ECLI:NL:CRVB:2003:AN8059
00/6243 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant heeft op de bij een aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van rechtbank Amsterdam van 24 oktober 2000, reg.nr. 99/1319 NABW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft enkele nadere stukken ingediend.
II. MOTIVERING
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
Appellant ontving vanaf 1 september 1992 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet en ontvangt aansluitend met ingang van 1 maart 1995 een bijstandsuitkering, vanaf 1 december 1996 ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw), naar de norm voor een alleenstaande.
Bij besluit van 9 juli 1997 heeft gedaagde de uitkering van appellant met ingang van 1 augustus 1997 verlaagd met 20% voor de duur van twee maanden op de grond dat appellant heeft geweigerd passende arbeid te aanvaarden.
Bij brief van 12 augustus 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 juli 1997. Tevens heeft appellant daarbij, voorzover hier van belang, verzocht om vergoeding van de wettelijke rente per 1 augustus 1997.
Bij besluit op bezwaar van 10 maart 1998 heeft gedaagde de opgelegde maatregel gewijzigd in een verlaging van de uitkering met 10% voor de duur van één maand. Daarbij heeft gedaagde in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat aan appellant een
concreet aanbod voor een functie is gedaan, en de - gewijzigde - maatregel gegrond op zijn oordeel dat sprake is van gedragingen van appellant die de inschakeling in de arbeid belemmeren.
Appellant heeft tegen het besluit van 10 maart 1998 bij brief van 22 april 1998 beroep ingesteld. Daarbij heeft hij verzocht om veroordeling op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van gedaagde tot vergoeding van immateriële schade als gevolg van de aan gedaagde te verwijten ernstig verstoorde verhoudingen tussen appellant en de Sociale Dienst van de gemeente Amsterdam, begroot op ten minste f 200.000,--.
Bij besluit van 24 april 1998 heeft gedaagde het in de brief van appellant van 12 augustus 1997 vervatte verzoek om vergoeding van de wettelijke rente afgewezen op de grond dat geen sprake is van een zodanig ernstig gebrek in de primaire besluitvorming dat gezegd kan worden dat tegen beter weten in een onrechtmatig besluit is genomen.
Bij brief van 18 mei 1998 heeft appellant de gronden van het beroep tegen het besluit van 10 maart 1998 aangevuld en voorts, met verwijzing naar het bij die brief gevoegde besluit van 24 april 1998, de rechtbank verzocht tevens uitspraak te doen over de wettelijke rente.
Omdat gedaagde in verzuim was gebleven binnen de hem daartoe door de rechtbank gestelde termijn de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zenden, heeft de rechtbank bij uitspraak met toepassing van artikel 8:54 van de Awb van 14 oktober 1998 - met een bepaling omtrent het griffierecht - het beroep tegen het besluit van 10 maart 1998 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat gedaagde binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Het tegen die uitspraak door appellant gedane verzet is bij uitspraak van de rechtbank van 27 januari 1999 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
Vervolgens heeft gedaagde, ter uitvoering van de uitspraak van 14 oktober 1998, bij besluit van 5 januari 1999 opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 9 juli 1997 beslist, en wel overeenkomstig het door de rechtbank vernietigde besluit van
10 maart 1998. Tevens heeft gedaagde daarbij het bezwaar tegen het besluit van 24 april 1998 ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het besluit van 5 januari 1999 beroep ingesteld. In dat kader heeft hij - opnieuw - verzocht om veroordeling van gedaagde tot vergoeding van immateriële schade, thans begroot op f 363.636,36, en voorts van huursubsidieschade.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de volgende beslissing (in de zin van artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb) op dat beroep gegeven (waarbij voor eiser dient te worden gelezen: appellant en voor verweerder: gedaagde):
"verklaart het beroep voor zover gericht tegen de toegepaste sanctie gegrond en vernietigt verweerders besluit in zoverre;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het aldus vernietigde gedeelte van het bestreden besluit op grond van artikel 8:72, derde lid, Awb in stand blijven;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen de afgewezen schadevergoeding gegrond en vernietigt verweerders besluit in zoverre;
verklaart eisers bezwaarschrift voor zover gericht tegen de afgewezen schadevergoeding alsnog niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep voor zover het betreft de geleden schade als gevolg van verminderde huursubsidie niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de gemeente Amsterdam in verband hiermee aan eiser het betaalde griffierecht van f 55,-- (zegge: vijfenvijftig gulden) vergoedt.".
Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het op de opgelegde maatregel betrekking hebbende vernietigde gedeelte van het besluit van 5 januari 1999 in stand zijn gelaten, het bezwaar tegen "de afgewezen schadevergoeding" niet-ontvankelijk is verklaard, en het beroep voorzover betrekking hebbende op de gevorderde huursubsidieschade niet-ontvankelijk is verklaard.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Met betrekking tot de opgelegde maatregel
Artikel 14, eerste lid, van de Abw bepaalt, voorzover hier van belang, dat indien de belanghebbende een op grond van hoofdstuk VIII van de Abw aan de bijstand verbonden verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, burgemeester en wethouders de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Abw wordt een maatregel afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een maatregel wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Burgemeester en wethouders zijn ingevolge artikel 14, vierde lid, van de Abw tevens bevoegd van het opleggen van een maatregel af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 3 van het op grond van artikel 14, vijfde lid, van de Abw tot stand gekomen Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz (hierna: het Maatregelenbesluit) worden de gedragingen, bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Abw, onderscheiden in een aantal categorieën. Tot de tweede categorie behoort onder meer de gedraging: het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen; tot de derde categorie behoren gedragingen die de inschakeling in de arbeid belemmeren. Op grond van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b respectievelijk c, van het Maatregelenbesluit leidt een gedraging van de tweede categorie ertoe dat van de uitkering 10% gedurende één maand wordt geweigerd en bij een gedraging van de derde categorie 20% gedurende één maand.
Uit de gedingstukken blijkt dat appellant op uitnodiging van de Sociale Dienst van de gemeente Amsterdam op 2 juli 1997 een gesprek heeft gehad teneinde zijn kansen op inschakeling in de arbeidsmarkt te bespreken. Bij dat gesprek was tevens een medewerker van het Arbeidsbureau aanwezig. Toen deze de mogelijkheden van een zogenoemde Melkertbaan ter sprake bracht, heeft appellant in ondubbelzinnige bewoordingen kenbaar gemaakt dat hij daar niets voor voelde en het gesprek beëindigd. Gedaagde heeft naar aanleiding daarvan - uiteindelijk - aan appellant de thans in geding zijnde maatregel opgelegd.
De Raad is van oordeel dat appellant - voor wie de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw, golden en gelden - door zijn handelwijze blijk heeft gegeven van een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert. De Raad ziet in de gedingstukken geen grond om aan te nemen dat deze gedraging appellant niet zou kunnen worden verweten.
De Raad neemt daarbij tevens in aanmerking de lange duur van de werkloosheid van appellant, alsmede dat het aanvaarden van een Melkertbaan voor appellant een opstapje had kunnen zijn in de richting van een reguliere dienstbetrekking. Dat van hem niet kon worden gevergd een dergelijke - door hem als "kunstbaan" betitelde - functie te aanvaarden, heeft appellant ook in hoger beroep geenszins aannemelijk gemaakt. Gedaagde was dan ook gehouden appellant een maatregel op te leggen. Gedaagde heeft daarbij de handelwijze van appellant gekwalificeerd als een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert (een gedraging van de derde categorie), maar desondanks een maatregel opgelegd die behoort bij een gedraging van de tweede categorie. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 5 januari 1999, voorzover betrekking hebbende op de opgelegde maatregel, ook vernietigd. Anders dan de rechtbank vervolgens heeft overwogen, ziet de Raad geen aanleiding de handelwijze van appellant te kwalificeren als het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen (een gedraging van de tweede categorie). Daaruit volgt dat appellant door de oplegging van een maatregel van
- uiteindelijk - een verlaging van de uitkering van 10% voor de duur van één maand in elk geval niet tekort is gedaan. Van dringende redenen als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de Abw is de Raad niet gebleken.
Het hoger beroep, voorzover gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het op de opgelegde maatregel betrekking hebbende vernietigde gedeelte van het besluit van 5 januari 1999, treft dan ook geen doel.
Met betrekking tot de wettelijke rente en de immateriële schade
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank met betrekking tot de wettelijke rente en de immateriële schade het volgende overwogen:
"De rechtbank stelt vast dat eiser reeds eerder in zijn beroepschrift van 22 april 1998, dat was gericht tegen verweerders besluit van 10 maart 1998 schadevergoeding heeft gevorderd. Dit beroep is door eiser bij brief van 18 mei 1998 en daarbij gevoegd ongedateerd schrijven aangevuld.
Op dit beroep is door deze rechtbank bij uitspraak van 14 oktober 1998 beslist, doch daarbij is verzuimd een oordeel te geven over de gevorderde materiële en immateriële schadevergoeding. De rechtbank heeft dit verzuim hersteld bij haar hiervoor aangehaalde uitspraak van 27 januari 1999, welke uitspraak onherroepelijk is geworden.
Het een en ander betekent dat verweerder het aanvullende beroep van eiser van 18 mei 1998 (met bijlagen) ten onrechte heeft aangemerkt als een bezwaarschrift gericht tegen zijn primaire besluit van 24 april 1998 en dat verweerder niet bevoegd was om op dit bezwaarschrift te beslissen.
Eisers beroep dient dan ook in zoverre gegrond te worden verklaard, terwijl verweerders besluit voor wat betreft dit onderdeel dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaarschrift van eiser niet-ontvankelijk te verklaren.".
Deze overwegingen zijn onjuist.
In de uitspraak van 27 januari 1999 (op het verzet tegen de uitspraak van 14 oktober 1998) heeft de rechtbank weliswaar enkele - overigens niet geheel concludente - overwegingen gewijd aan de wettelijke rente en de immateriële schade, maar deze overwegingen hebben niet hun neerslag gevonden in de bij die uitspraak gegeven beslissing, die immers beperkt is gebleven tot de niet-ontvankelijkverklaring van het verzet. In die omstandigheden kan niet worden gezegd dat bij de uitspraak van 27 januari 1999 - alsdan onherroepelijk - is beslist omtrent de wettelijke rente en de immateriële schade.
Meer in het algemeen merkt de Raad in dit verband nog op dat, indien een verzoek om veroordeling tot schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb is gedaan, de rechtbank niet alleen een eventuele toewijzing van dat verzoek in de beslissing moet opnemen, maar ook een eventuele afwijzing. Uitsluitend indien de rechtbank gebruik maakt van de bevoegdheid om niet te oordelen over het verzoek omdat het de voorkeur heeft dat de burgerlijke rechter over het schadeaspect oordeelt (vgl. de uitspraak van de Raad van 9 september 2003, reg.nr. 00/4220 NABW) of indien het bestuursorgaan het schadeaspect dient te betrekken bij zijn nadere besluitvorming ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, kan worden volstaan met het - gemotiveerd - aangeven daarvan in de overwegingen.
Dat gedaagde de brief van appellant van 18 mei 1998 ten onrechte heeft aangemerkt als bezwaarschrift tegen het besluit van 24 april 1998, waarbij het in de brief van appellant van 12 september 1997 vervatte verzoek om vergoeding van de wettelijke rente is afgewezen, is evenmin juist. Mede gelet op het feit dat bij de brief van 18 mei 1998 het primaire besluit van 24 april 1998 was gevoegd, was er geen grond om die brief in zoverre op te vatten als een verzoek om veroordeling tot vergoeding van de wettelijke rente op grond van artikel 8:73 van de Awb in plaats van als een bezwaarschrift. Hoewel de rechtbank die brief niet aan gedaagde heeft doorgezonden ter behandeling in zoverre als bezwaarschrift, heeft gedaagde niettemin bij het besluit van 5 januari 1999 (ook) op het bezwaar tegen het besluit van 24 april 1998 beslist.
De rechtbank heeft bovendien niet onderkend dat het besluit van 24 april 1998 niet ziet op de immateriële schade. Appellant heeft in het beroepschrift (van 22 april 1998) tegen het besluit van 10 maart 1998 verzocht om veroordeling op grond van artikel 8:73 van de Awb van gedaagde tot vergoeding van immateriële schade en heeft dit verzoek in het kader van het beroep tegen het besluit van 5 januari 1999, met vermeerdering van de vordering, herhaald.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring (door de rechtbank) van het bezwaar tegen "de afgewezen schadevergoeding" doel treft.
De Raad oordeelt vervolgens dat gedaagde bij het besluit van 5 januari 1999 het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de wettelijke rente ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Nu gedaagde in het besluit van 5 januari 1999 heeft erkend dat bij het besluit van 9 juli 1997 ten onrechte een maatregel van 20% in plaats van 10% is opgelegd, is de onrechtmatigheid van het besluit van 9 juli 1997 gegeven. Als gevolg van dat onrechtmatige besluit is aan appellant over de periode vanaf 1 augustus 1997 een te laag bedrag aan uitkering betaald. De eerste dag waarop over de niet tijdig betaalbaar gestelde bruto-uitkering wettelijke rente is verschuldigd, dient dan te worden gesteld op 1 september 1997, en wel tot de dag van algehele voldoening. Bij het voorgaande geldt dat telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de rente wordt berekend, dient te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De Raad ziet aanleiding, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op dit punt zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat aan appellant overeenkomstig het voorgaande een vergoeding van de wettelijke rente wordt toegekend.
Het verzoek van appellant om veroordeling van gedaagde tot vergoeding van immateriële schade zal de Raad afwijzen. Nog daargelaten dat het gevorderde bedrag niet op een reële basis berust en evenmin op inzichtelijke wijze is onderbouwd, valt niet in te zien dat de gestelde schade op enigerlei wijze is gerelateerd aan het besluit van 5 januari 1999 (en het primaire besluit van 9 juli 1997).
Met betrekking tot de huursubsidieschade
Appellant heeft gesteld dat hij ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming van gedaagde schade heeft geleden in de vorm van verminderde huursubsidie.
Deze schade is volgens appellant het gevolg van het feit dat de nabetaling van de bijstand ertoe heeft geleid dat voor de toepassing van de Huursubsidiewet een hoger referte-inkomen in aanmerking is genomen dan het geval zou zijn geweest indien gedaagde meteen (dat wil zeggen bij het primaire besluit van 9 juli 1997) tot een lichtere maatregel was gekomen en geen nabetaling wegens onjuiste besluitvorming had hoeven plaats te vinden.
De rechtbank heeft het volgende overwogen:
"De rechtbank stelt tenslotte vast dat eiser als gevolg van verweerders besluitvorming schade heeft geleden in de vorm van verminderde huursubsidie, doch dat de precieze omvang daarvan - mede doordat eiser op dat punt verschillende opgaven heeft gedaan - niet duidelijk is. Door verweerders gemachtigde is ter zitting toegezegd dat verweerder bereid is daaromtrent een nader onderzoek in te stellen. Tevens heeft verweerders gemachtigde toegezegd dat een schriftelijke verklaring voor het betrokken ministerie zal worden opgesteld, waaruit blijkt wat de oorzaak is geweest van eisers hogere inkomen dat heeft geleid tot een vermindering van de huursubsidie.
Onder de gegeven omstandigheden is de rechtbank van opvatting dat eiser geen belang heeft bij een inhoudelijk oordeel met betrekking tot dit onderdeel van zijn beroep, zodat eisers beroep voor wat betreft dit onderdeel niet-ontvankelijk zal worden verklaard.".
De Raad overweegt in dit verband in de eerste plaats, dat het stelsel van (afdeling 8.2.6 van) de Awb niet voorziet in de niet-ontvankelijkverklaring van een beroep voorzover het betreft een verzoek om veroordeling tot schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb. Het in artikel 8:70, aanhef en onder b, van de Awb gegeven (hoofd)dictum van niet-ontvankelijkverklaring kan slechts worden verbonden aan het beroep als zodanig en niet aan een nevenvordering.
Dit leidt tot de conclusie dat het hoger beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep voorzover betrekking hebbende op de huursubsidieschade, eveneens doel treft.
De Raad oordeelt vervolgens dat het hier gaat om een schadepost die is gerelateerd aan het onrechtmatig gebleken besluit van 5 januari 1999 (en van 9 juli 1997). Nu ter zitting is gebleken dat het vinden van de beoogde praktische oplossing niet is gelukt en het verzoek om veroordeling van gedaagde tot vergoeding van huursubsidieschade in rechte is gehandhaafd, ligt dit verzoek in beginsel dan ook voor toewijzing gereed.
De Raad ziet zich echter gesteld voor het feit dat voldoende concrete financiële gegevens om de huursubsidieschade te begroten ontbreken. De Raad zal daarom, met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb, bepalen dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de schadevergoeding het onderzoek wordt heropend en dat appellant in de gelegenheid zal worden gesteld zich over de omvang van de schade nader uit te laten.
Slotoverwegingen
Met het oog op de inzichtelijkheid en een correcte uitvoering van zijn te geven beslissing ziet de Raad aanleiding, met inachtneming van de omvang van het geding in hoger beroep, de aangevallen uitspraak in zijn geheel te vernietigen en te beslissen zoals in rubriek III van deze uitspraak aangegeven.
Van kosten van appellant waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de Raad ten slotte niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 5 januari 1999;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven voorzover betrekking hebbende op de opgelegde maatregel;
Bepaalt dat aan appellant een vergoeding van de wettelijke rente wordt toegekend op de in rubriek II van deze uitspraak aangegeven wijze;
Wijst het verzoek om veroordeling van gedaagde tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van f 363.636,36 af;
Bepaalt dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de vergoeding van de huursubsidieschade het onderzoek wordt heropend en dat appellant in de gelegenheid zal worden gesteld zich over de omvang van de schade nader uit te laten;
Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het betaalde griffierecht van in totaal € 104,37 (f 230,--) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. J.M.A. van der Kolk-Severijns en mr.R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van B.M. Biever-van Leeuwen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 september 2003.
(get.) Th.G.M. Simons.
(get.) B.M. Biever-van Leeuwen.