ECLI:NL:CRVB:2022:2873
21/3659 TOZO en 21/3660 TOZO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 augustus 2021, 21/61 en 21/1465 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Roermond (college)
Datum uitspraak: 12 juli 2022
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2022. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A.T.M. Brouns.
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
verklaart het beroep tegen het besluit van 28 april 2021 gegrond en vernietigt dit besluit;
herroept het besluit van 21 september 2020;
herroept het besluit van 14 juli 2020 en kent aan appellant bijstand toe met ingang van 1 juni 2020 naar de voor hem geldende norm;
herroept het besluit van 7 december 2020 en kent aan appellant bijstand toe met ingang van 1 oktober 2020 naar de voor hem geldende norm;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 30 november 2020 en 28 april 2021;
veroordeelt het college tot vergoeding aan appellant van de schade zoals onder 4.9.3 van deze uitspraak is vermeld en wijst het verzoek voor het overige af;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 45,-;
bepaalt dat het college het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en A.J. Schaap en E.J.M. Heijs als leden, in tegenwoordigheid van A.F. Hulskes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2022.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) A.F. Hulskes
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant exploiteert sinds 1 november 2012 een organisatie-adviesbureau genaamd [naam adviesbureau] in de vorm van een eenmanszaak ( [naam adviesbureau] ) en is met dit bedrijf actief in de kerstpakkettenbranche. Daarnaast is appellant bestuurder en enig aandeelhouder van [naam B.V. 1] en van [naam B.V. 2] In 2012 heeft appellant een ontslagvergoeding ontvangen die hij heeft aangewend voor de aankoop van een recht op periodieke uitkeringen bij [naam B.V. 1] ( [naam B.V. 1] ).
1.2. Op 31 maart 2020 heeft appellant bij het college een aanvraag om algemene bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) ingediend. Bij besluit van 8 juni 2020 heeft het college appellant van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 algemene bijstand ingevolge de Tozo toegekend naar de norm voor een alleenstaande.
1.3. Op 26 juni 2020 heeft appellant bij het college een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo vanaf 1 juni 2020. In het kader van deze aanvraag heeft het college gegevens van Suwinet geraadpleegd en daaruit afgeleid dat appellant maandelijks inkomsten heeft als directeur van zijn [naam B.V. 1]
1.4. Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college de onder 1.3 vermelde aanvraag afgewezen. Bij besluit van 21 september 2020 heeft het college de over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 toegekende bijstand ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.159,96 van appellant teruggevorderd.
1.5. Op 7 oktober 2020 heeft appellant bij het college een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo vanaf 1 oktober 2020. Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college deze aanvraag afgewezen.
1.6. Bij besluit van 30 november 2020 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de onder 1.4 vermelde besluiten ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant maandelijks inkomsten ontvangt uit zijn [naam B.V. 1] die hoger zijn dan de voor hem geldende bijstandsnorm, waardoor hij geen recht heeft op algemene bijstand op grond van de Tozo. Omdat appellant van deze inkomsten geen mededeling aan het college heeft gedaan, heeft hij de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden en over de periode van maart 2020 tot en met mei 2020 ten onrechte algemene bijstand ontvangen.
1.7. Bij besluit van 28 april 2021(bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het onder 1.5 vermelde besluit ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant niet behoort tot de doelgroep van de Tozo, omdat de financiële problemen van [naam adviesbureau] in 2020 geen direct gevolg waren van de corona-maatregelen. Uit de door appellant in bezwaar aangeleverde stukken over de bedrijfsresultaten over 2017 tot en met 2019 blijkt namelijk dat [naam adviesbureau] al ruim voor de corona-maatregelen in een slechte financiële situatie verkeerde.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard, het verzoek om schadevergoeding afgewezen en bepaald dat het college het betaalde griffierecht aan appellant vergoedt. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college bij bestreden besluit 1 niet langer het standpunt inneemt dat appellant geen recht heeft op algemene bijstand op grond van de Tozo wegens een te hoog netto inkomen. Het college heeft in het verweerschrift ook bij bestreden besluit 1 het standpunt ingenomen dat appellant niet behoort tot de doelgroep van de Tozo. Gelet op dit gewijzigde standpunt berust bestreden besluit 1 niet op een deugdelijke motivering en dient dit besluit te worden vernietigd. De rechtbank heeft bij de ongegrondverklaring van het beroep tegen bestreden besluit 2 en het in stand laten van de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 het volgende overwogen. Nu niet in geschil is dat [naam adviesbureau] in de jaren 2018 en 2019 een negatief bedrijfsresultaat heeft behaald, staat vast dat appellant geen inkomen heeft gehad uit deze eenmanszaak in de twee jaren direct voorafgaand aan de coronaproblematiek. De verwachting van appellant om in 2020 door verwerving van enkele opdrachten weer een positief resultaat te kunnen behalen, heeft hij niet kunnen concretiseren. Appellant heeft het vereiste causale verband tussen de financiële positie van zijn bedrijf en de coronacrisis niet in zekere mate aannemelijk gemaakt en anders dan appellant meent, is niet doorslaggevend of sprake is van een (gemiddeld) inkomen boven of beneden het sociale minimum, maar of zijn beroep of bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten, het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard en het verzoek om schadevergoeding is afgewezen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.1. De Tozo bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19. De Tozo vindt zijn grondslag in artikel 78f van de Participatiewet (PW).
4.1.2. Ingevolge artikel 2 van de Tozo, voor zover van belang, kan algemene bijstand op grond van dit besluit worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.
4.1.3. Ingevolge artikel 5 van de Tozo wordt door de aanvrager van algemene bijstand het volgende verklaard en de volgende informatie verstrekt:
- dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19, voorzien van een toelichting;
- dat hij voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd, verwacht een in aanmerking te nemen inkomen te hebben dat lager is dan de bijstandsnorm; en
- voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd een opgave van het inkomen dat hij heeft verworven of verwacht te gaan verwerven.
4.2.1. Volgens de nota van toelichting bij de Tozo (p. 7, 8, 11, 33 en 34; Stb. 2020, 118) derven veel zelfstandigen als gevolg van de coronacrisis en ook als gevolg van de maatregelen van de rijksoverheid om de verspreiding van het coronavirus te beteugelen, buiten hun invloedssfeer inkomsten en worden veel zelfstandigen met acute financiële problemen geconfronteerd. Deze coronacrisis kan niet als normaal ondernemersrisico worden aangemerkt. Daarom acht de regering het gerechtvaardigd en noodzakelijk om zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, tijdelijk te ondersteunen. De regering komt daarom met de Tozo om deze zelfstandigen met een aanvullende inkomensondersteuning en kapitaalverstrekking tijdelijk tegemoet te komen en hen in staat te stellen de komende periode zo goed mogelijk door te komen en om uiteindelijk weer volledig zelfstandig in het bestaan te voorzien. Een voorwaarde om te worden aangemerkt als zelfstandige is dat moet zijn voldaan aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep.
Bedoeld is alleen zelfstandigen die reeds op de dag van de aankondiging van deze maatregel, 17 maart 2020, als zodanig werkzaam waren, in aanmerking te laten komen voor bijstand op grond van dit besluit. Daarnaast geldt dat die zelfstandige moet hebben verklaard dat diens bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Zodoende strekt de kring van rechthebbenden zich alleen uit tot zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in de omstandigheid verkeren dat zij zijn aangewezen op bijstand op grond van dit besluit. De doelgroep van de Tozo bestaat uit zelfstandigen, die worden geconfronteerd met een financieel probleem (als gevolg van de coronacrisis). Daarbij kunnen de volgende omstandigheden aan de orde zijn:
- de rijksoverheid heeft de zelfstandige verplicht om de activiteit volledig of gedeeltelijk te onderbreken;
- de rijksoverheid heeft de zelfstandige hiertoe niet verplicht, maar de zelfstandige ziet zichzelf wel genoodzaakt om als gevolg van de coronacrisis de activiteit volledig of gedeeltelijk te onderbreken. Het gaat hier bijvoorbeeld om zelfstandigen die door quarantaine, ziekenhuisopname, vermindering van opdrachten, klanten, aanvoer van grondstoffen of om andere redenen van economische, organisatorische of persoonlijke aard, alle als gevolg van de coronacrisis, hun activiteit volledig of gedeeltelijk onderbreken;
- de zelfstandige heeft de activiteit niet volledig of gedeeltelijk onderbroken, maar heeft als gevolg van de coronacrisis wel te maken met een inkomstenderving, die heeft geleid tot een financieel probleem.
4.2.2. In artikel 5 van de Tozo is vastgelegd wat de zelfstandige in zijn verklaring moet opnemen als hij een aanvraag doet voor algemene bijstand. Blijkens de nota van toelichting houdt het eerste onderdeel verband met artikel 2 waarin de doelgroep van de Tozo is vastgelegd. De Tozo is bedoeld voor de zelfstandige van wie het bedrijf of zelfstandig beroep financieel geraakt is door de coronacrisis. De zelfstandige moet hierover een verklaring afleggen en een toelichting geven over diens situatie. Het college kan voor de beoordeling van het recht op en de hoogte van bijstand uitgaan van de verklaring van de zelfstandige. Als de verklaring niet aannemelijk is of het college stuit op contra-indicaties, kan het college op grond van artikel 53, zesde lid, van de PW onderzoek instellen naar de juistheid van de gegevens.
4.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat [naam adviesbureau] financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het college toegelicht dat, anders dan de besluitvorming mogelijk doet vermoeden, de jaren 2018 en 2019 niet van doorslaggevende betekenis zijn geweest voor dit standpunt. Bezien is hoe het in 2020 financieel met [naam adviesbureau] zou zijn verlopen, indien de coronacrisis er niet zou zijn geweest. Het college is gebleken dat [naam adviesbureau] geen inkomsten heeft en dat deze inkomsten er ook al niet waren direct voorafgaand aan de coronacrisis. Er waren geen concrete opdrachten en bovendien zou de relatie tussen [naam adviesbureau] en een van de opdrachtgevers ( [opdrachtgever] ) gestaakt worden.
4.4. Appellant heeft aangevoerd dat hij in 2020 geen enkele opdracht heeft kunnen uitvoeren wegens de coronacrisis. Het college en de rechtbank hebben appellant nooit gevraagd een onderbouwing te geven van de gecancelde afspraken en opdrachten. Appellant heeft daarom pas in hoger beroep nadere stukken ingezonden ter onderbouwing van zijn standpunt dat zijn eenmanszaak door de coronacrisis financieel is geraakt. Het gaat om verklaringen van twee opdrachtgevers en e-mailberichten over geannuleerde netwerkbijeenkomsten.
4.5. Deze beroepsgrond slaagt. Uit de overgelegde verklaring van de CEO van een bedrijf ([naam bedrijf]) van 1 oktober 2021 blijkt het volgende. [naam bedrijf] is al jarenlang actief in de kerstpakkettenmarkt. In 2019 is dit bedrijf met appellant een oriëntatietraject aangegaan en is een budget van € 25.000,- vrijgemaakt voor het door appellant voorgestelde traject. Het startmoment zou na de lancering van de nieuwe collectie in februari/maart 2020 zijn. COVID-19 maakte alles in een klap onzeker en het bedrijf heeft alles on hold gezet en moest gaan overleven. Na de zomer van 2020 is het bedrijf opnieuw met appellant in gesprek gegaan, is een plan gemaakt en is budget vrijgemaakt. Door de nieuwe lockdown moest alles weer stopgezet worden. Deze lockdown duurde langer zodat het traject pas in 2022 weer zal kunnen worden opgestart. Gelet op deze verklaring heeft appellant aannemelijk gemaakt dat zijn bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Of appellant als gevolg van de coronacrisis in 2020 ook inkomsten van [opdrachtgever] is misgelopen – over de voortgang van de samenwerking tussen [opdrachtgever] en appellant werd blijkens een e-mailbericht van 15 januari 2020 overleg gevoerd en in 2022 is appellant alsnog een project voor [opdrachtgever] gaan leiden – kan verder buiten bespreking blijven. Dat het college ten tijde van de besluitvorming niet bekend was met de verklaring van [naam bedrijf] betekent niet dat die verklaring buiten beschouwing dient te blijven. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 12 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:111) staat het partijen vrij hun stellingen met betrekking tot de juistheid van de feiten waarvan bij het nemen van een beslissing dient te worden uitgegaan, tijdens de behandeling van het beroep of hoger beroep, nader te staven met bewijsmiddelen.
4.6. Wat in 4.5 is overwogen, heeft tot gevolg dat het college de bijstand van appellant over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 ten onrechte heeft ingetrokken en teruggevorderd en de aanvragen van 26 juni 2020 en 7 oktober 2020 ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat appellant niet behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 2 van de Tozo.
4.7. Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep in zoverre slaagt. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten en voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
4.8. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan de in 4.7 genoemde uitkomst wordt gegeven. Het college heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat als de grondslag van de onder 1.4 en 1.5 vermelde besluiten niet standhoudt, appellant recht heeft op bijstand op grond van de Tozo. Gelet hierop ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal het besluit van 21 september 2020 alsmede de besluiten van 4 juli 2020 en7 december 2020 herroepen en bepalen dat aan appellant per 1 juni 2020 en 1 oktober 2020 algemene bijstand wordt toegekend naar de voor hem geldende bijstandsnorm.
4.9.1. Appellant heeft aangevoerd dat het college veroordeeld moet worden tot een schadevergoeding omdat hij als gevolg van de besluiten van het college kosten heeft gemaakt. Appellant heeft een beleggingsverzekering moeten afkopen en geld bij familie en vrienden moeten lenen. Verder heeft appellant gesteld dat de wettelijke rente moet worden vergoed.
4.9.2. Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht (zie onder meer de uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1466).