ECLI:NL:CBB:2026:92

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/2652 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (slachterij) (gemachtigde: mr. E. Dans) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022, kenmerk 20/5676, in het geding tussen de slachterij en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselzekerheid, nu: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs) Procesverloop in hoger beroep De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:11894). De minister heeft een reactie op het hoger beroepschrift gegeven. De zitting was op 30 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: voor de slachterij, haar gemachtigde, en [naam 2] en voor de minister de gemachtigde, [naam 3] en [naam 4] . Grondslag van het geschil 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De slachterij exploiteert een pluimveeslachterij met daarbinnen ook een uitsnijderij. Op 12 november 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een regulier toezicht een inspectie uitgevoerd in de uitsnijderij. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen van 13 december 2018 is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen: “[…] Ik zag dat in de bak met borstkappen een van de borstkappen bezoedeld was met gal (zie fotobijlage). Deze bak was gevuld met producten bestemd voor humane consumptie. Alle bakken waarop geen cat. 2 of cat. 3 identificatiemerk op aanwezig is, zijn bestemd voor humane consumptie. Ik zag dat de bak, waarin de bezoedelde borstkap lag, geen sticker of andere identificatie bevatte. Ik zag dat er verontreiniging op goedgekeurde delen van karkassen aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. […]” 1.3 Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 10 mei 2019 (boetebesluit) aan de slachterij een boete opgelegd van € 5.000,- voor het feit dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004. De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd omdat de slachterij op 4 mei 2018 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden. 1.4 Met het besluit van 15 september 2020 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft de slachterij niet gevolgd in het betoog dat de minister een te hoge boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, daarto Bovendien ziet het voorschrift van punt 3 op alle levensmiddelen, ongeacht van welk dier ze afkomstig zijn. […] 5.2. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder met betrekking tot de in geding zijnde boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald over de hoogte van de boete. Overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten in samenhang met artikel 4, tweede lid en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 leidt tot een boete van € 2.500,- voor gebruikers die het middel toepassen. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Deze boete heeft verweerder met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd tot € 5.000,- omdat eiseres eerder op 4 mei 2018 (boetezaaknummer 201801004) is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De hoogte van de boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. 5.3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een van de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd betreft het risico voor de volksgezondheid. De rechtbank verwijst voor haar oordeel daarover naar punt 4.3 van deze uitspraak.De omstandigheid dat een slachterij onder permanent toezicht staat is op zichzelf geen reden om de boete onevenredig te achten. Het is niet aannemelijk geworden dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere vergelijkbare bedrijven. In het beleid is voor bedrijven met permanent toezicht (zie Specifiek Interventiebeleid Vlees, p. 6/7, en het Algemeen Interventiebeleid p.10) een verbijzondering van het algemene beleid opgenomen, die rekening houdt met de vergrote kans op het aantreffen van een overtreding.” 2.2 De rechtbank heeft naar aanleiding van het beroep van de slachterij op overschrijding van de redelijke termijn de boete gematigd met 20% tot een bedrag van € 4.000,-. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard. Wettelijk kader 3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling van het geschil in hoger beroep 4 Zoals de rechtbank al heeft vastgesteld is niet in geschil dat de plek gal op één van de borstkappen een overtreding oplevert van het voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van Verordening 852/2004. De minister was daarom bevoegd om daarvoor een boete op te leggen. In hoger beroep bestrijdt de slachterij het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de boete. Het College is van oordeel dat de hogerberoepsgronden van de slachterij niet slagen. Hierna licht het College zijn oordeel toe. Halvering van de boete 5.1 Volgens de slachterij heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De slachterij betoogt dat de boete op grond van deze bepaling moet worden gehalveerd omdat gal geen, dan wel hooguit een gering risico voor de volksgezondheid vormt. De rechtbank heeft ten onrechte de begrippen 'gevaar en ‘risico’ door elkaar gehaald. Dat een verontreiniging met gal wordt aangemerkt als gevaar voor de volksgezondheid wil echter niet zeggen dat er daarmee ook een risico is voor de volksgezondheid, wat het criterium is bij de toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De rechtbank is verder ten onrechte voorbij gegaan aan de microbi Een verontreiniging met gal moet volgens de slachterij gelet op het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-spec 25) (interventiebeleid) worden gekwalificeerd als een klasse C-, in plaats van een klasse B-overtreding, omdat gal slechts een gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Bij een klasse B-overtreding volgt een boete na een waarschuwing en bij herhaling binnen drie jaar. Bij een klasse C-overtreding behoort het opleggen van een boete pas na herhaalde waarschuwingen tot de mogelijkheden. De minister had in dit geval moeten volstaan met een waarschuwing in plaats van een boete, omdat volgens de slachterij sprake is van een klasse C-overtreding. 6.2 Zoals het College hiervoor onder 5.3.2 heeft overwogen zijn de gevolgen van een verontreiniging met gal, anders dan de slachterij stelt, niet gering. Alleen al gelet hierop kan niet worden gezegd dat deze overtreding in het kader van het interventiebeleid van de minister gekwalificeerd moet worden als een klasse C-overtreding. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Permanent toezicht 7.1 Volgens de slachterij is de boete onevenredig hoog omdat er in de slachterij permanent toezicht wordt gehouden. Op de locatie waar de slachterij haar werkzaamheden uitvoert is niet alleen een slachterij, maar ook een uitsnijderij. De bevindingen in deze zaak hebben zich voorgedaan in de uitsnijderij. Omdat de slachtwerkzaamheden en de uitsnijderij op dezelfde locatie zijn gevestigd is er feitelijk ook permanent toezicht op de uitsnijderij-activiteiten van de slachterij. Dat brengt met zich dat de toezichtsfrequentie hoger is dan bij bedrijven waar de activiteiten op gescheiden locaties zijn gevestigd, waardoor ook de kans groter is dat er overtredingen worden geconstateerd. Dit leidt vervolgens weer tot een hogere boetelast. De slachterij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het permanente toezicht een bijzondere omstandigheid is op basis waarvan de boete gematigd moet worden. 7.2 Het College overweegt als volgt. Voor bedrijven waar permanent toezicht aanwezig is heeft de minister apart beleid opgesteld. Dit resulteert in het geven van een extra waarschuwing om zo tegemoet te komen aan een eventuele hogere boetelast. Niets wijst erop dat dit beleid in deze zaak niet is gevolgd. Zoals het College al eerder heeft overwogen leidt het feit dat sprake is van permanent toezicht op zichzelf niet tot een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grond waarvan de boete gematigd moet worden. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 30 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:534 en 2 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:136. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Overschrijding redelijke termijn 8.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. 8.2 In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 8.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 april 2019. Op het moment van de uitspraak op beroep van de rechtbank was de redelijke termijn met 20 maanden overschreden. In hoger beroep is de redelijke termijn verder Exploitanten van levensmiddelenbedrijven mogen de in de artikelen 7 tot en met 9 bedoelde gidsen als hulpmiddel gebruiken om aan hun verplichtingen ingevolge deze verordening te voldoen. Bijlage II, Hoofdstuk IX (bepalingen van toepassing op levensmiddelen) […] 3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. […] Wet Dieren Artikel 6.2, eerste lid. (Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten) 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Besluit handhaving en overige zaken Wet Dieren Artikel 2.2, eerste lid, onder c (Boetecategorieën) 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: […] c. categorie 3: € 2500; Artikel 2.3. (Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn) Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu: a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd; b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld. Artikel 2.5. (Recidive) 1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. 2. Bij ministeriële regeling kunnen overtredingen worden aangewezen die soortgelijk zijn aan daarbij aangewezen andere overtredingen. 3. Op krachtens het tweede lid aangewezen overtredingen is het eerste lid van overeenkomstige toepassing. Regeling handhaving en overige zaken Wet Dieren Artikel 1.2. (Indeling categorieën bestuurlijke boete) De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd Bijlage (als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren) […] Regeling dierlijke producten Categorie Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid, 5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004 3 […] Regeling dierlijke producten Artikel 2.4, eerste lid, onder c (Verbodsbepalingen EU-verordeningen) 1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn: […] c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004; Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. Indien de hoog