ECLI:NL:CRVB:2016:2262

15/1894 AW, 15/1895 AW Datum uitspraak: 16 juni 2016 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 februari 2015, 14/2671 en 14/6179 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) het dagelijks bestuur van het Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer (dagelijks bestuur)

Namens appellant heeft mr. A.E. Schat hoger beroep ingesteld en nadere stukken overgelegd. Namens het dagelijks bestuur heeft mr. M.C.J. van den Brekel, advocaat, een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Schat. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van den Brekel, J.L.C.W. Waals en K.H.C. Hanegraaf.

1.1. Appellant is met ingang van 1 maart 2007 bij de Gezamenlijke Brandweer aangesteld als brandweerman-hulpverlener en was laatstelijk werkzaam in de functie van plaatsvervangend wachtcommandant/bevelvoerder. 1.2. Op 3 oktober 2012 is appellant uitgevallen wegens psychische klachten die hun oorzaak vonden in privéproblematiek. Na een conflict van appellant met bedrijfsarts Z. is een andere bedrijfsarts (K.) aangewezen voor de begeleiding bij de re-integratie van appellant. In een op 16 januari 2013 uitgebracht deskundigenoordeel heeft het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen geoordeeld dat appellant op 17 december 2012 zijn eigen werk niet kon doen. 1.3. Op 21 en 28 januari 2013 hebben over het re-integratietraject van appellant gesprekken plaatsgevonden tussen appellant en zijn leidinggevenden W. en L. en S., medewerkster van de afdeling P&O. Appellant heeft daarbij - samengevat - het standpunt ingenomen dat hij op korte termijn wilde hervatten in het eigen werk. De dienstleiding achtte het, door de zorg over de psychische problematiek van appellant op basis van medische adviezen en eigen waarneming en de bijzondere veiligheidsaspecten in diens functie, aangewezen om terugkeer in de functie van plaatsvervangend wachtcommandant/bevelvoerder via de weg van geleidelijkheid te laten plaatsvinden. Naar aanleiding van de opstelling van appellant bij deze gesprekken is bij brief van de - toenmalige - directeur van de Gezamenlijke Brandweer J., van 4 februari 2013, aan appellant, onder andere, het volgende meegedeeld: (…) ”Indien u zich niet kunt vinden in de (verantwoorde) wijze waarop wij als werkgever vinden dat u kunt re-integreren in uw huidige functie, dan kunt u een afspraak maken met de heer W., hoofd Repressie. Het gesprek zal dan gericht zijn op het vervolgen van uw loopbaan buiten de Gezamenlijke Brandweer.” (…) ”Indien uw negatieve houding, respectloos gedrag en reacties onveranderd blijven, dan zien wij dat als een herhaling van ongewenst gedrag en zullen wij dit meenemen in het bepalen van de zwaarte van een disciplinaire straf.” (…) ”Voorgaande moet afgezet worden tegen het feit dat wij de afgelopen jaren als werkgever in uw persoonlijke situatie altijd een vergaande coulance hebben getoond en altijd rekening hebben gehouden met uw specifieke persoonlijke omstandigheden. Daarnaast hebben wij u diverse malen hulp geboden (o.a. in de vorm van bedrijfsmaatschappelijke hulp) en hebben wij vanwege spanningen op de werkvloer diverse malen (organisatorisch) moeten ingrijpen om een werkbare situatie voor u te creëren. U moet deze brief zien als een vervolg op onze brief van 23 januari j.l. en daarmee als een laatste waarschuwing.” 1.4. Bedrijfsarts K. heeft op 18 februari 2013 gerapporteerd: “Vandaag sprak ik cliënt telefonisch. De medische beperkingen zijn sterk afgenomen. Cliënt geeft bij mij aan dat er geen medische beperkingen meer zijn, dit ondersteund door de behandelende sector. Om deze reden is het advies om met duidelijke afspraken op te bouwen in het eigen werk en met duidelijke afspraken te komen tot een opbouwschema.” In de door bedrijfsarts K. opgestelde probleemanalyse van 20 februari 2013 is vermeld dat er medisch gezien geen bezwaar is tegen inzet van appellant. 1.5. Met ingang van 4 maart 2013 is appellant hersteld gemeld. Bij brief van 7 maart 2013 is appellant meegedeeld dat hij vanwege de verstoorde arbeidsrelatie, veroorzaakt door zijn gedrag in de afgelopen periode, met onmiddellijke ingang op non-actief is gesteld en dat hem de toegang tot alle locaties van de Gezamenlijke Brandweer wordt ontzegd. Bij brief van 18 maart 2013 is appellant (het voornemen tot) ontslag wegens een verstoorde arbeidsrelatie aangezegd. Appellant heeft een schriftelijke reactie gegeven. 1.6. In april 2013 is W. aangetreden als nieuwe directeur van de Gezamenlijke Brandweer. 1.7. Bij brief van 1 mei 2013 heeft het dagelijks bestuur aan de toenmalige gemachtigde van appellant meegedeeld dat het aangekondigde ontslag prematuur was en verontschuldigingen aangeboden voor het feit dat het vertrek van appellant al was bekend gesteld binnen de organisatie. Daarbij is gesteld dat ernstige kritiek op de houding en gedrag van appellant bestaat, dat de verhouding tussen partijen daardoor onder druk is komen te staan maar dat appellant de kans wordt geboden zich te verbeteren. Gelet op de aard van de functie, met leidinggevende verantwoordelijkheden en veiligheidsrisico’s, wil het dagelijks bestuur over de geschiktheid van appellant zekerheid hebben en hem daartoe aan een medische expertise en een assessment onderwerpen. 1.8. Appellant heeft te kennen gegeven niet te willen meewerken aan een medische expertise en assessment. 1.9. Bij brief van 3 juni 2013 is door directeur W. aan appellant meegedeeld dat hij met ingang van 10 juni 2013 in het kader van zijn re-integratie tewerkgesteld wordt bij de ademluchtwerkplaats op de [kazerne] en dat op korte termijn een medische expertise zal plaatsvinden waarin wordt onderzocht in hoeverre de psychische gesteldheid van appellant van invloed is op de uitoefening van zijn veiligheidsfunctie. Tevens is appellant in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven over het voornemen hem te onderwerpen aan een assessment. Voorts is vermeld dat de bedrijfsarts mediation adviseert en dat dienaangaande met de bedrijfsarts contact zal worden opgenomen. Tot slot is gemeld dat de hersteldmelding van 4 maart 2013 wordt ingetrokken omdat deze is gedaan zonder overleg met de bedrijfsarts. Naar aanleiding van de brief van 3 juni 2013 is tussen - de gemachtigden van - partijen gecorrespondeerd. Vervolgens heeft op 14 juni 2013, in aanwezigheid van de gemachtigden van partijen, een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, directeur W. en P&O-adviseur S.. In dit gesprek heeft W., onder verwijzing naar de brief van 3 juni 2013, gesteld dat voorwaarde om terug te kunnen keren in de eigen functie is dat appellant zowel een medische expertise als een assessment ondergaat. Appellant heeft aangegeven geen probleem te hebben met een medische expertise en dat hij wil nadenken over het assessment. Afgesproken is dat appellant diezelfde dag via e-mail aan W. zal laten weten of hij instemt met zowel de medische expertise als het assessment. 1.10. Bij e-mail van 14 juni 2013 heeft appellant aan W. laten weten dat er, gelet op zijn goede staat van dienst, het feit dat het NIFV regelmatig zijn vaardigheden en kennis checkt en dat door het hoofd Repressie op 28 januari 2013 nog is aangegeven dat er geen twijfel bestaat aan zijn capaciteiten als leidinggevende alsmede de verklaringen van de behandelend psycholoog, geen reden is om hem deel te laten nemen aan een assessment en/of medische expertise. Tevens heeft appellant er op aangedrongen dat bij zijn re-integratie de voorgeschreven stappen van de Wet verbetering poortwachter gevolgd worden. 1.11. Bij brief van 21 juni 2013is appellant opgedragen zijn medewerking te verlenen aan een medische expertise en een assessment om te bezien of hij in zijn functie kan hervatten. Bij brief van 1 juli 2013 is appellant meegedeeld dat het geen gevolg geven aan de opdracht wordt aangemerkt als het niet voldoen aan een dienstopdracht, hetgeen is aan te merken als plichtsverzuim, als gevolg waarvan het voornemen bestaat appellant een disciplinaire straf op te leggen. Bij besluit van 5 juli 2013 heeft directeur W. het niet opvolgen van deze dienstopdracht als plichtsverzuim aangemerkt. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Bij besluit van 12 juli 2013 is appellant wegens dit plichtsverzuim de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd.

De Centrale Raad van Beroep - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank bestreden besluit 1 met betrekking tot de besluiten van 5 juli 2013 en 23 juli 2013 in stand heeft gelaten en bestreden besluit 2 voor het deel dat ziet op de ontslagvergoeding; - verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2 op die onderdelen; - herroept de besluiten van 5 juli 2013, 23 juli 2013 en 11 februari 2014 en bepaalt dat zijn uitspraak in de plaats treedt van die besluiten; - bepaalt dat aan appellant een vergoeding wordt betaald, berekend volgens rechtsoverweging 3.4.4; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten; - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het op grond van het herroepen besluit van 23 juli 2013 gekorte salaris, vermeerderd met wettelijke rente, berekend volgens rechtsoverweging 3.2, betaalt; - wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade voor het overige af; - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 578,- vergoedt; - veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.968,-. Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.J.T. van den Corput en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2016. (getekend) A. Beuker-Tilstra (getekend) A. Mansourova IJ

1.12. Bij brief van 15 juli 2013 is appellant wederom opgedragen zijn medewerking te verlenen aan een medische expertise en een assessment. Bij brief van 19 juli 2013 is aan appellant meegedeeld dat de aanhoudende weigering om gehoor te geven aan deze dienstopdracht wederom aangemerkt wordt als plichtsverzuim en dat dientengevolge het voornemen bestaat appellant een disciplinaire straf op te leggen. Bij besluit van 23 juli 2013 is het niet opvolgen van de dienstopdracht aangemerkt als plichtsverzuim en is als disciplinaire straf met onmiddellijke ingang vermindering van het salaris met het bedrag van de laatste twee periodieke verhogingen voor de duur van maximaal twee jaar opgelegd. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 1.13. Bij besluit van 8 augustus 2013 is appellant met terugwerkende kracht per 1 augustus 2013 hersteld gemeld. Tegelijkertijd is echter geweigerd om appellant terug te plaatsen op zijn functie als plaatsvervangend wachtcommandant. Tegen laatstgenoemd besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 1.14. Bij besluit van 16 oktober 2013 is geweigerd om appellant toestemming te geven voor het verrichten van repressieve nevenwerkzaamheden bij een ander brandweerkorps. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 1.15. Bij besluit van 11 februari 2014, nadat een voornemen daartoe was kenbaar gemaakt, is appellant eervol ontslag op andere gronden verleend met ingang van 10 april 2014 op grond van artikel 96, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Rotterdam (AR), onder toekenning van een minimale uitkering overeenkomstig de bepalingen van de Wachtgeld- en uitkeringsverordening 1996, zoals vermeld in het tweede lid van artikel 96 van het AR. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. 1.16. Bij besluit van 12 februari 2014 is appellant met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 februari 2014 is het verleende buitengewoon verlof ingetrokken en is appellant met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst. 1.17. Bij besluit van 12 maart 2014 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur, in afwijking van het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie, de besluiten van 5 juli 2013, 23 juli 2013 en 16 oktober 2013 gehandhaafd. Het bezwaar van appellant tegen het besluit van 8 augustus 2013 is wegens een niet-verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. 1.18. Bij besluit van 30 juli 2014 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de besluiten van 11 februari 2014 en 19 februari 2014 gehandhaafd en het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2014 niet-ontvankelijk verklaard. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen de bij bestreden besluit 1 gehandhaafde besluiten van 5 juli 2013inzake het plichtsverzuim en 23 juli 2013 inzake de disciplinaire straf van een salarismaatregel, ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant in strijd met artikel 99 van het AR en artikel 125ter van de Ambtenarenwet (Aw) heeft gehandeld door medewerking te weigeren aan een medische expertise en een assessment. Van onrechtmatige dienstopdrachten is volgens de rechtbank geen sprake. Ook het beroep voor zover gericht tegen het bij bestreden besluit 2 gehandhaafde ontslagbesluit van 11 februari 2014 heeft de rechtbank ongegrond verklaard, omdat sprake was van een impasse waarbij geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1, voor zover betrekking hebbend op de besluiten van 8 augustus 2013 en 16 oktober 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Nu het ontslagbesluit rechtmatig is, kan terugkeer van appellant naar de functie van plaatsvervangend wachtcommandant of het verrichten van nevenwerkzaamheden niet meer aan de orde zijn. Verder is de rechtbank niet gebleken dat appellant schade heeft geleden door deze besluiten. Ook het beroep tegen bestreden besluit 2 voor zover betrekking hebbend op de besluiten van 12 februari 2014 en 19 februari 2014 heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard. Hiertoe is overwogen dat appellant ter zitting heeft erkend geen belang meer te hebben bij een beoordeling van zijn beroep in zoverre. 3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling. 3.1. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat, gelet op de hersteldverklaringen van bedrijfsarts K. van 18 februari 2013, als bevestigd op 1 augustus 2013 en 14 augustus 2013, de probleemanalyse voor de Wet WIA van 20 februari 2013 en de verklaringen van de behandelend psycholoog van 26 januari 2013 en 11 juni 2013, er voor het dagelijks bestuur onvoldoende grond bestond om te twijfelen aan de medische geschiktheid en capaciteiten van appellant voor zijn eigen functie. Daarbij is van belang dat zowel de bedrijfsarts als de behandelend psycholoog nadrukkelijk hebben verklaard dat zij appellant geschikt achten voor zijn eigen werk en dat er geen medische beperkingen voor dat werk met de daaraan verbonden veiligheidsaspecten meer zijn. Dat appellant, met name door de gang van zaken bij zijn re-integratie, met een aantal medewerkers van de Gezamenlijke Brandweer en met bedrijfsarts Z. een conflictueuze relatie had, maakt dit niet anders, nu deze omstandigheid geen aantoonbare relatie heeft met zijn functioneren als plaatsvervangend wachtcommandant. Er bestond dan ook geen noodzaak om appellant te onderwerpen aan een nadere medische expertise en een assessment. Onder deze omstandigheden kon het dagelijks bestuur niet in redelijkheid aan appellant een dienstopdracht geven om zich aan deze onderzoeken te onderwerpen. Het geen gevolg geven aan deze dienstopdrachten om zich te onderwerpen aan een medische expertise en een assessment is naar het oordeel van de Raad niet te kwalificeren als plichtsverzuim. De Raad wijst er nog op dat appellant in zijn brief van 3 juli 2013 heeft gereageerd op het voornemen de weigering aan te merken als plichtsverzuim. Hij heeft in die brief onder andere aangevoerd dat het geven van een dienstopdracht onredelijk was, hetgeen moet worden aangemerkt als een bezwaar tegen het besluit (de dienstopdracht) van 21 juni 2013. Het dagelijks bestuur heeft ten onrechte niet op dit bezwaar beslist. Bestreden besluit 1 berust in zoverre op een onjuiste motivering. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Het hoger beroep slaagt in zoverre. 3.2. Uit 3.1 volgt dat de aangevallen uitspraak en bestreden besluit 1 vernietigd moeten worden. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 5 juli 2013, 12 juli 2013 en 23 juli 2013 te herroepen. Het dagelijks bestuur zal worden opgedragen het bedrag waarmee het salaris van appellant ingevolge het besluit van 23 juli 2013 is gekort, vermeerderd met de wettelijke rente, aan appellant uit te betalen. Van overige, naast de wettelijke rente, voor vergoeding in aanmerking komende schade aan de zijde van appellant is niet gebleken. 3.3. De Raad stelt vast dat het besluit van 11 februari 2014, inhoudende ontslag op andere gronden in de zin van artikel 96, eerste lid, van het AR, op voldoende feitelijke grondslag berust. Op grond van de meerdere conflicten die zich tussen appellant en zijn leidinggevenden en medewerkers van P&O sinds zijn uitval in november 2012 hebben voorgedaan, heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van een verstoorde werkverhouding en impasse en dat er geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare verdere samenwerking.

Het dagelijks bestuur was daarom bevoegd appellant op grond van artikel 96, eerste lid, van het AR eervol ontslag op andere gronden te verlenen. 3.4.1. Voor de vraag of het dagelijks bestuur bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid kon volstaan met de toegekende (minimum)uitkering overeenkomstig de bepalingen van de Wachtgeld- en uitkeringsverordening 1996, zoals vermeld in het tweede lid van artikel 96 van het AR, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie en de daarop volgende impasse. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is een minimumgarantie onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan daarin een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht (uitspraak van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173). Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. 3.4.2. Voor de berekening van de hoogte van die compensatie heeft de Raad in zijn uitspraak van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) nadere uitgangspunten vastgesteld waarnaar hierbij wordt verwezen. 3.4.3. Anders dan de rechtbank oordeelt de Raad dat in het voorliggende geval sprake is van een overwegend aandeel van het dagelijks bestuur in het ontstaan en de voortduring van de verstoorde verhoudingen en de daarop volgende impasse. Hiertoe is het volgende in aanmerking genomen. Op 18 maart 2013 is aan appellant het (voornemen tot) ontslag aangezegd. Nog voordat appellant bekend was met dit voornemen is reeds breed in de organisatie gecommuniceerd dat “afscheid zou worden genomen van appellant”. Later is dit (voorgenomen) ontslag als prematuur bestempeld en zijn excuses aangeboden, maar dat kan er niet aan afdoen dat deze gang van zaken als onzorgvuldig moet worden bestempeld. Vervolgens is overgegaan tot het (onnodig) geven van dienstopdrachten en het volharden daarin, waardoor de verhoudingen onnodig verder op scherp werden gesteld en de mogelijkheid voor een minnelijke oplossing tussen partijen verder uit zicht raakte. 3.4.4. Op grond van bovenstaande overwegingen wordt het aandeel van het dagelijks bestuur op 75% geschat. Dit betekent dat de ontslagvergoeding (het plusje) van appellant moet worden berekend door de zeven dienstjaren gedeeld door twee te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag ten tijde van het ontslag en daarop de factor 0,75 toe te passen. 3.5. Nu de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen grond aanwezig was om een plus toe te kennen bovenop de aan het ontslag verbonden uitkering, dienen de aangevallen uitspraak en bestreden besluit 2 in zoverre te worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en aan appellant een vergoeding toe te kennen die is berekend conform het bepaalde in overweging 3.4.4 en het besluit van 11 februari 2014 te herroepen voor zover daarin voornoemde vergoeding niet is toegekend. 3.6. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat, nu het ontslag als zodanig in stand blijft, appellant geen belang meer heeft bij een beoordeling van de besluiten van 8 augustus 2013 en 16 oktober 2013. In zoverre komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking. 3.7. Appellant heeft in hoger beroep geen gronden aangevoerd tegen de beslissing van de rechtbank om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover gericht tegen de besluiten van 12 februari 2014 (buitengewoon verlof) en 19 februari 2014 (schorsing), zodat beoordeling daarvan door de Raad achterwege kan blijven. 4. Er is aanleiding het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.984,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.