ECLI:NL:CRVB:2001:AB0250

98/8650 MAW

U I T S P R A A K

in het geding tussen:

de Staatssecretaris van Defensie, appellant,

en

[A] te [B], gedaagde.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Namens appellant is op de daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage van 8 december 1998, nr. AWB 97/13264 MAWKLU, waarnaar hierbij wordt verwezen.

Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en nadien een nader stuk ingezonden.

Namens appellant is hierop gereageerd.

II. MOTIVERING

Onder verwijzing overigens naar het in de aangevallen uitspraak gegeven overzicht van de van belang zijnde feiten en omstandigheden volstaat de Raad met het volgende.

Gedaagde, vanaf 1962 werkzaam bij de Koninklijke luchtmacht en sedert 1 mei 1986 Hoofd [X] (thans de afdeling [Y] ([Y])), heeft bij brief van 19 september 1996 verzocht om hem de zogeheten specialistentoelage toe te kennen vanaf het tijdstip in 1990 waarop deze was ingevoerd.

Bij de instelling in 1990 van de Krijgsmacht Hospitaalorganisatie (KHO) was in met de binnen de KHO als medisch specialist werkzame militaire ambtenaren afgesproken dat zij voor een deel van hun werktijd in de daartoe aangewezen partnerziekenhuizen burgerpatiënten zouden behandelen, maar niet zouden meedelen in de zogeheten patiëntenbijdrage die via een centrale inning aan de medisch specialisten in die ziekenhuizen wordt uitbetaald. Om de onevenwichtigheid in inkomensverhoudingen die aldus tussen de militaire en de burgerspecialisten zou ontstaan recht te trekken, heeft de Minister van Defensie met ingang van 1990 in de vorm van een model-beschikking met bijbehorende toelichting een Overgangs- en inkomensregeling medisch specialisten (hierna: Inkomensregeling) vastgesteld, waarbij voornoemde militaire specialisten een zogenoemde specialistentoelage ten bedrage van f 40.000,- bruto per jaar in het vooruitzicht is gesteld.

De Inkomensregeling bevat geen algemeen verbindende voorschriften, doch heeft het karakter van een beleidsregeling nu zij slechts berust op de algemene in artikel 115 van het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) vervatte bevoegdheid tot het toekennen van geldelijke tegemoetkomingen (en voorheen op het zogenoemde gratificatiebesluit, Stb. K 320). Zij bevat de volgende criteria inzake toekenning en duur van de toelage:

de betrokkene dient een in de KHO werkzame medisch specialist te zijn

hij dient te zijn ingeschreven in het register van medisch specialisten van de Koninklijke Nederlandse maatschappij tot bevordering van de geneeskunst (KNMG)

hij dient volwaardig deel uit te maken van een team van medisch specialisten dat aan een der zogeheten partnerziekenhuizen is verbonden

er dient sprake te zijn van onevenwichtigheid in de inkomensverhoudingen tussen deze specialisten en die van de KHO

deze onevenwichtigheid dient voor een belangrijk deel te worden veroorzaakt doordat laatstbedoelden niet zelfstandig inkomsten uit de behandeling van burgerpatiënten kunnen verkrijgen

de toelage eindigt wanneer betrokkene niet langer in de KHO werkzaam is.

De Inspecteur Geneeskundige Dienst Koninklijke Luchtmacht heeft gedaagde, sedert 1977 arts, in 1980 aangezocht om vanaf 1985 de functie van Hoofd [Y] te vervullen. Hoewel deze functie door een psychiater moest worden vervuld, heeft gedaagde zich overeenkomstig afspraak voor deze functie niet als psychiater gespecialiseerd doch als klinisch psycholoog met aandachtsgebied psychotherapie omdat deze specialisatie wegens de aard van de functie het meest zinvol werd geacht. Als gevolg hiervan is gedaagde niet in voormeld register van de KNMG ingeschreven.

Gedaagde heeft, nadat de Inkomensregeling was ingegaan, aanvankelijk niet om toekenning van de specialistentoelage verzocht omdat hij gelet op de criteria meende daarvoor niet in aanmerking te komen. Nadat hem in 1996 was gebleken dat in diverse gevallen de specialistentoelage wel was toegekend en vervolgens ook in stand was gelaten hoewel de betrokken psychiatrische specialisten niet of niet langer in de KHO werkzaam waren en niet of niet langer burgerpatiënten behandelden, heeft hij op 19 september 1996 alsnog met terugwerkende kracht tot 1990 om toekenning van de toelage verzocht. Dit verzoek is bij besluit van 3 februari 1997 afgewezen.

Appellant heeft het hiertegen ingestelde administratief beroep bij het thans bestreden besluit van 20 november 1997 ongegrond verklaard. Bij dat besluit is overwogen dat gedaagde tot 1990 neveninkomsten uit een burgerpraktijk had gehad door de beëindiging waarvan inkomensachteruitgang was ontstaan, alsmede dat de door gedaagdes afdeling verleende zorg met die van een psychiatrische polikliniek overeenkwam en deswege voor vergoeding op grond van de AWBZ in aanmerking kwam. Appellant beaamde voorts dat ook in een aantal andere gevallen de specialistentoelage was toegekend aan militairen die evenmin geheel aan de criteria voor toekenning voldeden. Appellant achtte dit echter onvoldoende om het verzoek alsnog in te willigen, op grond van de overweging dat gedaagde formeel niet voor de toelage in aanmerking kwam nu hij niet als specialist bij de KNMG was geregistreerd en niet voor de KHO werkzaam was, terwijl de toekenningen in de andere gevallen waarin van de criteria was afgeweken op kennelijke misslagen berustten.

Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, is het bestreden besluit vernietigd, zijn bepalingen inzake de vergoeding van proceskosten en griffierecht gegeven en is gedaagde opgedragen met inachtneming van de overwegingen van die uitspraak bij wijze van beslissing op bezwaar een nieuw besluit te nemen. De rechtbank was van oordeel dat de afwijzing van gedaagdes verzoek niet als een weigering om terug te komen van een in rechte vaststaand besluit kon worden aangemerkt, nu gedaagde niet eerder om toekenning van de toelage had verzocht. Wel was zij van opvatting dat, nu gedaagde zijn rechtspositionele situatie jarenlang niet had aangevochten, voor de conclusie dat het bestreden besluit rechtens niet houdbaar was gelet op de rechtszekerheid van gedaagde de gebreken des te manifester moesten worden aangetoond. Zij kwam in het licht hiervan tot de slotsom dat gedaagde op gelijke wijze behandeld had moeten worden als de evenmin in de KHO werkzame psychiater [C] aan wie de specialistentoelage bij besluit van 22 maart 1995 met terugwerkende kracht tot 1 juli 1994 was toegekend.

Gedaagde heeft zich neergelegd bij het oordeel van de rechtbank dat appellant met terugwerkende kracht tot 1 juli 1994 kon volstaan en heeft daarom geen hoger beroep ingesteld.

Appellant voert tegen de aangevallen uitspraak aan dat de afwijzing van het verzoek van 16 september 1996 wel moest worden aangemerkt als een weigering om terug te komen van de rechtens onaantastbare besluiten inzake salarisbetaling van 16 juni 1990 en van elke daaropvolgende maand, nu in die besluiten de impliciete weigering besloten lag om gedaagde de specialistentoelage toe te kennen. Appellant betoogt voorts dat gedaagdes geval niet gelijk is aan dat van [C], nu deze als medisch specialist was ingeschreven en om zijn inschrijving als specialist te behouden anders dan gedaagde wel in diensttijd burgerpatiënten behandelde. Appellant acht bepalend dat gedaagde niet als medisch specialist was ingeschreven, waardoor hij ook geen patiëntenbijdrage heeft kunnen derven. Hij wijst er op dat gedaagde weliswaar zijn functie tot volle tevredenheid heeft uitgeoefend, doch dat de specialistentoelage niet aan de uitoefening van de functie van psychiater is verbonden maar als een compensatie voor gederfde patiëntenbijdragen moet worden gezien.

De Raad overweegt dienaangaande als volgt.

Niet gezegd kan worden dat aan de maandelijkse salarisbetalingen sedert juni 1990 een of meer impliciete weigeringen ten grondslag liggen om gedaagde in het genot van de specialistentoelage te stellen. Gedaagde heeft immers tot 19 september 1996 nimmer om die toelage verzocht, terwijl appellant niet was gehouden haar ambtshalve toe te kennen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de afwijzing van gedaagdes verzoek niet kan worden aangemerkt als een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Dat neemt niet weg dat die afwijzing in een geval als het onderhavige waarin gedaagde van de Inkomensregeling op de hoogte was en (aanvankelijk) in het niet toekennen van de toelage heeft berust, voor de toetsing door de rechter wel met een zodanige weigering op één lijn moet worden gesteld.

Dat brengt mee dat de weigering om ondanks gedaagdes eerdere berusten alsnog tot toekenning over te gaan, terughoudend moet worden getoetst.

De Raad acht het, nu een duuraanspraak in het geding is, geboden bij die toetsing een splitsing tussen het verleden en de toekomst te maken.

Voorzover bij het bestreden besluit de weigering van de specialistentoelage over het tijdvak tot 19 september 1996 is gehandhaafd, dient de maatstaf te worden gehanteerd die bij rechterlijke toetsing van een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit gebruikelijk is. Dit betekent dat, nu appellant geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervatte bevoegdheid, het bestreden besluit voor wat betreft dit tijdvak moet worden geëerbiedigd tenzij aan dat deel van het bestreden besluit zodanige gebreken kleven of wel zich zodanige omstandigheden hebben voorgedaan dat appellant in redelijkheid niet tot de weigering had kunnen komen.

Voorzover het bestreden besluit strekt tot handhaving van de weigering van de toelage over het tijdvak na 19 september 1996, moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. Eerbiediging van de rechtszekerheid waarop ook appellant aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder gewicht dan voor het verleden. Daarom zal het bij een duuraanspraak als de onderhavige in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat aan de ambtenaar de omstandigheid, dat hij er kortere of langere tijd in heeft berust dat hem geen of een te lage aanspraak is toegekend, ook voor de toekomst blijvend zou kunnen worden tegengeworpen. Ook aan een bestuursorgaan kan, indien het een onjuist besluit inzake een duuraanspraak dat rechtens onaantastbaar is geworden wil herstellen, in de regel niet worden tegengeworpen dat dit zelfs voor de toekomst niet mogelijk is. Ingevolge ’s Raads vaste rechtspraak laat het rechtszekerheidsbeginsel dan in de regel toe dat voor de toekomst ook voor de ambtenaar nadelig herstel plaatsvindt, zij het afhankelijk van het geval met inachtneming van een passende afbouwperiode.

Het vorenoverwogene neemt niet weg dat in een geval als het onderhavige waarin de ambtenaar jarenlang heeft berust, ook het op de toekomst betrekking hebbende deel van de bestreden weigering - anders dan de Raad heeft overwogen in zijn uitspraken van 27 augustus 1998, gepubliceerd in TAR 1998, 153 en TAR 1999, 2 - niet aan een "volle" rechtmatigheidstoetsing moet worden onderworpen, maar aan de meer terughoudende toets of gezegd moet worden dat die weigering in zoverre niet op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging berust.

Gelet op het vorenoverwogene zal de Raad ter beantwoording van de vraag of het bestreden besluit standhoudt, zich nu eerst beperken tot het tijdvak na gedaagdes verzoek en dat besluit vervolgens toetsen voorzover het de periode vóór dat verzoek betreft.

Tijdvak na gedaagdes verzoek

Blijkens het bestreden besluit heeft appellant bepalend geacht dat gedaagde formeel niet voor de toelage in aanmerking kwam nu hij niet voor de KHO werkzaam was en niet als medisch specialist bij de KNMG was geregistreerd.

De omstandigheid dat gedaagde niet voor de KHO werkzaam was, kon naar het oordeel van de Raad gezien het rechtskarakter van de Inkomensregeling reeds daarom niet aan de afwijzing van gedaagdes verzoek ten grondslag worden gelegd, nu appellant criterium a kennelijk niet langer heeft willen handhaven. Immers bij besluit van 22 maart 1995 is aan psychiater [C.], die niet binnen de KHO werkzaam was en daar ook niet werkzaam was geweest, de toelage toegekend op de in algemene termen geformuleerde grond dat het redelijk was aan buiten de KHO werkzame psychiaters een analoge aanvulling op hun bezoldiging te geven.

Evenmin kon appellant bij een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen de toelage aan gedaagde onthouden op de enkele grond dat hij niet als medisch specialist bij de KNMG was ingeschreven. Immers niet in geding is dat gedaagde een specialistenfunctie als psychiater heeft vervuld, hetgeen hij blijkens de niet betwiste brief van 5 oktober 1998 van J.T. Versteeg - voormalig Inspecteur Geneeskundige Dienst Konklijke Luchtmacht - zonder enige beperking en op buitengewoon goede wijze heeft gedaan. Voorts acht de Raad van aanmerkelijke betekenis dat in 1980 met gedaagde was afgesproken dat hij voor de goede vervulling van die functie zich beter als psycholoog met aandachtsgebied psychotherapie dan als psychiater kon specialiseren. Tenslotte heeft appellant niet kunnen duidelijk maken welk belang gediend was met het desalniettemin in het onderhavige geval strikt handhaven van criterium b. Daarbij valt naast het rechtskarakter van de Inkomensregeling nog mede in aanmerking te nemen dat gedaagde destijds als enige militair met een functie als psychiater geen specialistentoelage was toegekend en appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toekenning aan anderen die ook niet volledig aan de criteria voldeden op kennelijke misslagen berustte.

Appellant betoogt nog dat de rechtbank heeft miskend dat niet gezegd kan worden dat gedaagde een patiëntenbijdrage was misgelopen - nu gedaagde sedert 1990 geen burgerpatiënten had behandeld en ook als hij dat wel had gedaan geen aanspraak op de patiëntenbijdrage zou hebben gehad - en reeds daarom geen aanspraak op de specialistentoelage had.

De Raad kan appellant hierin niet volgen reeds omdat aan het bestreden besluit niet ten grondslag is gelegd dat gedaagde geen patiëntenbijdrage is misgelopen, maar in dat besluit uitdrukkelijk is overwogen dat er bij gedaagde sprake was van inkomensachteruitgang wegens het niet meer genieten van inkomsten uit een burgerpraktijk. Appellant had gelet hierop, mede gezien het rechtskarakter van de Inkomensregeling en de omstandigheid dat in de praktijk niet meer strikt aan de criteria c, d, e en f werd vastgehouden, na het nemen van het bestreden besluit niet meer de vrijheid gedaagde alsnog tegen te werpen dat het inkomen dat deze uit de behandeling van burgerpatiënten misliep, niet het soort inkomen was waar de Inkomensregeling op doelt. Dat niet strikt aan de criteria c, d, e en f werd vastgehouden blijkt met name uit de omstandigheid dat de toelagen van de aanvankelijk bij de KHO werkzame psychiaters [D] en [E] zijn gehandhaafd, hoewel zij na hun vertrek bij de KHO met de behandeling van burgerpatiënten in diensttijd waren gestopt, en uit de omstandigheid dat psychiater [F] de toelage is toegekend, hoewel deze niet in diensttijd burgerpatiënten behandelde en dat ook niet had gedaan.

Het vorenoverwogene brengt de Raad tot de slotsom dat appellant gedaagde, bij een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging, over het tijdvak na zijn verzoek van 19 september 1996 de aanspraak op de specialistentoelage niet had kunnen onthouden. Derhalve is het bestreden besluit voor wat betreft dat tijdvak rechtens niet houdbaar.

Tijdvak vóór gedaagdes verzoek

De Raad kan niet inzien dat voormelde omstandigheden van een zodanige aard waren dat gezegd kan worden dat aan het deel van het bestreden besluit dat op het tijdvak van 1 juli 1994 tot 19 september 1996 betrekking heeft zodanige gebreken kleven dan wel zich zodanige omstandigheden hebben voorgedaan, dat in redelijkheid evenmin de weigering had kunnen worden gehandhaafd om gedaagde de gevraagde toelage over dat tijdvak toe te kennen. Ook de verwantschap met de situatie van [C], die voor de rechtbank aanleiding vormde appellant gehouden te achten ook gedaagde de toelage met terugwerkende kracht tot 1 juli 1994 toe te kennen, levert daarvoor onvoldoende grond op, reeds omdat gedaagde zijn verzoek eerst anderhalf jaar na de toekenning aan [C] heeft ingediend. Derhalve acht de Raad het bestreden besluit rechtens houdbaar voorzover het op de tijd vóór 19 september 1996 betrekking heeft.