ECLI:NL:CBB:2026:90

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/2635 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (slachterij) (gemachtigde: mr. E. Dans) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022, kenmerk 20/6292, in het geding tussen de slachterij en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselzekerheid, nu: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs) Procesverloop in hoger beroep De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:11895). De minister heeft een reactie op het hoger beroepschrift gegeven. De zitting was op 30 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: voor de slachterij, haar gemachtigde, [naam 2] en [naam 3] en voor de minister de gemachtigde, [naam 4] en [naam 5] . Grondslag van het geschil 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De slachterij exploiteert een pluimveeslachterij met daarbij ook een uitsnijderij. Op 22 februari 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een regulier toezicht een inspectie uitgevoerd in de uitsnijderij. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen van 27 februari 2019 is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen: “[…] Ik stond op enige afstand van de kratten waarin de borstkappen met bestemming humane consumptie waren verzameld, toen ik een borstkap zag met een gele verkleuring over een gedeelte van de binnenkant van de borstkap. Ik liep naar de kratten toe en pakte de borstkap met de gele verkleuring om deze beter te bekijken […]. De verkleuring herkende ik als een verontreiniging met gal afkomstig uit het maagdarmkanaal. De borstkap heb ik overgedragen aan een bij mij bekende medewerker van de delenafdeling. Hij heeft de borstkap afgewaardeerd. Hierna vervolgde ik mijn ronde over de delenafdeling en bekeek nog een aantal borstkappen in de kratten met bestemming humane consumptie. In één van die kratten zag ik nog een borstkap met een groene verkleuring over een gedeelte van de binnenkant van de borstkap […]. De verkleuring herkende ik als een verontreiniging met gal, afkomstig vanuit het maagdarmkanaal. Ook deze borstkap heb ik overgedragen aan de bij mij bekende medewerker van bovengenoemd bedrijf. Ook deze borstkap is vervolgens afgewaardeerd.[…]” 1.3 Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 9 augustus 2019 (boetebesluit) aan de slachterij een boete opgelegd van € 7.500,- voor het feit dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004. De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd omdat de slachterij op 24 november 2017 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden. 1.4 Met het besluit van 20 oktober 2020 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard en de Daarbij zou de stelling van eiseres in feite betekenen dat de boete moet worden gehalveerd niet zozeer vanwege de aanwezigheid van gal maar vanwege het enkele feit dat de gal op een pluimveekarkas (dat al veel onzichtbare verontreiniging bevat) terecht is gekomen en bijvoorbeeld niet op een runderkarkas. En dat kan geen reden zijn voor matiging vanwege een gering risico, aangezien dat risico verbonden is aan de verontreiniging zelf, in dit geval gal. Bovendien ziet het voorschrift van punt 3 op alle levensmiddelen, ongeacht van welk dier ze afkomstig zijn. […] 5. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de boete ten onrechte wegens recidive heeft verhoogd. De boete die op 24 november 2017 aan eiseres was opgelegd mag niet ten grondslag worden gelegd aan onderhavige verhoging vanwege recidive. De boete van 24 november 2017 was opgelegd wegens aangetroffen baansmeer op een karkas. Deze boete is weliswaar onherroepelijk, maar volgens eiseres is het onevenredig om deze boete als grondslag voor verhoging wegens recidive te gebruiken, omdat die boete gelet op de uitspraken van deze rechtbank van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646 en ECLI:NL:RBROT:2021:5647) niet had mogen woorden opgelegd. […] 5.3 De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder de boete van 24 november 2017 niet aan de verhoging wegens recidive ten grondslag mag leggen. Dat de boetes in de door eiseres aangehaalde zaken zijn vernietigd doet er niet aan af dat de boete van 24 november 2017 onherroepelijk is geworden en ten tijde van het opleggen van onderhavige boete nog geen vijf jaar zijn verlopen. De vraag of een weigering van verweerder om terug te komen van de onherroepelijk geworden boete van 24 november 2017 stand zou houden, is in deze procedure niet aan de orde. 5.4. Verweerder heeft zich in antwoord op de vraag van de rechtbank over het toepasselijk beleid, in de brief van 11 april 2022 op het standpunt gesteld dat het interventiebeleid ten aanzien van bezoedeling met gal niet verschilt van dat bij bezoedeling met feces. Relevant is hier dat het gaat om overtreding van het voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van de Vo. 852/2004 (hiervoor genoemd: punt 3). Daarvoor geldt in het hier van toepassing zijnde Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-spec 25, hierna het beleid) dat bij direct risico voor de volksgezondheid (zoals bij feces en in het beleid dus ook bij gal) de overtreding wordt aangemerkt als klasse B (regel A2) en niet als klasse C (regel A4). De stelling van eiseres dat verweerder in strijd met zijn eigen beleid heeft gehandeld kan dus niet slagen. Wel geldt op grond van het beleid dat in het geval van permanent / frequent toezicht (waarvan bij eiseres sprake is) bij een klasse B overtreding de eerste keer wordt gewaarschuwd en pas bij de volgende keer een boete wordt opgelegd (zie het Algemeen Interventiebeleid p. 10 en het Specifiek Interventiebeleid Vlees, p. 7), maar dat is in dit geval niet meer relevant nu er al eerder (binnen een periode van driejaar, zie het Algemeen interventiebeleid p. 3) een boete aan eiseres is opgelegd. […] 6.2. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder met betrekking tot de in geding zijnde boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald over de hoogte van de boete. Overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten in samenhang met artikel 4, tweede lid en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 leidt tot een boete van € 2.500,- . De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Deze boete heeft verweerder met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd tot € 7.500,- omdat aan eiseres eerder op 24 november 2017 een (eveneens verhoogde) boete is opgelegd van € 5.000,- voor eenzelfde overtr Het staat vast dat gal bacteriën bevat. De omstandigheid dat de aantallen campylobacter in gal te laag zijn om een meetbaar verhoogd risico op te leveren, betekent volgens de minister niet dat in geval van een bezoedeling met gal automatisch dan ook sprake is van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid. 5.3.1 Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het standaardboetebedrag gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu gering zijn of ontbreken in het concrete geval. In de Nota van Toelichting bij deze bepaling (Stb. 2012, 603, p. 11) is uiteengezet dat hiermee is voorzien in een mogelijkheid om per geval de verschillende feitelijke gevolgen of risico’s van een overtreding tot uiting te laten komen. 5.3.2 Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat gal een vorm van verontreiniging is en dus de aanwezigheid of de introductie van een gevaar behelst. Ook is niet in geschil dat dat gevaar mogelijk nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid. Het betoog van de slachterij dat een verontreiniging met gal weliswaar een gevaar voor de volksgezondheid is, maar in dit geval geen risico of gering risico is voor de volksgezondheid als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit Handhaving kan niet worden gevolgd. Daarbij is van belang dat de minister in beroep en ook op zitting in hoger beroep onderbouwd heeft toegelicht dat als gal langs de galblaas, lever, darmdelen of machineonderdelen druipt, ziekmakende bacteriën kunnen worden meegesleept. Verder staat vast dat gal op een borstkap van een kip bacteriën kan bevatten, met name de campylobacter-bacterie. Dat, zoals de slachterij mede onder verwijzing naar IRAS onderzoeken stelt, de aantallen campylobacter-bacteriën afkomstig uit galverontreiniging relatief laag zijn en niet tot een meetbaar verhoogd risico leiden, wil nog niet zeggen dat de mogelijke gevolgen van die verontreiniging, die een gevaar introduceert, ontbreken dan wel gering zijn. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat ook kleine verontreinigingen met ziekteverwekkende bacteriën in gal op borstkappen van kippen mensen ziek kunnen maken. 5.3.3 Uit het voorgaande volgt dat het College met de rechtbank van oordeel is dat de minister terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Is de juiste overtredingsklasse gehanteerd? 6.1 De slachterij heeft in het verlengde van haar betoog over de toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit Handhaving aangevoerd dat de minister een onjuiste overtredingsklasse heeft gehanteerd. Een verontreiniging met gal moet volgens de slachterij gelet op het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-spec 25) (interventiebeleid) worden gekwalificeerd als een klasse C-, in plaats van een klasse B-overtreding, omdat gal slechts een gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Bij een klasse B-overtreding volgt een boete na een waarschuwing en bij herhaling binnen drie jaar, een boete. Bij een klasse C-overtreding behoort het opleggen van een boete pas na herhaalde waarschuwingen tot de mogelijkheden. De minister had in dit geval moeten volstaan met een waarschuwing in plaats van een boete, omdat volgens de slachterij sprake is van een klasse C-overtreding. 6.2 Zoals het College hiervoor onder 5.3.2 heeft overwogen zijn de gevolgen van een verontreiniging met gal, anders dan de slachterij stelt, niet gering. Alleen al gelet hierop kan niet worden gezegd dat deze overtreding in het kader van het interventiebeleid van de minister gekwalificeerd moet worden als een klasse C-overtreding. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Permanent toezicht 7.1 Volgens de slachterij is de boete onevenredig hoog omdat er in de slachterij permanent toezicht wordt gehouden. Op de locatie waar de slachterij haar werkzaamheden uitvoert is niet alleen een De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 9.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 19 juli 2019. Op het moment van de uitspraak op beroep van de rechtbank was de redelijke termijn met 15 maanden overschreden. In hoger beroep is de redelijke termijn verder overschreden. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er 6 jaar en bijna 8 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met afgerond 32 maanden. Er is dan ook sprake van een verdere overschrijding van 17 maanden. Deze verdere overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep. Voor deze verdere overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 15% tot een bedrag van € 5.250,-. Slotsom 10.1 Het hoger beroep slaagt niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal de boete vaststellen op € 5.250,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 10.2 Het College heeft ambtshalve beoordeeld of de redelijke termijn in hoger beroep verder was overschreden. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door de slachterij betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Beslissing Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; stelt de boete vast op € 5.250,-; bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de slachterij terugbetaalt. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. C.T. Aalbers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. E.M.M.A. Driessen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2026. w.g. M.P. Glerum w.g. E.M.M.A. Driessen Bijlage Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne Artikel 4 (Algemene en specifieke hygiënevoorschriften) 1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiëne voorschriften van deel A van bijlage I, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. .../2004. 2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. .../2004* 3. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten voorzover van toepassing, de volgende specifieke hygiënemaatregelen treffen:: a) b) c) d) voldoen aan de microbiologische criteria voor levensmiddelen; procedures om de doelstellingen van deze verordening te bereiken; voldoen aan de vereisten inzake temperatuurbeheersing voor levensmiddelen; handhaving van het koelcircuit; e) steekproeven en analyses. 4. De in lid 3 bedoelde criteriavereisten en doelstellingen worden volgens de in artikel 14,