ECLI:NL:CBB:2025:57

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/178 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2025 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] ) (gemachtigden: mr. M.H.C. Peters en ir. A.H.J. van der Putten) tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 december 2021, zaaknummer 21/569, in het geding tussen [naam 1] en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6668). De minister heeft een verweerschrift ingediend, waar [naam 1] op heeft gereageerd. De zitting was op 4 december 2024. Aan de zitting hebben [naam 2] en de gemachtigden van partijen deelgenomen. [naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Inleiding 1.1 [naam 1] exploiteert een agrarisch melk- en pluimveebedrijf in [plaats] en houdt staldieren (kippen), graasdieren (koeien) en hobbydieren (pony en paard). 1.2 Op 29 april 2020 heeft de minister bij [naam 1] informatie opgevraagd over het mestgebruik in het jaar 2018. Op 12 mei 2020 heeft [naam 1] deze informatie aangeleverd. Op basis daarvan heeft de minister een berekening gemaakt van het mestgebruik van [naam 1] . 1.3 Op 11 november 2020 heeft de minister het boetebesluit genomen. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat [naam 1] in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare heeft overschreden met 1.567 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 647 kilogram. Daarnaast heeft [naam 1] het formulier Aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen dieren 2018 (AGL 2018) niet naar waarheid ingevuld. Vanwege het doorgeven van onjuiste gegevens en de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft de minister aan [naam 1] bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 14.827,50. 1.4 Met zijn besluit van 22 januari 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het besluit van 11 november 2020 ongegrond verklaard. De aangevallen uitspraak 2 De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft allereerst vastgesteld dat de boete van € 300,- voor het onjuist invullen van de AGL 2018 niet in geschil is. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of [naam 1] het verbod van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. De rechtbank is van oordeel dat de beginvoorraad staldierenmest 2018 correct is vastgesteld en dat de minister is uitgegaan van de best beschikbare gegevens zoals voorgeschreven door artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Ook de beroepsgrond over de eindvoorraad staldierenmest slaagt niet. [naam 1] heeft een eigen berekening gemaakt van de eindvoorraad staldierenmest van 2018. Daarbij heeft hij de stikstof- en fosfaatgehaltes vastgesteld op basis van de in 2019 afgevoerde staldierenmest van het overloopkoppel legkippen. De minister heeft de gehaltes in de boeteberekening bepaald aan de hand van de in 2018 van het bedrijf afgevoerde mest. De wijze van berekenen van de minister is conform de regelgeving. De rechtbank is het niet met [naam 1] eens dat hiervan in zijn geval afgeweken moest worden. In de artikelen 7, 8 en 12 van de Msw en artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt gesproken over een kalenderjaar en dat de voorraden mest per kalenderjaar moeten worden vastgesteld. Ook uit de wetsgeschiedenis (TK 2004-2005, 29 930, nr. 3) volgt dat de gebruiksnormen betrekking hebben op een absoluut plafond per kalenderjaar. Een systematiek van verrekening tussen de jaren is niet toegestaan omdat dit tot gevolg kan hebben dat in bepaalde jaren de gebruiksnormen worden overschreden, aldus de rechtbank.

3 Op de zitting is komen vast te staan dat in hoger beroep nog twee geschilpunten voorliggen: de juistheid van de vaststelling van de eindvoorraad staldierenmest in 2018 en de vraag of de boete evenredig is. Het College bespreekt deze geschilpunten hierna aan de hand van de door [naam 1] aangevoerde hogerberoepsgronden. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak. Eindvoorraad staldierenmest 2018 4.1 [naam 1] voert aan dat de minister de eindvoorraad dierlijke meststoffen voor het jaar 2018 onjuist heeft vastgesteld. De regelgeving bepaalt dat de stikstof- en fosfaatgehalten van mestvoorraden moeten worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De minister heeft die gehalten in zijn berekening bepaald op basis van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het jaar 2018 afgevoerde mest. De samenstelling van de afgevoerde mest wijkt in hoge mate af van die van de mest die eind 2018 in de eindvoorraad zat. Dit standpunt wordt bevestigd door de samenstelling van de mest die in 2019 is afgevoerd. In dit geval zijn de fosfaatgehalten van de afgevoerde mest van het overloopkoppel kippen uit 2019 daarom representatiever en heeft de minister niet de best beschikbare gegevens gebruikt, aldus [naam 1] . Uit de conclusie van mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187) volgt dat twijfel over het fosfaatgehalte in de mest niet voor rekening van [naam 1] mag komen. Hij kan in 2024 niet meer bewijzen wat in 2018 het fosfaatgehalte in de eindvoorraad staldierenmest was. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de eindvoorraad correct is vastgesteld. De minister heeft bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2018 in overeenstemming met de regelgeving gebruik gemaakt van de best beschikbare gegevens. Met betrekking tot het stikstof- en fosfaatgehalte in de eindvoorraad staldierenmest zijn dat de gegevens van de in 2018 bemonsterde en afgevoerde staldierenmest. Dat mest van een later koppel kippen in de eerste helft van 2019 meer fosfaat bevat dan de in 2018 afgevoerde mest kan verschillende oorzaken hebben, zoals ander voer of een ander ras pluimvee. Ook de afvoer in 2018 laat fluctuaties zien. Deze middelen uit in de tijd, maar een landbouwer moet in de gaten houden of de gehalten in de afgevoerde mest aansluiten bij de gehalten van de in voorraad gehouden mest. Hij kan het gemiddelde gehalte in een jaar bijsturen, bijvoorbeeld door op meer momenten gespreid over een jaar mest af te voeren. 4.3 Het College is het eens met de rechtbank en de minister. Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid RVO. 4.4 Omdat gegevens over de gehele voorraad staldierenmest van [naam 1] niet beschikbaar waren, heeft de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad staldierenmest in 2018 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde staldierenmest in 2018. Deze berekening is conform artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw. 4.5 Wat [naam 1] in hoger beroep heeft aangevoerd leidt het College niet tot het oordeel dat de minister van die berekening had moeten afwijken door te rekenen met het fosfaatgehalte van de in 2019 afgevoerde mest van het koppel kippen dat in 2018 is opgezet en in 2019 is afgevoerd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gebruiksnormen per kalenderjaar en niet per koppel kippen moet worden bekeken. Dat het fosfaatgehalte in de mest per koppel kippen verschillend kan zijn en dat het houden van zo’n koppel mogelijk niet samenvalt met een kalenderjaar, zijn geen omstandigheden waarmee de minister rekening had moeten houden. [naam 1] had, zoals de minister ter zitting heeft aangevoerd, op een hoger gemiddeld fosfaatgehalte in de bemonsterde en geanalyseerde staldierenmest kunnen aansturen door in 2018 meer mest van het door hem bedoelde overloopkoppel af te laten voeren en/of te laten bemonsteren. Dat daardoor minder staldierenmest in de eindvoorraad overblijft, zoals [naam 1] ter zitting heeft aangevoerd, is een omstandigheid waarmee hij in zijn bedrijfsvoering rekening heeft kunnen houden bij het moeten voldoen aan de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw. Dat geldt ook voor afspraken die hij in 2018 heeft gemaakt met de mestfabriek waardoor het volgens [naam 1] in 2018 niet mogelijk was om later in het jaar staldierenmest met een hoger fosfaatgehalte af te laten voeren. 4.6 Dat [naam 1] het door de minister vastgestelde fosfaatgehalte van de eindvoorraad staldierenmest in 2018 in twijfel trekt, en stelt dat die twijfel niet voor zijn rekening mag komen, slaagt gelet op het vorenstaande niet. Dat [naam 1] het volgens hem juiste fosfaatgehalte in de eindvoorraad pluimveemest in 2018 door tijdsverloop nu niet meer aannemelijk kan maken, slaagt evenmin. Het komt voor zijn rekening en risico dat hij in 2018 niet de monsters heeft laten nemen en analyseren om aannemelijk te maken dat de minister in het bestreden besluit niet van de juiste (best beschikbare) gegevens over het fosfaatgehalte in de eindvoorraad pluimveemest in 2018 is uitgegaan. Het College ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de minister bij de door hem gehanteerde berekening ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste eindvoorraad dierlijke meststoffen. Evenredigheid boete 5.1 Voor zover [naam 1] ter zitting heeft beoogd aan te voeren dat het boetebedrag onevenredig is, slaagt dit betoog niet. 5.2 Het College stelt vast dat het hier een punitieve sanctie betreft, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag volgt uit een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. 5.3 Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het boetebedrag onevenredig hoog is, gelet op de aard en de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. [naam 1] heeft dit ook niet nader onderbouwd.

7.1 Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. 7.2 Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van deze boete betreft. Hij zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 14.101,13 (€ 13.801,13 + € 300). Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 7.3 In verband met de overschrijding van de redelijke termijn, welke geheel aan het College kan worden toegerekend, zal het College de Staat veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met het verzoek tot vergoeding van immateriële schade. Het totaal van deze kosten stelt het College vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0.5). 7.4 Het College zal de minister opdragen het griffierecht in hoger beroep van € 548,- aan [naam 1] te vergoeden.

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; herroept het boetebesluit van 11 november 2020 voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald op € 14.827,50 en stelt de boete vast op € 14.101,13; bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 437,50; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] te vergoeden; wijst af het meer of anders verzochte. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2025. w.g. T. Pavićević w.g. J.W.E. Pinckaers Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46, derde lid Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Meststoffenwet Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. [..] Artikel 10 1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. [..] Artikel 11 1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland. [..] Artikel 12 1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. [..] Artikel 57 1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. [..] Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Artikel 94 1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. 2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. [..] 4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. Staatscourant 21 november 2005, nr. 226 / pag. 6 Artikelsgewijze toelichting bij artikel 94 [..] De bepaling van het mineralengehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen [..] gebeurt aan de hand van de best beschikbare gegevens. De best beschikbare gegevens zouden verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest zou plaatsvinden (zie artikel 76, eerste lid). Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik gemaakt worden van berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte aan de hand van de stikstof-, en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als laatste zou, indien geen afvoer heeft plaatsgevonden, gebruik gemaakt kunnen worden van het bij de desbetreffende diersoort en -⁠categorie behorende forfaitaire stikstof-, onderscheidenlijk fosfaatgehalte, zoals weergegeven in de tabel van bijlage I. Bij een controle op de mineralengehalten in de opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen zal de toezichthoudende ambtenaar van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het mineralengehalte in de dierlijke meststoffen met een zo nauwkeurig mogelijke methode bepalen. Bij afwijking van het middels bemonstering en analyse van de gehele voorraad bepaalde mineralengehalte en het middels één van de andere hierboven benoemde methoden bepaalde mineralengehalte, zal het eerstgenoemde gehalte leidend zijn.