ECLI:NL:CRVB:2023:540

20/1749 AKW

Datum uitspraak: 30 maart 2023

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 maart 2020, 19/5714 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)

Namens appellant heeft mr. M. El Idrissi, advocaat, hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft een verweerschrift ingediend.

De Svb heeft in antwoord op vragen van de Raad een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 december 2022, tegelijk met de zaak met nummer 21/4161 AKW. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. El Idrissi. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door R.W. Nicolaas en mr. M.F. Sturmans. In de zaak 21/4161 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit tot verrekening van te veel betaald kindgebonden budget met kinderbijslag in stand heeft gelaten. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Juridisch kader Wkb en Awir

4.1. De uitvoering van de Wkb en de Awir is als volgt geregeld.

4.1.1. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wkb is de Belastingdienst/Toeslagen belast met de uitvoering van die wet. In de Awir is in hoofdstuk 2 de procedure van de uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen vastgelegd. Dit hoofdstuk is onder andere van toepassing op de uitvoering van de Wkb. In artikel 14 van de Awir is de toekenning van een tegemoetkoming geregeld en in artikel 16 van de Awir de toekenning van een voorschot. Herziening van te veel betaald kindgebonden budget is geregeld in artikel 20 en 21 van de Awir en de terugvordering in artikel 26 van de Awir. Artikel 30 van de Awir bevat regels over verrekening. Artikel 32 van de Awir voorziet tenslotte in de mogelijkheid tot dwanginvordering bij terugvordering.

4.1.2. In het geval van gezinsbijslagen voor buitenlandsituaties als die van appellant, heeft de Svb in de praktijk een “kassiersfunctie”. De Svb betaalt de gezinsbijslag, bestaande uit de kinderbijslag en het kindgebonden budget, uit aan de rechthebbende. In de memorie van toelichting bij de Wet op de kindertoeslag, de voorganger van de Wkb, staat dat de Belastingdienst/Toeslagen in alle gevallen met toepassing van de Awir een beschikking neemt over de aanspraak op kindertoeslag, waarbij wordt aangesloten op de gegevens van de Svb over het recht op en uitbetaling van de AKW. De beschikking over de aanspraak op kindertoeslag ziet zowel op toekenning, herziening, terugvordering als op sanctieoplegging. De bepalingen van bezwaar en beroep in de Awir zijn op deze beschikkingen van toepassing. De kindertoeslag en de kinderbijslag zijn elk onderhevig aan een eigen rechtsregime en kennen een afzonderlijke rechtsingang. Ook is opgenomen dat de Svb op basis van de door de Belastingdienst/Toeslagen genomen beschikking zal zorgdragen voor de dienstverlening, uitbetaling, het toezicht en het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde kindertoeslag. Uit het wetgevingsproces blijkt verder dat de Raad van State heeft opgemerkt dat de specifieke rol van de Svb dient te berusten op een wettelijke grondslag. De staatssecretaris vond een wettelijke grondslag niet nodig, omdat bestuursorganen kunnen “afspreken dat over en weer diensten worden verleend”. In de memorie van antwoord bij de Wkb is uitgelegd waarom ervoor is gekozen de regelingen van de kinderbijslag en het kindgebonden budget niet te integreren.

4.1.3. De Raad constateert dat er geen onderlinge afspraken over het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde kindertoeslag zijn gemaakt. Er is een convenant tussen de Svb en de Belastingdienst/Toeslagen overeengekomen, maar dat ziet vooral op de gegevensuitwisseling en samenwerking.

Besluit Svb gaat niet over terugvordering

4.2. Appellant meent dat de Svb heeft besloten tot terugvordering van ten onrechte betaald kindgebonden budget en is het hier om verschillende redenen niet mee eens.

4.2.1. De Raad volgt de Svb in zijn standpunt dat het bestreden besluit niet (ook) is aan te merken als een besluit over de terugvordering. Uit 4.1.1 volgt dat niet de Svb, maar de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is tot terugvordering van kindgebonden budget. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het kindgebonden budget herzien. De Svb heeft vervolgens in het bestreden besluit en in de besluiten van 18 april 2019 en 6 mei 2019 vermeld welk bedrag appellant aan kindgebonden budget moet terugbetalen. De Svb is er daarbij van uitgegaan dat de herzieningsbesluiten van de Belastingdienst (impliciet) ook een besluit tot terugvordering omvatten. Of de Svb daar terecht van is uitgegaan kan in het midden blijven. Dit is namelijk voor de uitkomst van deze procedure niet doorslaggevend. Er is al een andere reden waarom de Svb niet bevoegd was tot de verrekening die in deze zaak moet worden beoordeeld. De Raad zal dit uitleggen vanaf 4.4.

4.2.3. Alleen al omdat in het bestreden besluit niet is beslist tot terugvordering, komt de Raad niet toe aan beoordeling van de stellingen van appellant over de rechtmatigheid van de terugvordering.

De Raad is bevoegd te oordelen over de verrekening

4.3. De Raad acht zich bevoegd te beslissen op het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. In het bestreden besluit is in de kern beslist dat de kinderbijslag op grond van de AKW gedeeltelijk niet aan appellant zal worden uitbetaald, totdat evenveel is ingehouden als hij te veel aan kindgebonden budget heeft ontvangen. Dit betekent dat het bestreden besluit moet worden geacht (ook) zijn grondslag te vinden in de AKW. De AKW is vermeld in artikel 9 van Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet op artikel 8:105, eerste lid, van de Awb, is de Raad de bevoegde rechter om te oordelen over het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak.

Geen wettelijke grondslag voor verrekening van kindgebonden budget met kinderbijslag

4.4. Naar het oordeel van de Raad bestaat geen wettelijke grondslag voor de verrekening van te veel betaald kindgebonden budget met nog uit te betalen kinderbijslag. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.

4.4.1. In artikel 4:93, eerste lid, van de Awb is bepaald dat verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering slechts geschiedt voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.

4.4.2. Over verrekening met kinderbijslag zijn in de AKW verschillende bepalingen opgenomen. Op grond van de AKW mag de Svb, onder de vermelde voorwaarden en binnen bepaalde grenzen, de volgende vorderingen met kinderbijslag verrekenen:

Een bestuurlijke boete (artikel 17g, eerste lid, van de AKW);

Onverschuldigd betaalde kinderbijslag (artikel 24a, tweede lid, van de AKW).

In een bevoegdheid tot verrekening van kindgebonden budget met kinderbijslag is in de AKW niet voorzien.

4.4.3. Ook de Awir bevat geen wettelijke grondslag voor verrekening van te veel betaald kindgebonden budget (als deel van de gezinsbijslag) met kinderbijslag. In artikel 30, eerste lid, van de Awir is wel bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd is tot verrekening van een door de belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering met een aan hem uit te betalen tegemoetkoming of voorschot daarop, ongeacht de inkomensafhankelijke regeling die het betreft en ongeacht het berekeningsjaar. Daarbij slaat het begrip: ‘een door de belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering’ kennelijk terug op artikel 26 van de Awir, waarin destijds was bepaald dat als een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot (…) leidde tot een terug te vorderen bedrag, de betrokkene de terugvordering in zijn geheel verschuldigd was. Onder ‘tegemoetkoming’ moet worden verstaan: een financiële bijdrage van het Rijk op grond van een inkomensafhankelijke regeling. Dit is bepaald in artikel 2, aanhef en onder h, van de Awir.

4.4.4. Noch de AKW noch de Awir bevat dus een wettelijke grondslag voor verrekening van te veel betaald kindgebonden budget (als deel van de gezinsbijslag) met kinderbijslag.

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;

verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 5 augustus 2019;

herroept de besluiten van 18 april 2019 en 6 mei 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 augustus 2019;

veroordeelt de Svb in de kosten van appellant tot een bedrag van € 4.542,-;

bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2023.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) E.P.J.M. Claerhoudt

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Algemene Kinderbijslagwet

Artikel 17g, eerste lid

1. De Sociale verzekeringsbank verrekent de bestuurlijke boete (…) met kinderbijslag op grond van deze wet (…) die degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel degene met wie hij een huishouden vormt, ontvangt.

Artikel 24, eerste lid

1. De kinderbijslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 14a onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door de Sociale verzekeringsbank van de verzekerde, dan wel degene met wie hij een huishouding vormt, of de persoon aan wie op grond van artikel 21 kinderbijslag wordt betaald, teruggevorderd.

Artikel 24a, eerste lid

1. De Sociale verzekeringsbank kan de onverschuldigd betaalde kinderbijslag, bedoeld in artikel 24, eerste lid, invorderen bij dwangbevel.

In artikel 24a, tweede lid (voor zover hier van belang)

2. Artikel 17g is van overeenkomstige toepassing.

Wet op het kindgebonden budget

Artikel 5, eerste lid

De Belastingdienst/Toeslagen is belast met de uitvoering van deze wet.

Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen

Artikel 2, aanhef en onder h

In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder tegemoetkoming: een financiële bijdrage van het Rijk op grond van een inkomensafhankelijke regeling.

Artikel 14, eerste lid

Een tegemoetkoming wordt op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen.

Artikel 16, eerste lid

De Belastingdienst/Toeslagen verleent de belanghebbende die een aanvraag voor een tegemoetkoming indient vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft, een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld binnen 13 weken na de ontvangst van de aanvraag.

Artikel 20, eerste lid

Indien na de toekenning van de tegemoetkoming uit een eerste vaststelling, eerste bepaling of wijziging van een inkomensgegeven of niet in Nederland belastbaar inkomen blijkt dat de tegemoetkoming tot een te hoog of te laag bedrag is toegekend, herziet de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming met inachtneming van die eerste vaststelling, eerste bepaling of wijziging.

Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a en b

De Belastingdienst/Toeslagen kan een toegekende tegemoetkoming herzien:

a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend, of

b. indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.

Artikel 24a, aanhef en onder a, b en c

De Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van het uitbetalen van een tegemoetkoming:

a. zolang gerede twijfel bestaat over de juistheid van het adresgegeven van de belanghebbende of zolang dit gegeven ontbreekt;

b. indien er op het moment dat na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft vijf jaren zijn verstreken:

1e. gerede twijfel bestaat over de juistheid van het adresgegeven van de belanghebbende, of

2e. dit gegeven ontbreekt;

c. indien de belanghebbende als uitreiziger is aangemerkt.

Artikel 26 (tekst op het tijdstip hier van belang)

Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.

Artikel 30, eerste lid

De Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd tot verrekening van een door de belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering met een aan hem uit te betalen tegemoetkoming of voorschot daarop, een en ander ongeacht de inkomensafhankelijke regeling die het betreft en ongeacht het berekeningsjaar.

Artikel 32, tweede lid

De invordering van het bedrag van de terugvordering kan geschieden bij een door de Belastingdienst/Toeslagen uit te vaardigen dwangbevel. In afwijking van artikel 4:119, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen bij het dwangbevel tevens de kosten van de aanmaning, de kosten van het dwangbevel en de verschuldigde renten worden ingevorderd.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:93, eerste lid

Verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering geschiedt slechts voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.

Artikel 8:105, eerste lid

Het hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.

Artikel 9 van Bijlage 2 (voor zover hier van belang)

Tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter omtrent een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Artikel 6:127 van het Burgerlijk Wetboek (BW) luidt als volgt:

Een schuldenaar heeft de bevoegdheid tot verrekening, wanneer hij een prestatie te vorderen heeft die beantwoordt aan zijn schuld jegens dezelfde wederpartij en hij bevoegd is zowel tot betaling van de schuld als tot het afdwingen van de betaling van de vordering.

Artikel 6:131, tweede lid, van het BW luidt als volgt:

Uitstel van betaling of van executie, bij wijze van gunst door de schuldeiser verleend, staat aan verrekening door de schuldeiser niet in de weg.

Kamerstukken II 2006-2007, 30912, nr. 3.

Kamerstukken II 2006-2007, 30912, nr. 4.

Kamerstukken II 2006-2007, 30912, nr. 8.

Kamerstukken I 2007-2008, 30912, nr. D.

ECLI:NL:CRVB:2014:3493.

Kamerstukken II 2003-2004, 29702, nr. 3.

Samenvatting

Appellant ontvangt voor zijn dochter in Marokko kindgebonden budget en kinderbijslag. Deze bedragen worden samen in één bedrag door de Svb aan appellant uitbetaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft vastgesteld dat appellant in het verleden te veel kindgebonden budget heeft ontvangen. De Svb besluit tot verrekening van het te veel betaalde kindgebonden budget met nog te betalen kinderbijslag. De Raad oordeelt dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor verrekening van teveel betaald kindgebonden budget met kinderbijslag. Wel is de Belastingdienst/Toeslagen bevoegd tot verrekening van teveel betaald kindgebonden budget met een aan de belanghebbende uit te betalen financiële bijdrage van het Rijk op grond van een inkomensafhankelijke regeling. De wetgever heeft blijkens de wetsgeschiedenis voor buitenlandsituaties een bepaalde taakverdeling tussen de Belastingdienst/Toeslagen en de Svb voor ogen gehad. Hiervoor is echter geen specifieke wettelijke grondslag gecreëerd. Het ligt in de rede dat de wetgever, als hem deze taakverdeling nog steeds voor ogen staat, alsnog de suggestie van de Raad van State opvolgt om in een wettelijke grondslag te voorzien.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Appellant ontvangt kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en kindgebonden budget op grond van de Wet op het kindgebonden budget (Wkb) (samen: gezinsbijslag) voor zijn dochter, [naam dochter], die geboren is op [geboortedatam] 2015 en in Marokko woont.

1.2. Op 16 juli 2018 en 19 juli 2018 heeft de Svb appellant meegedeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget opnieuw heeft berekend en het bedrag is veranderd. Daardoor verandert ook het bedrag aan kinderbijslag en het kindgebonden budget dat de Svb uitbetaalt. De Svb heeft vastgesteld dat appellant een bedrag van € 3.851,19 aan te veel ontvangen kindgebonden budget binnen zes weken aan de Svb moet terugbetalen of binnen die tijd moet vragen om uitstel van betaling. Appellant moet ook een bedrag van

€ 134,28 aan te veel ontvangen kindgebonden budget terugbetalen. Dat bedrag wordt ingehouden op de kinderbijslag over het derde kwartaal van 2018.

1.3. In een besluit van 19 december 2018 heeft de Svb vastgesteld dat appellant het bedrag van € 3.851,19 moet terugbetalen in maandelijkse termijnen van € 320,-.

1.4. Appellant heeft op 16 april 2019 met de Svb gebeld, waarna de Svb in een besluit van 18 april 2019 heeft vastgesteld dat de Svb € 200,- per kwartaal inhoudt op de kinderbijslag voor de aflossing van het bedrag van € 3.851,19 aan te veel ontvangen kindgebonden budget. Nadat appellant hierover opnieuw heeft gebeld, heeft de Svb in een besluit van 6 mei 2019 het in te houden bedrag verder verlaagd naar € 100,- per kwartaal.

1.5. Het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 18 april 2019 en 6 mei 2019 heeft de Svb ongegrond verklaard in een besluit van 5 augustus 2019 (bestreden besluit). Daarbij is de beslissing gehandhaafd dat de Svb € 100,- per kwartaal inhoudt op de kinderbijslag van appellant. Volgens de Svb is er geen reden om van invordering af te zien, omdat het bedrag aan te veel ontvangen kindgebonden budget kan worden ingehouden op de kinderbijslag.

Uitspraak van de rechtbank

2. In de aangevallen uitspraak is het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank staat niet ter discussie dat geen rechtsmiddel is aangewend tegen de besluiten van de Belastingdienst over de herberekening van het kindgebonden budget. Hierdoor staat vast dat appellant over het eerste kwartaal van 2017 tot en met het eerste kwartaal van 2018 een bedrag van € 3.851,19 te veel kindgebonden budget heeft ontvangen en dat appellant dit bedrag aan de Svb moet terugbetalen. Met de vraag of deze besluiten kunnen worden heroverwogen moet appellant zich wenden tot de Belastingdienst. De rechtbank vindt dat zij alleen kan oordelen over de invordering. De rechtbank concludeert dat de inhouding van € 100,- per kwartaal op de kinderbijslag terecht is vastgesteld en is het met de Svb eens dat er geen dringende reden is om hiervan af te zien.

Standpunten in hoger beroep

3.1. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de Svb ten onrechte naast de invordering ook heeft beslist over de terugvordering, omdat de Svb heeft vastgesteld dat appellant € 3.851,19 te veel kindgebonden budget heeft ontvangen en dit bedrag aan de Svb moet terugbetalen. Appellant is het niet eens met de terugvordering. Volgens appellant heeft hij zich altijd aan de inlichtingenplicht gehouden en mag de terugvordering en invordering niet voor zijn risico komen. Ook heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat er dringende redenen zijn om af te zien van de inhouding van € 100,- per kwartaal. De inhouding heeft onaanvaardbare gevolgen voor appellant, omdat de kinderbijslag nodig is voor het levensonderhoud van zijn kind.

3.2. De Svb heeft, zoals nader is toegelicht ter zitting, het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit, net als de besluiten van 18 april 2019 en 6 mei 2019, alleen gaat over de invordering van het bedrag van € 3.851,19 aan te veel betaald kindgebonden budget en niet over de terugvordering. De Svb heeft gesteld dat hij bevoegd is tot invordering van dit bedrag door middel van verrekening met gezinsbijslag, in dit geval kinderbijslag. Gewezen is onder meer op de mogelijkheid van verrekening in artikel 24a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) in verbinding met artikel 30 van de Awir. Het beslagverbod van artikel 23, eerste lid, van de AKW verhindert volgens de Svb niet dat de Svb in dit geval mag verrekenen, omdat het kindgebonden budget moet worden beschouwd als een uitkering tot levensonderhoud in de zin van onderdeel c van die bepaling. De Svb heeft betoogd dat deze wijze van verrekening voor veel burgers een gunstiger manier van invorderen is, omdat andere incassomaatregelen, zoals het dwangbevel, voor hen meer belastend en kostbaarder zijn. Gelet op de “kassiersfunctie” die de Svb in deze gevallen voor de Belastingdienst heeft, is het ook logisch dat de incassotaak wordt overgenomen. Ook heeft de Svb gesteld dat artikel 6:127 van het Burgerlijk Wetboek (BW) als wettelijke grondslag voor de verrekening moet worden beschouwd. Verder is betoogd dat de Svb bevoegd is tot verrekening omdat de Svb deze (als deel van de gezinsbijslag) heeft uitbetaald en appellant door akkoord te gaan met de betalingsregeling heeft ingestemd met de verrekening. De Svb stelt verder dat er geen dringende redenen zijn om van de invordering af te zien, omdat er geen sprake is van een financiële noodsituatie.

5. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad zal de besluiten van 18 april 2019 en 6 mei 2019 herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.

6. Aanleiding bestaat de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.194,- in bezwaar (bezwaarschrift en hoorzitting), € 1.674,- in beroep (beroepschrift en verschijnen ter zitting) en € 1.674,- in hoger beroep (hoger beroepschrift en verschijnen ter zitting), totaal € 4.542,-.