ECLI:NL:CRVB:2022:1700
201415 AW, 20/1416 AW, 21/3046 AW
Datum uitspraak: 21 juli 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van
3 maart 2020, 19/3725, 19/4625 (aangevallen uitspraak 1) en van 21 juli 2021, 20/647 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister)
Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken 20/1415 AW en 20/1416 heeft door een enkelvoudige kamer plaatsgevonden op 20 januari 2022. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.W. Schat en mr. drs. C. Zuidema.
Het onderzoek is heropend na de zitting. De enkelvoudige kamer heeft de zaken verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting in alle zaken heeft vervolgens gevoegd plaatsgevonden op 9 juni 2022. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Schat en mr. drs. Zuidema.
De Centrale Raad van Beroep
In de zaken 20/1415 AW en 20/1416 AW:
vernietigt aangevallen uitspraak 1;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 mei 2019 voor zover de minister daarin het tegen het besluit van 16 oktober 2018 gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard;
herroept het besluit van 16 oktober 2018;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 6 mei 2019;
In de zaak 21/3046 AW:
vernietigt aangevallen uitspraak 2;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 12 december 2019;
herroept het besluit van 28 maart 2019;
bepaalt dat met ingang van 5 november 2018 de bezoldiging aan appellant wordt hervat zoals vermeld onder 4.7;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 12 december 2019;
In alle zaken:
veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.164,-;
bepaalt dat de minister aan appellant het in de beroepen en hoger beroepen betaalde griffierecht van in totaal € 751,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) S.N. de Groot
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.1. Appellant is sinds 1994 werkzaam bij (de voorgangers van) het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, laatstelijk in de functie van [functie] (salarisschaal 14).
1.2. Op 21 november 2016 is appellant wegens ziekte uitgevallen.
1.3. De minister heeft het salaris van appellant met ingang van december 2017 wegens langdurige ziekte verlaagd tot 70%. Bij uitspraak van de Raad van 12 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:775) is dit besluit in rechte komen vast te staan.
1.4. De leidinggevende van appellant heeft appellant bij brief van 14 juni 2018 gewezen op het belang van het aanvragen van een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Hierbij is appellant gewezen op de consequenties van het niet indienen van een WIA-aanvraag.
1.5. Bij e-mailbericht van 28 juni 2018 heeft appellant zijn leidinggevende verzocht of het mogelijk is zijn WIA-aanvraag uit te stellen, omdat zijn verwachting is dat hij op relatief korte termijn zijn werkzaamheden volledig zal kunnen hervatten.
1.6. De leidinggevende heeft appellant hierna nog bij verscheidene brieven gewezen op het belang van het indienen van een WIA-aanvraag en hierbij vermeld dat de aanvraag uiterlijk 3 september 2018 moet zijn ingediend.
1.7. In zijn rapport van 18 juli 2018 heeft de bedrijfsarts vermeld dat appellant wegens medische beperkingen niet in staat is tot re-integreren in de eigen functie of in ander gepast werk.
1.8. Op 23 augustus 2018 heeft appellant bij de bedrijfsarts gemeld dat hij weer in staat is te werken.
1.9. Op 27 augustus 2018 heeft de bedrijfsarts in zijn rapport vermeld dat appellant op dat moment niet in staat is te re-integreren. De bedrijfsarts heeft geadviseerd een arbeidsgeneeskundig expertise onderzoek in te stellen.
1.10. Bij e-mailbericht van 3 september 2018 heeft appellant aan zijn leidinggevende medegedeeld dat hij zich bij de bedrijfsarts beter heeft gemeld.
1.11. Bij brief van 28 september 2018 heeft appellant aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) laten weten dat hij zich niet laat dwingen een WIAaanvraag in te dienen zonder nut of noodzaak. Bovenaan zijn brief heeft hij vermeld: “pro forma aanvraag WIA-uitkering”.
1.12. Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister aan appellant meegedeeld dat zijn bezoldiging met toepassing van de artikelen 40a, eerste lid, aanhef, onder s en t van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) per 22 oktober 2018 wordt stopgezet omdat hij weigert een WIA-uitkering aan te vragen.
1.13. Op 23 oktober 2018 heeft D. Lam, psychiater van het Bureau DC Verzuimdiagnostiek, een rapport uitgebracht. Hierin is vermeld dat er niet betrouwbaar een diagnose kan worden gesteld, dat bij het onderzoek geen aanwijzingen zijn gevonden voor het bestaan van een psychotische stoornis, mogelijk wel van niet goed te duiden en ongewone gebeurtenissen in de anamnese. Verder is vermeld dat er bij appellant geen beperkingen in medische zin zijn en dat er geen beperkingen zijn waarmee rekening dient te worden gehouden bij een eventuele re-integratie.
1.14. Appellant heeft op 1 november 2018 een afspraak gehad bij de bedrijfsarts. Op 5 november 2018 heeft de bedrijfsarts een advies uitgebracht. Hierin heeft hij het rapport van psychiater Lam weergegeven en vermeld dat er nog één vraag aan Bureau DC Verzuimdiagnostiek zal worden gesteld over de opmerking dat er geen betrouwbare diagnose te stellen is. Daarna kan aanvullend advies uitgebracht worden.
1.15. Bij e-mailbericht van 6 november 2018 heeft appellant zich onder meezending van de rapportages van de bedrijfsarts en Bureau DC Diagnostiek bij zijn leidinggevende beter gemeld.
1.16. Bij besluit van 8 november 2018 heeft de minister met toepassing van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder d, van het ARAR appellant met onmiddellijke ingang ontslag verleend wegens diens aanhoudende weigering om een WIA-uitkering aan te vragen.
1.17. De ingeschakelde medisch specialist van Bureau DC Verzuimdiagnostiek heeft op 4 december 2018 telefonisch contact opgenomen met de bedrijfsarts en meegedeeld dat hij geen aanvullende toelichting zal geven op het eerdere rapport.
1.18. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 20 december 2018 is het besluit tot ontslag van appellant geschorst.
1.19. Bij e-mailbericht van 8 januari 2019 heeft appellant aan de minister meegedeeld dat hij zijn werkzaamheden wenst te hervatten.
1.20. Op 25 januari 2019 heeft de bedrijfsarts geconcludeerd dat appellant volledig arbeidsgeschikt is. Appellant heeft op 14 januari 2019 zijn werkzaamheden gedeeltelijk en op 18 februari 2019 volledig hervat.
1.21. Met het besluit van 28 maart 2019 heeft de minister de salarisbetaling met ingang van 14 januari 2019 hervat, waarbij appellant 100% wordt uitbetaald over de gewerkte uren in het kader van re-integratie en 70% over de niet-gewerkte uren. Met ingang van 18 februari 2019 wordt de salarisbetaling volledig hervat.
1.22. Bij besluit van 6 mei 2019 (bestreden besluit 1) heeft de minister het tegen het besluit van 16 oktober 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het tegen het (ontslag)besluit van 8 november 2018 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dit besluit herroepen.
1.23. Bij besluit van 12 december 2019 (bestreden besluit 2) heeft de minister het tegen het besluit van 28 maart 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraken 1 en 2 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1. Op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder s, van het ARAR, zoals dat gold ten tijde van belang, vervallen de aanspraken van de ambtenaar en de gewezen ambtenaar op grond van dit hoofdstuk indien de ambtenaar of de gewezen ambtenaar geen aanspraak heeft op een WIA-uitkering omdat geen aanvraag is ingediend of in verband met de toepassing van artikel 88 van de WIA.
4.2. Los van de vraag of de brief van appellant aan het Uwv van 28 september 2018 moet worden aangemerkt als aanvraag om een WIA-uitkering, kan appellant worden gevolgd in zijn standpunt dat de minister niet bevoegd was om zijn bezoldiging met ingang van 22 oktober 2018 stop te zetten op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder s, van het ARAR. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
4.3. Uit het systeem van artikel 37 van het ARAR en artikel 23 van de Wet WIA volgt dat als een betrokken ambtenaar uitvalt wegens ziekte, de ambtenaar 104 weken recht heeft op doorbetaling van de bezoldiging (de eerste 52 weken 100% en daarna 70%) waarna de ambtenaar aanspraak kan maken op een WIA-uitkering.
In het geval de ambtenaar geen aanvraag om een WIA-uitkering indient, zou de ambtenaar op grond van artikel 37 van het ARAR zolang zijn aanstelling niet is beëindigd ook na die 104 weken recht hebben op doorbetaling van de bezoldiging. Om te voorkomen dat het niet indienen van een WIAaanvraag door de ambtenaar op die manier op de werkgever wordt afgewenteld, is in artikel 40a van het ARAR neergelegd dat het recht op – onder meer – bezoldiging vervalt. In het licht van voormeld systeem van het ARAR en de Wet WIA brengt een redelijke uitleg van artikel 40a van het ARAR mee dat de minister pas bevoegd is de bezoldiging stop te zetten na ommekomst van de termijn van 104 weken. In dit geval eindigde de termijn van 104 weken op 21 november 2018. De minister heeft de bezoldiging dan ook ten onrechte met ingang van 22 oktober 2018 stopgezet.
4.4. Uit 4.3 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 1, voor zover de minister daarin het tegen het besluit van 16 oktober 2018 gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard, vernietigen. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 16 oktober 2018 te herroepen nu hieraan hetzelfde gebrek kleeft.
Aangevallen uitspraak 2
4.5. Op grond van artikel 36, vijfde lid van het ARAR mag de ambtenaar die wegens ziekte gedurende een jaar of langer volledig ongeschikt is geweest zijn arbeid te verrichten, zijn arbeid slechts hervatten, nadat Onze Minister hiervoor toestemming heeft verleend. Op grond van artikel 36, zesde lid, van het ARAR, verleent onze Minister de toestemming, bedoeld in het vierde en vijfde lid, eerst nadat er een medisch advies is van de deskundige persoon of de arbodienst.
4.6. In zijn rapport van 5 november 2018 heeft de bedrijfsarts de inhoud van het rapport van Bureau DC Verzuimdiagnostiek van 23 oktober 2018 overgenomen, waarin is vermeld dat appellant arbeidsgeschikt was. Dit rapport heeft appellant op 6 november 2018 aan zijn leidinggevende gezonden, zodat die op de hoogte was. Weliswaar is er door de bedrijfsarts een extra vraag gesteld aan Bureau DC Verzuimdiagnostiek, maar de medisch deskundige heeft aan de bedrijfsarts laten weten dat hierop geen antwoord zal komen. Naar het oordeel van de Raad was deze vraag ook niet relevant voor de door de minister te verlenen toestemming, nu het rapport duidelijk was over de medische geschiktheid voor arbeid van appellant . In het rapport van 23 oktober 2018 is dus geen verandering gekomen.
4.7. Gelet op het advies van de bedrijfsarts van 5 november 2018, waarin is vermeld dat appellant arbeidsgeschikt was, had de minister aan appellant toestemming moeten verlenen om per 5 november 2018 zijn werk te hervatten. Dit heeft de Minister echter pas gedaan na het advies van de bedrijfsarts van 25 januari 2019. Deze vertraging kan naar het oordeel van de Raad niet voor rekening van appellant komen, nu de vertraging met name is ontstaan door het ontslag van appellant, dat de minister later ongedaan heeft gemaakt.
4.8. Uit 4.7 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 ook slaagt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 2 vernietigen. Aanleiding bestaat het besluit van 28 maart 2019 te herroepen.
4.9. Partijen hebben ter zitting verklaard dat bij een uitkomst als deze, appellant met ingang van 5 november 2018 een opbouwschema met bijbehorende bezoldiging had moeten krijgen, die overeenkomt met het opbouwschema zoals die vanaf 14 januari 2019 heeft plaatsgevonden en die ook door de bedrijfsarts was geadviseerd. Nu dit opbouwschema met de daarbij behorende bezoldiging feitelijk al vanaf 14 januari 2019 heeft plaatsgevonden, zal de minister uit praktisch oogpunt en zoals appellant ook ter zitting heeft verzocht, vanaf 5 november 2018 de volledige (100%) bezoldiging moeten betalen, en hoeft de bezoldiging, zoals die vanaf 14 januari 2019 is uitbetaald, niet te worden gewijzigd. De Raad zal op deze manier zelf in de zaak voorzien.
Schadevergoeding
4.10. Appellant heeft aangevoerd dat hij in aanmerking dient te komen voor immateriële schadevergoeding. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding volgens appellant ten onrechte afgewezen.
4.10.1. Voor zover appellant heeft verzocht om schadevergoeding voor immateriële schade van zijn echtgenote en zijn jongste dochter, overweegt de Raad dat het hier gaat om gestelde schade van derden. Omdat zijn echtgenote en zijn dochter geen belanghebbende zijn bij de besluiten van 16 oktober 2018 en 28 maart 2019 kan het verzoek van appellant op dit punt reeds hierom niet worden toegewezen.
4.10.2. Voor zover appellant heeft verzocht om schadevergoeding vanwege de stress die hij heeft gehad en de impact op zijn levensgeluk wordt als volgt overwogen.
4.10.3. Van aantasting in de persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is nodig dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld. Zie onder meer de arresten van de Hoge Raad van 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:376, en 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278. Voor vergoeding van immateriële schade is onvoldoende dat sprake is van min of meer sterk psychisch onbehagen en van zich gekwetst voelen door het onrechtmatig genomen besluit (uitspraak van de Raad van 14 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3348).
4.10.4. Appellant heeft niet met stukken onderbouwd dat sprake is van schade als onder 4.10.3 bedoeld. Het verzoek om schadevergoeding heeft de rechtbank dan ook terecht afgewezen.
5.1. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 2.164,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar (1 punt in de zaken 20/1415 en 20/1416 en 2 punten in de zaak 21/3046 AW, waarde per punt € 541,-). Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en in hoger beroep is de Raad niet gebleken, appellant heeft deze procedures zelfstandig gevoerd.
5.2. Voor een vergoeding van de door appellant verzochte integrale kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in plaats van een forfaitaire vergoeding, ziet de Raad evenmin aanleiding. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kent een limitatief stelsel van forfaitaire vergoedingen. In dit geval is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, die tot een hogere vergoeding zouden moeten leiden.