ECLI:NL:CRVB:2023:2022

21/2775 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 juni 2021, 20/3792 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)

Datum uitspraak: 3 oktober 2023

Met een besluit van 14 juli 2020 heeft het college aan appellante met ingang van 12 mei 2020 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) toegekend naar de toepasselijke norm, verlaagd met 20% van het wettelijk minimumloon. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 14 september 2020 (bestreden besluit) bij de ingangsdatum en de normverlaging gebleven.

Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.

Namens appellante heeft mr. J. Sprakel, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 augustus 2023. Voor appellante is mr. Sprakel verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M. van Holt.

Appellante heeft procesbelang

4. Kort voor de zitting heeft het college de Raad op de hoogte gebracht van een besluit van 22 juni 2023. Met dat besluit heeft het college, kort weergegeven, de bijstand van appellante over de gehele uitkeringsperiode ingetrokken en teruggevorderd. Voor zover het college hiermee heeft beoogd te stellen dat appellante geen procesbelang heeft bij dit hoger beroep, wordt het college daarin niet gevolgd.

4.1. De gemachtigde van appellante heeft ter zitting namelijk meegedeeld dat de rechtmatigheid van het besluit van 22 juni 2023 zal worden aangevochten. Uit wat het college naar voren heeft gebracht, volgt daarom niet zonder meer dat het resultaat van dit hoger beroep voor appellante feitelijk geen betekenis kan hebben. Daarbij komt dat het besluit van 22 juni 2023 niet ziet op de periode voorafgaand aan 12 mei 2020.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en J.J. Janssen en M.A. Hoogkamer als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2023.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) N. van der Horn

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:84 van de Awb

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Participatiewet

Artikel 11, eerste lid, van de PW

Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 18, eerste lid, van de PW

Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

Artikel 27 van de PW

Het college kan de norm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen voor zover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.

Artikel 44, eerste lid, van de PW

Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.

ECLI:NL:CRVB:2022:983.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT0209.

Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 6 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1652.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9646.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492.

Samenvatting

Deze zaak gaat over de ingangsdatum en hoogte van de toegekende bijstand. Het college heeft bijstand toegekend met ingang van de datum waarop appellante zich voor de tweede keer had gemeld voor het aanvragen van bijstand. Het college heeft de hoogte van de bijstand bepaald op grond van de toepasselijke norm, verlaagd met 20% van het wettelijk minimumloon omdat appellante volgens het college geen woonkosten had. De Raad is het met de rechtbank eens dat het college een juist besluit heeft genomen. Appellante had niet al recht op bijstand vanaf de datum waarop zij zich voor de eerste keer voor bijstand had gemeld. Het college heeft verder op goede gronden de bijstand kunnen vaststellen op basis van de verlaagde norm en deze niet hoeven verhogen wegens extra kosten, omdat appellante niet duidelijk heeft gemaakt dat zij die had. Het hoger beroep slaagt dan ook niet.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Appellante is, na een echtscheiding, eind maart 2020 dak- en/of thuisloos geraakt. Zij verbleef tot 25 mei 2020 bij een stichting en daarna voornamelijk afwisselend bij twee vriendinnen, steeds in de gemeente Almere.

1.2. Op 30 maart 2020 heeft appellante zich gemeld om bijstand aan te vragen op grond van de PW en daarna de aanvraag ingediend. Met een besluit van 6 mei 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 17 juni 2020, heeft het college die aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat appellante niet alle gevraagde gegevens had verstrekt. Met een uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het beroep tegen de buitenbehandelingstelling ongegrond verklaard. De Raad heeft in een uitspraak van 2 november 2021 het hoger beroep van appellante daartegen niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet tijdig was ingediend. Het daartegen ingestelde verzet heeft de Raad in een uitspraak van 21 april 2022 ongegrond verklaard.

1.3. Appellante heeft zich op 12 mei 2020 opnieuw gemeld voor het doen van een aanvraag om bijstand. Op dezelfde dag heeft zij een aanvraag ingediend. Appellante heeft daarbij als gewenste ingangsdatum 30 maart 2020 opgegeven.

1.4. Met het besluit van 14 juli 2020, na bezwaar gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft het college – voor zover hier van belang – aan appellante met ingang van 12 mei 2020 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder, verlaagd met 20% van het wettelijk minimumloon vanwege het ontbreken van woonkosten. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven tot het verstrekken van bijstand met terugwerkende kracht. Daarnaast volgt de verlaging met 20% van het minimumloon uit het door het college vastgestelde beleid en is er geen reden om tot afstemming in de zin van artikel 18, eerste lid, van de PW over te gaan. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij wel woonkosten of bijzondere hogere lasten heeft die tot een hogere norm moeten leiden.

Uitspraak van de rechtbank

2. Met de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd op grond van de volgende overweging. Het college heeft erkend dat in het bestreden besluit voor de verlaging van de norm naar het verkeerde beleid is verwezen. Het bestreden besluit is daarmee niet deugdelijk gemotiveerd zodat het moet worden vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten, omdat het college het motiveringsgebrek heeft hersteld door alsnog naar het juiste beleid te verwijzen en met het bestreden besluit de ingangsdatum en de toepasselijke bijstandsnorm juist zijn vastgesteld.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

5.1. De te beoordelen periode loopt in dit geval van 30 maart 2020 tot en met 14 juli 2020.

Geen reden voor terugwerkende kracht

5.2. Appellante heeft aangevoerd dat het college de ingangsdatum van de bijstand ten onrechte op 12 mei 2020 heeft bepaald. De bijstand dient volgens haar met ingang van 30 maart 2020 te worden verleend. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat appellante zich al op die datum voor een bijstandsuitkering heeft gemeld. Die aanvraag is wel buiten behandeling gesteld wegens het ontbreken van gegevens, maar een groot deel van die gegevens ontbrak ook bij de aanvraag van 12 mei 2020. Daarom lag het voor de hand bijstand toe te kennen met ingang van 30 maart 2020, ook al omdat er op dat moment een lockdown in verband met de coronapandemie was, die het appellante onmogelijk maakte om in haar bestaan te voorzien. Appellante heeft nu een gat van anderhalve maand aan inkomsten, terwijl de overheid in de coronaperiode voor andere groepen een ruimhartige houding heeft aangenomen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van belang.

5.3. In beginsel wordt geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of – in voorkomende gevallen – een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Dit volgt uit artikel 44, eerste lid, van de PW. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Dit is vaste rechtspraak. In wat appellante heeft aangevoerd zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen die moeten leiden tot het toekennen van bijstand met terugwerkende kracht.

5.3.1. Dat appellante zich ook al op 30 maart 2020 bij het college had gemeld voor het doen van een aanvraag, is niet een bijzondere omstandigheid zoals hier bedoeld. De stelling van appellante dat zij bij die aanvraag vrijwel dezelfde gegevens als bij de aanvraag van 12 mei 2020 had aangeleverd, raakt niet de rechtmatigheid van het besluit op die aanvraag van 12 mei 2020 dat hier voorligt, maar van het besluit tot buitenbehandelingstelling van die eerdere aanvraag. Bovendien mist deze stelling feitelijke grondslag omdat appellante bij de aanvraag van 12 mei 2020 bankafschriften heeft overgelegd die zij niet bij de eerdere aanvraag had overgelegd. Voor zover appellante met de verwijzing naar de coronaperiode ook heeft willen aanvoeren dat zij door de lockdown bij de eerdere aanvraag niet in staat was gegevens aan te leveren, geldt dat ook dit ziet op de buitenbehandelingstelling van die eerdere aanvraag.

5.3.2. Het verkeren in bijstandbehoevende omstandigheden is op zichzelf ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan bijstandsverlening met terugwerkende kracht gerechtvaardigd is. De Raad heeft dit eerder in een andere uitspraak overwogen. De oorzaak van het ontbreken van voldoende bestaansmiddelen is daarbij niet van belang. De betrokkene die aanspraak maakt op bijstand heeft zelf de verantwoordelijkheid om zich tijdig te melden om bijstand aan te vragen en de nodige gegevens tijdig aan te leveren, dan wel tijdig te verzoeken om uitstel van de inlevertermijn als dat niet lukt. Zo kan het college behoorlijk onderzoek doen naar de bij de aanvraag gestelde bijstandbehoevende omstandigheden.

5.3.3. Dat appellante gedurende anderhalve maand een gebrek aan inkomsten had, komt dus voor haar rekening en risico.

Geen reden voor een hogere norm

5.4. Appellante heeft verder aangevoerd dat het college van het beleid had moeten afwijken en de norm niet met 20% van het minimumloon had moeten verlagen. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan de extra kosten die zij door haar thuisloosheid moest maken voor het reizen van en naar verblijfplaatsen. Deze extra kosten hadden in het kader van artikel 18, eerste lid, van de PW of op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten worden meegewogen en hadden zo moeten leiden tot een verhoging van de norm die geldt bij dakloosheid. Deze beroepsgrond slaagt om de volgende reden ook niet.

5.5. Op grond van artikel 27 van de PW kan het college de bijstandsnorm lager vaststellen voor zover een betrokkene als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning, lagere algemeen noodzakelijke kosten heeft dan waarin de norm voorziet. Ter uitvoering hiervan heeft het college beleid vastgesteld, neergelegd in het “Beleid inzake bijstandsverlening aan daklozen” (Beleidsregels). De Beleidsregels gaan ervan uit dat een dakloze geen woonkosten heeft, behalve de kosten van nachtopvang, waarvoor bijzondere bijstand mogelijk is. De bijstandsnorm van een dakloze wordt daarom voor een alleenstaande (ouder) op 50% van de gehuwdennorm gesteld. Dit is gelijk aan de alleenstaandennorm verminderd met 20% van het wettelijk minimumloon.

5.6. Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode als dakloze in de zin van de Beleidsregels was aan te merken en dat het college daarom op grond van artikel 27 van de PW bevoegd was om de bijstandsnorm lager vast te stellen in overeenstemming met de Beleidsregels.

5.7. In artikel 18, eerste lid, van de PW is bepaald dat het college de bijstand afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of een verhoging van de bijstand is alleen plaats in zeer bijzondere situaties. Dit is vaste rechtspraak. Het is aan degene die deze afstemming wenst om aannemelijk te maken dat er een zeer bijzondere situatie is, zoals hiervoor bedoeld. Appellante heeft geen concrete feiten of omstandigheden gesteld en met enige onderbouwing aannemelijk gemaakt die leiden tot de conclusie dat zij in een zeer bijzondere situatie verkeerde. Zij heeft de door haar gestelde reiskosten niet gespecificeerd en niet onderbouwd. Haar betoog dat het college de norm met toepassing van artikel 18, eerste lid van de PW had moeten verhogen treft daarom geen doel. Hetzelfde geldt voor haar betoog dat het bestreden besluit wegens bijzondere omstandigheden tot een onevenredig groot nadeel voor haar leidt, zodat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken. Van zulke bijzondere omstandigheden is niet gebleken.

5.8. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd voor zover appellante die heeft aangevochten. Dit betekent dat de ingangsdatum van de aan appellante toegekende uitkering 12 mei 2020 blijft en dat de verlaging van de norm met 20% van het wettelijk minimumloon in stand blijft.

6. Appellante krijgt geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.