ECLI:NL:CBB:2025:597

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 22/1232 en 22/2068 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2025 in de zaken tussen Maatschap [naam 1] , nu haar rechtsopvolger [naam 2], te [woonplaats] (de maatschap) (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)

22/1232 Met het besluit van 1 juli 2021 (boetebesluit) heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2020 ingetrokken en de maatschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. Met het besluit van 6 augustus 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 22/2068 De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 september 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:8119) (aangevallen uitspraak). Deze uitspraak gaat over de boete die de minister heeft gehandhaafd met het bestreden besluit. De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 22/1232 en 22/2068 De zitting was op 12 februari 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Het College heeft het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op een aanvullende vraag. De minister heeft met een brief van 30 mei 2025 gereageerd op de vraag van het College. De maatschap heeft daar met een brief van 30 juni 2025 op gereageerd. Geen van de partijen heeft, na te zijn gewezen op het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarna heeft het College het onderzoek weer gesloten.

Samenvatting 1. De minister heeft de maatschap een boete opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2020 en haar derogatievergunning ingetrokken voor dat jaar. De maatschap is het hier niet mee eens. In bezwaar en beroep heeft zij aangevoerd dat de minister ten onrechte geen rekening had gehouden met de door haar afgevoerde mest. Het hoger beroep van de maatschap tegen de boete richt zich vooral tegen de hoogte daarvan. De maatschap vindt de boete disproportioneel. Het College volgt haar hierin niet. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Achtergrond van het geschil 3.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boete en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 3.2 De maatschap exploiteerde voorheen een melkveebedrijf. In 2020 hield zij nog 27 stuks jongvee op zo’n 10 hectare grasland. De rest van de grond werd verhuurd, waarvan een deel aan de zoon van de maten van de maatschap. De maatschap beschikte in 2020 over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de maatschap in dat jaar een gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare van toepassing. 3.3 Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben bij de maatschap onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in 2020. Daarvan hebben zij een rapport van bevindingen opgemaakt. 3.4 De toezichthouders hebben geconstateerd dat de maatschap in de opgave Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven over 2019 een eindvoorraad heeft opgegeven van 650 ton rundveedrijfmest. Dat is ook als beginvoorraad opgegeven in het bemestingsplan over 2020. Van de eindvoorraad over 2020 heeft de maatschap verschillende opgaven gedaan. De maatschap heeft verklaard dat de aanvankelijke opgave van de eindvoorraad in het bemestingsplan onjuist was. De maatschap heeft het bemestingsplan op dit punt aangepast, maar deze opgave riep vragen op omdat er geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) waren van de afvoer van mest in 2020. De toezichthouders hebben daarom op 20 januari 2021 en 28 januari 2021 de hoeveelheid rundveedrijfmest die in de mestput van de maatschap als voorraad was opgeslagen opgemeten en de in januari 2021 geproduceerde hoeveelheid mest daarvan afgetrokken. Volgens hun metingen en berekeningen bedroeg de voorraad per 31 december 2020 314 ton. Er zijn geen VDM’s van afvoer over 2020. De maatschap heeft gesteld dat zij mest heeft afgevoerd zonder VDM’s, maar daarvan ontbreken nadere gegevens, zoals namen en adressen van eventuele afnemers van de mest en facturen van de loonwerker die de mest zou hebben afgevoerd, aldus het rapport. De toezichthouders kwamen op basis van hun onderzoek tot de conclusie dat ook mét de derogatie de gebruiksnormen waren overschreden. 3.5 De minister heeft de maatschap met het boetebesluit een boete opgelegd van € [bedrag 1] wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg en van € [bedrag 2] ,- voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. De boete is op grond van het boetebeleid van de minister gematigd met 5% wegens overschrijding van de beslistermijn. Door het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en het niet naar waarheid verstrekken van gegevens voldoet de maatschap volgens de minister niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning. De minister heeft daarom de derogatievergunning voor 2020 ingetrokken. Voor de maatschap geldt als gevolg daarvan voor 2020 de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare en niet de hogere gebruiksnorm die geldt bij deelname aan derogatie. De minister heeft de boete gebaseerd op deze lagere reguliere gebruiksnorm. Verder wordt de maatschap ook voor 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. 3.6 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. De maatschap heeft volgens de minister onvoldoende objectieve en verifieerbare gegevens aangeleverd waaruit blijkt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Uitspraak van de rechtbank 4.1 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap tegen de boete gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 4.2 De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep van de maatschap zich niet richt tegen de boete wegens het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het bestreden besluit met het daarin genoemde NVWA-rapport voldoende aangetoond dat de maatschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg heeft overschreden. Daarbij heeft de minister terecht de gestelde afvoer van 185 ton mest in 2020 niet betrokken. De maatschap is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat in 2020 deze hoeveelheid mest is uitgereden. De rechtbank vindt de beslissing op bezwaar wel onvoldoende gemotiveerd, omdat de minister niet heeft gereageerd op het standpunt van de maatschap dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar. De rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar laat de rechtbank in stand, omdat de minister op de zitting heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding ziet voor matiging. De rechtbank is ook van oordeel dat de omstandigheden die de maatschap heeft aangevoerd niet maken dat de opgelegde boete in dit concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het beroep van de maatschap op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) slaagt niet, omdat het hier, anders dan in die uitspraak, juist niet om aangevoerde mest gaat. Als een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest is er geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom wordt de boete in dat geval – als gevolg van de jurisprudentie van het College – op verzoek met 50% verminderd. Die situatie is hier niet aan de orde.

Standpunten van partijen 5.1 De maatschap heeft aanvankelijk net als in de procedure bij de rechtbank betwist dat zij de gebruiksnormen had overschreden, maar op de zitting heeft zij erkend dat voor de afvoer van 185 ton mest in 2020 onvoldoende steekhoudend bewijs bestaat. 5.2 De maatschap voert daarnaast tegen de aangevallen uitspraak aan dat de boete buitenproportioneel is. De minister had aanleiding moeten zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van de boetebedragen die volgen uit de meststoffenregelgeving. Dit heeft de rechtbank miskend. 5.3 De minister heeft zijn standpunt dat de gebruiksnormen zijn overschreden, gehandhaafd. De boete is volgens de minister niet te hoog. 5.4 Waar nodig zal het College in de beoordeling verder ingaan op de argumenten die partijen hebben aangevoerd.

Intrekking van de derogatievergunning over 2020 en uitsluiting van de derogatie voor 2022 6 De maatschap heeft geen afzonderlijke gronden gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning en de uitsluiting van derogatie voor 2022. Het beroep (zaaknummer 22/1232) slaagt dan ook niet. De boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen 7.1 De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. De rechtbank heeft deze maatstaf terecht eveneens gehanteerd. 7.2 De maatschap heeft het rapport van bevindingen, waarop de minister de gestelde overschrijding van de gebruiksnormen baseert, niet bestreden. Zoals hiervoor is vermeld, erkent de maatschap dat er geen steekhoudend bewijs is voor de door haar gestelde afvoer van 185 ton mest. Daarvan uitgaande heeft de maatschap de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm overschreden. Hierdoor voldoet de maatschap niet aan wat is bepaald in artikel 25c, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor derogatie, gesteld in artikel 24, derde lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling. Ingeval de melkveehouder die voorwaarden niet naleeft geldt op grond van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling de in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Dat is in deze zaak dus het geval. De minister heeft de boete dus terecht gebaseerd op de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Hoogte van de boete 8.1 De maatschap voert verder aan dat de minister met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete lager had moeten vaststellen. Zij beroept zich daarbij op het gegeven dat haar bedrijf klein was, met een omzet van minder dan € [bedrag 3] ,- per jaar, zonder winst. De maatschap was grondgebonden en hoefde geen mest af te voeren. Er was geen sprake van mestafzet over langere afstand. Er werd geen krachtvoer gegeven aan de dieren en het bedrijf voerde geen dierlijke mest aan. Daarnaast is het bedrijf gelegen in een tekortgebied voor mest. Verder doet de maatschap een beroep op het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid), waaruit volgens haar volgt dat de boete met 50% gematigd moet worden. 8.2 Dit betoog slaagt niet. Het boetebeleid voorziet in een matiging van de boete voor bedrijven met maximaal 3 hectare landbouwgrond, waarbij de productie van meststoffen door op het bedrijf gehouden dieren jaarlijks maximaal 350 kilogram stikstof is. Het bedrijf van de maatschap had een grotere omvang. Zoals de minister heeft opgemerkt, geldt een tarief per kilogram overschrijding van de norm. Dit betekent dat de omvang van het bedrijf op zich niet relevant is. Bij een kleiner bedrijf zal doorgaans sprake zijn van een relatief geringere overschrijding van de normen en dus een minder hoge boete. In wat de maatschap verder aanvoert, ziet het College ook geen grond voor het oordeel dat de boete verder gematigd moet worden. Met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen heeft de wetgever er al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn. Zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.1 en 5.2). Dat de maatschap haar mest had kunnen afzetten tegen geringe kosten is daarom niet van belang. Uit de memorie van toelichting bij de Msw volgt dat de hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete, wil zij afschrikwekkend zijn, hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 e.v.). De bepaling in het boetebeleid dat de boete met 50% wordt gematigd indien een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest omdat dan geen sprake is van het besparen van mestafzetkosten, is niet van toepassing op de maatschap. De maatschap produceerde immers mest. Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is het College niet gebleken. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, heeft de maatschap niet onderbouwd dat zij onvoldoende draagkracht had om de boete te betalen. Er is een betalingsregeling getroffen en de boete is inmiddels betaald.

9 Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het bedrijf in 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. Voor die overtreding acht het College de door de minister vastgestelde boete van € [bedrag 1] passend en geboden. Overschrijding van de redelijke termijn (zaaknummer 22/2068) 10.1 Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. 10.2 In een boetezaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 10.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 april 2021. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan een half jaar overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € [bedrag 4] ,-. Het College matigt de boete van € [bedrag 1] voor overschrijding van de gebruiksnormen dan ook met 5% tot € [bedrag 5] .

Zaaknummer 22/1232 (intrekking derogatievergunning) 11 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Zaaknummer 22/2068 (boete) 12.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. Het College zal het boetebesluit herroepen, het boetebedrag vaststellen op € [bedrag 5] en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 12.2 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.

Zaaknummer 22/1232 Het College verklaart het beroep ongegrond. Zaaknummer 22/2068 Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank, voor zover het de hoogte van de boete betreft en voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten; herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt het bedrag van de boete vast op € [bedrag 5] ; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; bepaalt dat de griffier van het College aan de maatschap het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- terugbetaalt. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2025. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan; Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9, eerste en tweede lid 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. Artikel 12 1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. [...] Artikel 57 1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. […] Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Hoofdstuk 3. Gebruiksnormen § 1. Derogatie Artikel 241. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is. 2. In afwijking van het eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet 230 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke mest beschikbaar is, indien de landbouwgrond is gelegen op zand- of lössgrond, bedoeld in Bijlage I bij het besluit, in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant of Limburg. 3. De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing: a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid. Artikel 25 1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid. 2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle. 3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft. […] Artikel 25a 1. De minister verleent een vergunning, indien de landbouwer tijdig een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan en daarbij de verklaringen, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid, heeft gedaan. 2. De vergunning wordt verleend voor één kalenderjaar. 3. De vergunning wordt overgedragen ingeval van erfopvolging. De opvolger voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf en dient de verklaringen in, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid. 4. Onverminderd het derde lid, is de vergunning overdraagbaar ingeval van bedrijfsoverdracht. De betrokken landbouwers doen gezamenlijk een verzoek tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning. De landbouwer op wiens naam de vergunning komt te staan voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf en dient de verklaringen in, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid. Artikel 25b 1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. 2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt. 3.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 22/1232 en 22/2068 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2025 in de zaken tussen Maatschap [naam 1] , nu haar rechtsopvolger [naam 2], te [woonplaats] (de maatschap) (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)

22/1232 Met het besluit van 1 juli 2021 (boetebesluit) heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2020 ingetrokken en de maatschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. Met het besluit van 6 augustus 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 22/2068 De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 september 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:8119) (aangevallen uitspraak). Deze uitspraak gaat over de boete die de minister heeft gehandhaafd met het bestreden besluit. De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 22/1232 en 22/2068 De zitting was op 12 februari 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Het College heeft het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op een aanvullende vraag. De minister heeft met een brief van 30 mei 2025 gereageerd op de vraag van het College. De maatschap heeft daar met een brief van 30 juni 2025 op gereageerd. Geen van de partijen heeft, na te zijn gewezen op het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarna heeft het College het onderzoek weer gesloten.

Samenvatting 1. De minister heeft de maatschap een boete opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2020 en haar derogatievergunning ingetrokken voor dat jaar. De maatschap is het hier niet mee eens. In bezwaar en beroep heeft zij aangevoerd dat de minister ten onrechte geen rekening had gehouden met de door haar afgevoerde mest. Het hoger beroep van de maatschap tegen de boete richt zich vooral tegen de hoogte daarvan. De maatschap vindt de boete disproportioneel. Het College volgt haar hierin niet. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Achtergrond van het geschil 3.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boete en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 3.2 De maatschap exploiteerde voorheen een melkveebedrijf. In 2020 hield zij nog 27 stuks jongvee op zo’n 10 hectare grasland. De rest van de grond werd verhuurd, waarvan een deel aan de zoon van de maten van de maatschap. De maatschap beschikte in 2020 over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de maatschap in dat jaar een gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare van toepassing. 3.3 Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben bij de maatschap onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in 2020. Daarvan hebben zij een rapport van bevindingen opgemaakt. 3.4 De toezichthouders hebben geconstateerd dat de maatschap in de opgave Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven over 2019 een eindvoorraad heeft opgegeven van 650 ton rundveedrijfmest. Dat is ook als beginvoorraad opgegeven in het bemestingsplan over 2020. Van de eindvoorraad over 2020 heeft de maatschap verschillende opgaven gedaan. De maatschap heeft verklaard dat de aanvankelijke opgave van de eindvoorraad in het bemestingsplan onjuist was. De maatschap heeft het bemestingsplan op dit punt aangepast, maar deze opgave riep vragen op omdat er geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) waren van de afvoer van mest in 2020. De toezichthouders hebben daarom op 20 januari 2021 en 28 januari 2021 de hoeveelheid rundveedrijfmest die in de mestput van de maatschap als voorraad was opgeslagen opgemeten en de in januari 2021 geproduceerde hoeveelheid mest daarvan afgetrokken. Volgens hun metingen en berekeningen bedroeg de voorraad per 31 december 2020 314 ton. Er zijn geen VDM’s van afvoer over 2020. De maatschap heeft gesteld dat zij mest heeft afgevoerd zonder VDM’s, maar daarvan ontbreken nadere gegevens, zoals namen en adressen van eventuele afnemers van de mest en facturen van de loonwerker die de mest zou hebben afgevoerd, aldus het rapport. De toezichthouders kwamen op basis van hun onderzoek tot de conclusie dat ook mét de derogatie de gebruiksnormen waren overschreden. 3.5 De minister heeft de maatschap met het boetebesluit een boete opgelegd van € [bedrag 1] wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg en van € [bedrag 2] ,- voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. De boete is op grond van het boetebeleid van de minister gematigd met 5% wegens overschrijding van de beslistermijn. Door het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en het niet naar waarheid verstrekken van gegevens voldoet de maatschap volgens de minister niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning. De minister heeft daarom de derogatievergunning voor 2020 ingetrokken. Voor de maatschap geldt als gevolg daarvan voor 2020 de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare en niet de hogere gebruiksnorm die geldt bij deelname aan derogatie. De minister heeft de boete gebaseerd op deze lagere reguliere gebruiksnorm. Verder wordt de maatschap ook voor 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. 3.6 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. De maatschap heeft volgens de minister onvoldoende objectieve en verifieerbare gegevens aangeleverd waaruit blijkt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Uitspraak van de rechtbank 4.1 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap tegen de boete gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 4.2 De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep van de maatschap zich niet richt tegen de boete wegens het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het bestreden besluit met het daarin genoemde NVWA-rapport voldoende aangetoond dat de maatschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg heeft overschreden. Daarbij heeft de minister terecht de gestelde afvoer van 185 ton mest in 2020 niet betrokken. De maatschap is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat in 2020 deze hoeveelheid mest is uitgereden. De rechtbank vindt de beslissing op bezwaar wel onvoldoende gemotiveerd, omdat de minister niet heeft gereageerd op het standpunt van de maatschap dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar. De rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar laat de rechtbank in stand, omdat de minister op de zitting heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding ziet voor matiging. De rechtbank is ook van oordeel dat de omstandigheden die de maatschap heeft aangevoerd niet maken dat de opgelegde boete in dit concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het beroep van de maatschap op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) slaagt niet, omdat het hier, anders dan in die uitspraak, juist niet om aangevoerde mest gaat. Als een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest is er geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom wordt de boete in dat geval – als gevolg van de jurisprudentie van het College – op verzoek met 50% verminderd. Die situatie is hier niet aan de orde.

Standpunten van partijen 5.1 De maatschap heeft aanvankelijk net als in de procedure bij de rechtbank betwist dat zij de gebruiksnormen had overschreden, maar op de zitting heeft zij erkend dat voor de afvoer van 185 ton mest in 2020 onvoldoende steekhoudend bewijs bestaat. 5.2 De maatschap voert daarnaast tegen de aangevallen uitspraak aan dat de boete buitenproportioneel is. De minister had aanleiding moeten zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van de boetebedragen die volgen uit de meststoffenregelgeving. Dit heeft de rechtbank miskend. 5.3 De minister heeft zijn standpunt dat de gebruiksnormen zijn overschreden, gehandhaafd. De boete is volgens de minister niet te hoog. 5.4 Waar nodig zal het College in de beoordeling verder ingaan op de argumenten die partijen hebben aangevoerd.

Intrekking van de derogatievergunning over 2020 en uitsluiting van de derogatie voor 2022 6 De maatschap heeft geen afzonderlijke gronden gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning en de uitsluiting van derogatie voor 2022. Het beroep (zaaknummer 22/1232) slaagt dan ook niet. De boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen 7.1 De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. De rechtbank heeft deze maatstaf terecht eveneens gehanteerd. 7.2 De maatschap heeft het rapport van bevindingen, waarop de minister de gestelde overschrijding van de gebruiksnormen baseert, niet bestreden. Zoals hiervoor is vermeld, erkent de maatschap dat er geen steekhoudend bewijs is voor de door haar gestelde afvoer van 185 ton mest. Daarvan uitgaande heeft de maatschap de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm overschreden. Hierdoor voldoet de maatschap niet aan wat is bepaald in artikel 25c, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor derogatie, gesteld in artikel 24, derde lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling. Ingeval de melkveehouder die voorwaarden niet naleeft geldt op grond van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling de in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Dat is in deze zaak dus het geval. De minister heeft de boete dus terecht gebaseerd op de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Hoogte van de boete 8.1 De maatschap voert verder aan dat de minister met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de boete lager had moeten vaststellen. Zij beroept zich daarbij op het gegeven dat haar bedrijf klein was, met een omzet van minder dan € [bedrag 3] ,- per jaar, zonder winst. De maatschap was grondgebonden en hoefde geen mest af te voeren. Er was geen sprake van mestafzet over langere afstand. Er werd geen krachtvoer gegeven aan de dieren en het bedrijf voerde geen dierlijke mest aan. Daarnaast is het bedrijf gelegen in een tekortgebied voor mest. Verder doet de maatschap een beroep op het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid), waaruit volgens haar volgt dat de boete met 50% gematigd moet worden. 8.2 Dit betoog slaagt niet. Het boetebeleid voorziet in een matiging van de boete voor bedrijven met maximaal 3 hectare landbouwgrond, waarbij de productie van meststoffen door op het bedrijf gehouden dieren jaarlijks maximaal 350 kilogram stikstof is. Het bedrijf van de maatschap had een grotere omvang. Zoals de minister heeft opgemerkt, geldt een tarief per kilogram overschrijding van de norm. Dit betekent dat de omvang van het bedrijf op zich niet relevant is. Bij een kleiner bedrijf zal doorgaans sprake zijn van een relatief geringere overschrijding van de normen en dus een minder hoge boete. In wat de maatschap verder aanvoert, ziet het College ook geen grond voor het oordeel dat de boete verder gematigd moet worden. Met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen heeft de wetgever er al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk (veel) lager kan zijn. Zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.1 en 5.2). Dat de maatschap haar mest had kunnen afzetten tegen geringe kosten is daarom niet van belang. Uit de memorie van toelichting bij de Msw volgt dat de hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete, wil zij afschrikwekkend zijn, hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 e.v.). De bepaling in het boetebeleid dat de boete met 50% wordt gematigd indien een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest omdat dan geen sprake is van het besparen van mestafzetkosten, is niet van toepassing op de maatschap. De maatschap produceerde immers mest. Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is het College niet gebleken. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, heeft de maatschap niet onderbouwd dat zij onvoldoende draagkracht had om de boete te betalen. Er is een betalingsregeling getroffen en de boete is inmiddels betaald.

9 Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het bedrijf in 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. Voor die overtreding acht het College de door de minister vastgestelde boete van € [bedrag 1] passend en geboden. Overschrijding van de redelijke termijn (zaaknummer 22/2068) 10.1 Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. 10.2 In een boetezaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 10.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 april 2021. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan een half jaar overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € [bedrag 4] ,-. Het College matigt de boete van € [bedrag 1] voor overschrijding van de gebruiksnormen dan ook met 5% tot € [bedrag 5] .

Zaaknummer 22/1232 (intrekking derogatievergunning) 11 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Zaaknummer 22/2068 (boete) 12.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. Het College zal het boetebesluit herroepen, het boetebedrag vaststellen op € [bedrag 5] en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 12.2 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.

Zaaknummer 22/1232 Het College verklaart het beroep ongegrond. Zaaknummer 22/2068 Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank, voor zover het de hoogte van de boete betreft en voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten; herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt het bedrag van de boete vast op € [bedrag 5] ; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; bepaalt dat de griffier van het College aan de maatschap het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- terugbetaalt. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2025. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. 4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan; Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9, eerste en tweede lid 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. Artikel 12 1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. [...] Artikel 57 1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. […] Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Hoofdstuk 3. Gebruiksnormen § 1. Derogatie Artikel 241. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is. 2. In afwijking van het eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet 230 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke mest beschikbaar is, indien de landbouwgrond is gelegen op zand- of lössgrond, bedoeld in Bijlage I bij het besluit, in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant of Limburg. 3. De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing: a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid. Artikel 25 1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid. 2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle. 3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft. […] Artikel 25a 1. De minister verleent een vergunning, indien de landbouwer tijdig een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan en daarbij de verklaringen, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid, heeft gedaan. 2. De vergunning wordt verleend voor één kalenderjaar. 3. De vergunning wordt overgedragen ingeval van erfopvolging. De opvolger voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf en dient de verklaringen in, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid. 4. Onverminderd het derde lid, is de vergunning overdraagbaar ingeval van bedrijfsoverdracht. De betrokken landbouwers doen gezamenlijk een verzoek tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning. De landbouwer op wiens naam de vergunning komt te staan voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf en dient de verklaringen in, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid. Artikel 25b 1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. 2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt. 3.