ECLI:NL:CRVB:2002:AF8109
00/3418 ZW
U I T S P R A A K
In het geding tussen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
en
[werkgever], gevestigd te [vestigingsplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv.
Bij brief van 29 september 1998 heeft appellant gedaagde in kennis gesteld van een ten aanzien van haar genomen besluit ter uitvoering van de Ziektewet (hierna: het bestreden besluit).
De rechtbank Utrecht heeft bij uitspraak van 23 mei 2000 het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, met de beslissing dat appellant aan gedaagde de proceskosten en het griffierecht vergoedt.
Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift vermelde gronden tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
Namens gedaagde heeft R.A. Schell, directeur van de vennootschap, een verweerschrift ingediend.
II. MOTIVERING
[naam werkneemster] (hierna: de werkneemster) is op 1 augustus 1996 bij gedaagde in dienst getreden als art-director. De werkneemster is op 17 maart 1998 arbeidsongeschikt geworden.
Gedaagde heeft van deze arbeidsongeschiktheid mededeling gedaan aan haar arbo-dienst.
Bij brief van 27 april 1998, ontvangen op 28 april 1998, heeft de arbo-dienst gedaagde gemeld dat appellante ziek is in verband met zwangerschapsklachten.
Bij besluit van 19 juni 1998 heeft appellant op grond van artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet meegedeeld dat de uitkering van ziekengeld over het tijdvak van 17 maart 1998 tot 28 april 1998 niet wordt uitbetaald.
Namens gedaagde is op 24 juni 1998 tegen dit besluit bezwaar gemaakt, waarbij is aangevoerd dat na de uitval van werkneemster op 17 maart 1998 binnen een week spoedopname en behandeling in het ziekenhuis is gevolgd. Pas later is door de behandelend artsen onderkend dat de ziekte verband hield met de zwangerschap van de werkneemster. De arbo-dienst heeft het ziektegeval aan appellant gemeld zodra hij van de ziekteoorzaak op de hoogte was.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van gedaagde kennelijk ongegrond verklaard onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 38a, tweede en derde lid, van de Ziektewet. Daarbij heeft appellant overwogen dat geen sprake is van verwijtbaarheid aan de kant van gedaagde ter zake van de te late ziekmelding, maar dat de Ziektewet geen mogelijkheid biedt af te wijken van het bepaalde in artikel 38a, derde lid.
Namens gedaagde is in beroep bij de rechtbank gesteld dat zij volledig overeenkomstig de voorschriften en mogelijkheden en te goeder trouw heeft gehandeld. Gedaagde stelt dat ziektegevallen die met zwangerschap verband houden, pas worden vastgesteld als de persoon reeds ziek is en zich ziek heeft gemeld, de zwangerschap is geconstateerd en de zieke onderzoeken en behandelingen heeft ondergaan door terzake deskundige medici. Er zal derhalve altijd enige, zo niet langere tijd, verstrijken alvorens de vaststelling van ziekte wegens zwangerschap kan plaatsvinden. Gedaagde meent dat de wet en de corresponderende voorschriften juist beogen voor een dergelijk ziektegeval een recht op 100% ziekengelduitkering te geven. Naar haar mening kan het nooit de bedoeling van de wet zijn geweest om uitkering voor dit soort gevallen op deze gronden te weigeren.
Appellant heeft zijn standpunt gehandhaafd. Voorts is hangende het beroep bij de rechtbank aangevoerd dat achteraf gezien het bezwaar van gedaagde niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Daartoe heeft appellant gesteld dat de werkgever ten aanzien van een beslissing op grond van artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt, omdat sprake is van een afgeleid belang samenhangend met de arbeidsovereenkomst tussen eiseres en de betrokken werknemer. De verplichting tot loondoorbetaling van de werkgever vloeit uit de arbeidsovereenkomst voort en niet uit artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet.
De rechtbank heeft geoordeeld dat gedaagde, gelet op de bepalingen terzake in de Ziektewet en in het Burgerlijk Wetboek (BW), als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moet worden beschouwd en dat appellant bij het bestreden besluit gedaagde terecht ontvankelijk heeft geacht in haar bezwaar.
De rechtbank heeft met betrekking tot het geding ten gronde het volgende overwogen (lees voor eiseres, gedaagde en voor verweerder, appellant):
"De rechtbank staat vervolgens voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht en op goede gronden heeft geweigerd over de periode van 17 maart 1998 tot 28 april 1998 aan eiseres ziekengeld uit te betalen ten aanzien van het ziektegeval van voornoemde werkneemster.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, eerste volzin, van de ZW doet de werkgever van de verzekerde die bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid dertien weken heeft geduurd, aangifte van die ongeschiktheid bij het Lisv.
Dit artikel ziet op de situatie dat een werknemer zich heeft ziekgemeld bij een werkgever met doorbetalingsverplichting zoals eiseres.
Ingevolge artikel 29a, derde lid, van de ZW, heeft de vrouwelijke verzekerde, indien zij voorafgaand aan de dag waarop zij aanspraak maakt op ziekengeld in verband met haar bevalling, ongeschikt wordt tot het verrichten van haar arbeid en die ongeschiktheid haar oorzaak vindt in de zwangerschap, behoudens over de zaterdagen en de zondagen, recht op ziekengeld ter hoogte van haar dagloon vanaf de eerste dag waarop die ongeschiktheid bestaat.
Artikel 38a, derde lid, Ziektewet regelt de ziek- en hersteldmelding van verzekerden die aanspraak maken op ziekengeld. Het derde lid van artikel 38a is per 1 januari 1998 in de Ziektewet opgenomen en heeft - als gezegd - als doel de werkgever een prikkel te geven tot tijdige ziekmelding.
Gelet op het bepaalde in het tweede lid van artikel 38a dient de werkgever zo spoedig mogelijk doch uiterlijk op de vierde dag van de ziekte het Lisv van de ziekmelding op de hoogte te brengen.
In het onderhavige geval is de betrokken werkneemster op 17 maart 1998 tijdens het verrichten van haar arbeid uitgevallen wegens een ziekte waarvan de oorzaak niet bekend was. Voor eiseres was ten tijde van de ziekmelding geen aanleiding om te veronderstellen dat de ziekte werd veroorzaakt door zwangerschap. Eiseres is dan ook uitgegaan van een situatie als bepaald in artikel 38, eerste lid, van de ZW, op grond waarvan de ziekmelding niet eerder dan in de dertiende week van de ongeschiktheid tot werken hoeft te worden gedaan.
Op 27 april 1998 werd bekend dat de ongeschiktheid tot werken zijn oorzaak vond in zwangerschap van de betrokkene. Op dat moment stond vast dat genoemde werkneemster op grond van het bepaalde in artikel 29a, derde lid, van de ZW in beginsel met ingang van 17 maart 1998 aanspraak kon maken op ziekengeld. Namens eiseres is het Lisv bij schrijven van 27 april 1998 van de ziekte van de werkneemster op de hoogte gebracht.
De rechtbank is van oordeel dat een redelijke wetsuitleg met zich brengt dat de verplichting tot tijdige ziekmelding als bedoeld in artikel 38a, tweede lid, van de ZW in een situatie als de onderhavige, waarin sprake is van een werkgever met loondoorbetalingsverplichting, ontstaat op het moment dat het de werkgever redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat de betrokken werkneemster aanspraak op ziekengeld kan maken.
In het onderhavige geval is aannemelijk dat de behandelende sector op 27 april 1998 zijn onderzoeksbevindingen aan de arbodienst heeft meegedeeld. Verweerder heeft dit niet bestreden.
De rechtbank is van oordeel dat het ook eiseres als opdrachtgeefster van de arbodienst op 27 april 1998 redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat de betrokken werkneemster aanspraak kon maken op ziekengeld. De vier-dagentermijn van artikel 38a, tweede lid, van de ZW is derhalve aangevangen op 27 april 1998.
Niet is in geding dat verweerder de ziekmelding op 28 april 1998, derhalve binnen de vier-dagentermijn, heeft ontvangen. Gelet daarop kan niet worden gezegd dat eiseres terzake van de ziekmelding in verzuim is geweest. Verweerder heeft dan ook ten onrechte toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 38a, derde lid, van de ZW en ten onrechte geweigerd aan eiseres over de periode van 18 maart 1998 tot 28 april 1998 het ziekengeld voor haar zieke werkneemster uit te betalen.
Het vorenoverwogene heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat het bestreden besluit niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verkaard."
In hoger beroep heeft appellant nader uiteengezet dat de werknemer als verzekerde aanspraken heeft op ziekengeld.
Een besluit over de uitkering van ziekengeld betreft rechtstreeks het belang van de werknemer.
De werkgever heeft de met de contractuele relatie tussen werkgever en werknemer samenhangende, op artikel 7:629 van het BW gebaseerde verplichting tot loondoorbetaling bij ziekte. Indien de werkgever een werknemer die aanspraak maakt op ziekengeld, later dan voorgeschreven aanmeldt bij appellant, gaat de betaling van ziekengeld op grond van artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet dienovereenkomstig later in en kan de werkgever op grond van artikel 7:629, vierde lid, van het BW het te betalen loon niet verminderen met het bedrag van het ziekengeld. De werkgever heeft daarom een belang bij het besluit tot het op grond van artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet niet uitbetalen van ziekengeld aan de werknemer. Dit belang houdt evenwel verband met de uit artikel 7:629, vierde lid, van het BW en dus uit de contractuele relatie tussen werkgever en werknemer voortvloeiende mogelijkheid tot vermindering van loon. Het betreft daarom geen rechtstreeks met het Ziektewetbesluit verband houdend belang, doch slechts een middellijk, via de contractuele relatie bestaand belang.
De Raad overweegt dat in dit geding in de eerste plaats de vraag aan de orde is of het bezwaar van gedaagde tegen het desbetreffende besluit door appellant niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Het geding spitst zich daarbij toe op de vraag of gedaagde als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt en of derhalve voor haar de in de Awb geboden voorziening van rechtsbescherming openstaat.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, eerst tegen dat besluit bezwaar te maken.
Blijkens artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan alleen een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In het onderhavige geding is niet in geschil dat de werkgever een financieel belang heeft bij het besluit om geen ziekengeld uit te betalen aan de werknemer. Wel in geschil is de vraag of het belang van de werkgever is aan te merken als een rechtstreeks bij het Ziektewetbesluit betrokken belang.
In de lijn van zijn jurisprudentie (CRvB 26 november 1996, RSV 1997/117) overweegt de Raad dat hierbij de kernvraag is: ondervindt de werkgever uitsluitend middellijk - via de contractuele relatie met de werknemer - de gevolgen van het Ziektewetbesluit of heeft het besluit rechtstreeks gevolgen voor de belangen van de werkgever.
In verband met deze vraag wijst de Raad er op dat in de jaren 1994-1996 de regeling van de inkomensbescherming voor zieke werknemers ingrijpend is gewijzigd. Berustte de verantwoordelijkheid voor die inkomensbescherming vóór 1 januari 1994 in het algemeen bij de overheid, vanaf 1 maart 1996 is deze verantwoordelijkheid in het algemeen bij de werkgever gelegd. De Ziektewet heeft vanaf die datum voor zieke werknemers slechts de functie van "vangnet" voor bijzondere gevallen.
Daartoe is per 1 maart 1996 een samenstel van wettelijke voorzieningen in werking getreden in het BW en de Ziektewet. Hoofdpunten van dit nieuwe stelsel zijn:
-de dwingendrechtelijke regeling in artikel 7:629 van het BW van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte van de werknemer, waarbij in dat artikel elementen van het socialezekerheidsrecht zijn overgebracht (gedurende 52 weken 70% van het loon, voorzover het loon niet meer bedraagt dan het maximumdagloon, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Coördinatiewet sociale verzekering en als minimum het wettelijk minimumloon; beperkingen van de loondoorbetalingsverplichting in verband met verplichtingen van de werknemer tot beperking van het risico van de werkgever);
-de regeling in artikel 7:629a van het BW van de verplichte advisering door de verzekeringsgeneeskundige van de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid bij gerechtelijke procedures over loongeschillen in verband met artikel 7:629 van het BW ("second opinion");
-de Ziektewet als "vangnet" voor gevallen waarin de wetgever wegens de bij die gevallen betrokken bijzondere belangen de verantwoordelijkheid voor het inkomensrisico in verband met arbeidsongeschiktheid bij de overheid en niet bij de werkgever heeft willen leggen (bij orgaandonatie; bij arbeidsongeschiktheid in verband met zwangerschap en bevalling, ter bescherming van de arbeidsmarktpositie van vrouwen; bij ziekte van arbeidsgehandicapte werknemers, ter bevordering van hun (re)integratie in het arbeidsproces; artikelen 29, 29a, en 29b van de Ziektewet);
Deze door het wettelijk stelsel beheerste, gedeelde verantwoordelijkheid van werkgever en overheid voor de inkomensbescherming van de zieke werknemer brengt mee dat in het BW een samenloopregeling is opgenomen voor de gevallen waarin de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever samengaat met het recht van de werknemer op ziekengeld. Artikel 7:629, vierde lid, van het BW houdt in dat het loon wordt verminderd met het bedrag van onder meer het ziekengeld van de werknemer.
De Ziektewet regelt anderzijds de verplichting van de werkgever tot melding van ziekte van de werknemer aan de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. Voor de overgrote meerderheid van de werknemers, die geen aanspraak meer kunnen maken op ziekengeld, kan de werkgever volstaan met de aangifte van arbeidsongeschiktheid uiterlijk dertien weken na aanvang van de arbeidsongeschiktheid (artikel 38 van de Ziektewet). Deze aangifte stelt de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid in staat tijdig de nodige maatregelen te nemen ter bevordering van de (re)integratie van de zieke werknemer in het arbeidsproces. Artikel 7:629, eerste lid, tweede volzin, van het BW regelt de gevolgen voor de werkgever die te laat is met de aangifte. In dat geval wordt het tijdvak van de verplichte loondoorbetaling verlengd met de duur van de vertraging.
Indien evenwel een werknemer, behorende tot een van de genoemde bijzondere categorieën, aanspraak maakt op uitkering van ziekengeld, hebben de uitvoeringsorganen belang bij een zo spoedig mogelijke melding van de ziekte, zodat tijdig onderzoek kan worden ingesteld naar de vraag of daadwerkelijk aanspraak kan worden gemaakt op ziekengeld en ter handhaving van de voorschriften ter beperking van het verzekerd risico. Daarom bepaalt artikel 38a van de Ziektewet dat de werkgever zo spoedig mogelijk, doch niet later dan de vierde dag van de arbeidsongeschiktheid van de werknemer, daarvan melding doet bij de uitvoeringsorganen. Het gevolg van de te late melding is in dit geval dat het ziekengeld van de werknemer niet wordt uitbetaald tot de dag van die melding. Deze maatregel treft materieel uitsluitend de werkgever die immers over het tijdvak voorafgaand aan te late melding verplicht is tot loondoorbetaling ingevolge artikel 7:629 van het BW, doch op dit loon ingevolge dat artikel niet het ziekengeld in mindering kan brengen. De memorie van toelichting op de Ziektewet motiveert de niet-betaling van ziekengeld over het tijdvak van de vertraging met de mededeling dat artikel 38a van de Ziektewet bedoeld is als prikkel voor de werkgever om tijdig de voorgeschreven melding te doen.
Uit deze schets van het wettelijke stelsel van inkomensbescherming voor de zieke werknemer blijkt, dat de regels in het BW en de Ziektewet een samenhangend stelsel vormen dat overeenkomstig het beschermingsdoel dwingendrechtelijk is vastgelegd. In dit stelsel is niet de contractsvrijheid van werknemer en werkgever de bron van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever, maar de wet zelf. De besluiten tot toekenning of weigering van ziekengeld werken overeenkomstig dit wettelijk stelsel rechtstreeks door in de loonbetalingsverplichting van de werkgever.