ECLI:NL:CRVB:2009:BI0952

Uitspraak 07/3102 AOW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer U I T S P R A A K op het hoger beroep van: [Appellant], wonende te [woonplaats], Madagascar (hierna: appellant), tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 april 2007, 05/3236 (hierna: aangevallen uitspraak), in het geding tussen: appellant en de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb). Datum uitspraak: 5 maart 2009 I. PROCESVERLOOP Appellant heeft hoger beroep ingesteld. De Svb heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2009. Appellant is niet verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door H. van der Most. II. OVERWEGINGEN 1.1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.2. Appellant, geboren [in] 1939, is sinds 1963 niet meer woonachtig in Nederland en woont sinds 15 januari 1974 in Madagascar. Vanaf zijn vertrek uit Nederland heeft appellant zich vrijwillig verzekerd ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). De echtgenote van appellant is op 22 september 2000 overleden. Bij besluit van 14 april 2004 heeft de Svb aan appellant het maximale ouderdomspensioen voor een ongehuwde ingevolge de AOW toegekend, ten bedrage van € 921,28 bruto per maand. Daarbij heeft de Svb aangegeven dat appellant woont in een land waarvoor de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) gevolgen heeft. De werking van de met ingang van 1 januari 2000 inwerking getreden Wet BEU was door de regering tijdelijk opgeschort tot 1 mei 2005. Voorts is daarbij aangegeven dat de gevolgen van de Wet BEU na 1 mei 2005 alsnog van toepassing kunnen worden, hetgeen kan leiden tot een verlaging van het AOW-pensioen van een alleenstaande. 1.3. Bij besluit van 29 april 2005 heeft de Svb het ouderdomspensioen van appellant met ingang van 1 januari 2006 verlaagd naar de norm voor een gehuwde pensioengerechtigde, ten bedrage van € 637,03 bruto per maand. Daarbij is aangegeven dat op grond van de Wet BEU alleenstaanden alleen in aanmerking komen voor het hogere AOW-pensioen als zij in Nederland wonen, of in een land waarmee Nederland een handhavingsverdrag heeft gesloten. Met Madagascar is geen handhavingsverdrag gesloten. 1.4. Bij besluit van 8 juni 2005 heeft de Svb het bezwaar van appellant tegen het besluit van 29 april 2005 ongegrond verklaard. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 8 juni 2005 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen, waarbij voor eiser appellant en voor verweerder de Svb moet worden gelezen: “Artikel 9a van de AOW kent ten aanzien van de hoogte van het ouderdomspensioen een van artikel 9 afwijkende regeling voor personen die niet in Nederland wonen. Op grond van het eerste lid van dit artikel heeft de ongehuwde pensioengerechtigde die buiten Nederland woont geen aanspraak op de grondslag van 70%, maar geldt de grondslag van 50% van het netto-minimumloon, tenzij - kort samengevat - de betrokkene woont in een land waar hij op grond van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op (een volledige) uitkering heeft. (…) Artikel 9a is ingevoerd bij de Wet beperking export uitkeringen (Stb. 1999, 250, hierna: Wet BEU). Met deze wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de Algemene kinderbijslagwet, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Voor (onder meer) de AOW is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, welke termijn nadien met een jaar is verlengd (Stb. 2003, 524). Na afloop van deze termijn zal de uitbetaling van de uitkering van personen die in een niet-verdragsland wonen worden stopgezet. Bij uitspraak van 14 maart 2003, LJN: AF5937, heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de op de Wet BEU gebaseerde afbouw van de toeslag ingevolge de Toeslagenwet in strijd geacht met artikel 5 van ILO-Verdrag 118. Verweerder heeft vervolgens de werking van de Wet BEU - ook voor personen die wonen in landen die geen partij zijn bij ILO-Verdrag 118 - opgeschort tot het moment waarop de voorgenomen opzegging door de Nederlandse regering van ILO-Verdrag 118 zal zijn geëffectueerd. Genoemd verdrag is opgezegd bij (Goedkeurings)wet van 9 december 2004 (Stb. 2004, 715), welke wet op 30 december 2004 in werking is getreden. De opzegging is eerst van kracht geworden één jaar na de deponering van de daartoe strekkende akte, hetgeen in dit geval wil zeggen met ingang van 20 december 2005. In verband hiermee heeft verweerder de verlaging van eisers pensioen laten ingaan op 1 januari 2006. Voorts is in verband met het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van personen die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU op 1 januari 2000 in een niet-verdragsland woonden én voor die datum al recht hadden op een AOW-pensioen of een pensioen ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw), een specifieke overgangsregeling ingevoerd die ertoe heeft geleid dat de betreffende uitkeringsgerechtigden ook na 1 januari 2006 recht houden op een ongewijzigd pensioen. Deze zogenoemde ‘pardonregeling’ is ingevoerd bij wet van 7 december 2006 (Stb. 2006, 697) en kent een terugwerkende kracht tot 20 december 2005. Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2005/06, 30 665, nr. 3) is met deze regeling beoogt om de rechten te eerbiedigen van de beperkte groep uitkeringsgerechtigden wier recht op uitkering op 20 december 2005 zou zijn beëindigd. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat deze groep van personen er niet van op de hoogte kon zijn dat de uitkering zou worden beëindigd indien er met het betreffende land geen handhavingsverdrag zou worden gesloten. (...) Artikel 1 van het Eerste Protocol In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank aanleiding om op de voet van het tweede lid van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgronden van het beroep aan te vullen, en in dit kader te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het bepaalde in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP). (…) Bij besluit van 14 april 2004 is aan eiser met ingang van februari 2004 een AOW-pensioen toegekend. Deze toekenning is geschied op een moment dat artikel 9a van de AOW in strijd was met artikel 5 van het ILO-Verdrag 118, en derhalve jegens eiser, die gelet op zijn Nederlandse nationaliteit onder de personele werkingssfeer van dit verdrag valt, buiten toepassing diende te worden gelaten. Aan eiser is dan ook in overeenstemming met het ten tijde van belang geldende recht een uitkering toegekend. Voorts is de uitkering voor onbepaalde tijd toegekend. Voorts is de uitkering voor onbepaalde tijd toegekend. Door de toekenning van de uitkering is een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het EP gevestigd. Met het primaire besluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd is een deel van de uitkering ontnomen. Derhalve is middels het bestreden besluit een inbreuk op voormeld eigendomsrecht gemaakt. Ten aanzien van de vraag of deze inbreuk leidt tot een met artikel 1 van het EP strijdige situatie overweegt de rechtbank het navolgende. De eerste voorwaarde die in genoemd artikel wordt gesteld is dat de ontneming dient te zijn gebaseerd op in de wet neergelegde voorwaarden. Daaraan wordt in casu voldaan, nu artikel 9a van de AOW met ingang van 1 januari 2006 in werking is getreden. Blijkens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) komt een inbreuk op het eigendomsrecht niet in strijd met artikel 1 van het EP indien een legitiem doel wordt nagestreefd in het kader van het publiek belang en er een redelijke mate van proportionaliteit bestaat tussen de middelen die worden aangewend en het bereiken doel. Aan de staat komt bij de hantering van die criteria een ruime beoordelingsmarge toe. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan indien op individuele belanghebbenden een onevenredige last wordt opgelegd. Legitiem doel in het kader van het publieke belang De Wet BEU heeft blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1997/98, 25 757, nr. 3) tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken die ten aanzien van dat land de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten, en daardoor de rechtmatigheid van de uitkeringen verbeteren. Uit de wetsgeschiedenis blijkt voorts dat de wetgever de uit de Wet BEU voortvloeiende inbreuk op het eigendomsrecht noodzakelijk acht uit het oogpunt van algemeen belang. Het werd onaanvaardbaar geacht dat uitkeringen worden ontvangen terwijl er onvoldoende mogelijkheden bestaan om de rechtmatigheid van die uitkeringen te controleren. Op grond van voormelde overwegingen zijn bij de Wet BEU onder meer de artikelen 8a en 9a van de AOW tot stand gekomen. Deze artikelen beperken de “fraudegevoelige” delen van de uitkering, te weten de toeslag voor een gehuwde met een niet-verdienende partner die jonger is dan 65 jaar, en de opslag van 20 % op de gehuwdennorm voor personen die ongehuwd zijn, tot landen waarmee een handhavingsverdrag is gesloten. Met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de overheid heeft, is de rechtbank, gelet op de hiervoor weergegeven motieven van de wetgever, van oordeel dat met de toepassing van artikel 9a van de AOW een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd. (…) Redelijke mate van proportionaliteit Eisers stelling dat hij jaarlijks een levensbewijs instuurt en dat hij regelmatig contact heeft met het consulaat in [woonplaats] roept de vraag op of relevant is in hoeverre zich in het verleden problemen hebben voorgedaan met de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen van in Madagaskar wonende uitkeringsgerechtigden, en of, en zo ja in hoeverre, die problemen in de toekomst te verwachten zouden zijn. In dit verband heeft de wetgever het volgende overwogen: “Probleem bij de handhaving over de grens is dat de bevoegdheden van de Nederlandse uitvoeringsorganen tot controle en verificatie in een ander land beperkt en niet toereikend zijn. Zij stuiten af op de bevoegdheden van de autoriteiten te plaatse en de mogelijkheden van die autoriteiten om controles en verificatie ten behoeve van een buitenlands uitvoeringsorgaan uit te voeren. Een afdoende controle moet echter even adequaat als in Nederland kunnen plaatsvinden op feiten en gebeurtenissen buiten de landsgrenzen die van belang zijn voor de rechtmatige toekenning en betaling van uitkeringen. Ook vanuit een oogpunt van gelijke behandeling is het onwenselijk om tegenover uitkeringsgerechtigden in het buitenland een coulantere houding aan te nemen dan tegenover uitkeringsgerechtigden in Nederland” (Kamerstukken II, 2003/04, 29 382, nr. 4, p.2). Uit voormeld citaat blijkt naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate dat onafhankelijk van de specifieke situatie in een bepaald land een handhavingsverdrag noodzakelijk is teneinde de rechtmatigheid van de verstrekking van uitkeringen te kunnen garanderen. Voorts onderschrijft de rechtbank ook de gedachte dat vanuit het oogpunt van gelijke behandeling ten aanzien van in het buitenland wonende uitkeringsgerechtigden over evenveel handhavingsmogelijkheden dient te worden beschikt als ten aanzien van in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden. (...) Artikel 14 van het EVRM In het door eiser in beroep aangevoerde ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of de verlaging van eisers uitkering al dan niet in strijd is met artikel 14 van het EVRM. De rechtbank is van oordeel dat die vraag ontkennend dient te worden beantwoord, op grond van het navolgende. (…) In de AOW wordt voor wat betreft het recht op de toeslag van 20% voor ongehuwden een onderscheid gemaakt tussen personen die wonen in Nederland of in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, enerzijds, en personen die in een land wonen waarmee geen handhavingsverdrag is gesloten, anderzijds. Het betreft hier een direct onderscheid naar woonplaats en, voor zover statistisch gezien meer personen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit wegens een verblijf in het buitenland de toeslag niet meer ontvangen, ook een indirect onderscheid naar nationaliteit. (…) Zoals hiervoor reeds is overwogen is het doel van de Wet BEU gelegen in verbetering van de handhaafbaarheid en rechtmatigheid van uitkeringen buiten Nederland, welk doel kan worden bereikt door middel van het sluiten van verdragen. Naar het oordeel van de rechtbank kan ook in het kader van artikel 14 van het EVRM gesproken worden van een legitieme doelstelling en een passend middel om het gestelde doel te bereiken en derhalve van een objectieve rechtvaardiging van het indirecte onderscheid naar nationaliteit en het onderscheid naar woonplaats. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de CRvB van 17 september 2004, LJN: AR2764. (...) Eiser heeft verwezen naar het feit dat een specifieke overgangsregeling geldt bij de toepassing van artikel 9a van de AOW, die er kort gezegd op neer komt dat de uitkering van personen die vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU per 1 januari 2000 in het buitenland woonden, en op die datum al een uitkering hadden, niet wordt verlaagd. Eiser is van mening dat ook hij in aanmerking zou moeten worden gebracht voor een dergelijke regeling, omdat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld. De rechtbank heeft geconstateerd dat in het geval van eiser het beginsel van rechtszekerheid een minder zware rol speelt. Op het moment dat eiser de uitkering kreeg toegekend was de Wet BEU al in werking getreden en tijdelijk buiten werking gesteld in afwachting van de datum waarop de opzegging van ILO-Verdrag 118 effect zou krijgen. In het toekenningsbesluit van 14 april 2004 is daar uitdrukkelijk op gewezen. Eiser was, in tegenstelling tot de groep van personen waarop de pardonregeling van toepassing is, ten tijde van de toekenning van de uitkering al op de hoogte van het feit dat deze in de toekomst verlaagd zou worden. Hieruit vloeit voort dat eiser noch formeel, noch materieel in een gelijke positie verkeert als de personen waar de pardonregeling betrekking op heeft. Er is derhalve geen sprake van strijd met artikel 14 van het EVRM.”. 3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd. 4.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.2. Artikel 1 van het Protocol nr. 1 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), luidt als volgt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”. 4.3. Tussen partijen is niet geding dat het AOW-pensioen van appellant als eigendom in de zin van artikel 1 van het EP moet worden aangemerkt en dat deze eigendom appellant door de werking van de Wet BEU - verlaging van het ouderdomspensioen van appellant tot het normbedrag voor een gehuwde pensioengerechtigde - ten dele is ontnomen. De Raad zal dan ook toetsen of aan de voorwaarden voor een inbreuk op het eigendomsrecht is voldaan. 4.4. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 december 1999 (LJN AA4300), stelt de tweede volzin van artikel 1 van het EP aan de inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht, naast het vereiste dat deze bij wet heeft plaatsgevonden, de voorwaarde dat een evenwichtige afweging wordt bewerkstelligd tussen het algemeen belang en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Aan de staat komt een ruime beoordelingsmarge toe bij de hantering van die criteria. 4.5. De Raad constateert in de eerste plaats dat de inbreuk op de eigendom bij wet heeft plaatsgevonden. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de wetgever tot het oordeel heeft kunnen komen dat deze inbreuk in het algemeen belang heeft plaatsgevonden. De Raad kan zich in zoverre verenigen met het oordeel van de rechtbank en haar verwijzingen naar de wetsgeschiedenis van de Wet BEU. Ook de Raad is van oordeel dat de doelstelling om te komen tot een effectieve controle op de rechtmatigheid van in het buitenland verstrekte ouderdomspensioenen legitiem is. Daarbij heeft de wetgever ervoor gekozen om door het sluiten van verdragen de mogelijkheden tot controle juridisch te verankeren, waarbij de fraudegevoelige onderdelen van de AOW - de toeslag voor een gehuwde met een partner jonger dan 65 jaar en de opslag van 20% op de gehuwdennorm voor personen die ongehuwd zijn - niet worden verstrekt, dan wel worden beëindigd, zolang er met het betreffende woonland nog geen handhavingsverdrag in werking is getreden. De Raad heeft dit middel reeds als passend beoordeeld in het kader van de werking van de Wet BEU in de Algemene Kinderbijslagwet - de uitspraak van 17 september 2004 (LJN AR2746) - en in de Toeslagenwet in zijn prejudiciële verwijzing van 1 november 2007 (LJN BB7475). De Raad ziet geen aanleiding om ter zake van de werking van de Wet BEU in relatie tot de AOW tot een ander oordeel te komen, waarbij de Raad van belang acht dat het gaat om een verlaging en niet om een beëindiging van het AOW-pensioen. 4.6. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens blijkt echter dat de hiervoor in rechtsoverweging 4.4 genoemde proportionaliteitsrelatie ontbreekt indien op individuele belanghebbenden een onevenredige last wordt gelegd. Een inbreuk op het eigendomsrecht in het algemeen belang zonder enige vorm van compensatie - bijvoorbeeld in de vorm van een overgangsregeling - kan slechts in uitzonderlijke gevallen in overeenstemming worden geacht met artikel 1 van het EP. 4.7. De Svb heeft het AOW-pensioen van appellant per 1 januari 2006, zonder enige overgangsregeling, verlaagd van € 921,28 bruto per maand naar € 637,03 bruto per maand. De rechtbank heeft geoordeeld dat het ontbreken van een afbouw- dan wel andere overgangsregeling niet leidt tot de conclusie dat de vereiste mate van proportionaliteit ontbreekt. Dit vanwege het feit dat de Svb appellant reeds bij het toekenningsbesluit van 14 april 2004 op de hoogte heeft gesteld van de mogelijke toekomstige verlaging van zijn AOW-pensioen, zodat appellant daarmee rekening heeft kunnen houden. 4.8. De Raad kan de rechtbank hierin niet volgen. Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Verdrag nr. 118 betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962 (ILO-conventie 118), was Nederland gehouden aan zijn eigen onderdanen bij woonplaats in het buitenland betaling te waarborgen van onder meer ouderdomsuitkeringen. Op 24 december 2004 heeft Nederland ILO-conventie 118 opgezegd, welke opzegging per 20 december 2005 van kracht is geworden. De Raad heeft in zijn uitspraak van 14 maart 2003 (LJN AF5937) geoordeeld dat artikel 5, eerste lid, van ILO-conventie 118 dient te worden gekwalificeerd als een ieder verbindende verdragsbepaling in de zin van artikel 94 van de Grondwet, zodat artikel 9a, eerste lid, van de AOW voor een geval als het onderhavige tot 1 januari 2006 geen toepassing kan vinden. Zoals de Raad in zijn voornoemde prejudiciële verwijzing van 1 november 2007 heeft overwogen betekent dit tevens dat de verplichting die voortvloeit uit artikel 5, eerste lid, van ILO-conventie 118 ten onrechte niet in de nationale wetgeving was neergelegd. Zou de nationale wetgever zijn verdragsverplichtingen wél zijn nagekomen, dan zou de betrokkene op grond van de nationale regelgeving recht op een ongewijzigd AOW-pensioen hebben gehad. Zou er dan wijziging komen in de internationaal-rechtelijke situatie waardoor de betrokkene geen bescherming meer aan een verdragsbepaling kan ontlenen, dan zou betrokkene dat recht nog steeds ontlenen aan de nationale regelgeving. Eerst nadat die zou zijn aangepast, zou de uitkering - met een gepaste compensatie op grond van artikel 1 van het EP - kunnen worden ingetrokken. Nu de Nederlandse wetgever heeft verzuimd de nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met ILO-conventie 118, kan dit er naar het oordeel van de Raad niet toe leiden dat de verlaging van het AOW-pensioen zonder compensatie mogelijk is. Nu ten aanzien van de verlaging aan appellant geen enkele compensatie is geboden, is naar het oordeel van de Raad niet aan het proportionaliteitsvereiste voldaan en is deze intrekking in strijd met artikel 1 van het EP. 4.9. De Raad kan zich verenigen met hetgeen de rechtbank - in lijn met voornoemde uitspraak van de Raad van 17 september 2004 - ten aanzien van artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden heeft overwogen. Met betrekking tot de pardonregeling ziet de Raad voldoende verschil tussen de situatie van appellant en de situatie van degenen die bescherming genieten op grond van de pardonregeling, om het gesignaleerde verschil in behandeling te rechtvaardigen. 4.10. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De verlaging van het AOW-pensioen van appellant per 1 januari 2006 kan niet in stand blijven. De Svb zal een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant dienen te nemen, waarbij het voor de hand ligt dat aan appellant een redelijke compensatie voor de ontneming van zijn eigendom wordt geboden door een afbouwregeling. 5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep; Recht doende: Vernietigt de aangevallen uitspraak; Verklaart het beroep gegrond; Vernietigt het besluit van 8 juni 2005; Bepaalt dat de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak; Bepaalt dat de Sociale verzekeringsbank aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 143,-- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2009. (get.) T.L. de Vries. (get.) W. Altenaar. IJ