ECLI:NL:CRVB:2023:1909

20/3236 PW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 december 2019, 18/8031 (aangevallen tussenuitspraak) en de einduitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 augustus 2020, 18/8031 (aangevallen einduitspraak) Partijen: [appellant] (appellant) en [appellante] te [woonplaats] (appellante) het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout (college) Datum uitspraak: 19 september 2023

Namens appellanten heeft mr. S. Gomez Espinosa, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Mr. M. Akça-Altun heeft zich als opvolgende gemachtigde gesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Akça-Altun. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. Wijnekus.

Samenvatting Deze zaak gaat over een intrekking en terugvordering van bijstand. Volgens het college blijkt uit onderzoek dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht die appellanten, in strijd met de op hen rustende inlichtingenverplichting, niet aan het college hebben gemeld. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Appellanten vinden dat het college in strijd heeft gehandeld met het recht op privéleven. Ook vinden appellanten dat appellant geen op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht en dat, voor zover die werkzaamheden wel zijn verricht, het recht op bijstand wel kan worden vastgesteld. Appellanten krijgen deels gelijk, waardoor het terugvorderingsbedrag lager zal zijn. Inleiding 1.1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.2. Appellanten ontvingen, na een eerdere periode van bijstandsverlening, sinds 13 december 2016 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Appellant was ten tijde van belang in het bezit van een auto van het merk Rover die op zijn naam is gesteld. 1.3. Naar aanleiding van een melding op 30 juni 2017 van een consulent Werk en Inkomen over twee kasstortingen op de bankrekening van appellanten van respectievelijk € 300,- en € 50,-, het ontbreken op de bankafschriften van uitgaven voor boodschappen en de omstandigheid dat appellant in het verleden meerdere auto’s op zijn naam had, hebben handhavingsspecialisten van de gemeente Oosterhout een fraudeonderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader hebben de handhavingsspecialisten dossieronderzoek verricht, via Suwinet gegevens van de Dienst Wegverkeer geraadpleegd, in de periode van 14 juli 2017 tot en met 21 november 2017 waarnemingen verricht nabij het uitkeringsadres van appellanten (appartementencomplex) te [woonplaats] en nabij vier loodsen aan de [X-straat] ( X-straat ) op bedrijventerrein [naam] te [woonplaats] . Appellanten hebben desgevraagd stukken, waaronder een eigen verklaring van 26 november 2017 en verklaringen van derden, overgelegd. Appellant is op 24 januari 2018 door de handhavingsspecialisten gehoord. In verband met het onderzoek is de betaling van de bijstand per 1 februari 2018 geblokkeerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een Rapportage Bijzonder Onderzoek van 14 februari 2018. 1.4. De bevindingen van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij een besluit van 28 februari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij een besluit van 26 oktober 2018 (bestreden besluit), de bijstand van appellanten met ingang van 23 augustus 2017 in te trekken en de over de periode van 23 augustus 2017 tot en met 31 januari 2018 ten onrechte gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 7.934,02 van appellanten terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft het college, voor zover van belang en samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Appellant heeft op geld waardeerbare werkzaamheden bij een autobedrijf verricht, appellant beschikte behalve over de Rover over nog een auto (Volkswagen) en appellanten werden financieel ondersteund door derden. Door hiervan geen mededeling aan het college te doen, hebben appellanten de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. 1.5. In een besluit van 25 januari 2019 heeft het college het deel van de terugvordering dat ziet op de periode na 1 januari 2018, een bedrag van € 1.346,45, met belasting en premies verhoogd tot een bedrag van € 1.527,07. De rechtbank heeft dit besluit aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bij de beoordeling van het beroep van appellanten betrokken. 2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen tussenuitspraak geoordeeld dat het college gehouden was de bijstand in te trekken. Over de terugvordering heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargrond over het ontbreken van een berekening van het terugvorderingsbedrag. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit motiveringsgebrek te herstellen. 2.2. Bij brief van 24 maart 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de (bruto)terugvordering € 8.114,64 bedraagt. 2.3. Bij de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep met betrekking tot de intrekking ongegrond verklaard, het beroep met betrekking tot de terugvordering gegrond verklaard, het bestreden besluit, voor zover het het teruggevorderde bedrag over de periode van 23 augustus 2017 tot en met 31 december 2017 betreft, vernietigd en bepaald dat het bedrag van de terugvordering over deze periode € 6.512,46 bruto bedraagt. 3. Appellanten zijn het niet eens met de aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak, voor zover de intrekking met ingang van 23 augustus 2017 en de terugvordering over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 januari 2018 in stand is gelaten en de rechtbank voor de terugvordering over de periode van 23 augustus 2017 tot en met 31 december 2017 zelf in de zaak heeft voorzien.

4.1.1. Ter zitting heeft het college verklaard dat voor zover het bestreden besluit erop is gebaseerd dat het recht op bijstand niet is vast te stellen wegens het niet melden van de Volkswagen en de financiële ondersteuning door derden, deze grondslag niet langer wordt gehandhaafd. 4.1.2. Tussen partijen is in geschil of appellant in de te beoordelen periode, die loopt van 23 augustus 2017 (de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken) tot en met 28 februari 2018 (de datum van het intrekkingsbesluit), op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht voor een autobedrijf, of appellanten, door hiervan geen mededeling te doen, de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting hebben geschonden en of als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Voorts is in geschil of het college door bij het onderzoek daarnaar heimelijk waarnemingen te verrichten, in strijd heeft gehandeld met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 4.2. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het in bezwaar gehandhaafde besluit tot intrekking in stand heeft gelaten en het terugvorderingsbedrag op € 6.512,46 heeft vastgesteld. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.3. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Artikel 8 van het EVRM en het verrichten van heimelijke waarnemingen 4.4.1. De Raad zal eerst de beroepsgrond dat het college bij het onderzoek heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van het EVRM bespreken. Vaststaat dat door handhavingsspecialisten heimelijk waarnemingen zijn verricht bij het appartementencomplex en bij vier loodsen aan de X-straat en dat in één van die loodsen een autobedrijf zit. Uit het onder 1.3 vermelde rapport blijkt dat de waarnemingen plaatsvonden op 43 dagen in de periode van 14 juli 2017 tot en met 21 november 2017. Dit is een periode van vier maanden en één week. In totaal zijn 81 waarnemingen gedaan en 25 foto’s genomen. Tijdens twee waarnemingen is appellant vanuit [woonplaats] gevolgd. De meeste waarnemingen duurden enkele minuten (twee tot vijf minuten), waren overdag en in eerste instantie gericht op het open parkeerdek bij het appartementencomplex. Zeven waarnemingen duurden langer: de waarneming op 21 juli 2017 duurde 37 minuten, die op 25 juli 2017 9 minuten, die op 1 november 2017 19 minuten, de tweede waarneming op 10 november 2017 22 minuten, die op 14 november 2017 60 minuten, de eerste waarneming op 17 november 2017 88 minuten (van 8.30 tot 9.58 uur ) en die op 21 november 2017 35 minuten. Bij de waarnemingen op 1, 14, 17 en 21 november 2017 hebben de handhavingsspecialisten zicht gehad op de toegangshal van het appartementencomplex. Verder is appellant op 4 en 23 augustus 2017 gevolgd. Het volgen is beëindigd toen appellant op de (kennelijke) plaats van bestemming, achtereenvolgens een recreatiepark en de X-straat , was aangekomen. Vanaf 23 augustus 2017 waren de waarnemingen ook gericht op de X-straat om de aanwezigheid van appellant bij het autobedrijf vast te stellen. Met een fotocamera zijn in totaal 25 foto’s gemaakt van drie auto’s, de Rover, de Volkswagen en een Renault. De Rover en Volkswagen werden door appellant gebruikt en stonden kortere of langere tijd op zijn naam. Beide auto’s stonden geparkeerd op het open parkeerdek bij het appartementencomplex dan wel in de X-straat . Op één van de foto’s staat appellant met de Renault. 4.4.2. Appellanten voeren aan dat waarnemingen zodanig intensief waren dat deze moeten worden aangemerkt als stelselmatige observaties, die in strijd met het recht op privéleven als neergelegd in artikel 8 van het EVRM zijn verricht. Volgens appellanten was daarvoor toestemming nodig van de officier van justitie, ook vanwege het gebruik van een technisch hulpmiddel. De bevindingen uit de waarnemingen kunnen daarom niet als bewijs dienen. Dat geldt ook voor de door appellant op 24 januari 2018 afgelegde verklaring, omdat deze verklaring is verkregen als gevolg van de schending van dat recht. 4.4.3. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het is vaste rechtspraak dat een bijstandverlenende instantie bij de uitvoering van een onderzoek naar het recht op bijstand van een betrokkene waarnemingen mag verrichten, voor zover dat in de gegeven situatie en gelet op de bekende feiten en omstandigheden noodzakelijk is en deze waarnemingen niet een min of meer compleet beeld geven van een bepaald aspect van het persoonlijk leven van de betrokkene. De verrichte waarnemingen als vermeld onder 4.4.1 geven niet zo een min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van appellanten. Weliswaar gaat het om een relatief groot aantal waarnemingen die voornamelijk bij het appartementencomplex plaatsvonden gedurende een lange periode, maar de duur ervan was in veruit de meeste gevallen kort. De waarnemingen vonden plaats vanaf de openbare weg of vanaf het parkeerdek bij het appartementencomplex dat vanaf de openbare weg is te bereiken en konden door iedere willekeurige burger worden gedaan. De waarnemingen waren ook niet gericht op gebeurtenissen binnen het appartementencomplex of het appartement van appellanten zelf, maar op de aanwezigheid van auto’s van appellant en vanaf 23 augustus 2017 ook op het verrichten van werkzaamheden in de loods. Ook de waarnemingen die bij de X-straat plaatsvonden, waren doorgaans van korte duur. Zij werden verricht vanaf de openbare weg en waren gericht op het buitenterrein van het autobedrijf. Slechts een klein deel van het werkzame leven van appellant is in kaart gebracht. De handhavingsspecialisten zijn niet in de loods geweest. De lange periode waarin de waarnemingen zijn verricht, was mede nodig vanwege de wisseling van auto’s door appellant. De algemene onderzoeksbevoegdheid van artikel 53a van de PW biedt voor de waarnemingen dan ook een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Dit geldt ook voor het ondersteunende gebruik van de fotocamera bij de waarnemingen. Hiertoe is van doorslaggevend belang dat met de foto’s slechts de door de handhavingsspecialisten aangetroffen situatie is vastgelegd. Daarvan kon ook gedetailleerd schriftelijk verslag worden gelegd. De foto’s bieden daarom niet meer zicht op de privé-omgeving van appellanten dan de handhavingsspecialisten met eigen ogen konden waarnemen, en door hun precieze weergave geven de foto’s slechts weinig meer inzicht in die omgeving dan in een schriftelijk verslag kan worden vastgelegd. Daarmee is voldaan aan het vereiste van proportionaliteit. Ook voldoet de inbreuk aan de eisen van subsidiariteit. Hiertoe is van belang dat de waarnemingen zijn gedaan naar aanleiding van een interne melding van een consulent over mogelijk niet gemelde werkzaamheden en een gerechtvaardigd doel dienden, namelijk het tegengaan van misbruik van sociale uitkeringen. Na het administratieve onderzoek bestond voor het college geen andere mogelijkheid om objectief vast te stellen of de bijstand rechtmatig werd verleend dan waarnemingen te verrichten. Dit betekent dat het college de verrichte waarnemingen en daarmee ook de door appellant tijdens het verhoor op 24 januari 2018 afgelegde verklaring voor de besluitvorming mocht gebruiken. Op geld waardeerbare werkzaamheden 4.5.1. Appellanten betwisten dat appellant in de te beoordelen periode op geld waardeerbare werkzaamheden voor het autobedrijf heeft verricht.

4.8. Uit 4.7.2 en 4.7.3 volgt dat het college het recht op bijstand van appellanten schattenderwijs had moeten vaststellen. De bijstand van appellanten is ten onrechte ingetrokken. De intrekking van bijstand kan daarom niet in stand blijven. Nu appellanten tegen (de brutering van) de terugvordering als zodanig geen zelfstandige beroepsgronden hebben aangevoerd, leidt dit tevens tot de conclusie dat het terugvorderingsbedrag te hoog is vastgesteld. Daarom slaagt het hoger beroep. De aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak, voor zover aangevochten, moeten om die reden worden vernietigd. 4.9. De Raad zal het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 28 februari 2018 te herroepen, te bepalen dat appellanten over de te beoordelen periode recht op bijstand hebben naar de in die periode geldende gehuwdennorm verminderd met de inkomsten per maand uitgaande van 24 uur per week tegen het netto minimumuurloon en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Verder wordt het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking die naar verwachting geen nieuwe discussie zal opleveren bestaat, met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil, aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. 5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- (1 punt voor de indiening van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting; € 837,- per punt). Het college zal ook het door appellanten in hoger beroep betaalde griffierecht moeten vergoeden.

De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak, voor zover aangevochten; verklaart het beroep gegrond en vernietigt de besluiten van 26 oktober 2018 en 25 januari 2019; herroept het besluit 28 februari 2018 voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken; bepaalt dat de bijstand van appellanten over de periode van 23 augustus 2017 tot en met 28 februari 2018 wordt herzien naar de in die periode geldende gehuwdennorm verminderd met de inkomsten per maand uitgaande van 24 uur per week tegen het netto minimumuurloon en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 oktober 2018; draagt het college op om met inachtneming van overwegingen 4.8 en 4.9 van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld; veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 1.674,-; bepaalt dat het college aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 131,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.J.M. Heijs en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 september 2023. (getekend) O.L.H.W.I. Korte (getekend) Y.S.S. Fatni Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 25 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU3307, van 24 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:297, van 3 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3441, van 9 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:62 en van 16 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:358. Uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852.

Appellanten voeren aan dat het om marginale activiteiten gaat die appellant bij wijze van vriendendienst voor de eigenaar van het autobedrijf heeft verricht. Appellant heeft ook nooit enige vergoeding van de eigenaar van het autobedrijf ontvangen, wat ook blijkt uit de verklaring van de eigenaar van 7 mei 2018. Ter zitting van de Raad heeft appellant toegelicht dat hij voor de sociale contacten bij het autobedrijf kwam en afleiding zocht voor zijn moeilijke gezinssituatie. 4.5.2. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Van betekenis is de door appellant tegenover de handhavingsspecialisten afgelegde en ondertekende verklaring van 24 januari 2018. Appellant heeft daarin verklaard dat een vriend van hem in één van de loodsen een autobedrijf heeft, dat hij nagenoeg dagelijks bij het autobedrijf komt, daar koffie drinkt en af en toe een handje helpt, bijvoorbeeld met het ophalen van een auto of het wassen daarvan. De ene keer is hij de hele dag bij het autobedrijf, de andere keer vier tot vijf uur per dag. Op 14 november 2017 heeft appellant op verzoek van de eigenaar van het autobedrijf foto’s van de Renault gemaakt die op de website moesten worden geplaatst. Gelet op het feit dat appellant daadwerkelijk werkzaamheden voor het autobedrijf heeft verricht en dat appellant tijdens reguliere arbeidsuren aanwezig was in het autobedrijf, zijnde een plaats waar reguliere arbeid wordt verricht, is aannemelijk dat appellant daar op dat moment ook op geld waardeerbare arbeid verrichtte. Het betoog van appellant dat hij uitsluitend bij het autobedrijf kwam voor sociale contacten en dat hij, bij wijze van vriendendienst, af en toe een helpende hand bood, wordt dan ook niet gevolgd. De stelling dat geen sprake was van een dienstverband en dat appellant nimmer tegen betaling werkzaamheden heeft verricht, laat onverlet dat werkzaamheden als auto’s wassen, auto’s ophalen en foto’s maken voor de website van het autobedrijf, op geld waardeerbaar zijn. De door appellanten ingebrachte verklaring van de eigenaar van het autobedrijf, die inhoudt dat appellant nimmer bij hem in loondienst is geweest en appellant nimmer tegen betaling werkzaamheden voor hem heeft verricht, doet daarom niets af aan de conclusie dat appellant werkzaamheden voor het autobedrijf heeft verricht die op geld waardeerbaar zijn. Schending inlichtingenverplichting 4.6.1. Appellanten voeren aan dat zij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden, omdat appellant – toen hij de eerste keer bijstand aanvroeg – aan klantmanager Y heeft gemeld dat hij af en toe wel eens iemand helpt en de klantmanager dus van de situatie op de hoogte was. 4.6.2. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Anders dan appellanten stellen, is hiervoor in de stukken geen enkele onderbouwing te vinden. Het college heeft dit ook betwist. De brief van 26 november 2017 waarnaar appellanten verwijzen, betreft een eigen verklaring van appellant over het gesprek destijds met Y. Hieruit volgt dat appellanten, door het college niet over de op geld waardeerbare werkzaamheden te informeren, de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. Schattenderwijs vaststellen 4.7.1. Appellanten voeren tot slot aan dat het (aanvullend) recht op bijstand wel kan worden vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt. 4.7.2. Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is de bijstandverlenende instantie gehouden om, indien mogelijk, op basis van de vaststaande feiten schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand heeft. Het eventuele nadeel voor de betrokkene dat voortvloeit uit de resterende onzekerheden, komt daarbij wegens schending van de inlichtingenverplichting voor zijn rekening. 4.7.3. Gelet op de onder 4.5.2 genoemde verklaring kwam appellant vrijwel dagelijks bij het autobedrijf en was hij daar dan de hele dag of een halve dag aanwezig. De Raad hecht geloof aan de verklaring van appellant dat hij ook voor de sociale contacten bij de bevriende eigenaar van het autobedrijf kwam, omdat hij in een moeilijke gezinssituatie verkeerde die hij wilde ontvluchten. Appellanten hebben niet aan de hand van controleerbare gegevens aannemelijk gemaakt hoeveel uur precies appellant werkzaam was in het autobedrijf. Daar staat tegenover dat de onderzoeksbevindingen van het college geen aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de juistheid van de verklaring van appellant over de duur en frequentie van zijn aanwezigheid bij het autobedrijf. De verklaring van appellant biedt dan ook voldoende gegevens om de omvang van de werkzaamheden van appellant in het autobedrijf schattenderwijs vast te stellen. De Raad stelt de omvang van die werkzaamheden schattenderwijs vast op zes uur per dag gedurende vier dagen per week. Aanleiding bestaat dan ook om het aantal uren op 24 uur per week vast te stellen. Voor de bepaling van de inkomsten kan worden uitgegaan van het wettelijke minimumuurloon als beloning die appellant redelijkerwijs had kunnen bedingen bij een volledige werkweek. Dit betekent dat appellanten in de te beoordelen periode recht hebben op bijstand naar de voor hen geldende bijstandsnorm, onder aftrek van de fictieve inkomsten van appellant zoals hierboven geschat. In zoverre is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en berust dit besluit niet op een deugdelijke motivering.