ECLI:NL:CBB:2025:401

[naam 1] B.V. handelend onder de naam [naam 2], te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigde: mr. D.N. Lavain) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2023, kenmerk 21/6445 in het geding tussen de onderneming en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (gemachtigden: mr. S.O. Visch en mr. M.P. Sluijter)

De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5026; aangevallen uitspraak). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De onderneming heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 15 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de onderneming, de gemachtigden van de minister en mr. N.M. Verstege namens de minister. Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten. Na de sluiting van het onderzoek is het College tot het oordeel gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest. Het College heropent daarom het onderzoek en legt dat hieronder uit.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Met het besluit van 25 maart 2021 (opschortingsbesluit) heeft de NVWA de vrijgave van een zending FFP2 mondkapjes uit China opgeschort. 1.3 Met het besluit van 9 juni 2021 (besluit tot vrijgave) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het opschortingsbesluit gegrond verklaard en het besluit herroepen, in die zin dat de opschorting van de vrijgave van de zending mondkapjes wordt opgeheven en de onderneming weer vrij hierover kan beschikken. 1.4 Op 23 juli 2021 heeft de onderneming een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de minister. Met het besluit van 29 oktober 2021 (schadebesluit) heeft de minister dit verzoek afgewezen, omdat - kort weergegeven - het opschortingsbesluit niet onrechtmatig was. 1.5 Op 30 december 2021 heeft de onderneming bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. Aangevallen uitspraak 2.1 De rechtbank heeft het verzoek van de onderneming afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uitkomsten van het eigen laboratoriumonderzoek voldoende reden gaven voor het vermoeden dat de mondkapjes een ernstig risico met zich meebrachten voor onder meer de gezondheid en dat de minister ook van deze uitkomsten mocht uitgaan. Uit artikel 27, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten (Verordening 765/2008), zoals gold ten tijde van het opschortingsbesluit, volgt dat het in het vrije verkeer brengen van een product op de communautaire markt wordt opgeschort, wanneer bij een controle wordt vastgesteld dat het kenmerken vertoont die doen vermoeden dat het product een ernstig risico met zich meebrengt voor gezondheid, veiligheid, milieu of voor een algemeen belang. 2.2 Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het opschortingsbesluit is herroepen op basis van nieuwe feiten en omstandigheden, namelijk nieuwe informatie die de onderneming heeft overgelegd tijdens de bezwaarfase en die mede op grond van artikel 19, eerste lid, van Verordening 765/2008 in de heroverweging is betrokken. Aan de heroverweging ligt niet ten grondslag dat het eerdere besluit op een onjuiste uitleg van wet- of regelgeving berust. De minister heeft zich in het besluit tot vrijgave ook niet uitgelaten over de (on)rechtmatigheid van het opschortingsbesluit noch, impliciet, erkend dat dat besluit onrechtmatig was. 2.3 Omdat niet vaststaat dat het opschortingsbesluit onrechtmatig was, heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen.

Samenvatting 3.1 In deze heropeningsbeslissing beoordeelt het College of de minister een schadevergoeding verschuldigd is aan de onderneming. 3.2 De onderneming stelt schade te hebben geleden door onjuiste en onzorgvuldige besluitvorming over de door haar aangeschafte mondkapjes. De minister heeft volgens de onderneming ten onrechte de vrijgave van de zending mondkapjes opgeschort. Met het besluit tot vrijgave heeft de minister de zending mondkapjes alsnog vrijgegeven, maar de onderneming kon op het moment van vrijgeven de mondkapjes niet meer dan wel voor een lagere prijs verkopen. Daarnaast heeft de onderneming extra kosten moeten maken voor de opslag en het transport van de zending mondkapjes. De onderneming stelt schade te hebben geleden van € 467.979,-. Het verzoek van de onderneming is in deze procedure, in verband met het bepaalde in artikel 8:89, tweede lid, van de Awb, beperkt tot een bedrag van € 25.000,-. 3.3 De minister vindt dat hij niet voor de schade van de onderneming aansprakelijk is, omdat geen sprake is van een onrechtmatig besluit. De minister heeft ook niet erkend dat het opschortingsbesluit onrechtmatig was en hij heeft zich niet uitgelaten over de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit. Indien het College van oordeel is dat wel sprake is van een onrechtmatig besluit, stelt de minister zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de overige criteria voor aansprakelijkheid. 3.4 De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat volgens haar het opschortingsbesluit niet onrechtmatig was. Het College komt, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat wel sprake was van een onrechtmatig besluit en dat de onderneming schade heeft geleden die voor vergoeding door de minister in aanmerking komt. 3.5 Omdat de onderneming de schade voor wat betreft het margeverlies onvoldoende heeft onderbouwd, stelt het College de onderneming in de gelegenheid deze schade nader te onderbouwen. Het College legt dat hieronder uit.

4.1 Op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit. 4.2 Op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt, met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen. 4.3 Bij de beoordeling van het verzoek zoekt de bestuursrechter zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW). Is sprake van een onrechtmatig besluit? 5.1 De onderneming heeft aan haar verzoek ten grondslag gelegd dat sprake is van een onrechtmatig besluit. Zij voert onder meer aan dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het opschortingsbesluit onzorgvuldig was. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderneming beroep had moeten instellen tegen het besluit tot vrijgave, indien zij van mening was dat aan het opschortingsbesluit rechtmatigheidsgebreken zouden kleven. 5.2 Het College volgt de minister hierin niet. De minister is volledig tegemoet gekomen aan de bezwaren van de onderneming tegen het opschortingsbesluit. De zending mondkapjes is vrijgegeven, zoals de onderneming heeft verzocht. Daarnaast heeft de minister in het besluit tot vrijgave aan de onderneming een proceskostenvergoeding toegekend en voor het verzoek om schadevergoeding verwezen naar het formulier voor aansprakelijkstelling op de website van de NVWA. Onder deze omstandigheden kon niet van de onderneming worden verwacht dat zij tegen het besluit tot vrijgave beroep zou instellen. Dat de onderneming geen beroep heeft ingesteld kan haar dan ook niet worden tegengeworpen. 6 Wanneer een besluit door de bestuursrechter is vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel ook wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een voor de betrokkene positief besluit heeft genomen, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit.In het geval van een herroepen besluit, zal het echter van de redenen die tot de herroeping hebben geleid en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen afhangen of het nemen van het primaire besluit onrechtmatig moet worden geacht en, zo ja, of deze daad aan het betrokken bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien het bestuursorgaan mede door nadere informatie tot een gewijzigd inzicht is gekomen, staat niet vast dat het eerdere besluit op een onjuiste uitleg van wet- of regelgeving berust. 7.1 Het betoog van de onderneming dat de minister in het besluit tot vrijgave (impliciet) heeft erkend dat het opschortingsbesluit onrechtmatig was, volgt het College niet. In het besluit tot vrijgave staat hierover het volgende: “Op grond van hetgeen door u in bezwaar is gesteld en de in dat kader door u nader ingebrachte lab-rapportage, zie ik nu aanleiding om de opschorting van de vrijgave op te heffen. Dit omdat er op zijn minst gerede twijfel bestaat omtrent de vraag of de uitkomsten van het eerder door het laboratorium van de NVWA uitgevoerde onderzoek, gelet op de door u in bezwaar ingebrachte onderzoeksrapportages, nog voldoende zwaarwegend zijn. Ik heb dan ook besloten om u in dit specifieke geval het voordeel van de twijfel te gunnen. Dit betekent dat ik het besluit van 25 maart 2021 herroep en dat de opschorting van de vrijgave wordt opgeheven zodat uw cliënt weer vrij over de partij kan beschikken.” 7.2 De minister heeft zich in het besluit tot vrijgave aldus niet uitgelaten over de (on)rechtmatigheid van het opschortingsbesluit, laat staan dat hij heeft erkend dat het opschortingsbesluit onrechtmatig was. Hoewel het College van oordeel is dat het voorgaande in het besluit tot vrijgave onduidelijk is geformuleerd, heeft de minister bedoeld aan te geven dat hij op basis van nadere informatie tot een gewijzigd inzicht is gekomen. 8.1 Het College zal hierna beoordelen of het opschortingsbesluit onrechtmatig was. 8.2 De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het opschortingsbesluit niet onrechtmatig was. Toen het opschortingsbesluit werd genomen, was voldoende reden aanwezig om te vermoeden dat de mondkapjes een ernstig risico met zich meebrachten voor de gezondheid, veiligheid of het milieu. 8.3 Op grond van artikel 27, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 765/2008 schorten de autoriteiten die belast zijn met de controle aan de buitengrenzen, het in het vrije verkeer brengen van een product op de communautaire markt op wanneer zij bij de in lid 1 bedoelde controles de volgende situatie vaststellen: a) het product vertoont kenmerken die doen vermoeden dat het product, wanneer het op de juiste wijze wordt geïnstalleerd, onderhouden en gebruikt, een ernstig risico met zich meebrengt voor gezondheid, veiligheid, milieu of voor een algemeen belang zoals bedoeld in artikel 1. 8.4 De minister heeft zijn beslissing gebaseerd op het onderzoek van de NVWA naar de productveiligheid van de mondkapjes. De vraag die moet worden beantwoord is dan ook of de minister op basis van dit onderzoek kon vermoeden dat de mondkapjes een ernstig risico met zich meebrachten voor de gezondheid en/of veiligheid. 8.5 Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en volgt de onderneming in haar betoog dat het onderzoek van NVWA onzorgvuldig was. Uit het onderzoeksrapport (zowel de aanvankelijk aan de onderneming toegestuurde versie van 25 maart 2021 als de later aan haar toegestuurde versie van 22 april 2021) blijkt onvoldoende dat en hoe de NVWA de van toepassing zijnde NEN-norm heeft toegepast in het onderzoek. In het rapport wordt wel genoemd dat getoetst is aan NEN-norm EN 149:2001+A1 en hierin wordt ook de betreffende paragraaf (7.9.1) genoemd waaraan is getoetst, maar dit wordt niet nader omschreven of uitgelegd en ook blijkt niet dat aan andere paragrafen is getoetst. Door bijvoorbeeld het ontbreken van beschrijvingen in het rapport van de proefpersonen of andere randvoorwaarden en voorbereidingshandelingen, is niet gebleken dat het onderzoek voldoet aan deze normen. 8.6 Daarnaast zijn volgens het rapport maar drie proefpersonen getest, terwijl volgens de Nen-norm op tien proefpersonen moeten worden getest. In paragraaf 7.9.1 van de NEN-norm wordt als eis gesteld dat de gemeten totale inwaartse lekkage tijdens maximaal 4 van de 50 individueel uitgevoerde opdrachten groter mag zijn dan, voor zover hier van belang, 11%. Het gaat daarbij om vijf opdrachten per proefpersoon. De minister heeft op dit punt toegelicht dat niet verder is getest toen bleek dat de norm van maximaal 4 van de 50 individueel uitgevoerde opdrachten van meer dan 11% al was overschreden. Hoewel het College dit begrijpt, volgt uit het onderzoek van de NVWA ook dat de individuele opdrachten die hebben geleid tot de overschrijding, allemaal zijn toe te schrijven aan één proefpersoon. Dit roept de vraag op of daar iets mis is gegaan, onder meer gelet op het grote verschil tussen de resultaten van deze proefpersoon en de resultaten van de andere proefpersonen. In het rapport is verder niet beschreven of hier nog nader onderzoek naar is gedaan en waarom wel of niet.

13.1 Het College stelt de onderneming in de gelegenheid om de hoogte van de door haar geleden schade nader te onderbouwen. Hiervoor zal het College de onderneming een termijn van zes weken geven na de dag van verzending van deze heropeningsbeslissing. Voor het geval de onderneming meer tijd nodig heeft hiervoor, moet zij voor het einde van deze termijn een gemotiveerd verzoek om verlenging doen bij het College. Na ontvangst van de reactie van de onderneming zal het College de minister in de gelegenheid stellen om binnen vier weken na verzending van de reactie van de onderneming schriftelijk haar zienswijze te geven. 13.2 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het hoger beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten, het griffierecht en het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de einduitspraak zal worden beslist.

Het College: heropent het onderzoek; stelt de onderneming in de gelegenheid om binnen zes weken na de datum van deze beslissing de nadere onderbouwing van de schade zoals genoemd onder 12.7 aan het College te doen toekomen; stelt de minister in de gelegenheid om schriftelijk te reageren op de nadere reactie van de onderneming binnen een termijn van vier weken na de ontvangst daarvan; houdt iedere verdere beslissing aan. Deze beslissing is genomen door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.J. Jacobs en mr. W.A.J. van Lierop, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025. w.g. M.M. Smorenburg w.g. F. Willems Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:509). Zie het arrest van de HR van 4 februari 2022 (ECLI:NL:HR:2022:115). Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 9 april 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF7035). Zie de uitspraak van 31 mei 1991 (ECLI:NL:HR:1991:ZC0261) (en zie ook de uitspraak van het College van 7 februari 2023 (ECLI:NL:2023:53))

Ook is deze afwijking niet nader uitgelegd of omschreven en is niet uitgelegd waarom de resultaten, ondanks de afwijking ten opzichte van de andere proefpersonen, moeten meetellen en waarom niet nog een andere test is afgenomen bij een andere proefpersoon. Dat het onderzoek tekortkomingen bevat, wordt ook bevestigd door het rapport van ‘Bring out the Best’ van 28 april 2025 dat voorafgaand aan de zitting is overgelegd door de onderneming. 8.7 Uit het voorgaande volgt dat het onderzoek van de NVWA onzorgvuldig tot stand is gekomen. De minister had dit onderzoek dan ook niet ten grondslag mogen leggen aan zijn beslissing. Hierop kon immers niet het vermoeden worden gebaseerd dat sprake was van ernstige risico’s voor de gezondheid en/of veiligheid. Het besluit is onzorgvuldig voorbereid (artikel 3:2 van de Awb) en berust niet op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 van de Awb). Het opschortingsbesluit was dan ook onrechtmatig, zodat het hoger beroep in zoverre slaagt. Kan de onrechtmatigheid worden toegerekend aan de minister? 9.1 Naar het oordeel van het College kan de onrechtmatige besluitvorming aan de minister worden toegerekend. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad is, behoudens bijzondere omstandigheden, indien een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven die naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet of op enige andere grond daarmee de schuld van het overheidslichaam in beginsel gegeven. Zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat deze onrechtmatige daad in beginsel voor rekening van het overheidslichaam komt. Bijzondere omstandigheden zijn in deze zaak gesteld noch gebleken. 9.2 Nu sprake is van een toerekenbaar onrechtmatig besluit moet het College vervolgens beoordelen of sprake is van schade die de minister moet vergoeden. Schade en causaliteit 10.1 Volgens artikel 6:96, eerste en tweede lid, van het BW, komen voor vergoeding van schade onder meer in aanmerking: geleden verlies en gederfde winst en redelijke kosten ter voorkoming of beperking van schade die als gevolg van de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, mocht worden verwacht. 10.2 De onderneming voert aan dat zij als gevolg van de opschorting van de levering mondkapjes aanzienlijke schade heeft gelegen vanwege onder meer opslagkosten, transportkosten en margeverlies. In maart 2021 was de verkoopbaarheid van de mondkapjes nog goed, maar in juni 2021 niet meer. 10.3 Het College is van oordeel dat de door de onderneming genoemde kosten van opslag en transport alsmede margeverlies voorkomen hadden kunnen worden als de minister de lading mondkapjes direct had vrijgegeven. De onderneming heeft in zoverre toereikend onderbouwd dat zij in beginsel schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de minister. 10.4 De minister heeft nog aangevoerd dat de onderneming een verzoek om een voorlopige voorziening had moeten indienen om schade te voorkomen of te beperken. Aan dit verweer gaat het College voorbij. De onderneming heeft erop gewezen dat zij zo snel mogelijk het bezwaarschrift heeft ingediend en dat zij de testrapporten van de mondkapjes binnen een of twee weken na het opschortingsbesluit naar de NVWA heeft gestuurd. Zij ging ervan uit dat dit voldoende was voor een spoedige behandeling van haar bezwaar. Daarnaast was in maart 2021 niet duidelijk tot wanneer de mondkapjesplicht zou gelden en dus ook niet hoeveel spoed er was bij een snelle beslissing van de minister. Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat de onderneming geen verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend, haar in dit geval niet kan worden tegengeworpen. Relativiteitsvereiste 11.1 De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste. De gehanteerde normen voor het onderzoek van de mondkapjes dienen ter waarborging van de veiligheid en de volksgezondheid en niet ter bescherming van de commerciële en financiële belangen van de onderneming. 11.2 Artikel 6:163 van het BW bepaalt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. 11.3 De wettelijke bepaling op basis waarvan de minister tot opschorting is overgegaan is artikel 27 van Verordening 765/2008. Deze Verordening waarborgt dat producten die vallen onder het vrije verkeer van goederen voldoen aan eisen die een hoog beschermingsniveau bieden voor algemene belangen, zoals onder meer gezondheid en veiligheid in het algemeen. Uit de toelichting van de Verordening en de bepalingen in het tweede hoofdstuk van de Verordening komt naar voren dat de Verordening ook waarborgt dat het vrije verkeer van producten niet méér wordt beperkt dan de wetgeving of andere ter zake doende regels toelaten. Artikel 8, onder 10, van Verordening 765/2008 bepaalt bijvoorbeeld dat een nationale accreditatie-instantie verifieert dat de conformiteitsbeoordelingen op passende wijze worden uitgevoerd, hetgeen onder meer inhoudt dat onnodige lasten voor de bedrijven worden vermeden. De Verordening ziet daarom ook op de belangen van de onderneming. 11.4 Daarnaast zijn met het nemen van het onrechtmatige besluit andere normen geschonden die mede strekken ter bescherming van de belangen van de onderneming. Zoals het College onder 8.5 tot en met 8.7 heeft overwogen, is het opschortingsbesluit genomen op grond van een onzorgvuldig onderzoek en berust het niet op een deugdelijke motivering. Ook deze geschonden normen strekken ter bescherming van de belangen van de onderneming, zodat ook daarmee aan het vereiste van relativiteit is voldaan. Omvang van de schade 12.1 De zending mondkapjes bestond uit twee containers met de nummers [nummer 1] en [nummer 2]. In het opschortingsbesluit is enkel container [nummer 1] opgenomen. De minister is van mening dat het opschortingsbesluit daarom alleen ziet op de container met dit nummer, zodat bij de berekening van de omvang van de schade, de kosten die zien op container [nummer 2] niet kunnen worden meegenomen. Het College volgt de minister hierin niet, maar volgt de onderneming in haar betoog dat de kosten voor beide containers moeten worden meegenomen in de berekening van de omvang van de schade. Het College overweegt hiertoe als volgt. 12.2 Volgens een e-mailbericht van 30 maart 2021 van [naam 4] aan de onderneming was voor beide containers een keuring gepland, namelijk op 9 maart 2021 voor container [nummer 1] en op 16 maart 2021 voor container [nummer 2]. Dat voor container [nummer 2] ook monsters zijn genomen voor onderzoek, blijkt ook uit de brief van 16 maart 2021 van de NVWA aan de onderneming. [naam 4] heeft volgens het ongedateerde bericht ook contact gehad met de heer [naam 3] (inspecteur Import Productveiligheid) van de NVWA en daaruit heeft [naam 4] geconcludeerd dat het onderzoek voor container [nummer 2] niet nodig was omdat het om dezelfde producten ging. Het referentienummer [nummer 3], dat in het opschortingsbesluit staat vermeld, gold voor beide containers. Ook heeft de onderneming onweersproken gesteld dat container [nummer 2] niet eerder is vrijgegeven, zodat zij pas op 9 juni 2021 over beide containers kon beschikken. Hieruit maakt het College op dat de onderneming ook voor container [nummer 2] kosten heeft moeten maken als gevolg van het opschortingsbesluit. De omvang van de schade ziet dan ook op beide containers. 12.3 De onderneming stelt schade te hebben geleden van € 467.797,-.