ECLI:NL:CRVB:2020:2534
182828 PW, 19/1743 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak in verband met het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 januari 2018, 16/3262 (aangevallen uitspraak 1), uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 maart 2019, 18/2487 (aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
Datum uitspraak: 20 oktober 2020
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Namens appellante heeft mr. C.M.G.M. Raafs, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraken 1 en 2.
Het college heeft verweerschriften ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1.
Het college heeft ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 op 10 april 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Appellante heeft, nadat de Raad haar daartoe in de gelegenheid had gesteld, bij brief van 10 januari 2020 gronden ingediend tegen het nader besluit en vragen van de Raad beantwoord. Tevens heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2020. Namens appellante is verschenen mr. J.P. van Mulken, kantoorgenoot van mr. Raafs. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Aydogan.
De Centrale Raad van Beroep
in zaak 18/2828 PW:
verklaart het beroep tegen het besluit van 10 april 2018 ongegrond;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 1.002,-;
bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 126,- vergoedt;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € € 262,50;
in zaak 19/1743 PW:
- bevestigt aangevallen uitspraak 2.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van I.A. Siskina als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2020.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) I.A. Siskina
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Wijlen de echtgenoot van appellante, X, ontving een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO-uitkering), inclusief een verhoging van de uitkering wegens hulpbehoevendheid op grond van artikel 22 van de WAO (WAO-verhoging).
1.2. Op 18 februari 2016 hebben appellante en X een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de Participatiewet (PW).
1.3. Bij besluit van 11 mei 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 september 2016 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd dat appellante en X niet voldoen aan de voorwaarde dat zij langdurig een laag inkomen hebben gehad, omdat hun inkomen in een deel van de referteperiode, die loopt van 23 maart 2013 tot en met 23 maart 2016, al hoger is geweest dan de voor hen van toepassing zijnde bijstandsnorm. Het inkomen van appellante en X over februari 2016 bedroeg namelijk in totaal € 1.486,71, bestaande uit de WAO-uitkering, inclusief de WAO-verhoging, en de maandelijkse heffingskorting.
1.4. In beroep tegen bestreden besluit 1 hebben appellante en X aangevoerd dat het college bij de vaststelling van de hoogte van het inkomen ten onrechte de gehele WAO-uitkering in aanmerking heeft genomen, omdat de in de WAO-uitkering begrepen WAO-verhoging geen middel is in de zin van artikel 31 van de PW.
1.5. Appellante heeft op 14 maart 2018 opnieuw een aanvraag ingediend voor een individuele inkomenstoeslag.
1.6. Bij besluit van 3 april 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 augustus 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan bestreden besluit 2 heeft het college, kort weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. De referteperiode loopt van 14 maart 2015 tot en met 13 maart 2018. Over de periode van 14 maart 2015 tot 17 juni 2015 dient voor de hoogte van de voor appellante en X geldende bijstandsnorm te worden uitgegaan van de kostendelersnorm. Die was in die periode van toepassing wegens de inwoning van de meerderjarige dochter van appellante en X. Het inkomen van appellante en X was in die periode hoger dan de met toepassing van de kostendelersnorm vastgestelde bijstandsnorm. Dit betekent dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij langdurig een laag inkomen heeft gehad.
2.1. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. Het college heeft zich voorheen bij de aanvragen van appellante en X voor een langdurigheidstoeslag ‒ welke toeslag is vervangen door de thans aan de orde zijnde individuele inkomenstoeslag ‒ over 2013 en 2014 op het standpunt gesteld dat de WAO-verhoging niet tot het inkomen diende te worden gerekend. Dit blijkt uit de uitspraak van de Raad van 14 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2380, over de aanvraag voor 2013. Daarbij is dat standpunt als juist beoordeeld. Dat blijkt ook uit de uitspraak van de rechtbank van 6 november 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:9367, over de aanvraag voor 2014. Zonder (afdoende) uitleg waarom het college zich thans op een ander standpunt stelt, ontbeert het besluit een deugdelijke motivering.
2.2. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3.1. Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 1 hoger beroep ingesteld en het college incidenteel hoger beroep.
3.2. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd.
4. Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 heeft het college bij het nader besluit het bezwaar tegen het besluit van 11 mei 2016, onder verwijzing naar artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kennelijk ongegrond verklaard. Het college heeft ook aan het nader besluit ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat appellante en X langdurig een laag inkomen hebben gehad en heeft daarbij, kort en samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht. Het inkomen van appellante en X in 2013, 2014 en 2015 was hoger dan de voor hen geldende bijstandsnorm in deze jaren en om die reden zijn de in die jaren ingediende aanvragen afgewezen. In het kader van de in 2013 en 2014 ingediende aanvragen voor langdurigheidstoeslag is bij de van toepassing zijnde bijstandsnorm rekening gehouden met het kunnen delen van kosten met de inwonende dochter van appellante en X. In het kader van de in 2015 ingediende aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag is ook bij de van toepassing zijnde bijstandsnorm de kostendelersnorm toegepast, omdat appellante en X samenwoonden met hun op dat moment 24-jarige dochter. De afwijzingen zijn in de verschillende procedures die daarover zijn gevoerd in stand gebleven. Het al dan niet hebben van een inkomen onder de bijstandsnorm in 2016 doet er niet aan af dat het inkomen van appellante en X in 2013, 2014 en 2015 hoger was dan de voor hen geldende bijstandsnorm in die jaren. Immers, gedurende de referteperiode dienen appellante en X een inkomen te hebben dat minder of gelijk is aan de voor hen geldende bijstandsnorm.
5. Ter zitting van de Raad heeft het college het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 ingetrokken en heeft appellante het hoger beroep tegen die uitspraak ingetrokken, met handhaving van haar verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aanvraag van 18 februari 2016 (18/2828 PW)
6.1. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken. Gelet op de intrekking van het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep ligt met betrekking tot de aanvraag van 18 februari 2016 nu alleen nog het beroep tegen het nader besluit voor.
6.2. Appellante heeft aangevoerd dat het college om de volgende formele redenen geen juiste uitvoering heeft gegeven aan aangevallen uitspraak 1. Het college heeft bij het nader besluit het bezwaar tegen het besluit van 11 mei 2016 kennelijk ongegrond verklaard, terwijl dit bezwaar bij het besluit van 6 september 2016 ongegrond was verklaard. Het college had appellante moeten horen voorafgaand aan het nemen van het nader besluit. Verder heeft het college bij het nader besluit de afwijzing van de aanvraag van 18 februari 2016 op andere gronden gehandhaafd dan de bij het vernietigde besluit van 6 september 2016 gehanteerde gronden. Daarvoor was geen plaats gelet op aangevallen uitspraak 1.
6.3. Deze beroepsgrond slaagt voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van het nader besluit. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.3.1. Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Van het horen van een belanghebbende kan uitsluitend worden afgezien in de in artikel 7:3 van de Awb genoemde gevallen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA8553) brengt deze hoorplicht mee dat een belanghebbende in beginsel in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaren mondeling naar voren te brengen.
Wanneer een beslissing op bezwaar door de rechter in beroep wordt vernietigd, zal echter bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar onder omstandigheden ook buiten de gevallen genoemd in artikel 7:3 van de Awb van het horen mogen worden afgezien. Dat zal met name zo zijn wanneer in redelijkheid kan worden verwacht dat het opnieuw horen van de belanghebbende tot niet meer zal kunnen leiden dan een herhaling van de al eerder naar voren gebrachte bezwaren.
6.3.2. Weliswaar wilde het college de afwijzing van de aanvraag van 18 februari 2016 handhaven op dezelfde grondslag als die van bestreden besluit 1, namelijk dat appellante en X niet langdurig een laag inkomen hebben gehad, maar niet meer op de grond dat het inkomen in februari 2016 dat hoger was dan de voor hen geldende bijstandsnorm, maar op de grond dat het inkomen over de periode van 2013 tot en met 2015 hoger was dan die norm. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat het opnieuw horen van appellante in redelijkheid niet meer zou kunnen zijn dan een herhaling van de al eerder naar voren gebrachte bezwaren. (Vergelijk de uitspraak van 25 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:239). Dit brengt mee dat het college bij het nemen van het nader besluit artikel 7:2, eerste lid, van de Awb heeft geschonden.
6.4. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het college met het nader besluit geen juiste uitvoering heeft gegeven aan aangevallen uitspraak 1, omdat de afwijzing van de aanvraag van 18 februari 2016 op andere gronden is gehandhaafd dan de bij het vernietigde bestreden besluit 1 gehanteerde gronden, slaagt deze beroepsgrond niet, alleen al omdat de afwijzingsgrond bij het nader besluit niet is gewijzigd. Ook aan dat besluit ligt immers, zoals al onder 6.3.2 is overwogen, ten grondslag dat appellante en X niet voldoen aan de voorwaarde dat zij langdurig een laag inkomen hebben gehad. Het stond het college vrij om in het kader van de ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 te nemen nieuwe beslissing op bezwaar te beoordelen of appellante en X in de gehele referteperiode langdurig een laag inkomen hebben gehad. Het college heeft bij het nader besluit vastgesteld dat het inkomen van appellante en X in de jaren 2013 tot en met 2015 hoger was dan de voor hen geldende bijstandsnorm en dat om die reden al niet werd voldaan aan de hiervoor bedoelde voorwaarde. Onder deze omstandigheden hoefde het college in het nader besluit niet opnieuw in te gaan op het inkomen van appellante en X in 2016.
6.5. Appellante heeft eerst ter zitting aangevoerd dat het college het inkomen over de jaren 2013 tot en met 2015 niet juist heeft berekend. Dit is een nieuwe beroepsgrond, die een nader feitenonderzoek vergt. Anders dan appellante heeft betoogd kan deze beroepsgrond niet worden ingelezen in de brief van 10 januari 2020 of in de brief van 4 april 2018, waarbij de aanvullende gronden van het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 zijn ingediend. De Raad zal deze beroepsgrond buiten bespreking laten, omdat deze te laat is aangevoerd en het college daarop niet adequaat heeft kunnen reageren. Appellante heeft hiermee gehandeld in strijd met de goede procesorde. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat appellante deze beroepsgrond in een eerder stadium naar voren had kunnen brengen, zeker nu zij bij brief van 13 december 2019 in de gelegenheid is gesteld gronden naar voren te brengen tegen het nader besluit.
6.6. De Raad ziet aanleiding om het onder 6.3.2 geconstateerde gebrek in het besluit van 10 april 2018 met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Appellante heeft in (hoger) beroep immers de gelegenheid gehad om haar standpunt naar voren te brengen en stukken over te leggen.
6.7. Uit 6.2 tot en met 6.6 volgt dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond moet worden verklaard.
Aanvraag van 14 maart 2018 (19/1743 PW)
6.8. Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 2 uitsluitend aangevoerd dat het college in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door bij het bestreden besluit de afwijzing van de aanvraag te baseren op de vaststelling dat het inkomen over de periode van 14 maart 2015 tot 17 juni 2015, ook zonder de WAO-verhoging, hoger was dan de met toepassing van de kostendelersnorm vastgestelde bijstandsnorm. Hierbij heeft appellante erop gewezen dat het college bij het besluit van 11 mei 2016 en bij bestreden besluit 1 de afwijzing van de aanvraag alleen had gebaseerd op de hoogte van het inkomen over februari 2016 en niet op de hoogte van het inkomen en de bijstandsnorm met toepassing van de kostendelersnorm in de periode 14 maart 2015 tot 17 juni 2015.
6.9. Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op de voor de aanvraag van 14 maart 2018 geldende referteperiode verzet geen rechtsregel zich ertegen dat het college de afwijzing van die aanvraag baseert op het gegeven dat het inkomen van appellante en X over de periode van 14 maart 2015 tot 17 juni 2015 hoger was dan de met toepassing van de kostendelersnorm vastgestelde bijstandsnorm. Het college moet immers in ieder jaar dat appellante een individuele inkomenstoeslag aanvraagt beoordelen of aan de voorwaarden voor toekenning van zo’n toeslag wordt voldaan en zal in dat kader iedere keer opnieuw moeten nagaan of appellante in de van toepassing zijnde referteperiode een laag inkomen heeft gehad. Overigens is het college zowel bij de besluitvorming op de aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag in 2015, als in het nader besluit dat ziet op de aanvraag in 2016, uitgegaan van de bijstandsnorm met toepassing van de kostendelersnorm in de periode van 14 maart 2015 tot 17 juni 2015.
6.10. Uit 6.8 en 6.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
7. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
7.1. Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van
26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. Hieruit volgt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
7.2. In het voorliggende geval geldt dat vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 19 mei 2016 tot aan deze uitspraak, vier jaar en vijf maanden zijn verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met vijf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellante zal daarom een schadevergoeding van € 500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.