ECLI:NL:CRVB:2022:2207

211194 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 maart 2021, 20/2425 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)

Datum uitspraak: 11 oktober 2022

Namens appellante heeft mr. B. van Dijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft bij brief van 12 mei 2022 (regiebrief) aan partijen voorgehouden hoe de Raad het geschil tussen partijen ziet en heeft daarbij te kennen gegeven dat een zitting voor het verkrijgen van nadere informatie naar het oordeel van de Raad niet nodig is. Partijen zijn daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken na datum van de regiebrief aan de Raad te berichten of zij wensen te worden gehoord op een zitting.

Appellante heeft per brief van 31 mei 2022 te kennen gegeven dat zij wenst te worden gehoord op een zitting. Daarnaast heeft appellante nadere gronden en stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Dijk en vergezeld door haar partner, [naam partner] . Het college heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door mr. G. Veenstra.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.E. Marechal en S.T.P.H. Palmen als leden, in tegenwoordigheid van A.F. Hulskes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2022.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) A.F. Hulskes

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

Wat ging er aan de besluitvorming vooraf?

1.1. Appellante was vroeger mediatekenares, maar had daaruit onvoldoende inkomsten om volledig in haar bestaan te kunnen voorzien. Tot 1 januari 2016 heeft het college aan appellante bijstand verleend met toepassing van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). Tijdens die bijstandsverlening was zij verplicht elk jaar haar jaarrekening over te leggen. Appellante heeft steeds aan deze verplichting voldaan.

1.2. Bij besluit van 18 januari 2016 (toekenningsbesluit) heeft het college aan appellante met ingang van 1 januari 2016 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) verleend. Daarbij heeft het college appellante toestemming verleend om haar tekenwerkzaamheden voort te zetten. Het college heeft de inkomsten van appellante geschat op een bedrag van € 300,- per maand en dit bedrag in mindering gebracht op de bijstand van appellante. Het college heeft het bedrag dat in mindering op de bijstand werd gebracht meerdere keren op verzoek van appellante aangepast, steeds aan de hand van het inkomen dat appellante aan het college doorgaf. Appellante heeft haar boekhouding, waaronder de jaarrekeningen over 2016 tot en met 2018, tot november 2019 niet bij het college aangeleverd. Het college heeft daar ook niet om gevraagd. Wel heeft appellante op 15 april 2019 telefonisch contact opgenomen met het college en gevraagd voor welke datum ze de jaarcijfers moest overleggen.

1.3. Op 7 juni 2019 heeft een medewerker van de gemeente Groningen een gesprek gevoerd met appellante. Daarbij heeft appellante verteld dat zij de afgelopen jaren een paar mooie opdrachten heeft gedaan en de inkomsten altijd heeft opgegeven aan het college. Naar aanleiding van dit gesprek heeft deze medewerker aan appellante verzocht om de jaarrekeningen over de boekjaren 2016, 2017 en 2018 aan te leveren, zodat het college vast kan stellen of er over die jaren mogelijk te weinig of te veel bijstand aan appellante is uitbetaald.

1.4. Appellante heeft haar boekhouder in november 2019 de jaarrekeningen over de jaren 2016 tot en met 2018, gedateerd respectievelijk juni 2017, augustus 2018 en juli 2019, aan het college doen overleggen. De resultaten waren respectievelijk: € 617,93 (negatief) in 2016, € 4.485,- (positief) in 2017 en € 2.736,42 (positief) in 2018.

Wat staat er in de bestreden besluitvorming en hoe luidt de aangevallen uitspraak?

1.5. Op basis van de jaarrekeningen heeft het college bij besluit van 28 november 2019 (besluit 1) de bijstand van appellante herzien over het jaar 2016. Vastgesteld is dat appellante in 2016 minder inkomsten heeft gehad dan in mindering zijn gebracht op de bijstand, namelijk een bedrag van € 617,93. Bij besluit van eveneens 28 november 2019 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante herzien over het jaar 2017. Voor 2017 is vastgesteld dat appellante een bedrag van € 4.485,- meer aan inkomsten heeft gehad dan op de bijstand in mindering is gebracht. Bij dit besluit heeft het college over het jaar een bedrag van € 4.485,- teruggevorderd. Vanuit de vaststelling van de inkomsten van appellante over het jaar 2016 is een tegoed ontstaan van € 617,93. Het tegoed over 2016 is door het college verrekend met de terugvordering over het jaar 2017 waardoor van die terugvordering nog een bedrag van € 3.867,07 open blijft staan.

1.6. Bij besluit van 29 november 2019 (besluit 3) heeft het college de bijstand van appellante herzien over het jaar 2018. Vastgesteld is dat appellante in deze periode een bedrag van € 2.736,42 meer aan inkomsten heeft gehad dan in mindering zijn gebracht op de bijstand. Dit bedrag is ook teruggevorderd. Bij besluit van 12 december 2019 (besluit 4) heeft het college een aflossingsbedrag van € 51,52 per maand vastgesteld.

1.7. Bij beslissing op bezwaar van 8 juli 2020 (bestreden besluit) heeft het college de besluitvorming deels in stand gelaten, van de terugvordering over het jaar 2017 tot een bedrag van € 3.867,07 (besluit 2) afgezien en de terugvordering over het jaar 2018 en de invordering (besluiten 3 en 4) gehandhaafd. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat er rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden van appellante en het feit dat het college niet zo spoedig mogelijk het definitieve recht op bijstand heeft vastgesteld. Doordat het college eerst na een aantal jaren het definitieve recht over 2016 en 2017 heeft vastgesteld bleek pas in 2019 dat appellante niet alle gemaakte kosten bij haar boekhouder declareerde. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft appellante te kennen gegeven dat zij door haar neurologische aandoening vergeet om bonnetjes te vragen. Zij heeft wel kosten gemaakt, maar deze kan appellante niet meer bij de belastingdienst opgeven. De inkomsten lijken hierdoor hoger dan ze daadwerkelijk zijn geweest. Met betrekking tot het boekjaar 2018 kan worden gesteld dat het definitieve recht op bijstand wel zo spoedig mogelijk in het jaar volgend op het boekjaar is vastgesteld.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Waar gaat het hoger beroep over?

3. In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat het college niet redelijkerwijs gebruik kan maken van de bevoegdheid tot terugvordering, omdat het niet voortvarend genoeg heeft gehandeld. In het toekenningsbesluit is wel de verplichting om een boekhouding te voeren en binnen zes maanden na afloop van het boekjaar een jaarrekening in te leveren opgenomen, maar appellante heeft dit besluit destijds niet ontvangen. Daardoor was zij niet op de hoogte van deze verplichting. Daarnaast is in het bestreden besluit gedeeltelijk van terugvordering afgezien, terwijl de gegeven motivering daarvoor evengoed zou moeten gelden voor het deel van de terugvordering dat in stand is gelaten. Ook heeft appellante betoogd dat het college door gebruik te maken van de bevoegdheid tot terugvordering in strijd handelt met het evenredigheidsbeginsel. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met haar medische aandoeningen en dat appellante als gevolg daarvan geen goede administratie kan voeren.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Wat is de wettelijke grondslag van de terugvordering?

4.1. Het college heeft de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin en artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW herzien en teruggevorderd. Daarmee heeft het college uitdrukkelijk niet de schending van de inlichtingenverplichting aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. De hier genoemde bepalingen geven de bijstandverlenende instantie – als er geen sprake is van schending van de inlichtingenverplichting – de bevoegdheid om de bijstand te herzien en om de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Dit betreft dus een discretionaire bevoegdheid die de bijstandverlenende instantie kan uitoefenen om een gemaakte fout in de bijstandsverlening te herstellen. Niet in geschil is dat het college aan appellante te veel bijstand heeft betaald en dat het college op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin en 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW bevoegd was om het teveel terug te vorderen.

4.2. Het college heeft de ruimte, die deze discretionaire bevoegdheid geeft, niet met beleidsregels ingevuld. Deze bevoegdheid wordt weliswaar in het beleid van het college genoemd, maar de tekst van het beleid is op dit punt niet meer dan een weergave van de onder 4.1 genoemde wettelijke bepalingen van de PW.

Het college heeft dit ter zitting ook onderkend en meegedeeld dat bij de uitoefening van een bevoegdheid om te veel betaalde bijstand terug te vorderen steeds een individuele belangenafweging plaatsvindt. Ook in dit geval heeft het college deze individuele, op de situatie van appellante toegespitste belangenafweging gemaakt. Niet in geschil is dat het college daarbij alle door appellante aangevoerde feiten en omstandigheden heeft meegewogen.

Is de uitkomst van de belangenafweging in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

4.3. Appellante vindt de uitkomst van die belangenafweging onjuist. Partijen houdt dus verdeeld de vraag of het college redelijkerwijs tot terugvordering over had mogen gaan. Gelet hierop moet de uitkomst van de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.4. Het evenredigheidsbeginsel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. De Raad sluit zich daarbij aan. De wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is ook niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen.

4.5. Anders dan appellante betoogt, berust het bestreden besluit naar het oordeel van de Raad niet op een onevenredige belangenafweging. Daartoe is het volgende van belang.

Hoe intensief moet er getoetst worden?

4.5.1. De PW heeft een doelgroep van economische en maatschappelijk kwetsbare personen. Gemeentes hebben daarom bij de uitvoering van hun taken op grond van de PW een zware beleidsverantwoordelijkheid. Die uitvoering legt ook een groot beslag op de financiële middelen van de gemeente. Het college heeft verder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW bijstand terug te vorderen relatief veel beslissingsruimte. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt namelijk dat de wetgever gemeentes de hier van toepassing zijnde discretionaire bevoegdheid heeft gegeven omdat gemeentes zelf, gelet op de financiële stimulans door het beslag op de eigen gemeentelijke middelen en gelet op de eigen beleidsruimte, een goede afweging kunnen maken wanneer van terugvordering kan worden afgezien (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 23). Voor de financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering voor de betrokkene geldt dat deze gevolgen zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader hebben betrokkenen als schuldenaar bescherming, of kunnen zij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet. Deze aspecten, mede in aanmerking genomen de hoogte van het teruggevorderde bedrag, leiden ertoe dat de Raad de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde belangenafweging minder intensief aan het evenredigheidsbeginsel toetst.

Is terugvordering noodzakelijk en geschikt?

4.5.2. Uit de nadere toelichting van het college ter zitting volgt dat het doel van de terugvordering de goede besteding van gemeenschapsgeld is. Bijstand moet (kunnen) toekomen aan de personen die het nodig en er recht op hebben. Het college kan voor bijstand beschikbaar budget maar één keer besteden en moet dan ook zorgvuldig omgaan met de besteding hiervan. Naar het oordeel van de Raad is dit een gerechtvaardigd doel. In dit geval heeft appellante meer bijstand gekregen dan waar zij recht op had. Terugvordering van het teveel aan ontvangen bijstand is ook een noodzakelijk en geschikt middel om dat gerechtvaardigde doel te bereiken.

Is de belangenafweging evenwichtig?

4.5.3. Het college heeft bij de belangenafweging groot gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het het definitieve recht op bijstand over de jaren 2016 en 2017 niet zo spoedig mogelijk heeft vastgesteld. Op grond daarvan heeft het college besloten af te zien van terugvordering van te veel betaalde bijstand over 2017. Voor het jaar 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het definitieve recht op bijstand niet te laat is vastgesteld. Het college heeft het definitieve recht op bijstand over 2018 namelijk vastgesteld in het jaar na het boekjaar. Daarnaast heeft het college de persoonlijke omstandigheden van appellante meegewogen en in het bijzonder de beperkingen bij het voeren van een goede administratie die zij als gevolg van medische aandoeningen ondervindt. Hiermee is appellante zeker niet tekort gedaan en heeft het college geen blijk gegeven van een onevenwichtige belangenafweging. De Raad volgt het college allereerst in het onderscheid dat hij tussen 2017 en 2018 maakt. Voorts is van belang dat – in het midden gelaten de vraag of appellante het toekenningsbesluit heeft ontvangen – en anders dan zij in haar beroepsgronden aanvoert, appellante al voor de bestreden besluitvorming wist dat zij haar jaarrekeningen tijdig moest aanleveren en dat deze relevant waren voor vaststelling van het definitieve recht op bijstand. Dit blijkt namelijk uit het onder 1.2 weergegeven telefoongesprek van 15 april 2019. Ook heeft appellante ter zitting toegegeven dat zij eigenlijk wel wist dat dit een verplichting was, ook omdat dezelfde verplichting bij de bijstandsverlening op grond van de Bbz 2004 ook al gold. Appellante heeft weliswaar frequent een gewijzigd inkomen doorgegeven, maar niet de uiteindelijke jaarrekeningen, waarvan gelet op de datering, wel aannemelijk is dat appellante daarover al geruime tijd beschikte. De steeds door appellante aan het college doorgegeven geprognotiseerde inkomsten en de in de jaarrekeningen opgenomen definitieve inkomsten verschillen van elkaar. Het verschil is in ieder geval niet alleen veroorzaakt door de moeilijkheden die appellante door haar medische aandoening ondervond bij het voeren van een administratie. Appellante heeft ter zitting namelijk toegelicht dat er ook sprake was van een verkeerde inschatting van wat zij van een opdrachtgever vergoed zou krijgen. Bovendien had appellante een boekhouder. Voor zover de boekhouder van appellante onjuist of onzorgvuldig heeft gehandeld, geldt dat dit het college niet kan worden tegengeworpen en de gevolgen hiervan voor rekening van appellante dienen te blijven.