ECLI:NL:CRVB:2004:AO4512
01/4065 AAW/WAO, 01/4066 AAW/WAO, 02/4757 AAW/WAO en 02/5747 AAW/WAO
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het Lisv dan wel diens rechtsvoorganger, in dit geval het bestuur van de Bedrijfvereniging voor de Bouwnijverheid.
Bij uitspraak van 3 juli 2001 heeft de rechtbank Arnhem het beroep van appellant tegen een door gedaagde te zijnen aanzien genomen besluit van 20 oktober 1999 deels niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor het overige gegrond verklaard en dit besluit in zoverre, evenals een nader genomen besluit van 9 februari 2000, vernietigd, met bijkomende beslissingen betreffende vergoeding van proceskosten en griffierecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant op bij aanvullend beroepschrift van 2 oktober 2001 aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend, gedateerd 31 oktober 2001.
Bij brief van 16 augustus 2002 heeft gedaagde een naar aanleiding van voormelde uitspraak van de rechtbank genomen nieuw besluit d.d. 16 augustus 2002 (met bijlagen) toegezonden terwijl gedaagde bij brief van 30 oktober 2002 een eveneens naar aanleiding van die uitspraak genomen nieuw besluit d.d. 30 oktober 2002 (met bijlagen) heeft toegezonden.
Bij brief van 24 oktober 2003 heeft appellant de beroepsgronden nader aangevuld.
mr. M.H.A.H. Smithuysen, werkzaam bij het Uwv.
II. MOTIVERING
Met betrekking tot de te dezen van belang zijnde feiten en omstandigheden volstaat de Raad met het volgende, zulks onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak van de rechtbank voor een uitvoerige weergave ter zake.
Appellant heeft zich op 3 november 1986 ziek gemeld voor zijn arbeid als werkvoorbereider/calculator en timmerman wegens rug- en handklachten. In verband hiermede zijn hem met ingang van 2 november 1987 uitkeringen op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
Op 22 december 1994 heeft de opsporingsdienst van de stichting Sociaal Fonds Bouwnijverheid een rapport uitgebracht waarin is geconcludeerd dat appellant in de periode van 1 juli 1990 tot en met 11 oktober 1993 met onder meer het verwerven en begeleiden van personeel bij een aantal hoofdaannemers in totaal een bedrag van ongeveer f 80.800,- aan inkomsten heeft verworven die hij niet aan gedaagde heeft opgegeven.
Op 6 juni 1995 is appellant onderzocht door de verzekeringsarts P. van Amelsfoort die op grond van de bevindingen bij zijn onderzoek tot de conclusie kwam dat appellant geschikt was voor het werk dat hij van 1 juli 1990 tot oktober 1993 heeft verricht en een belastbaarheidspatroon ten aanzien van appellant heeft opgesteld.
Hierna heeft de arbeidsdeskundige J.W.M. van Loon blijkens zijn rapport van 21 december 1995 vijf functies geselecteerd die naar zijn mening, gelet op genoemd belastbaarheidspatroon, door appellant konden worden vervuld en die hem langs de weg van een theoretische schatting tot het inzicht brachten dat appellant voor 35 tot 45% als arbeidsongeschikt was te beschouwen. Gezien de door appellant sedert 1 juli 1990 verworven inkomsten uit arbeid diende volgens de arbeids- deskundige evenwel voorop te worden gesteld dat appellant vanaf deze datum voor minder dan 15% arbeidsongeschikt moest worden geacht.
In overeenstemming hiermede heeft gedaagde bij besluit van 18 december 1995 de uitkeringen van appellant krachtens de AAW en de WAO met ingang van 1 juli 1990 ingetrokken en bij besluit van dezelfde datum de dientengevolge onverschuldigd aan appellant betaalde uitkeringsbedragen teruggevorderd. Deze beide besluiten zijn door de rechtbank bij uitspraak van
27 augustus 1997 vernietigd, waartoe in het bijzonder is overwogen dat gedaagde ter bepaling van de resterende verdiencapaciteit van appellant ten onrechte de (gebruteerde) inkomsten uit door deze "zwart" verrichte werkzaamheden in aanmerking heeft genomen, aangezien dergelijke arbeid blijkens de jurisprudentie van de Raad niet in billijkheid aan de verzekerde is op te dragen.
Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de arbeidsdeskundige J.J. Wolthuis het Functie Informatie Systeem (FIS) geraadpleegd en op grond van hetgeen hem daarbij was gebleken in zijn rapport van 7 november 1997 gesteld dat aannemelijk is dat de door de arbeidsdeskundige Van Loon, voornoemd, in december 1995 voor appellant geselecteerde functies ook op de (schattings)datum 1 juli 1990 reeds bestonden. Uitgaande van deze functies heeft hij het verlies aan verdiencapaciteit van appellant per deze datum berekend op 35,2%. Na herberekening van het maatmaninkomen van appellant heeft de arbeidsdeskundige Wolthuis in zijn rapport van 16 februari 1998 de mate van de theoretische arbeidsongeschiktheid van appellant gesteld op 29,6%.
Gelet hierop heeft gedaagde bij besluit van 22 april 1998 de uitkeringen van appellant ingevolge de AAW en de WAO met ingang van 1 juli 1990 herzien en nader vastgesteld naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35%. Bij dit besluit heeft gedaagde voorts bepaald dat de uitkering krachtens de WAO, gezien door appellant verkregen inkomsten uit arbeid, over de periode van 1 juli 1990 tot 1 augustus 1993 met toepassing van artikel 45 van de WAO niet wordt uitbetaald en over de periode van 1 augustus 1993 tot en met 11 oktober 1993 met toepassing van artikel 44 van de WAO niet wordt uitbetaald. In het besluit van 22 april 1998 is ten slotte neergelegd dat van appellant een bedrag van f 121.029,26 wegens over de periode van 1 juli 1990 tot en met 20 februari 1994 onverschuldigd betaalde WAO-uitkering wordt teruggevorderd.
De bezwaarverzekeringsarts C.M. de Blécourt-Kuiper heeft in haar rapport van 1 juli 1999 vermeld dat de schouder- en knieklachten van appellant van na juli 1990 dateren en dat in voornoemd belastbaarheidspatroon van juni 1995 in dit opzicht derhalve ruimere beperkingen bij het verrichten van arbeid zijn opgenomen dan op 1 juli 1990 bij appellant aanwezig waren. Voor het overige waren de beperkingen van appellant op 1 juli 1990 niet anders dan in juni 1995, aldus de bezwaarverzekeringsarts.
Bij besluit van 20 oktober 1999 heeft gedaagde vervolgens het bezwaar van appellant tegen het besluit van 22 april 1998 ongegrond verklaard.
In de loop van de procedure bij de rechtbank betreffende het door appellant tegen het besluit van 20 oktober 1999 ingestelde beroep heeft gedaagde - bij besluit van 9 februari 2000 - dit besluit gewijzigd in die zin dat, met gedeeltelijke gegrond- verklaring van het bezwaar tegen het besluit van 22 april 1998, alsnog over de periode van 26 november 1992 tot en met
31 december 1992 geen toepassing wordt gegeven aan artikel 45 van de WAO omdat appellant op 26 november 1992 een verkeersongeluk is overkomen en hij hierna tot 6 december 1992 in het ziekenhuis was opgenomen. Het teruggevorderde bedrag heeft gedaagde hierbij dienovereenkomstig verlaagd.
Bij de aangevallen uitspraak van 3 juli 2001 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 20 oktober 1999 niet-ontvankelijk verklaard, voorzover betrekking hebbend op de toepassing van de kortingartikelen en de terug- vordering. Voor het overige heeft de rechtbank, met gegrondverklaring van het beroep in zoverre, dit besluit vernietigd en ook het besluit van 9 februari 2000 vernietigd.
De rechtbank heeft in deze uitspraak als haar oordeel gegeven dat in het door de verzekeringsarts op 6 juni 1995 opgestelde belastbaarheidspatroon niet alleen de medische beperkingen van appellant op dat moment goed zijn weergegeven maar ook die in de periode vanaf 1 juli 1990. Voorts was de rechtbank van oordeel dat de door de arbeidsdeskundige in december 1995 voor appellant geselecteerde functies van een zo algemeen karakter zijn dat onvoldoende aannemelijk is dat deze functies op 1 juli 1990 niet in toereikende mate aanwezig waren. Met betrekking tot de vanwege gedaagde vastgestelde, te dezen in aanmerking te nemen loonwaarden van deze functies heeft de rechtbank er evenwel op gewezen dat gedaagde bij de daarbij gehanteerde retrospectieve indexering niet de door de Raad geformuleerde regels heeft gevolgd, inhoudende dat bij de bepaling van de index eerst navraag dient te worden gedaan bij de werkgever dan wel, indien dit niet mogelijk is, wordt aangesloten bij de van toepassing zijnde collectieve arbeidsovereenkomst dan wel, indien ook dat niet mogelijk is, aangesloten wordt bij de index van de betrokken bedrijfstak. Het besluit van 20 oktober 1999 kon derhalve waar het gaat om de herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen van appellant niet in stand blijven, aldus de rechtbank.
De toepassing die gedaagde in dit geval heeft gegeven aan de kortingsbepalingen kon de beoordeling door de rechtbank evenmin doorstaan. Allereerst heeft de rechtbank in dit verband als haar oordeel te kennen gegeven dat appellant nadat hem op 26 november 1992 een verkeersongeluk was overkomen, eerst in april 1993 weer werkzaamheden is gaan verrichten en daaruit inkomsten heeft verworven, zodat gedaagde bedoelde toepassing ook bij het nadere besluit van 9 februari 2000 over een te lange periode heeft doen uitstrekken.
Ten aanzien van de inkomsten van appellant waarvan door gedaagde bij de korting is uitgegaan, was de rechtbank van oordeel dat de uit het opsporingsonderzoek verkregen gegevens onvoldoende basis bieden voor de door gedaagde verrichte schatting van deze inkomsten op f 700,- per week. De rechtbank heeft hieraan toegevoegd dat een berekening waarbij het loon van appellant gedurende de fraudeperiode schattenderwijs op een bedrag van gemiddeld f 550,- netto per week zou zijn bepaald, de hier aan te leggen rechterlijke toetsing zou hebben kunnen doorstaan.
Ter uitvoering van deze uitspraak van de rechtbank heeft gedaagde het besluit van 16 augustus 2002 genomen waarbij hij de AAW- en WAO-uitkeringen van appellant ingaande 1 juli 1990 (wederom) heeft herzien en nader vastgesteld naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35% en voorts toepassing heeft gegeven aan artikel 45 van de WAO over de perioden van 1 juli 1990 tot 26 november 1992 alsmede van 16 april 1993 tot 1 augustus 1993 in die zin dat de WAO-uitkering van appellant niet wordt uitbetaald; hierbij is aangenomen dat appellant in die perioden gemiddeld f 550,- netto per week heeft verdiend met eerder genoemde werkzaamheden en van 26 november 1992 tot 16 april 1993 geen werkzaamheden heeft verricht. Voor toepassing van artikel 44 van de WAO voor de periode vanaf 1 augustus 1993 bleek geen grond te bestaan. Vervolgens heeft gedaagde bij besluit van 30 oktober 2002 het uit het besluit van 16 augustus 2002 voortvloeiende terugvorderingsbedrag bepaald op € 43.703,09. Tevens heeft gedaagde bij dit besluit de wijze van invordering van dit bedrag vastgesteld.
De Raad overweegt dat het door appellant ingestelde hoger beroep op de voet van het eerste lid van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van 16 augustus 2002 en het besluit van 30 oktober 2002, voorzover dit ziet op de terugvordering, nu daarbij niet (geheel) aan het hoger beroep is tegemoet gekomen. Voorzover het besluit van 30 oktober 2002 ziet op de invordering van het terugvorderingsbedrag betreft dit een primair besluit terzake waarvan voor appellant de bezwaarprocedure openstond.
Gezien de besluiten van 16 augustus 2002 en 30 oktober 2002 heeft appellant geen belang meer bij vernietiging van de aangevallen uitspraak nu de door hem in hoger beroep ingebrachte grieven alle aan de orde kunnen en zullen komen bij de beoordeling van deze beide besluiten en hij niet om schadevergoeding krachtens artikel 8:73 van de Awb heeft gevraagd.
Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak komt derhalve voor niet-ontvankelijkverklaring in aanmerking.
Appellant heeft zich erover beklaagd dat ter vaststelling van de mate van zijn arbeidsongeschiktheid op en na 1 juli 1990 is gebruik gemaakt van een in juni 1995 opgesteld belastbaarheidpatroon en in december 1995 geselecteerde en toen actuele functies.
Voorts is naar de mening van appellant, waar het gaat om de toepassing van artikel 45 van de WAO, ook bij het besluit van 16 augustus 2002 uitgegaan van te hoge inkomsten uit arbeid. Ter zitting heeft hij nader gesteld dat in de in dat besluit genoemde perioden in het geheel geen sprake is geweest van door hem verworven relevante inkomsten uit arbeid.
De Raad is met gedaagde van oordeel dat met het belastbaarheidspatroon van juni 1995 de medische beperkingen die voor appellant op 1 juli 1990 golden niet zijn onderschat. De Raad stemt hierbij in met de overwegingen van de rechtbank omtrent deze kant van de voorliggende schatting. De Raad wijst er nog op dat de orthopedisch chirurg Ph.J. Edixhoven in een aan de verzekeringsarts J.P.M. Joosten uitgebracht rapport d.d. 28 januari 1992 heeft te kennen gegeven dat bij appellant geen rekening behoeft te worden gehouden met beperkingen op orthopedisch terrein. Niettemin heeft de verzekeringsarts vervolgens "in verband met statiek afwijkingen" beperkingen ten aanzien van zwaar rugbelastend werk aangenomen; ook is uitgegaan van beperkingen bij het gebruik van de hand. De verzekeringsarts Van Amelsfoort, voornoemd, heeft in juni 1995 beperkingen vastgesteld die hiermee overeenkomen. Voorts heeft appellant geen enkel door een medicus afgegeven stuk overgelegd dat twijfel zou kunnen zaaien omtrent de vraag of de belastbaarheid van appellant per 1 juli 1990 zijdens gedaagde juist is vastgesteld.
Voorzover appellant ter zitting heeft willen stellen dat per oktober 1993 een nieuw belastbaarheidspatroon had moeten worden opgesteld omdat hij toen zijn werkzaamheden heeft beëindigd, kan daarin niet worden meegegaan en wel reeds hierom niet omdat gesteld noch gebleken is dat deze beëindiging haar grond vond in een achteruitgang van de gezondheidstoestand van appellant.
Wat de bij deze schatting gebruikte functies betreft, merkt de Raad op dat het gebruik van deze naar een latere datum dan de datum in geding geselecteerde functies zich in deze overgangssituatie verdraagt met de in de aangevallen uitspraak aangegeven jurisprudentie van de Raad en dat bij het besluit van 16 augustus 2002 ook de bepaling van de loonwaarde van deze functies per de datum in geding in overeenstemming is gebracht met deze jurisprudentie. Van deze functies is alleen bij die van balieassistent een asterisk in de verwoording functiebelasting opgenomen ten teken dat mogelijk sprake is van een overschrijding van de belastbaarheid van appellant. Gezien hetgeen de bezwaararbeidsdeskundige J.A. Stormezand dienaangaande in zijn rapport van 22 juli 1999 heeft opgemerkt is ook deze functie voor appellant geschikt te achten.
Uit het vorenstaande volgt dat de herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen van appellant met ingang van 1 juli 1990 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35% in rechte stand kan houden.
Met betrekking tot de omvang van de door gedaagde voor de toepassing van artikel 45 van de WAO in aanmerking genomen inkomsten uit arbeid van appellant stemt de Raad in met het oordeel van de rechtbank en de door haar aan dat oordeel ten grondslag gelegde overwegingen en mitsdien ook met dit onderdeel van het besluit van 16 augustus 2002. Daarbij acht de Raad in het bijzonder van belang dat de werkgever van appellant tegenover de desbetreffende opsporingsfunctionaris heeft verklaard dat appellant voor zijn werkzaamheden een provisie van f 400,- tot f 700,- per week ontving. De omstandigheid dat deze werkgever een geruim aantal jaren later, naar valt aan te nemen op verzoek van appellant, een verklaring met een andere inhoud en strekking heeft ondertekend, komt geen wezenlijke betekenis toe. De door appellant eerst ter zitting geponeerde stelling dat hij geen relevante inkomsten uit arbeid heeft verworven in de betrokken perioden, moet van de hand worden gewezen. Deze stelling stemt ook geenszins overeen met de verklaringen die appellant zelf tegenover de opsporingsfunctionaris heeft afgelegd.
Tegen het besluit van 30 oktober 2002 heeft appellant (in geschrifte) geen zelfstandige grieven aangevoerd.
Ter zitting heeft appellant nog de vraag opgeworpen of, gelet ook op het feit dat de eerste besluiten in deze aangelegenheid reeds van 18 december 1995 dateren, te dezen niet moet worden gesproken van overschrijding van een redelijke termijn als bedoel in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Met betrekking tot deze vraag overweegt de Raad het volgende.
Wat de fasen van de bestuurlijke besluitvorming betreft acht de Raad, gelet ook op de blijkens de gedingstukken vanwege gedaagde in de betrokken periode ondernomen activiteiten, onvoldoende grond aanwezig voor het oordeel dat het besluit van 22 april 1998 na de uitspraak van de rechtbank van 27 augustus 1997 onverantwoord lang op zich heeft laten wachten.
Tegen dit besluit is door appellant op 13 mei 1998 bezwaar gemaakt, waarna hij bij brief van 29 september 1998 de gronden van het bezwaar heeft ingediend.
Vervolgens heeft appellant zich bij brief van 21 mei 1999 tot gedaagde gewend met het verzoek op korte termijn tot behandeling van het bezwaar over te gaan aangezien dit nog steeds niet was gebeurd. Uit de stukken blijkt niet dat gedaagde in die tussentijd enige actie heeft ondernomen ten aanzien van het bezwaar. Bij brief van
7 juni 1999 heeft gedaagde zijn verontschuldiging aan appellant aangeboden voor de bij de afhandeling van het bezwaar ontstane vertraging. Hierop heeft de bezwaarverzekeringsarts een onderzoek ingesteld waarvan hij op 1 juli 1999 rapport heeft uitgebracht. Op 21 juli 1999 is een hoorzitting gehouden waarop appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Op
22 juli 1999 heeft de bezwaararbeidsdeskundige een rapport opgesteld. Uit de stukken blijkt niet dat van de zijde van gedaagde vervolgens nog enige aandacht aan deze zaak is besteed totdat bij besluit van 20 oktober 1999 het bezwaar tegen het besluit van 22 april 1998 ongegrond is verklaard. De Raad gaat er dan ook vanuit dat het besluit op bezwaar (veel) eerder genomen had kunnen worden dan op 20 oktober 1999.
Nadat op 3 juli 2001 de aangevallen uitspraak was gedaan, heeft gedaagde eerst op 16 augustus 2002 en 30 oktober 2002 zijn nieuwe besluiten genomen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Raad van oordeel dat gedaagde, ondanks dat complexiteit aan de zaak zeker niet kan worden ontzegd, in deze aangelegenheid een redelijke termijn als bedoeld in het eerste lid van artikel 6 van het EVRM heeft overschreden.
In dit verband overweegt de Raad dat een aan een bestuursorgaan toe te rekenen traagheid in de besluitvorming die leidt tot strijd met artikel 6 van het EVRM, indien het gaat om toepassing van een wettelijk voorschrift dat aan dat bestuursorgaan discretionaire ruimte laat, veelal niet zonder gevolgen kan blijven. Ten aanzien van een terugvordeingsbevoegdheid als hier mede aan de orde, betekent dit dat een zekere matiging ter compensatie van de lange behandelingsduur in het algemeen is aangewezen, waarbij het (allereerst) aan het bestuursorgaan is om terzake een beslissing te nemen. Nu bij het besluit van 30 oktober 2002 in het geheel niet is stilgestaan bij de omstandigheid dat bij de besluitvorming een redelijke termijn is overschreden en daaraan (mogelijk) te verbinden gevolgen, komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking, met gegronderklaring van het beroep in zoverre.
Met het oog op het door gedaagde te nemen nieuwe besluit wijst de Raad erop dat gedaagde bij zijn afweging mag betrekken dat de terugbetaling door appellant van de onverschuldigd aan hem betaalde bedragen eerst lange tijd na de betaling ervan is of zal worden geëffectueerd, in welke tijd appellant - indien geen wettelijke rente wordt gevorderd - in feite rentevoordeel heeft genoten. Daarnaast komt te dezen betekenis toe aan het feit dat de onverschuldigde betalingen het gevolg zijn van het verzuim van appellant om opgave te doen van de door hem verworven inkomsten uit arbeid.
Wat de duur van de procedures bij de rechtbank en de Raad betreft is de Raad van oordeel dat, gelet op de duur van de procedure en op de perioden waarin de behandeling van de zaak in eerste aanleg en in hoger beroep zonder duidelijke oorzaak heeft stil gelegen alsook gelet op de aard van de procedure en de proceshouding van appellant, sprake is van een, zij het vrij beperkte, schending van een redelijke termijn in de zin van het eerste lid van artikel 6 van het EVRM. Voor de betekenis van deze vaststelling verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 4 juli 2003, USZ 2003/267 en AB 2003/450.
De Raad acht termen aanwezig om gedaagde op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten zijn begroot op € 1.288,- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep, voorzover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 16 augustus 2002, ongegrond;
Verklaart het beroep, voorzover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 30 oktober 2002, gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag groot € 1.288,-, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Bepaalt dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellant het betaalde recht van € 104,37 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en mr. K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van drs. T.R.H. van Roekel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2004.
(get.) J. Janssen.
(get.) T.R.H. van Roekel.