ECLI:NL:CRVB:2016:2503
15/7346 AOW, 15/8372 AOW
Datum uitspraak: 18 juli 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 september 2015, 14/6167 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Namens appellant heeft W.F.K. ter Hennepe hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend en daarbij tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Namens appellant heeft Ter Hennepe een schriftelijke zienswijze ingediend met betrekking tot het incidenteel hoger beroep.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, op 8 april 2016 plaatsgevonden. Appellant is verschenen, bijgestaan door Ter Hennepe. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door H. van der Most en mr. A. van der Weerd. In de gevoegde zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
De Centrale Raad van Beroep
bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.040.60.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van N. Veenstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2016.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) N. Veenstra
NW
1.1. Desgevraagd heeft de Svb bij brief van 23 april 2014 aan appellant, geboren [in] 1954, een pensioenoverzicht toegezonden. Hierop is vermeld dat zijn pensioenopbouw ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) is beoordeeld tot en met 18 april 2014. Appellant is verzekerd geacht voor de AOW vanaf het begin van zijn pensioenopbouw op 5 juni 1970 tot en met 18 april 2014, waardoor hij 88% van het AOW-pensioen heeft opgebouwd. Voorts is vermeld dat appellant zijn AOW-leeftijd bereikt op 5 juni 2020.
1.2. Bij de vaststelling van het pensioenoverzicht heeft de Svb toepassing gegeven aan artikel 7a van de AOW, zoals dat artikel toen luidde. Artikel 7a van de AOW is ingevolge de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Stb. 2012, 328) met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd in de AOW, als gevolg waarvan de aanvangsleeftijd en de pensioengerechtigde leeftijd stapsgewijs zijn verhoogd. Voor appellant betekende dit dat in 2020 zijn aanvangsleeftijd 16 jaar en drie maanden is en de pensioengerechtigde leeftijd 66 jaar en drie maanden.
1.3. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit pensioenoverzicht. Aan hem is op 1 april 2009 functioneel leeftijdsontslag (FLO) verleend vanwege het feit dat zijn functie wettelijk als structureel bezwarend is geduid. Hij ontvangt sedertdien als oudedagsvoorziening van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) een FLO-uitkering die doorloopt tot de leeftijd van 65 jaar. Hierna bestaat aanspraak op ABP-pensioen. Door de verschuiving van de aanvangsleeftijd en de verhoging van de AOW-leeftijd heeft appellant een AOW-gat van 15 maanden en lijdt hij een aanzienlijke financiële schade. Volgens appellant brengt de wetswijziging in zijn geval een schending mee van artikel 1 van het Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voorts is volgens appellant een verboden onderscheid naar leeftijd gemaakt, waarbij hij zich heeft beroepen op artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR).
1.4. Bij de beslissing op bezwaar van 18 september 2014 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellant voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de AOW-opbouw ongegrond verklaard. Voor zover het bezwaar gericht is tegen de ingangsdatum van het AOW-pensioen is dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat met de vermelding van de AOW-leeftijd geen rechtsgevolg is beoogd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft allereerst overwogen dat het pensioenoverzicht wat betreft de rechtsvaststelling van de opgebouwde verzekerde jaren kan worden beschouwd als een besluit. De vermelding van de AOW-leeftijd/ingangsdatum van het AOW-pensioen is niet op rechtsgevolg gericht en daarom niet aan te merken als een besluit. De Svb heeft het bezwaar ten aanzien van de ingangsdatum van het AOW-pensioen terecht niet-ontvankelijk verklaard. Met betrekking tot de verschuiving van de start van de opbouwperiode met 15 maanden heeft de rechtbank overwogen dat appellant de gerechtvaardigde verwachting had dat deze 15 maanden zouden worden betrokken bij de vaststelling van zijn AOW-opbouwperiode. Daarmee is sprake van een eigendomsrecht in de zin van het Eerste Protocol. Nu deze tijdvakken niet meer meetellen, is sprake van ontneming van dit eigendomsrecht. Volgens de rechtbank is echter voldaan aan de voorwaarden die op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol worden gesteld aan de gerechtvaardigde inbreuk op een eigendomsrecht omdat niet kan worden gezegd dat de gevolgen van de wijziging van de AOW voor appellant een individuele, onevenredig zware last meebrengen. Voorts is geen sprake van een ongeoorloofd onderscheid naar leeftijd.
3.1. In hoger beroep is namens appellant ten eerste betoogd dat het pensioenoverzicht in zijn geheel, dus inclusief de daarin vermelde AOW-leeftijd, op rechtsgevolg is gericht en dus als besluit kan worden aangemerkt. In dat verband is erop gewezen dat indien nu niet tegen de vermelde ingangsdatum van het AOW-pensioen kan worden opgekomen, een effectief rechtsmiddel ontbreekt. Voorts is door appellant aangevoerd dat door de wetswijziging een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn eigendomsrecht is gemaakt. Door de financiële gevolgen van de wetswijziging wordt een onevenredig zware last op appellant gelegd, welke niet wordt weggenomen door de zogenoemde versleepregeling van het ABP, mede gezien het feit dat ook de fiscale druk onevenredig is verhoogd. Ook overigens zijn de door de overheid aangereikte compenserende maatregelen onvoldoende. Voorts is het standpunt herhaald dat de wetgever zich met de introductie van leeftijdscohorten, waardoor de financiële schade afhankelijk van de leeftijd kan verschillen, schuldig heeft gemaakt aan verboden leeftijdsonderscheid.
3.2. De Svb heeft in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van aantasting van een eigendomsrecht nu het besluit niet strekte tot gehele of gedeeltelijke ontneming van enig eigendom van appellant. Met het verschuiven van de aanvangsdatum voor de berekening van het AOW-pensioen wordt geen inbreuk gemaakt op de verzekerde jaren voor de AOW, omdat zijn verzekering niet is vervallen. Voorts kan niet worden gezegd dat de verzekering voor de AOW als zodanig een vermogensrecht vertegenwoordigt. In een latere fase van de procedure heeft de Svb hieraan het nadere standpunt toegevoegd dat naast de mededeling over de pensioengerechtigde leeftijd in het pensioenoverzicht, ook de daarin vermelde aanvangsleeftijd niet ziet op enig rechtsgevolg. Volgens de Svb strekt het pensioenoverzicht ertoe om op basis van de vigerende wetgeving informatie te verschaffen over de verzekerde tijdvakken en het toekomstige recht op ouderdomspensioen. De aanvangsleeftijd en de pensioengerechtigde leeftijd liggen voor de jaren tot en met 2021 vast in artikel 7a van de AOW. Deze leeftijden zijn niet voor interpretatie vatbaar, zodat een mededeling over deze leeftijden op zichzelf beschouwd geen rechtsgevolgen tot stand brengt. De aanvangsleeftijd en de pensioengerechtigde leeftijd functioneren in het kader van de AOW uitsluitend om ingevolge de artikelen 7 en 13 van de AOW de ingangsdatum van het ouderdomspensioen en de hoogte daarvan te bepalen. In het pensioenoverzicht komt de toepassing van die artikelen echter niet aan de orde. Voorts is in het pensioenoverzicht met de vermelding van de aanvangsleeftijd niets gezegd over de verzekering tussen het 15e jaar en de aanvangsleeftijd en is met de vermelding van de aanvangsleeftijd ook vanuit dit perspectief geen concreet rechtsgevolg tot stand gebracht.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1. Naar vaste rechtspraak van de Raad is een pensioenoverzicht een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen in rechte opgekomen kan worden. Door middel van het pensioenoverzicht vindt een rechtsvaststelling plaats met betrekking tot de op dat moment verzekerde tijdvakken die in de toekomst tot aanspraken op een AOW-pensioen kunnen leiden. Een dergelijk pensioenoverzicht kan alleen aangevraagd en verstrekt worden over een periode waarin mogelijk verzekerde jaren zijn opgebouwd, maar waarin feitelijk nog geen recht op een AOW-pensioen bestond. Het feitelijk rechtsgevolg van het pensioenoverzicht treedt echter pas in bij het, na aanvraag, (mogelijk) toekennen van AOW-pensioen.
4.1.2. In het pensioenoverzicht van 23 april 2014 heeft een rechtsvaststelling plaatsgevonden van de verzekerde tijdvakken die onder de vigerende wetgeving meetellen voor de opbouw van het toekomstige AOW-pensioen van appellant. Deze tijdvakken zijn voor appellant vastgesteld over de periode van 5 juni 1970 tot en met 18 april 2014.
Deze rechtsvaststelling is dan ook een besluit dat in rechte kan worden getoetst.
4.1.3. Evenals de rechtbank oordeelt de Raad dat de vermelding van de toekomstige AOW-leeftijd een mededeling is van informatieve aard die in het kader van een pensioenoverzicht niet gericht is op rechtsgevolg en daarom voor dat deel geen besluit is waartegen in rechte kan worden opgekomen. Hiermee is niet gezegd dat appellant een effectief rechtsmiddel tegen de toekomstige ingangsdatum van zijn AOW-pensioen wordt onthouden, nu hij tegen het besluit dat wordt afgegeven naar aanleiding van zijn aanvraag om een AOW-pensioen bezwaar kan maken.
4.1.4. Bij de rechtsvaststelling in het pensioenoverzicht van de verzekerde tijdvakken van appellant is aangesloten bij de datum 5 juni 1970. Deze datum is, overeenkomstig artikel 7a (oud) van de AOW, de aanvangsleeftijd in 2020, zijnde 16 jaar en drie maanden. Vanaf deze leeftijd leidt een niet verzekerd tijdvak tot een korting op het ouderdomspensioen. Anders gezegd: op de leeftijd van 16 jaar en drie maanden, bij appellant is dat op 5 juni 1970, begint de periode van opbouw van vijftig verzekerde jaren die kunnen leiden tot een volledig AOW-pensioen. Door de inwerkingtreding van artikel 7a van de AOW op 1 januari 2013 heeft een verschuiving van de aanvankelijke aanvangsleeftijd van 15 jaar plaatsgevonden, vanaf welke leeftijd appellant onweersproken tijdvakken van verzekering had opgebouwd voor de AOW. De Raad volgt de Svb niet in zijn betoog dat ook de in het pensioenoverzicht genoemde aanvangsleeftijd als begin van de nieuwe opbouwperiode niet zou zijn gericht op rechtsgevolg, nu deze aanvangsleeftijd ontegenzeggelijk deel uitmaakt van de in 4.1.2 bedoelde rechtsvaststelling. Hieraan doet niet af dat, naar inmiddels ook is gebleken, deze aanvangsleeftijd door nieuwe wetswijzigingen kan veranderen.
4.2.1. De vraag die vervolgens voorligt is of de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangsleeftijd strijdig is met het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol en het verbod van discriminatie.
4.2.2. Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.2.3. Onder de term “eigendom” in artikel 1 van het Eerste Protocol moeten niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Bepalend bij deze vaststelling is de wetgeving die van kracht is ten tijde van de gestelde inmenging (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 6 oktober 2005, nr. 11810/02, Maurice, par. 67 en 70).
4.2.4. Allereerst zal worden bezien of sprake is van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol.
4.2.5. Vóór de inwerkingtreding van de wetswijziging die in dit geding ter discussie wordt gesteld, was (verplicht) verzekerd op grond van artikel 6 van de AOW – onder meer – de ingezetene die nog niet de leeftijd van 65 jaar had bereikt. Een recht op ouderdomspensioen ingevolge artikel 7 van de AOW had degene die de leeftijd van 65 jaar had bereikt en verzekerd was geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de leeftijd van 15 jaar was bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de leeftijd van 65 jaar was bereikt. Dit betekende dat in beginsel in de vijftig jaar tussen de 15e en 65e verjaardag een volledig AOW-pensioen (van 100%) werd opgebouwd, met dien verstande dat op grond van artikel 13 van de AOW voor elk niet verzekerd jaar in die periode een korting werd toegepast van 2%.
4.2.6. Door de invoering van artikel 7a van de AOW zijn appellant weliswaar geen verzekerde tijdvakken ontnomen, maar wel wordt een tijdvak niet langer in aanmerking genomen voor de opbouw van zijn AOW-pensioen. Anders dan door de Svb is gesteld en door de regering in de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Tweede Kamer, 2011-2012, 33290, nr. 3, blz. 11) is te kennen gegeven, moeten de door een betrokkene in de periode tussen het 15e en 65e jaar reeds opgebouwde verzekerde tijdvakken worden aangemerkt als opeisbare rechten (“claims”) die als vermogensrechten kunnen worden beschouwd behorende tot een eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol (vergelijk in dit verband de beslissing van het EHRM van 27 maart 2007, nr. 77782/01, Luczak, onder A.3. voorlaatste alinea en het arrest van het EHRM van 7 juli 2011, nr. 37452/02, Stummer, par. 84, waar het gaat om de toegang tot de verzekering in relatie tot het uitkeringsrecht).
Hierbij wordt tevens van belang geacht dat aan de (voorheen) opgebouwde verzekerde tijdvakken een recht op AOW-pensioen van een bepaalde hoogte werd ontleend met ingang van de pensioengerechtigde leeftijd. Voorts is ook de Svb blijkens zijn beleidsregel SB2191 van mening dat de tijdvakken van verzekering vervuld krachtens een opbouwverzekering als eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol moeten worden aangemerkt.
4.2.7. Vervolgens is de vraag aan de orde of door de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd een inmenging heeft plaatsgevonden in het eigendomsrecht van appellant. Ingevolge artikel 7a van de AOW zijn met ingang van 1 januari 2013 de pensioengerechtigde leeftijd (voorheen 65 jaar) en de aanvangsleeftijd (voorheen 15 jaar) per leeftijdscohort opgeschoven. Door de verschuiving van de aanvangsleeftijd van appellant, ten tijde van het pensioenoverzicht met 15 maanden, zijn de eerdere 15 maanden van opbouw van verzekerde tijdvakken vervallen.
4.2.8. Nu er sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellant, dient te worden bezien of de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 7a van de AOW, voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Bij de beslechting van dit geschilpunt wordt acht geslagen op de uitleg die het EHRM in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerste Protocol geeft.
4.2.9. Door appellant wordt niet betwist dat de inmenging in het eigendomsrecht is gebaseerd op de wet en dat aan deze inmenging een legitieme doelstelling ten grondslag ligt. De vraag die moet worden beantwoord is of deze inmenging op het recht op ongestoord genot van eigendom in het algemeen proportioneel is te achten, dan wel in het geval van appellant leidt tot een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”).
4.2.10. Met betrekking tot de proportionaliteitsrelatie tussen het met de inmenging gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, verwijst de Raad – kortheidshalve – naar zijn uitspraak van heden in de zaken 14/6146 AOW en 14/6794 AOW, ECLI:NL:CRVB:2016:2502 waarin ten aanzien van de wijziging van de ingangsdatum en de verhoging van de AOW-leeftijd is geoordeeld dat deze in het algemeen proportioneel is te achten en dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.
4.2.11. Het voorgaande laat onverlet dat het mogelijk is dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen leidt tot een onevenredig zware last en tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Of er sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.2.12. Door de verhoging van de aanvangsleeftijd van appellant, ten tijde in geding met 15 maanden, waardoor het begin van de pensioenopbouw van appellant navenant is opgeschoven, is aan de voorkant van de pensioenopbouw een inbreuk gemaakt op zijn eigendomsrecht. Of deze verhoging van de aanvangsleeftijd voor appellant tot een onevenredig zware last leidt, kan echter pas worden bezien in het kader van de besluitvorming die betrekking heeft op de toekenning van het AOW-pensioen en de ingangsdatum van dat pensioen. Pas op dat moment kan de hoogte van de eventuele schade worden vastgesteld. Enig individueel feitenonderzoek ten tijde van het bestreden besluit en ook nu, kan nog niet leiden tot het oordeel dat appellant ten tijde van zijn pensioengerechtigde leeftijd, die ook nu nog niet vaststaat, een onevenredig zware last zal hebben te dragen als gevolg van de verhoging van de aanvangsleeftijd in de AOW. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat appellant nog enige jaren heeft om zich op de (gewijzigde) ingangsdatum van zijn AOW-pensioen in te stellen.
4.3.1. Betreffende het beroep dat appellant heeft gedaan op artikel 14 van het EVRM wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van de Wet verhoging AOW-leeftijd en pensioenrichtleeftijd in een geval als dit aan de orde, binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.
4.3.2. Appellant stelt dat door de toepassing van de diverse leeftijdscohorten sprake is van een verboden leeftijdsonderscheid. Hij doet daarmee een beroep op de “open norm” van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde “very weighty reasons”-toets niet aan de orde is.
4.3.3. Met betrekking tot het beroep op het ongeoorloofde onderscheid naar leeftijd, wordt opgemerkt dat de keuze voor een leeftijdsgrens met ingang van wanneer bepaalde nieuwe wetgeving op een persoon van toepassing is, altijd een enigszins arbitrair karakter draagt en ertoe kan leiden dat personen van verschillende leeftijd verschillend worden behandeld. Met de invoering van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2013 heeft de wetgever ingespeeld op de verslechterde situatie van de overheidsfinanciën en op de vergrijzing en de ontgroening van de bevolking en daarmee de lasten over de verschillende groepen verdeeld. De wetswijziging maakt deel uit van een in 2012 gesloten akkoord over de maatregelen die genomen moeten worden om de begroting voor 2013 en de jaren daarna op orde te brengen. Met de keuze voor een stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd, beginnend bij het geboortecohort 1 januari 1948, is kennelijk beoogd de juiste verhouding tussen de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zo goed mogelijk te benaderen, waarbij noodzakelijkerwijs aan beide beginselen concessies worden gedaan. Met inachtneming van de ruime mate van beleidsvrijheid die de wetgever in beginsel toekomt bij het nemen van maatregelen op sociaal en economisch gebied, kunnen in het licht van de legitieme doelstelling, die door appellant niet wordt bestreden, de met de wetswijziging gekozen leeftijdsgrenzen niet als kennelijk onredelijk worden aangemerkt. De wetgever heeft met de invoering van de onderscheiden geboortecohorten te beginnen bij 1 januari 1948 de grenzen van de hem krachtens artikel 14 van het EVRM toekomende beoordelingsmarge niet overschreden. Het beroep op leeftijdsdiscriminatie kan dan ook niet slagen.
4.3.4. Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 26 van het IVBPR is er geen grond om andere, strengere, maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.
4.4.1. Uit het voorgaande volgt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde periode van pensioenopbouw niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol en het in artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR opgenomen discriminatieverbod. Het hoger beroep van appellant slaagt dan ook niet. Uit het voorgaande volgt ook dat het door de Svb ingestelde incidenteel hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden bevestigd.
5. Nu het incidenteel hoger beroep van de Svb niet slaagt, is er aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep, bestaande uit de kosten met betrekking tot het incidenteel hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand en € 48,60 aan reiskosten, in totaal € 1.040,60.