ECLI:NL:CRVB:2022:2458

21 120 WIA Datum uitspraak: 17 november 2022 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 december 2020, 20/3313 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante] te [woonplaats] (appellante) de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend. Bij brief van 3 februari 2022 heeft mr. M.A. Spek, advocaat, zich gesteld als gemachtigde van appellante. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Spek. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Puister.

1.1. Tijdens haar schooltijd en studie diergeneeskunde heeft appellante tussen 10 oktober 2009 en 15 mei 2017 gewerkt als hulpkracht bij [naam B.V. 1] ([B.V. 1]). Appellante is op 31 maart 2017 afgestudeerd als dierenarts. Met ingang van 3 april 2017 is zij gaan werken als dierenarts voor gemiddeld 26,92 uur per week in dienst van [naam B.V. 2] ([B.V. 2]). Appellante is op 16 januari 2018 uitgevallen door ziekte. 1.2. Na een aanvraag van een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) heeft het Uwv de mate van arbeidsongeschiktheid vastgesteld op 37,49% en bij besluit van 10 januari 2020 met ingang van 14 januari 2020 aan appellante een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend. Het dagloon is vastgesteld op € 90,04, waarbij is uitgegaan van een referteperiode die loopt van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017, een sv-loon van € 22.247,16 en 261 dagloondagen. Het bezwaar van appellante tegen dit besluit heeft het Uwv bij besluit van 23 maart 2020 (bestreden besluit) gegrond verklaard. De mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 100%. Het dagloon is niet gewijzigd. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het geschil spitste zich toe op de vraag of het Uwv het dagloon van de WIA-uitkering juist heeft vastgesteld en in het bijzonder of appellante kan worden aangemerkt als starter. De rechtbank heeft overwogen dat als starter op grond van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) wordt beschouwd degene die tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van de referteperiode geen loon heeft genoten. Omdat appellante in dat eerste aangiftetijdvak (van 1 tot en met 31 januari 2017) loon ontving van [B.V. 1] kan zij niet worden aangemerkt als starter als bedoeld in artikel 18 van het Dagloonbesluit. Dat haar werkuren en -dagen onregelmatig waren, leidt, gelet op de duidelijke tekst van de bepaling en de bedoeling van de wetgever, niet tot een andere conclusie. Er wordt in deze bepaling immers geen onderscheid gemaakt naar de omvang van het dienstverband. Appellante heeft aangevoerd dat de toepassing van de relevante bepalingen in haar geval tot een onredelijk resultaat leidt. De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat deze regelgeving van dwingendrechtelijke aard is en geen ruimte biedt voor de door appellante voorgestane redelijkheidstoets. De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Raad van 13 december 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4363. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het beroep van appellante op de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht niet kan slagen, reeds omdat het Dagloonbesluit geen beleidsregel is in de zin van dit artikel. De rechtbank heeft opgemerkt dat zij begrip heeft voor de situatie van appellante en haar belang in deze zaak en dat zij begrijpt dat de toepassing van de wettelijke bepalingen voor eiseres onredelijk en onbillijk voelt. De wetgever heeft echter voor deze systematiek gekozen en het is in een dergelijke (dwingendrechtelijke) situatie niet aan de rechter maar aan de wetgever om eventuele onredelijke gevolgen teniet te doen. 3.1. Appellante heeft in hoger beroep herhaald dat het door het Uwv berekende dagloon onredelijk is. Zij heeft naast haar studie één dag per week bij [B.V. 1] gewerkt om haar kosten tijdens de studie te kunnen betalen. In de periode 1 januari 2017 tot 3 april 2017 heeft zij maar negen dagen (62,75 uren) bij [B.V. 1] gewerkt. Het loon dat zij in de referteperiode bij [B.V. 1] heeft verdiend (€ 1.421,88) is veel lager dan het loon dat zij als dierenarts heeft verdiend (€ 20.825,27) en leidt tot een onevenredige verlaging van het dagloon, waardoor dit niet representatief is voor het welvaartsniveau dat zij als dierenarts had. Als zij rijke ouders had gehad dan had zij tijdens haar studie niet hoeven werken en was het dagloon louter bepaald op basis van het inkomen als dierenarts. Appellante stelt dat uitsluitend van haar inkomen als dierenarts moet worden uitgegaan. Appellante heeft gewezen op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:5972) en op de Knelpuntenbrief wet- en regelgeving van het Uwv van 3 juni 2021 aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). 3.2. Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het dagloon is in overeenstemming met de geldende regels berekend. Deze bevatten geen hardheidsclausule, zodat het niet aan het Uwv is om mogelijke onredelijke gevolgen teniet te doen. Het Uwv is niet in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021 omdat het Uwv de betrokkene in die zaak vanwege haar uitzonderlijke persoonlijke omstandigheden niet een lange hoger beroepsprocedure wil laten doorlopen. Zoals de Raad al vaker heeft benadrukt is in dit soort gevallen een terughoudende rechterlijke toets op zijn plaats en is het aan de wetgever om onredelijke uitkomsten tegen te gaan. Om die reden kaart het Uwv regelmatig knelpunten in de uitvoering van de wet- en regelgeving aan bij de minister van SZW. 4. De Raad oordeelt als volgt. 4.1.1. Appellante heeft recht op een WIA-uitkering met ingang van 14 januari 2020. Niet in geschil is dat de arbeidsongeschiktheid van appellante die heeft geleid tot toekenning van deze uitkering is ingetreden op 16 januari 2018 en dat daarvan uitgaande de referteperiode voor de berekening van het WIA-dagloon loopt van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017. Evenmin is in geschil dat het dagloon overeenkomstig artikel 13 van de Wet WIA en de artikelen 13 en 16 van het Dagloonbesluit is vastgesteld. In geschil is of de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat het Uwv terecht geen aanleiding heeft gezien om af te wijken van de geldende dagloonregelgeving. 4.1.2. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor de vaststelling van het welvaartsniveau bepalend is het loon dat daadwerkelijk is genoten tijdens de referteperiode die geldt voor de Wet WIA (historisch dagloon). Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Raad van 13 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4230, 18 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:417, en 7 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2482. Hierdoor hebben periodes waarin geen of minder loon is ontvangen tijdens de referteperiode invloed op de hoogte van het dagloon. Appellante heeft tijdens de hele referteperiode loon genoten: de referteperiode bevat geen enkele loonbetalingsperiode zonder loon (zogenoemde loonloze periode). Uit het dienstverband bij [B.V. 1] had zij loon van 1 januari 2017 tot 15 mei 2017 en uit het dienstverband bij [B.V. 2] had zij loon van 3 april 2017 tot na de referteperiode. 4.1.3. De Raad begrijpt het betoog van appellante als een beroep op de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften en de mate van indringendheid van die toetsing. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van bestuur een belangrijk richtsnoer.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door A.I. van der Kris als voorzitter en E. Dijt en M.E. Fortuin als leden, in tegenwoordigheid van R. van der Heide als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2022. (getekend) A.I. van der Kris De griffier is verhinderd te ondertekenen.

De intensiteit van de beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016). 4.1.4. De regels voor de berekening van het dagloon in het Dagloonbesluit zijn het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging. Gelet hierop is in beginsel een terughoudende rechterlijke toetsing aangewezen. 4.1.5. Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden. 4.1.6. Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. 4.1.7. In artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit is voor de bepaling van het refertejaar een gelijkluidende regeling opgenomen als in artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA. In artikel 16 van het Dagloonbesluit is uitgewerkt hoe het dagloon moet worden berekend. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt naar de dienstbetrekkingen waaruit het loon is genoten en wordt uitgegaan van 261 dagloondagen. 4.1.8. In de nota van toelichting bij artikel 13 van het Dagloonbesluit (Stb. 2013, 185) wordt het volgende vermeld (blz. 34):“De Wet WIA en de WAO kennen geen systeem van meervoudige rechten. Een persoon kan maar één recht op WAO- of Wet WIA-uitkering hebben als gevolg van gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid of van arbeidsongeschiktheid. Alle inkomsten in het refertejaar worden bij de dagloonberekening betrokken.” 4.1.9. Over het loonbegrip (artikel 14 Dagloonbesluit) wordt in de nota van toelichting het volgende vermeld (blz. 35):“Anders dan in het vorige hoofdstuk gaat het bij het vaststellen van het dagloon voor de Wet WIA en de WAO om al het loon ontvangen in het refertejaar (dus niet louter het loon uit de laatste dienstbetrekking).” 4.1.10. In artikel 18 van het Dagloonbesluit is een regeling opgenomen voor het dagloon van de starter en herintreder. Dit is de werknemer die in het eerste aangiftetijdvak in de referteperiode geen loon heeft genoten. In dat geval wordt niet uitgegaan van 261 dagloondagen, maar van het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode. In de nota van toelichting (blz. 39) is vermeld dat voor deze werknemers toepassing van de hoofdregel leidt tot een dagloon dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. En dat deze regeling een gunstig dagloon geeft voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad. 4.1.11. Hieruit blijkt dat de besluitgever een bewuste keuze heeft gemaakt om al het loon in het refertejaar bij de dagloonberekening te betrekken en dit totale loon te delen door 261. Alleen voor starters en herintreders zoals omschreven in artikel 18 van het Dagloonbesluit wordt wat betreft het aantal dagloondagen een afwijkende regeling gegeven. Voor het overige wordt aangesloten bij de hoofdregel in artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en is in het Dagloonbesluit geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid in artikel 13, derde lid, van de Wet WIA om afwijkende regels te stellen. 4.1.12. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de regeling in de artikelen 13 en 16 van het Dagloonbesluit, waarbij het loon uit alle dienstbetrekkingen in het refertejaar wordt gedeeld door 261, de in 4.1.4 genoemde terughoudende rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Er is daarom geen aanleiding deze bepalingen buiten toepassing te laten. 4.1.13. Zoals overwogen in 4.1.2 is inherent aan deze wijze van bepaling van het dagloon dat periodes waarin minder loon is ontvangen tijdens de referteperiode een neerwaarts effect hebben op de hoogte van het dagloon. Dat is ook bij appellante het geval doordat zij in de eerste maanden van de referteperiode bij [B.V. 1] heeft gewerkt en daar veel minder verdiende dan in de periode daarna als dierenarts. De besluitgever heeft echter met een dergelijke situatie rekening gehouden en maakt daarbij geen onderscheid naar de reden waarom in een periode minder loon is ontvangen. 4.1.14. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze regelgeving van dwingendrechtelijke aard is en geen ruimte biedt om daar in het geval van appellante van af te wijken. 4.2. Wat is overwogen in 4.1.1 tot en met 4.1.14 betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 4.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.