zeer gedifferentieerd is. Van de aan Amsterdamse instellingen studerenden is 55% uitwonend. 72% daarvan woont in Amsterdam . Van deze groep woont vervolgens 45% op kamers, 37% in een eenkamerwoning en 17% in een meerkamerwoning. Meer dan de helft van de studenten wonend in een kamer beschikt over minder dan 14m², voor eenkamerwoningen woont driekwart op minder dan 22 m². De vraag of en in hoeverre studenten te maken krijgen met gestegen energiekosten hangt daarmee van veel factoren af. Het college heeft daarnaast navraag gedaan bij grote studentenhuisvesters, waaruit blijkt dat de gestegen energiekosten in 2022 niet zijn doorberekend via de servicekosten. Dit geldt eveneens voor appellant. Het college mocht daarom extra voorwaarden stellen om de groep studenten nader af te bakenen.

3.3. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, dat hierna vanaf 4.9 zal worden besproken.

4.12. Uit wat hiervoor onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep niet slagen. De aangevallen uitspraak dient daarom bevestigd te worden. Dit betekent dat het besluit van het college om appellant over 2022 geen energietoeslag toe te kennen in stand blijft.

5. Nu het incidenteel hoger beroep van het college niet slaagt is er aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.750,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor de zienswijze en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,-).