ECLI:NL:CRVB:2024:1004

23/1279 NOW Datum uitspraak: 16 mei 2024 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 april 2023, 21/3851 (aangevallen uitspraak) Partijen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) [betrokkene B.V. 1] en [betrokkene B.V. 2] (betrokkenen) SAMENVATTING Het gaat in deze zaak over de aanvraag om subsidie voor loonkosten op grond van de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2). De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat deze te laat is ingediend. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door geen herstelmogelijkheid te bieden voor het alsnog aanvragen van een tegemoetkoming op grond van de NOW-2. De Raad oordeelt eerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [betrokkene B.V. 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. De Raad oordeelt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de in artikel 10, tweede lid, van de NOW-2 neergelegde aanvraagtermijn in het geval van [betrokkene B.V. 1] buiten toepassing had moeten laten. Het hoger beroep van de minister slaagt en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De minister heeft hoger beroep ingesteld. Namens [betrokkene B.V. 1] ( [betrokkene B.V. 1] ) en [betrokkene B.V. 2] ( [betrokkene B.V. 2] ) heeft mr. E.J.H. Plambeck, advocaat, een verweerschrift ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 april 2024. Voor de minister is niemand verschenen. Voor betrokkenen is verschenen C.J. Vuik en mr. Plambeck. 4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd. 4.2. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Ontvankelijkheid [betrokkene B.V. 2] 4.3. De Raad beoordeelt eerst of [betrokkene B.V. 2] belanghebbende is bij het bestreden besluit. 4.3.1. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit betrokken zijn. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan. 4.3.2. Het enkele feit dat [betrokkene B.V. 2] en [betrokkene B.V. 1] worden aangemerkt als groep en de omzetdaling op grond van artikel 6, zevende lid, van de NOW-2 op groepsniveau wordt bepaald, betekent niet dat [betrokkene B.V. 2] alleen al daarom belanghebbende is bij een besluit ten aanzien van [betrokkene B.V. 1] . Onderzocht moet worden of [betrokkene B.V. 2] ook een zelfstandig eigen belang heeft bij het bestreden besluit. Dat laatste is niet het geval. De toekenning en vaststelling van de NOW-subsidie vindt plaats op onderdeelniveau per loonheffingsnummer en staat los van de subsidieverstrekking aan andere groepsonderdelen. Ongeacht of aan andere groepsonderdelen subsidie wordt verleend, geldt daarbij voor [betrokkene B.V. 2] dat wordt uitgegaan van het percentage omzetdaling op groepsniveau. De hoogte van de NOW-subsidie van [betrokkene B.V. 2] is dus niet afhankelijk van de omstandigheid of aan [betrokkene B.V. 1] wel of geen NOW-subsidie wordt verstrekt. 4.3.3. Hieruit volgt dat [betrokkene B.V. 2] geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bestreden besluit. De rechtbank had het beroep van [betrokkene B.V. 2] daarom nietontvankelijk moeten verklaren. Tussenconclusie 4.4. Uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [betrokkene B.V. 2] ontvankelijk heeft geacht. De Raad zal hierna beoordelen of de aangevallen uitspraak voor het overige in stand kan blijven. Subsidieaanvraag [betrokkene B.V. 1] 4.5. Niet in geschil is dat [betrokkene B.V. 1] met de brief, binnengekomen bij het Uwv op 11 februari 2021, heeft beoogd een aanvraag in te dienen voor het verlenen van NOW-subsidie voor de tweede aanvraagperiode en dat deze aanvraag is gedaan buiten de in artikel 10, tweede lid, van de NOW-2 neergelegde aanvraagtermijn. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister deze bepaling in het geval van [betrokkene B.V. 1] buiten toepassing had moeten laten. De Raad volgt de rechtbank hierin niet. 4.5.1. In artikel 10, tweede lid, van de NOW-2 is bepaald dat een aanvraag voor subsidie kan worden ingediend vanaf 6 juli 2020 tot en met 31 augustus 2020. 4.5.2. In artikel 4:29 van de Awb is bepaald dat, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening kan worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd. 4.5.3. Zoals de minister in hoger beroep terecht heeft aangevoerd, heeft de rechtbank niet onderkend dat het verlenen van NOW-subsidie een gebonden bevoegdheid betreft die niet alleen wordt begrenst door de NOW-regeling, maar ook door titel 4.2 van de Awb en in dit geval specifiek door artikel 4:29 van de Awb. In het geval van [betrokkene B.V. 1] is de aanvraag om subsidieverlening niet alleen buiten het in artikel 10, tweede lid, van de NOW-2 bepaalde tijdvak gedaan, maar ook ver na de periode waarop de subsidie zag (juni tot en met september 2020). Dat betekent dat artikel 4:29 van de Awb in de weg staat aan het (alsnog) in behandeling nemen van de aanvraag en het eventueel verlenen van subsidie. 4.5.4. Voor zover [betrokkene B.V. 1] heeft bedoeld zich op het standpunt te stellen dat strikte toepassing van de wetgeving in haar geval tot zodanige onevenredige gevolgen leidt dat de minister van die wetgeving had moeten afwijken, overweegt de Raad als volgt. Het zinsdeel na de komma van artikel 4:29 van de Awb (“indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd”) is dwingendrechtelijk van aard. Artikel 4:29 van de Awb is verder een bepaling van formele wetgeving. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg aan toetsing van artikel 4:29 van de Awb aan het evenredigheidsbeginsel. Dat is slechts anders als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, waardoor aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (zogenoemde ‘contra-legemtoepassing’). Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. 4.5.5. In dit geval bestaat geen aanleiding voor contra-legemtoepassing van het evenredigheidsbeginsel. Dat de minister werkgevers, die onderdeel zijn van een concern of groep en voor de NOW-1 een verkeerde aanvraag hadden ingediend, de mogelijkheid heeft geboden de periode waarvoor zij subsidie hadden aangevraagd te wijzigen, zodat de periode voor alle onderdelen van de groep gelijk werd getrokken, betekent niet dat de minister diezelfde werkgevers alsnog de mogelijkheid had moeten bieden na afloop van de subsidieperiode een aanvraag voor de NOW-2 in te dienen. Het is immers niet zo dat de minister [betrokkene B.V. 1] heeft afgehouden van het indienen van een aanvraag om NOW-2 subsidie binnen de daartoe opengestelde termijn. Het was de eigen keuze van [betrokkene B.V. 1] om op dat moment geen aanvraag in te dienen. Dat achteraf bij het opmaken van de jaarrekeningen over 2020 is gebleken dat dit voor [betrokkene B.V. 1] (en [betrokkene B.V. 2] ) ongunstig uitpakt, is geen bijzondere omstandigheid die moet leiden tot het buiten toepassing laten van artikel 4:29 van de Awb. 4.5.6. De Raad overweegt verder dat de minister bij de totstandkoming van de subsidieregeling bewust heeft gekozen voor een systeem van subsidieverlening voorafgaand aan de subsidieperiode en subsidievaststelling na afloop daarvan. Niet alleen konden werkgevers op deze manier in de buitengewone omstandigheden van de coronamaatregelen snel van een voorschot op de loonkosten worden voorzien, ook konden zo verplichtingen aan de subsidieverlening worden verbonden die achteraf bij de subsidievaststelling konden worden getoetst. Een dergelijke systematiek staat in de weg aan subsidieverlening na afloop van de periode waarop de subsidie ziet. De Centrale Raad van Beroep - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten; - verklaart het beroep van [betrokkene B.V. 2] tegen het besluit van 1 juni 2021 niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep van [betrokkene B.V. 1] tegen het besluit van 1 juni 2021 ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door M. Schoneveld als voorzitter en S. Wijna en S. Slijkhuis als leden, in tegenwoordigheid van I. Gök als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2024. (getekend) M. Schoneveld (getekend) I. Gök Bijlage: wettelijke regels Toepasselijke bepalingen Awb Artikel 1:2 van de Awb 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […] Artikel 3:4 van de Awb […] 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:29 van de Awb Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald kan voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd. Toepasselijke bepalingen van de NOW-2 Artikel 5 van de NOW-2 Onverminderd artikel 4:35, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt de subsidieverlening geweigerd, indien of voor zover: […] d. de aanvraag anderszins niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen. Artikel 6 van de NOW-2 […] 6. Voor de omzetdaling wordt uitgegaan van de omzetdaling van de natuurlijke of rechtspersoon. 7. Indien de rechtspersoon of vennootschap onderdeel is van een groep als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, wordt, in afwijking van het zesde lid, uitgegaan van de omzetdaling van de groep zoals deze op 1 juni 2020 bestond. Indien de rechtspersoon een dochtermaatschappij is van een ander als bedoeld in artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, worden de dochtermaatschappij en de rechtspersoon voor de werking van deze regeling behandeld als waren zij een groep. Voor de bepaling van de omzetdaling als bedoeld in de eerste zin worden de Nederlandse rechtspersonen en vennootschappen in aanmerking genomen, alsmede buitenlandse rechtspersonen en vennootschappen met loon in Nederland. […] Artikel van de 10 NOW-2 […] 2. Een aanvraag voor subsidie kan worden ingediend vanaf 6 juli 2020 tot en met 31 augustus 2020. […] Zie de uitspraak van de Raad van 19 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2622, r.o. 5.7, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, r.o. 9.11 en volgende en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, r.o. 7.1 en 7.2. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 9 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:38. Inleiding 1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.1. [betrokkene B.V. 1] en [betrokkene B.V. 2] zijn onderdeel van een groep als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. 1.2.1. Op 6 april 2020 heeft [betrokkene B.V. 1] een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 voor de periode van april tot en met juni 2020. Op het aanvraagformulier heeft [betrokkene B.V. 1] vermeld dat zij vanaf 1 april 2020 een omzetverlies van 35% verwacht. Bij besluit van 10 april 2020 heeft de minister aan [betrokkene B.V. 1] een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 65.953,- waarvan een bedrag van € 52.764,- als voorschot is uitbetaald. 1.2.2. Op 6 april 2020 heeft [betrokkene B.V. 2] een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 voor de periode van maart tot en met mei 2020, voor loonheffingsnummer (…)L01. Op het aanvraagformulier heeft [betrokkene B.V. 2] vermeld dat zij vanaf 1 maart 2020 een omzetverlies van 50% verwacht. Bij besluit van 10 april 2020 heeft de minister aan [betrokkene B.V. 2] een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 15.402,- waarvan een bedrag van € 12.321,- als voorschot is uitbetaald. 1.2.3. Op 6 april 2020 heeft [betrokkene B.V. 2] een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 voor de periode van maart tot en met mei 2020, voor loonheffingsnummer (…)L02. Op het aanvraagformulier heeft [betrokkene B.V. 2] vermeld dat zij vanaf 1 maart 2020 een omzetverlies van 50% verwacht. Bij besluit van 10 april 2020 heeft de minister aan [betrokkene B.V. 2] een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 56.369,- waarvan een bedrag van € 45.096,- als voorschot is uitbetaald. 1.3.1. Op 6 juli 2020 heeft [betrokkene B.V. 2] een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-2 voor de tweede aanvraagperiode, voor loonheffingsnummer (…)L01. Op het aanvraagformulier heeft [betrokkene B.V. 2] vermeld dat zij voor deze periode een omzetverlies van 45% verwacht. Bij besluit van 8 juli 2020 heeft de minister aan [betrokkene B.V. 2] een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-2 verleend van € 24.649,- waarvan een bedrag van € 19.720,- als voorschot is uitbetaald. 1.3.2. Op 6 juli 2020 heeft [betrokkene B.V. 2] een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-2 voor de tweede aanvraagperiode, voor loonheffingsnummer (…)L02. Op het aanvraagformulier heeft [betrokkene B.V. 2] vermeld dat zij voor deze periode een omzetverlies van 45% verwacht. Bij besluit van 8 juli 2020 heeft de minister aan [betrokkene B.V. 2] een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 74.193,- waarvan een bedrag van € 59.356,- als voorschot is uitbetaald. 1.3.3. [betrokkene B.V. 1] heeft geen aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-2. 1.4.1. Met drie afzonderlijke brieven van 29 september 2020 heeft de minister [betrokkene B.V. 1] en [betrokkene B.V. 2] bericht dat zij, omdat ze tot dezelfde groep/concern behoren, voor de NOW-1 dezelfde periode voor het omzetverlies voor alle bedrijven binnen de groep dienen door te geven. 1.4.2. Met drie afzonderlijke brieven van 6 oktober 2020 heeft de minister [betrokkene B.V. 1] en [betrokkene B.V. 2] bericht dat zij, omdat ze tot dezelfde groep/concern behoren, voor de NOW-1 hetzelfde percentage omzetverlies voor alle bedrijven binnen de groep dienen door te geven. 1.5. Met een formulier van 7 oktober 2020 heeft [betrokkene B.V. 1] de periode voor het omzetverlies voor de NOW-1 gewijzigd naar maart tot en met mei 2020. Bij besluit van 17 november 2020 heeft de minister deze wijziging bevestigd. 1.6. Bij ongedateerde brief, bij de minister binnengekomen op 11 februari 2021, heeft [betrokkene B.V. 1] de minister verzocht haar alsnog een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-2 te verlenen. Omdat [betrokkene B.V. 1] er eerder niet van op de hoogte was dat het omzetverlies op groepsniveau moest worden bepaald, heeft ze eerder geen aanvraag gedaan. 1.7. De minister heeft deze brief opgevat als een aanvraag en deze bij besluit van 15 februari 2021 afgewezen, omdat de aanvraag niet uiterlijk op 31 augustus 2020 is ingediend. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij beslissing op bezwaar van 1 juni 2021 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. De minister heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de NOW-2 op 25 juni 2020 bekend is gemaakt. Vanaf dat moment is het voor [betrokkene B.V. 1] mogelijk geweest kennis te nemen van de wijze waarop de NOW-2 dient te worden aangevraagd. Het is de eigen verantwoordelijkheid van [betrokkene B.V. 1] om kennis te nemen van de wijze waarop de aanvraag dient te worden ingediend. Het niet aanvragen van een tegemoetkoming op grond van de NOW-2, omdat [betrokkene B.V. 1] niet op de hoogte was van het aanvragen met omzetverlies op groepsniveau, valt daarom onder haar eigen verantwoordelijkheid. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met in achtneming van de uitspraak, onder veroordeling van de minister in de proceskosten van betrokkenen en vergoeding van het griffierecht. De rechtbank heeft vastgesteld dat de aanvraag van [betrokkene B.V. 1] voor NOW-2 te laat is ingediend. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat in de NOW-1 op grote schaal aan bedrijven een hersteltermijn is gegeven (voor betrokkenen bij brief van 29 september 2020) om hun aanvraag aan te passen opdat voor een concern of groep één aanvraag zou worden gedaan met één aanvraagperiode. De rechtbank heeft daarom betrokkenen in hun standpunt gevolgd dat tot het moment dat zij op 29 september 2020 de bewuste brief ontvingen, bij hen onduidelijkheid bestond over het doen van één aanvraag voor een concern/groep met voor ieder concernonderdeel dezelfde aanvraagperiode. De stelling van de minister dat de regelgeving op 25 juni 2020 gepubliceerd was en duidelijk, volgt de rechtbank niet omdat de minister het kennelijk geboden achtte op grote schaal een herstelmogelijkheid aan te bieden voor aanvragen op grond van NOW-1. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister heeft gehandeld in strijd met het in artikel 3.4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen evenredigheidsbeginsel door niet ook ten aanzien van NOW-2 een hersteltermijn aan te bieden, zodat betrokkenen voor alle tot de groep/concern behorende bedrijven een aanvraag voor tegemoetkoming voor dezelfde periode (voor [betrokkene B.V. 2] wel tijdig aangevraagd) konden doen, op eenzelfde manier als voor NOW-1, waarvoor hen wel de gelegenheid was geboden. Het had volgens de rechtbank op de weg van de minister gelegen om de aanvraag van [betrokkene B.V. 1] alsnog in behandeling te nemen en de aanvraagtermijn van artikel 10, tweede lid, van de NOW-2 buiten toepassing te laten. Hierbij heeft de rechtbank het zwaarwegend geacht dat op het moment dat betrokkenen voor [betrokkene B.V. 2] een aanvraag deden op grond van NOW-2 (6 juli 2020) de periodes waarvoor de aanvraag werd gedaan nog niet gelijk waren getrokken met die van [betrokkene B.V. 1] ; dit is pas na de brief van 29 september 2020 door betrokkenen aangevuld/hersteld. Toen was de aanvraagperiode voor de NOW-2 evenwel al verstreken. 4.6. De Raad zal de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, vernietigen. Gelet op 4.4 zal de Raad het beroep van [betrokkene B.V. 2] tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaren. Gelet op 4.5.3 tot en met 4.5.6 zal de Raad het beroep van [betrokkene B.V. 1] tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat de minister terecht de aanvraag van [betrokkene B.V. 1] om subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-2 heeft afgewezen.