ECLI:NL:CRVB:2017:2266

16/860 AW, 16/861 AW Datum uitspraak: 29 juni 2017 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank [naam regio 2] van 23 december 2015, 14/968 (aangevallen uitspraak 1) en 14/969 (aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade Partijen: [Appellant 1] te [woonplaats 1] (appellant 1) [Appellant 2] te [woonplaats 2] (appellant 2) de korpschef van politie (korpschef) de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie)

Namens appellanten 1 en 2 heeft S.A.J.T. Hoogendoorn tegen onderscheidenlijk aangevallen uitspraak 1 en 2 hoger beroepen ingesteld. De korpschef heeft verweerschriften ingediend. Appellanten hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 18 mei 2017. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door Hoogendoorn. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Wolthuis en mr. H.J. de Wit.

1.1. Appellanten waren werkzaam bij de voormalige politieregio [naam regio 1], laatstelijk in de functie van generalist Gebiedsgebonden Politie (GGP). 1.2. Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de Minister van Veiligheid en Justitie (minister) en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782, circulaire). 1.3. Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). In het loopbaanbeleid zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de doorstroming (bevordering) van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is onder meer als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet. 1.4. Het loopbaanbeleid is door de drie korpschefs van de voormalige politieregio’s van [naam regio 2], te weten [naam regio 3], [naam regio 4] en [naam regio 1], nader uitgewerkt in het aangepaste voorgenomen besluit ‘Voorstel Implementatie Loopbaanbeleid GGP (HAP tweede tranche)’ van 11 september 2012 (VB). In het VB is vastgelegd dat de drie korpsen binnen [naam regio 2] verschillende beoordelingssystemen hanteren en op welke wijze elk korps invulling geeft aan de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. De Politiechef [naam regio 2] heeft het VB definitief vastgesteld op 23 mei 2013. 1.5. In het Friese beoordelingssysteem worden alle competenties en te behalen resultaten betrokken voor het bepalen van ‘vakmanschap boven de norm’. Voor de competenties wordt een vijfpuntschaal gehanteerd en voor de resultaten een driepuntschaal. Het eindoordeel gebaseerd op de gemiddelde score van de competenties moet zijn ‘overtroffen (gedrag boven niveau behorend bij functie)’ en voor de resultaten moet dat zijn ‘norm is ruim gehaald’. 1.6. Appellanten hebben verzocht om bevordering naar de functie van senior GGP. Naar aanleiding van deze verzoeken is ten aanzien van appellant 1 op 26 april 2013 over de periode van 1 oktober 2010 tot en met 1 november 2012 een beoordeling vastgesteld waarbij voor drie competenties de norm is gehaald, voor twee competenties de norm is overtroffen, voor één competentie de norm ruim is overtroffen en waarbij geen beoordeling op resultaatsniveau heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van appellant 2 is op 13 mei 2013 over de periode 1 oktober 2010 tot en met 1 december 2012 een beoordeling vastgesteld waarbij voor vier competenties de norm is gehaald, voor één competentie de norm is overtroffen, voor één competentie de norm ruim is overtroffen en waarbij geen beoordeling op resultaatsniveau heeft plaatsgevonden. Beide beoordelingen hebben het eindresultaat: ‘goed.’ Op de beoordelingsformulieren, ondertekend door [A], de beoordelingsautoriteit, is met de hand geschreven dat er geen toekomstverwachtingen zijn opgemaakt, omdat appellanten niet bovengemiddeld functioneren. 1.7. Bij besluiten van 16 mei 2013 heeft de korpschef de verzoeken om bevordering afgewezen op de grond dat de beoordelingen van appellanten niet boven de norm zijn. Hiertegen, alsmede tegen de vastgestelde beoordelingen, hebben appellanten bezwaar gemaakt. De bezwarenadviescommissie [naam regio 2] (BAC) heeft de korpschef geadviseerd de bezwaren tegen de beoordelingen ongegrond te verklaren. De BAC heeft geadviseerd de bezwaren tegen de afwijzing van de verzoeken om bevordering gegrond te verklaren, omdat er gelet op de verschillen tussen de drie voormalige korpsen in de normering van het functioneren boven de norm ongewenste scheefgroei is ontstaan. De BAC heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zij zich kan vinden in de door de korpsen [naam regio 4] en [naam regio 3] gehanteerde waardering bij het vaststellen van de normering ‘boven de norm’ en dat het korps [naam regio 1] uit de pas loopt en dus aansluiting zou moeten zoeken bij de methoden van de twee andere korpsen. Voorts merkt de BAC, onder verwijzing naar de uitvoeringsafspraken, op dat de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de beoordeling dient te worden opgenomen, ook in het geval dat appellanten niet boven de norm functioneren. 1.8. Bij besluiten van 15 januari 2014 (bestreden besluiten) heeft de korpschef de bezwaren tegen de vaststellingen van de beoordelingen, in overeenstemming met het advies van de BAC, ongegrond verklaard en de bezwaren tegen de afwijzingen, in afwijking van het advies van de BAC, eveneens ongegrond verklaard. Aan de bestreden besluiten ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. De nadere invulling van het loopbaanbeleid heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van de Politiewet per 1 januari 2013. Op dat moment had elk korps afzonderlijk rechtspersoonlijkheid. Net als alle andere 25 korpsen heeft het korps [naam regio 1] nadere invulling gegeven aan het loopbaanbeleid vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, bevoegdheid en rechtspositie. Daarbij was het korps niet gebonden aan de wijze waarop andere korpsen dit hebben gedaan. De minister en de vakbonden hebben ook expliciet te kennen gegeven dat het niet aan het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) is om het begrip ‘beoordeling boven de norm’ in te vullen, maar dat dit dient plaats te vinden per korps met instemming van de ondernemingsraad. Daarom wordt vastgehouden aan de invulling die het korps [naam regio 1] aan het begrip ‘beoordeling boven de norm’ heeft gegeven. Verder heeft de korpschef het advies van de BAC om alsnog beoordelingen over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP op te maken, niet overgenomen, omdat dit niet van invloed zal zijn op zijn besluiten om de verzoeken om bevordering af te wijzen. 2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten, met bepalingen over griffierecht en proceskosten. Overwogen is dat niet is gebleken van een inzichtelijke heroverweging op de grondslag van het bezwaar als vereist volgens artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorts is overwogen dat de ondernemingsraad met het beoordelingsbeleid heeft ingestemd en de beoordelingen niet berusten op een onrechtmatig beoordelingsbeleid. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de uitleg van de korpschef van het begrip boven de norm binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) kan een oordeel over de verwachte geschiktheid achterwege blijven in het geval geen beoordeling boven de norm voorligt. Verder heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden veroordeeld tot betaling aan appellanten van schadevergoedingen van € 500,- wegens schending van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. De overschrijding in de bezwaarfase is door de rechtbank gerechtvaardigd geacht. 3. Appellanten hebben de aangevallen uitspraken in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden bestreden. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1. Appellanten hebben betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beoordelingen op voldoende gronden berusten, omdat bij het vaststellen van de beoordelingen de termijnen uit artikel 14, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling beoordelingen (Uitvoeringsregeling) niet in acht zijn genomen. 4.1.1. Artikel 13, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de ambtenaar zowel tijdens het beoordelingsgesprek als binnen veertien dagen na afloop van het beoordelingsgesprek zijn bezwaren tegen de beoordeling kenbaar kan maken. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling worden de bezwaren van de ambtenaar tegen de beoordeling binnen twee weken na het verstrijken van de in artikel 13, eerste lid, genoemde termijn door de beoordelaar(s) met de ambtenaar besproken, wordt een afschrift van de samenvatting van het gesprek aan de ambtenaar ter hand gesteld en tekent de ambtenaar deze samenvatting voor gezien. Artikel 14, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt vervolgens dat, indien de ambtenaar zijn bezwaren handhaaft, hij binnen dertig dagen in de gelegenheid wordt gesteld zijn bezwaren tegen de beoordeling mondeling bij de beoordelingsautoriteit toe te lichten. Ook volgt uit dat tweede lid dat, indien de beoordelingsautoriteit de ambtenaar niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn bezwaren tegen de beoordeling binnen de genoemde termijn toe te lichten en de beoordelingsautoriteit de ambtenaar hierover niet schriftelijk en met redenen omkleed heeft geïnformeerd, wordt aangenomen dat het bezwaar van de ambtenaar kennelijk niet wordt tegengesproken en juist is en geacht wordt op die punten één geheel te vormen met de boordelingslijst. 4.1.2. De Raad stelt op grond van de gedingstukken vast dat op 17 april 2013 met appellant 1 het gesprek bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling heeft plaatsgevonden en hij op 26 april 2013 zijn gehandhaafde bezwaren tegen de beoordeling mondeling bij de beoordelingsautoriteit heeft toegelicht, zodat binnen de in het tweede lid van dat artikel genoemde termijn van dertig dagen is gebleven. 4.1.3. Ten aanzien van appellant 2 stelt de Raad vast dat op 17 april 2013 het gesprek bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling heeft plaatsgevonden en dat appellant 2 op 13 mei 2013 zijn gehandhaafde bezwaren tegen de beoordeling mondeling bij de beoordelingsautoriteit heeft toegelicht, zodat ook in zijn geval binnen de termijn van dertig dagen is gebleven. 4.1.4. Het betoog van appellanten slaagt op dit punt dus niet. 4.2. Appellanten hebben daarnaast aangevoerd dat de ondernemingsraad van het voormalige korps [naam regio 1] (OR [naam regio 1]) niet met de invulling van het begrip boven de norm heeft ingestemd, althans dat dit onduidelijk is gebleven. Appellant hebben er in dit verband op gewezen dat uit het verslag van de overlegvergadering van de OR [naam regio 1] van 18 september 2012 blijkt dat is ingestemd met een stuk van 12 september 2012, dat door de korpschef ten onrechte niet voorafgaand aan de hoorzitting noch daarna is overgelegd. De rechtbank had de bestreden besluiten dan ook wegens strijd met artikel 7:4 van de Awb moeten vernietigen. Daarnaast hebben appellanten gesteld dat, nu de rechtbank een te laat door de korpschef ingediend stuk ten onrechte in de beoordeling heeft betrokken, zij geen mogelijkheid meer hadden om de voorzitter van de OR [naam regio 1], [B], ter zake als getuige op te roepen. Er is daarom volgens appellanten ook geen sprake geweest van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 4.2.1. De Raad stelt vast dat de korpschef bij brief van 21 augustus 2012 met als onderwerp “VB HAP II Loopbaanbeleid GGP” aan [B] ter instemming een oplegnotitie van 13 augustus 2012 heeft toegezonden. In het VB van 11 september 2012 is onder meer ter uitwerking van punt 2 van die oplegnotitie opgenomen de invulling van het begrip ‘boven de norm’ binnen het korps [naam regio 1], zoals vermeld onder 1.5. 4.2.2. Bij brief van 18 september 2012 hebben [B] en de secretaris van de OR [naam regio 1], aan de waarnemend bestuurder van de politie [naam regio 1] bericht dat de OR [naam regio 1] zich heeft geconformeerd aan het pre-advies van de OR Noord. In dat pre-advies staat, samengevat en voor zover thans van belang, dat de OR Noord de oplegnotitie van 13 augustus 2012 en het VB van 11 september 2012 heeft ontvangen voor finale interne bespreking en toetsing en dat wordt ingestemd met de implementatie en vormgeving van het loopbaanbeleid GGP, als omschreven in de circulaire en het gestelde in het VB omtrent “beoordelingssystematiek (methodiek en formulieren)”. 4.2.3. Hoewel in het verslag van de overlegvergadering van de OR [naam regio 1] van 18 september 2012 het stuk “12/023A Aanvulling op het VB HAP II Loopbaanbeleid GGP d.d. 12 september 2012” wordt vermeld en dat stuk onbekend is gebleven, kan de Raad uit 4.2.2 geen andere conclusie trekken dan dat OR [naam regio 1] met het VB, inclusief de beoordelingswijzen in de drie korpsen, heeft ingestemd. De brief van [B] van 7 september 2015 werpt daar geen ander licht op. Er was dan ook geen aanleiding voor de rechtbank om de bestreden besluiten te vernietigen vanwege het ontbreken en niet overleggen van het stuk met als datum 12 september 2012. 4.2.4. In het aanvullend verweerschrift van 21 september 2015 heeft de korpschef gereageerd op het in de brief van appellanten van 10 september 2015 verwoorde standpunt dat de OR [naam regio 1] niet heeft ingestemd met de invulling van het begrip boven de norm en waarbij de verklaring van [B] van 7 september 2015 is gevoegd. De Raad vermag niet in te zien dat het feit dat dit stuk binnen de in artikel 8:58 van de Awb genoemde termijn van tien dagen is ingediend en de rechtbank dit stuk bij de beoordeling heeft betrokken, eraan in de weg heeft gestaan om desgewenst [B] als getuige te horen. Appellanten hadden ter zake hun wens aan de rechtbank kenbaar kunnen maken, maar hebben dit niet gedaan. Van strijd met het vereiste van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is geen sprake. 4.3. Appellanten stellen zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) heeft geoordeeld dat het advies over de verwachte geschiktheid achterwege kan blijven indien geen sprake is van een beoordeling boven de norm. Dit standpunt treft geen doel. 4.3.1. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat, nu de beoordelingen niet boven de norm zijn, daarin geen toekomstverwachtingen hadden hoeven te worden opgenomen dan wel achteraf alsnog adviezen over de verwachte geschiktheid moesten worden opgemaakt. Daarbij acht de Raad van belang dat de beoordelingen zijn opgemaakt in het kader van de verzoeken om bevordering naar de functie van senior GGP en het niet voldoen aan het vereiste van een beoordeling boven de norm al tot afwijzing van de verzoeken om bevordering leidt. Het enkele feit dat de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) is gedaan nadat het onderzoek ter zitting bij de rechtbank was gesloten, betekent, anders dan appellanten menen, niet dat de rechtbank voor haar oordeel niet naar die uitspraak heeft mogen verwijzen. 4.4. Vaste rechtspraak is dat de toetsing van de inhoud van een beoordeling is beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen (uitspraak van 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:905).

De Centrale Raad van Beroep - vernietigt de aangevallen uitspraken voor zover die betrekking hebben op de schadevergoeding; - veroordeelt de korpschef tot betaling van een vergoeding van schade aan elk van appellanten tot een bedrag van € 286,-; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) tot betaling van een vergoeding van schade aan elk van appellanten tot een bedrag van € 714,-; - bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige; - veroordeelt de korpschef in de proceskosten van elk van appellanten tot een bedrag van € 247,50; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) in de proceskosten van elk van appellanten tot een bedrag van € 247,50; - bepaalt dat de griffier van de Raad het door elk van appellanten in hoger beroep betaalde griffierecht van € 251,- aan hen vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.T. van den Corput en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2017. (getekend) E.J.M. Heijs (getekend) A.M. Pasmans HD

Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid; het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. De bewijslast bij betwisting van een positieve beoordeling ligt bij de betrokkene. Dat de beoordeling niet goed genoeg is voor doorstroming naar de functie van senior GGP levert geen grond op om de bewijslast bij de korpschef te leggen (uitspraken van 20 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2547). 4.4.1. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de beoordelingen van appellanten op voldoende gronden berusten en de terughoudende toets kunnen doorstaan. Dat appellanten zich met de toegekende scores niet kunnen verenigen en menen voor hogere scores in aanmerking te komen, maakt dit niet anders, zodat de beoordelingen in rechte standhouden. De verzoeken om bevordering 4.5. Nu de beoordelingen van appellanten volgens de Friese beoordelingssystematiek niet boven de norm zijn, heeft de korpschef de verzoeken om bevordering terecht afgewezen en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. De schending van de redelijke termijn 4.6. Appellanten betogen met verwijzing naar de uitspraak van 6 april 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1314) dat de rechtbank ten onrechte het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens schending van de redelijke termijn heeft toegewezen tot bedragen van € 500,-. Nu de overschrijding van de redelijke termijn in beide gevallen meer dan zes maanden is, zijn appellanten van mening dat deze bedragen op € 1.000,- hadden dienen te worden bepaald. 4.6.1. Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). 4.6.2. In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar zouden moeten worden afgehandeld (uitspraak van 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179). Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld heeft de Raad noch in de zaken zelf, noch in de opstelling van appellanten aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure in totaal meer dan twee jaren hadden mogen bedragen. 4.6.3 Voor de voorliggende gevallen betekent dit het volgende. Vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift van appellant 1 - 11 juni 2013 - tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure twee jaar, zes maanden en twaalf dagen geduurd en daarmee is de redelijke termijn, afgerond naar boven, met zeven maanden overschreden. Van deze overschrijding zijn, afgerond naar boven, twee maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift van appellant 2 - de Raad gaat uit van 5 juni 2013 - tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure twee jaar, zes maanden en achttien dagen geduurd en daarmee is de redelijke termijn, afgerond naar boven, met zeven maanden overschreden. Van deze overschrijding zijn, afgerond naar boven, twee maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. 4.6.4. Uit 4.6.3 volgt dat de overschrijdingen van de redelijke termijn leiden tot schadevergoedingen van € 1.000,-. De aangevallen uitspraken dienen op dit punt te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de korpschef worden veroordeeld tot betaling aan elk van appellanten van een bedrag van afgerond € 286,- (2/7 deel). De Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) zal worden veroordeeld tot betaling aan elk van appellanten van een bedrag van € 714,- (5/7 deel). 5. Aanleiding bestaat om de korpschef en de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) - ieder voor de helft - te veroordelen in de proceskosten van appellanten ten aanzien van de verzoeken om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn. Deze kosten worden per appellant begroot op een bedrag van in totaal € 495,- (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de Raad, met een waarde per punt van € 495,- en met wegingsfactor 0,5). Voorts bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het door appellanten betaalde griffierecht door de griffier aan hen wordt vergoed.