ECLI:NL:CBB:2025:394

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/1694 en 23/1701 uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 op de hoger beroepen van: Online Payment Platvorm B.V., te Delft ( OPP ) en CURO Payments B.V., te Oss ( CURO ) (gemachtigde: mr. E.F. van Hasselt) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2023, kenmerken 21/3913, 21/3916, 21/3917, 21/3918, 21/3919 en 21/3920, in het geding tussen CURO en OPP en De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) (gemachtigden: mr. A. Boorsma en mr. M. Koppenol) en CCV Group B.V., te Arnhem ( CCV ) (gemachtigde: mr. E.F. van Hasselt) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2023, kenmerk 21/3708 in het geding tussen CCV en DNB

CURO en OPP hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 juli 2023, kenmerken 21/3913, 21/3916, 21/3917, 21/3918, 21/3919 en 21/3920 (ECLI:NL:RBROT:2023:6367), voor zover daarbij uitspraak is gedaan in hun zaken met de nummers 21/3917 en 21/3919. Dit hoger beroep is bij het College geregistreerd onder het nummer 23/1694. CCV heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 21 juli 2023, kenmerk 21/3708 (ECLI:NL:RBROT:2023:6366). Dit beroep is bij het College geregistreerd onder het nummer 23/1701. DNB heeft een reactie op de hogerberoepschriften ingediend. Het College heeft de zaken gevoegd behandeld. De zitting was op 11 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens OPP was aanwezig [naam 1] en namens CCV [naam 2] . Voor DNB waren verder aanwezig mr. [naam 3] , mr. [naam 4] en [naam 5] .

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedures, de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, en het wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. Het College volstaat met het volgende. 1.2 CURO , OPP en CCV zijn betaaldienstverleners in de zin van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en staan onder het toezicht van DNB (hierna ook: betaalinstellingen). DNB heeft over het jaar 2020 bij ieder van hen op grond van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) een heffing voor doorlopend toezicht in rekening gebracht (heffingsbesluiten reguliere toezichtkosten betaalinstellingen). DNB heeft de heffingen gebaseerd op hun bruto provisie-inkomsten uit 2019. DNB is in haar besluitvorming uitgegaan van de volgende inkomsten en heeft de heffingskosten 2020 als volgt vastgesteld: Betaalinstellingen Bruto provisie-inkomsten Heffingskosten CURO € 4.366.600 ,- € 222.962 ,- OPP € 2.486.813 ,- € 157.914 ,- CCV € 29.926.269 ,- € 467.514 ,- 1.3 De betaalinstellingen hebben tegen de heffingsbesluiten bezwaar gemaakt. 1.4 Met de besluiten van respectievelijk 24 mei 2021 (ten aanzien van CCV ) en 2 juni 2021 (ten aanzien van CURO en OPP ) (bestreden besluiten) heeft DNB de heffingsbesluiten gehandhaafd. 1.5 DNB heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat zij de hoogte van de heffingen reguliere toezichtkosten betaalinstellingen op basis van de wet- en regelgeving juist heeft vastgesteld. DNB is er op grond van dwingendrechtelijke wet- en regelgeving toe gehouden om deze heffingen bij de betaalinstellingen in rekening te brengen en DNB kan niet van de tarieven afwijken die door de wetgever zijn vastgesteld. Vergeleken met het jaar 2019 zijn de heffingskosten gestegen, omdat de ZBO-begroting 2020 is verhoogd, er over 2019 een exploitatietekort was dat in de heffingen voor 2020 is verdisconteerd en ook de bruto-provisie-inkomsten van OPP en CCV in 2020 zijn gestegen. Dat in de heffingen voor doorlopend toezicht ook kosten van DNB voor eenmalige handelingen zijn betrokken, is volgens DNB in overeenstemming met de Wbft 2019. Uitspraken van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft de beroepen van de betaalinstellingen ongegrond verklaard. De twee uitspraken zijn, voor zover voor het hoger beroep van belang, in hun strekking gelijkluidend. De rechtbank heeft – kort samengevat en zakelijk weergegeven – het volgende geoordeeld. 2.2 DNB heeft niet in strijd met de Wbft 2019 gehandeld door het negatieve exploitatiesaldo dat over 2019 in de categorie betaalinstellingen is ontstaan bij de eenmalige handelingen in de kosten van doorlopend toezicht voor de betaalinstellingen over het jaar 2020 op te nemen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat artikel 14, eerste lid, van de Wbft 2019, waarin is bepaald dat een vergoeding verschuldigd is voor het verrichten van een eenmalige handeling, DNB niet verplicht om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers van die handelingen door te berekenen. Een vergoeding hoeft niet per se kostendekkend te zijn en dit is ook niet door de wetgever beoogd. DNB is op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden alle begrote kosten van toezicht door te belasten. Dat betekent dat de resterende kosten die DNB niet aan de betreffende aanvragers heeft kunnen doorbelasten, bij de reguliere toezichtkosten mogen worden betrokken. Een tekort op de post ‘eenmalige handelingen’ uit het vorige jaar kan dus op die manier in het volgende jaar via het doorlopend toezicht bij onder toezicht staande personen worden doorbelast en kan dus aan een stijging van de toezichtkosten bijdragen. 2.3 Van strijd met het profijtbeginsel is, anders dan de betaalinstellingen hebben aangevoerd, geen sprake. Het exploitatiesaldo is onderdeel van de kostenberekening van doorlopend toezicht en valt daarom onder systeemprofijt. De rechtbank heeft – onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juni 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR0231) – overwogen dat ook onder toezicht staande instellingen bij incidentele toezichthandelingen in algemene zin profijt hebben. Niet aannemelijk is gemaakt dat van een dergelijk profijt geen sprake is of dat dit profijt in een onevenredige verhouding staat tot de extra heffingskosten die de betaalinstellingen in 2020 moeten betalen vanwege het exploitatietekort bij eenmalige handelingen. 2.4 De heffingen zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar is sprake van een (zeer) substantiële stijging, maar dat alleen maakt de heffingen niet disproportioneel. De rechtbank ziet ook geen reden om aan te nemen dat de kostenheffing voor CURO , OPP en CCV in relatie tot hun omzetten onevenredig is, omdat DNB heeft uitgerekend dat de kostenheffing voor CURO 4 %, voor OPP 4,9 % en voor CCV 0,32 % van hun jaaromzetten uitmaakt. 2.5 De rechtbank heeft verder geoordeeld dat van de door de betaalinstellingen omschreven strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) of het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel geen sprake is.

De hogerberoepsgronden 3.1 De betaalinstellingen kunnen zich niet vinden in de aangevallen uitspraken en voeren daartoe – samengevat en zakelijk weergegeven – de volgende drie hogerberoepsgronden aan. Met hun eerste hogerberoepsgrond betogen de betaalinstellingen dat de doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen, zoals vergunningverlening aan onder toezicht staande instellingen, in strijd is met de Wbft 2019 en de daaruit volgende systematiek van doorberekening. De betaalinstellingen stellen zich in hun tweede hogerberoepsgrond op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. De betaalinstellingen voeren in hun derde hogerberoepsgrond aan dat de doorbelasting van (exploitatie)tekorten bij de eenmalige handelingen aan de vergunninghouders leidt tot een ongelijke, willekeurige belasting en een inbreuk op fundamentele eigendomsrechten. 3.2 DNB heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 3.3 Het is voor de beoordeling van de hogerberoepsgronden nodig om eerst het wettelijk kader te schetsen waarin deze beoordeling plaatsvindt en de aard en omvang van de betwiste kosten van het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 vast te stellen. Het College zal daarna de hogerberoepsgronden beoordelen. Daarbij zullen de standpunten van partijen over en weer, voor zover nodig, nader worden weergegeven. Wettelijk kader 4.1 De bevoegdheid van DNB om jaarlijks een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht op te leggen is gebaseerd op artikel 15, eerste lid, van de Wbft 2019 in samenhang met artikel 8, eerste lid, van het Besluit bekostiging financieel toezicht 2019 (Bbft 2019). 4.2 Over de vergoeding van de kosten van de toezichthouders is in de artikelen 13, 14 en 15 van de Wbft 2019, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: “Artikel 13. Vergoeding kosten toezichthouders 1. De kosten van de toezichthouder voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 2, worden ten laste gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. 2. De kosten worden bepaald en ten laste gebracht op basis van een systematiek met de volgende uitgangspunten: a. de kosten die ten laste worden gebracht, houden niet meer in dan die volgen uit de begroting van de toezichthouder, met inbegrip van het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar; b. zowel directe als indirecte kosten kunnen in rekening worden gebracht; c. de kosten van een eenmalige handeling worden ten laste gebracht aan de persoon voor wie die handeling is verricht; en d. […] Artikel 14. Eenmalige handelingen 1. Een persoon is de toezichthouder een vergoeding verschuldigd voor het verrichten van een eenmalige handeling. 2. Bij regeling van Onze Ministers, ieder voor diens beleidsverantwoordelijkheid, worden de eenmalige handelingen waar een vergoeding voor verschuldigd is en de kosten daarvoor of de wijze waarop deze kosten worden berekend vastgesteld. Bij die regeling kunnen tevens regels worden gesteld over de wijze en het moment waarop de kosten in rekening worden gebracht. Artikel 15. Doorlopend toezicht 1. De toezichthouder brengt jaarlijks bij een onder toezicht staande persoon een bedrag voor de kosten van het toezicht in rekening. 2. De totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht, bedragen de som van: a. het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van de begrote kosten voor: 1°. eenmalige handelingen; 2°. […] b. het exploitatiesaldo over het voorafgaande jaar, verminderd met: 1°. […] 3. […] 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de systematiek op basis waarvan de totale kosten over de categorieën onder toezicht staande personen worden verdeeld en de berekening van de kosten per onder toezicht staande persoon. 5. […]” In de memorie van toelichting (MvT) bij de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017/18, 34 870, nr. 3, blz. 6-8, 11 en 19) staat, voor zover hier van belang, het volgende: “[…] Voor de vergoeding van de kosten van de toezichthouders staan vier uitgangspunten centraal. Deze uitgangspunten zien op wie de kosten vergoedt, de omvang van de kosten, de te onderscheiden kosten en de voorspelbaarheid en stabiliteit van de vergoedingen. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de door de toezichthouders in rekening te brengen bedragen en zijn daarom in het wetsvoorstel opgenomen. I. onder toezicht staande personen vergoeden de kosten Net als in de huidige Wbft wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de personen die onder toezicht staan van de AFM of DNB de volledige kosten van dat toezicht dragen. Onder deze personen vallen degenen ten behoeve van wie de toezichthouder een specifieke handeling verricht en degenen die activiteiten verrichten waarop de AFM of DNB toezicht houdt. Deze doorberekening is gebaseerd op het beleid van het rapport Maat Houden 2014 […] en recent is door het kabinet aangegeven dat bij het financieel toezicht sprake is van een situatie waarbij volledige doorberekening in de rede ligt.[…] Op het terrein van de financiële markten is bij handelingen die de toezichthouders specifiek voor een persoon verricht sprake van individueel profijt en bij het doorlopend toezicht is sprake van systeemprofijt. Van systeemprofijt is sprake omdat het in de financiële sector gaat om een duidelijk afgebakende groep van ondernemingen die beschikt over een vergunning of anderszins wettelijk is afgebakend. Deze ondernemingen hebben profijt van het toezicht, omdat het toezicht noodzakelijk is voor de ordening van de financiële markten, handhavingsactiviteiten noodzakelijk zijn voor het vertrouwen in de producten en dienstverlening van financiële ondernemingen en omdat in de financiële sector sprake is van onderlinge verwevenheid en afhankelijkheid. […] III. onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en doorlopend toezicht Bij de doorberekening van toezichtkosten hanteert het rapport Maat Houden 2014 het uitgangspunt dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Ten behoeve hiervan wordt bij de doorberekening van toezichtkosten in de financiële markten een onderscheid gemaakt tussen kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht. Eenmalige handelingen zijn handelingen die specifiek voor een bepaalde persoon worden verricht. Het zijn handelingen die een incidenteel karakter hebben en niet structureel voor alle personen (binnen een bepaalde categorie) worden verricht. Te denken valt aan het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vergunning of een ontheffing, het in behandeling nemen van een verzoek tot registratie of inschrijving, het toetsen van een bestuurder of het toetsen van een prospectus. Feitelijk gaat het hier om een vorm van leges. Omdat het hier om concrete vooraf bepaalde handelingen gaat, kunnen hier specifieke bedragen aan worden verbonden. Deze bedragen worden per handeling afzonderlijk doorberekend bij de persoon ten behoeve van wie de handeling wordt verricht. Deze concrete kostentoedeling past in het kader van «individueel toerekenbaar profijt» bij het karakter van de handelingen. De overige kosten van de toezichthouders zijn de kosten voor het doorlopend toezicht. Het gaat dan om het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving en de handhaving van die wet- en regelgeving. Het toezicht is risicogericht.

6.1 De bevoegdheid van DNB om jaarlijks een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht op te leggen betreft een gebonden bevoegdheid. Dat betekent dat DNB op grond van de wet- en regelgeving gehouden is om een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht bij de betaalinstellingen in rekening te brengen en dat DNB niet van de in de Rbft 2020 vastgestelde maatstaven, tarieven en bandbreedtes kan afwijken. Niet in geschil is de juistheid van de berekening van de heffingen voor de betaalinstellingen op basis van de in de Rbft 2020 vastgestelde bandbreedtes en tarieven. 6.2 De hogerberoepsgronden van de betaalinstellingen hebben betrekking op de hoogte van de heffingstarieven en de totstandkoming van deze tarieven. Zij stellen daarin aan de orde of de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd zijn met de Wbft 2019 en/of algemene rechtsbeginselen en het artikel in zoverre onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Daarmee vragen de betaalinstellingen het College om een zogenaamde exceptieve toetsing van het bepaalde in artikel 3 van de Rbft 2020. 6.3 Artikel 3 van de Rbft 2020 is een algemeen verbindend voorschrift, dat niet in een wet in formele zin is neergelegd. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kan de rechter – zonder beperkingen – toetsen aan geschreven dan wel ongeschreven hoger recht. De in dit geval van belang zijnde Wbft 2019 en het Bbft 2019 behoren tot het geschreven hoger recht. Tot het hogere recht waaraan algemeen verbindende voorschriften verder kunnen worden getoetst behoren de, al dan niet geheel of gedeeltelijk gecodificeerde, materiële algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Voor besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, is het evenredigheidsbeginsel gecodificeerd in artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met de toevoeging “voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet”. Tot het hogere recht behoren ook de formele algemene rechtsbeginselen: het algemene rechtsbeginsel van zorgvuldige besluitvorming (zorgvuldigheidsbeginsel), dat voor algemeen verbindende voorschriften is gecodificeerd in artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldigheidsbeginsel), en het algemene rechtsbeginsel dat besluitvorming op een deugdelijke motivering moet berusten (motiveringsbeginsel), dat voor algemeen verbindende voorschriften niet is gecodificeerd. (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) onder 6.3, 6.4 en 6.9). 6.4 Het College zal in het kader van de exceptieve toetsing hierna eerst de eerste hogerberoepsgrond wat betreft strijd van de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven met de Wbft 2019 en/of het Bbft 2019 bespreken. Zijn de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd met de Wbft 2019 en/of het Bbft 2019? (eerste hogerberoepsgrond) Standpunten van partijen 7.1 De betaalinstellingen stellen dat doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen zoals vergunningverlening via kosten voor doorlopend toezicht in strijd is met de Wbft 2019 en de daaruit volgende systematiek van doorberekening. Zij betogen dat de uitleg van de rechtbank, waarbij bij de vaststelling van de tarieven voor eenmalige handelingen ruimte is voor niet kostendekkende tarieven en de doorbelasting van kosten van eenmalige handelingen aan personen voor wie de handeling niet is verricht, niet strookt met de uitgangspunten voor de doorberekening zoals vastgelegd in de Wbft 2019. Ook strookt die uitleg niet met het onderscheid dat de wetgever heeft gemaakt tussen kosten voor eenmalige handelingen enerzijds en kosten voor doorlopend toezicht anderzijds. Uitgangspunt in de wet is dat de kosten van een eenmalige handeling ten laste worden gebracht aan de persoon voor wie de handeling is verricht (artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wbft 2019). De betaalinstellingen betwisten dat de kosten voor eenmalige handelingen voor hen systeemprofijt opleveren. De kosten hebben rechtstreeks betrekking op toelating van concurrenten. De rechtbank gaat bovendien voorbij aan de afbakening tussen individueel toerekenbaar profijt en systeemprofijt zoals toegelicht in het rapport Maat houden 2014 . Als het gaat om toelatingsactiviteiten is sprake van individueel toerekenbaar profijt. Anders dan de rechtbank achten de betaalinstellingen wel relevant voor de toepassing en uitleg van de Wbft 2019 dat de Autoriteit Financiële Markten (AFM) uitdraagt dat sprake moet zijn van doorbelasting van werkelijke kosten voor eenmalige handelingen, omdat hieruit blijkt dat de door DNB bepleite wetsuitleg allesbehalve voor de hand ligt. 7.2 DNB brengt daartegen het volgende in. Voor de aanvraag van een vergunning door een betaaldienstverlener brengt DNB op grond van artikel 3 van de Regeling bekostiging financieel toezicht eenmalige handelingen (Rbft eenmalige handelingen) een vast bedrag van € 6.800 ,- in rekening. Dit bedrag is veelal ontoereikend. Gevolg hiervan is dat door DNB met de eenmalige handelingen meer kosten gemaakt worden dan met de vergoedingen voor de eenmalige handelingen worden gedekt. De resterende kosten worden betrokken bij de kosten voor het doorlopend toezicht. Deze doorbelasting is volgens DNB conform de wetssystematiek. Artikel 14 van de Wbft 2019 verplicht om een vergoeding in rekening te brengen voor eenmalige handelingen, maar niet om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers door te berekenen. Een vergoeding kan immers ook niet-kostendekkend zijn. DNB is op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden alle begrote kosten van toezicht door te belasten. DNB voert verder aan dat artikel 15 van de Wbft 2019 expliciet de ruimte biedt voor het betrekken van de resterende kosten van eenmalige handelingen bij de kosten voor doorlopend toezicht, omdat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de systematiek op basis waarvan de totale kosten aan de verschillende categorieën en onder toezicht staande personen binnen die categorieën worden doorbelast. Artikel 3, tweede lid, van het Bbft 2019 bepaalt dat DNB in haar ZBO-begroting (ten aanzien van kosten voor doorlopend toezicht) per toezichtcategorie een bedrag opneemt voor de verwachte opbrengsten voor eenmalige handelingen. De kosten van het doorlopend toezicht van een toezichtcategorie bedragen op grond van deze bepaling het totaal van de kosten voor de betreffende toezichtcategorie met aftrek van de opbrengsten van eenmalige handelingen. Als DNB voormelde, resterende, kosten voor eenmalige handelingen niet zou doorbelasten via haar begrote kosten voor doorlopend toezicht, zou DNB deze kosten bij het exploitatiesaldo moeten betrekken. DNB concludeert dat tekorten die ontstaan bij de eenmalige handelingen linksom of rechtsom (rechtmatig) worden betrokken bij de kosten voor doorlopend toezicht.

Doorberekening in hetzelfde begrotingsjaar 8.1 Naar het oordeel van het College is het betrekken van begrote kosten voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in eenzelfde jaar in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. Dit artikellid bepaalt dat de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht de som bedragen van het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van, onder meer, de begrote kosten voor eenmalige handelingen. Daaruit volgt dat de in enig jaar voor eenmalige handelingen begrote kosten geen deel behoren uit te maken van het totaal van de kosten die door middel van jaarlijkse heffingen aan de onder toezicht staande personen in rekening zullen worden gebracht. Deze uitleg strookt met de systematiek van de wet en de bedoeling van wetgever. Het College zal dit hierna toelichten. 8.2 Uit het hiervoor weergegeven wettelijk kader zoals dat tot uitdrukking komt in de artikelen 13, 14 en 15 van de Wbft 2019, volgt dat de kosten van de toezichthouder voor de uitvoering van diens taken ten laste worden gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. Daarbij wordt een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds de verschuldigde vergoeding voor een eenmalige handeling en anderzijds een bedrag aan kosten voor het doorlopend toezicht. De kosten van een eenmalige handeling worden op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wbft 2019 ten laste gebracht aan de persoon voor wie de toezichthouder die handeling heeft verricht. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Wbft 2019 is een persoon de toezichthouder een vergoeding verschuldigd voor het verrichten van een eenmalige handeling. Voor de kosten van het doorlopend toezicht wordt op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wbft 2019 jaarlijks een bedrag in rekening gebracht. Op grond van het tweede lid van dat artikel bedragen de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht bij de onder toezicht staande personen, voor zover hier van belang, de som van het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van de begrote kosten voor eenmalige handelingen. 8.3 Anders dan waarvan DNB uitgaat, volgt uit dat kader niet dat de kosten van een eenmalige handeling, die dus specifiek voor een persoon zijn gemaakt, in hetzelfde jaar in rekening mogen worden gebracht bij andere personen voor wie die kosten niet zijn gemaakt. In de MvT van de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017/18, 34870, nr. 3, blz. 6-8) is duidelijk tot uitdrukking gebracht dat het onderscheid tussen kosten van eenmalige handelingen en kosten van doorlopend toezicht is gemaakt ten behoeve van het uitgangspunt dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd moeten zijn op de werkelijke kosten (zoals vermeld in het rapport Maat houden 2014 ). De betaalinstellingen wijzen er terecht op dat op het terrein van de financiële markten bij handelingen die de toezichthouder specifiek voor een persoon verricht sprake is van individueel toerekenbaar profijt en bij het doorlopend toezicht van systeemprofijt. Dat, zoals DNB aanvoert, de onder toezicht staande betaalinstellingen ook systeemprofijt zouden hebben bij de beoordeling van de vergunningaanvragen van nieuwe aanbieders, neemt niet weg dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat bij eenmalige handelingen sprake is van individueel profijt en heeft bepaald dat de kosten daarvan dus moeten worden doorberekend aan de personen voor wie de betreffende handelingen zijn verricht en kan geen reden zijn voor afwijking van artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. De verwijzing van DNB naar de uitspraak van het College van 23 juni 2011 ( ECLI:NL:2011:BR0231 ) maakt het voorgaande niet anders. Het ging in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid niet om het doorberekenen van kosten in hetzelfde jaar, maar over kosten die worden betrokken in de berekening van het exploitatiesaldo en in het volgende jaar worden doorberekend in de tarieven voor doorlopend toezicht. 8.4 Verder moet onder ‘de begrote kosten voor eenmalige handelingen’ als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 worden verstaan de kosten die DNB in haar begroting heeft begroot voor eenmalige handelingen. De in enig jaar begrote kosten voor eenmalige handelingen kunnen afwijken van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen, bijvoorbeeld in het geval als hier aan de orde, van een niet kostendekkende vergoeding voor eenmalige handelingen. Dat artikel 3, tweede lid, van het Bbft 2019 over de doorberekening van de kosten voor doorlopend toezicht bepaalt dat DNB in de begroting per toezichtcategorie een bedrag opneemt voor de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen, en dat de kosten van het doorlopend toezicht per toezichtcategorie het totaal van kosten voor die categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen bedragen, betekent niet dat de begrote kosten van eenmalige handelingen mogen worden doorberekend in de tarieven voor de kosten van doorlopend toezicht. Uit de hiervoor weergegeven MvT van de Wbft 2019 en ook de NvT bij het Bbft 2019, blijkt de bedoeling van de wetgever dat de kosten voor het doorlopend toezicht worden berekend door, voor zover hier van belang, van alle kosten van de toezichthouder de kosten voor eenmalige handelingen af te trekken. Het zijn vervolgens de kosten van het doorlopend toezicht – en dus niet de kosten van eenmalige handelingen – voor die toezichtcategorie die DNB via jaarlijkse door de minister vast te stellen bandbreedtes en tarieven in rekening brengt, zo volgt uit de artikelen 8 en 9 van het Bbft 2019. Het Bbft 2019 en de Rbft 2020 zien op kosten van doorlopend toezicht en niet op kosten van eenmalige handelingen; over die laatste kosten gaat de Rbft eenmalige handelingen. De huidige berekeningswijze komt overeen met die van artikel 13 van de Wet bekostiging financieel toezicht (Wbft), de voorloper van de Wbft 2019. Ook in de Wbft werd de basis van deze berekening gevormd door het totaal van de door de toezichthouder voor dat jaar begrote kosten, waarop onder meer de begrote kosten van eenmalige toezichthandelingen in mindering werden gebracht. Het aldus verkregen saldo was, conform de definitiebepaling in artikel 1, tweede lid van die wet, aangeduid met overige kosten (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 057, nr. 3, blz. 17). In die definitie van overige kosten is later de verwijzing naar begrote kosten van eenmalige handelingen gewijzigd naar de opbrengsten ter dekking van de kosten van eenmalige toezichthandelingen, omdat de tarieven voor de eenmalige toezichthandelingen voor langere tijd vastliggen en de toezichthouders om die reden in hun begroting niet zozeer de kosten als wel de opbrengsten van de eenmalige toezichthandelingen opnemen (Kamerstukken II 2013/14, 33 957, nr. 3, blz. 16). Gelet op deze toelichting ziet het College geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de wetgever met deze wijziging van kosten in opbrengsten heeft willen terugkomen van het uitgangspunt dat de kosten van een eenmalige toezichthandeling geen deel uitmaken van de overige kosten. 8.5 Het College betrekt bij zijn hiervoor onder 8.1 weergegeven oordeel dat in artikel 13, tweede lid, van de Wbft 2019 uitdrukkelijk is bepaald dat de kosten van een eenmalige handeling ten laste worden gebracht aan de persoon voor wie de toezichthouder die handeling heeft verricht. Bij de vergoeding van de kosten ofwel doorberekening van de toezichthouders geldt als uitgangspunt dat kosten die specifiek ten behoeve van een persoon worden gemaakt afzonderlijk aan die persoon worden doorberekend (Kamerstukken II 2017/18, 34870, nr. 3, blz. 19).

8.9 Het betoog van de betaalinstellingen slaagt niet voor zover het gaat om de doorberekening via het exploitatiesaldo in het volgende jaar. Voor zover in 2019 in de categorie waartoe de betaalinstellingen behoren, een exploitatietekort is ontstaan bij de eenmalige handelingen, is het betrekken daarvan bij de totale kosten van het toezicht als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 en het ten laste brengen daarvan aan de onder toezicht staande personen in het volgende jaar, niet in strijd met de Wbft 2019. 8.10 Dat geldt niet voor de doorberekening in hetzelfde begrotingsjaar. Zoals hiervoor in 8.1 tot en met 8.6 is overwogen is het betrekken van begrote kosten voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in hetzelfde begrotingsjaar in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. Gelet op wat in 5.4 is vastgesteld, is een bedrag van € 0,9 miljoen aan begrote toetredingskosten ten onrechte betrokken bij de totale kosten van het toezicht voor 2020 op basis waarvan de tarieven voor de heffingen 2020 voor de categorie betaalinstellingen in artikel 3 van de Rbft 2020 zijn vastgesteld. De in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven zijn in zoverre in strijd met de artikelen 13 tot en met 15 van de Wbft 2019 en daarom onverbindend. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat artikel 3 van de Rbft 2020 in zoverre niet gold voor de toezichtcategorie waartoe de betaalinstellingen behoren. 8.11 Omdat de heffingsbesluiten die DNB heeft genomen, gelet op het voorgaande, op een onverbindend te achten deel van artikel 3 van de Rbft 2020 berusten, heeft de rechtbank de daartegen gerichte beroepen van de betaalinstellingen ten onrechte ongegrond verklaard, zodat de aangevallen uitspraken voor vernietiging in aanmerking komen. Ook de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. 8.12 Gelet hierop behoeven de overige hogerberoepsgronden van de betaalinstellingen geen bespreking meer. Het College ziet desondanks aanleiding om ook de tweede hogerberoepsgrond te bespreken. Het College acht dit zinvol voor zover het gaat om de doorberekening via het exploitatiesaldo in het volgende jaar. Het College heeft hiervoor geoordeeld dat de doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen via het exploitatiesaldo niet in strijd is met de Wbft 2019. Daarmee staat nog niet vast dat deze kosten wel mogen worden betrokken bij de totale kosten voor het doorlopend toezicht. De vraag of de vaststelling van de tarieven met inbegrip van de kosten van eenmalige handelingen via het exploitatiesaldo tot een verhoging van de tarieven voor de onder toezicht staande instellingen leidt die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, is daarmee immers nog niet beantwoord. Het College zal deze vraag bespreken, zodat DNB daarmee rekening kan houden bij de nog te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van de betaalinstellingen tegen de hen opgelegde heffingsbesluiten. Dit kan de nadere besluitvorming ten goede komen. He

Zijn de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd met het evenredigheidsbeginsel of de formele rechtsbeginselen? (tweede hogerberoepsgrond) Standpunten van partijen 9.1 De betaalinstellingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. De omstandigheid dat de heffingen slechts een beperkt gedeelte van de jaaromzet bedragen is hiervoor onvoldoende. De betaalinstellingen betogen dat de rechtbank de evenredigheid meer dat marginaal had moeten toetsen. Zij betwisten dat de kosten voor eenmalige handelingen voor hen systeemprofijt opleveren. De kosten hebben rechtstreeks betrekking op toelating van concurrenten en het in rekening brengen van deze kosten bij de vergunninghouders strookt niet met de afbakening tussen individueel toerekenbaar profijt en systeemprofijt zoals toegelicht in het rapport Maat houden 2014 . Volgens de betaalinstellingen kunnen de kosten voor eenmalige handelingen, zoals vergunningaanvragen, niet zonder enige beperking via het exploitatiesaldo worden doorgeschoven naar de onder toezicht staande personen. Niet te rechtvaardigen is dat de groep van bestaande vergunninghouders via het exploitatiesaldo feitelijk het merendeel van de kosten ten behoeve van nieuwe aanvragers moet dragen. De betaalinstellingen achten het tegen de achtergrond van de bekostigingssystematiek niet begrijpelijk dat de vergoedingen voor eenmalige handelingen niet periodiek worden bijgesteld wanneer bekend is dat de daadwerkelijke kosten vele malen hoger liggen. De afwegingen die zijn gemaakt bij de keuzes die voor de betaalinstellingen hebben geleid tot aanzienlijke stijgingen van de heffingen, zijn niet inzichtelijk en kenbaar. DNB heeft geen inzage gegeven in de afweging wat betreft de door DNB gestelde keuze om evident te lage kosten voor eenmalige handelingen niet te actualiseren, maar voor rekening te brengen van de vergunninghoudende betaalinstellingen. Door het gebrek aan transparantie kan geen goede afweging voor het evenredigheidsbeginsel plaatsvinden. 9.2 DNB stelt zich op het standpunt dat van een onevenredige uitwerking van de Rbft 2020 ten opzichte van de betaalinstellingen geen sprake is. Volgens DNB dienen heffingen van de kosten van doorlopend toezicht een legitiem doel, omdat toezichtkosten worden doorbelast waarvan de instellingen die actief zijn op de markt profiteren. Door middel van het doorlopend toezicht wordt een gelijk speelveld op de markt gewaarborgd. Dat levert systeemprofijt op. De omstandigheid dat bij de kosten van doorlopend toezicht (via de band van het exploitatiesaldo) ook kosten van eenmalige handelingen uit het jaar daarvoor zijn betrokken, maakt dat niet anders. Volgens DNB laat de wet expliciet ruimte over om voor de eenmalige handelingen een niet-kostendekkende vergoeding in rekening te brengen en heeft de wetgever daar bewust voor gekozen. Deze keuze houdt ermee verband dat een verhoging van deze kosten een drempel zou kunnen opwerpen voor de toetreding van nieuwe (kleine) partijen. Dat moet worden voorkomen. DNB wijst daarbij op een passage in de NvT bij het Bbft 2019 (Stb. 2019, 156, blz. 18) waarin staat dat “een van de uitgangspunten bij de doorberekening van de toezichtkosten is dat deze kosten naar verhouding goed gedragen moeten kunnen worden” en dat “de kosten […] de toegang tot de markt niet [moeten] beperken voor kleine partijen’. Ook verricht DNB een ‘strenge toets aan de poort’ en dat levert de betaalinstellingen wel degelijk systeemprofijt op. DNB benoemt daarbij de intensieve controle door DNB aan de poort bij vergunningaanvragen, die leidt tot lagere kosten in het doorlopend toezicht. Dat de heffingen ten opzichte van 2019 zijn gestegen maakt evenmin dat sprake is van strijd met het evenredigheidbeginsel. De stijging van de heffingen houdt verband met een stijging van de kosten in 2020 ten opzichte van de heffing over 2019 en daarnaast dat het exploitatiesaldo over 2019 fors negatief was. De stijging van de kosten houdt verband met stijgingen in de toezichtinspanningen.

10.1 Het betoog van de betaalinstellingen over het ontbreken van een inzichtelijke en kenbare afweging wat betreft de volgens hen evident te lage kosten voor eenmalige handelingen en die niet te actualiseren, maar voor rekening te brengen van de vergunning houdende betaalinstellingen, begrijpt het College aldus dat zij aanvullend stellen dat het in het artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarief voor de kosten van doorlopend toezicht voor de categorie waartoe zij behoren niet alleen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar ook met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het beginsel dat besluitvorming op een deugdelijke motivering moet berusten (zie hiervoor onder 6.3). 10.2 Het College stelt voorop dat bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190)). 10.3 Kenmerkend voor de heffingen als hier aan de orde is dat de wetgever, op basis van een politiek-bestuurlijke afweging, de keuze heeft gemaakt voor een stelsel waarbij alle kosten van dit toezicht worden gedragen door de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. Het is vaste rechtspraak van het College dat de omstandigheid dat een andere maatstaf, staffeling of verdelingssysteem mogelijk was geweest niet met zich brengt dat de gekozen maatstaf, staffeling of verdelingssysteem onevenredig of willekeurig is (zie de uitspraak van het College van 23 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:286)). Tegelijkertijd geldt dat voor de heffingen als hier aan de orde kenmerkend is dat deze, in elk geval in zoverre zij niet het karakter van een zuivere retributie hebben, zijn aan te merken als een vorm van belasting (vgl. de uitspraak van het College van 18 juni 2008 (ECLI:NL:2008:CBB:BD4852)). Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat belastingheffing is te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 EP (zie de uitspraak van het College van 18 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:475) onder 6.4). Een geoorloofde inbreuk op de bescherming van het eigendomsrecht vereist – onder meer – een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Maar ook hier geldt dat waar het om de beoordeling gaat van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2009 ( ECLI:NL:HR:2009:BC2820 ) onder 3.9.1). Het College is dan ook van oordeel dat de beoordeling van de vraag of de in de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel een terughoudende benadering vraagt van de rechter. 10.4 Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb; zorgvuldigheidsbeginsel) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering (motiveringsbeginsel) een rol spelen. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van 1 juli 2019 ( ECLI:NL:CRVB:2019:2016 ) onder 7.5.2 en het arrest van de Hoge Raad van 13 september 2024 ( ECLI:NL:HR:2024:1178 )). 10.5 Voor de beoordeling van de wijze waarop bij vaststelling van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 voor de categorie betaalinstellingen aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven acht het College het volgende van belang. 10.5.1 De wetgever heeft met de Wbft 2019 gekozen voor een systeem waarbij de uitgangspunten voor de doorberekening van de kosten van de toezichthouders in een wet in formele zin zijn geregeld en de uitwerking van de vergoeding van deze kosten bij lagere regelgeving wordt vastgesteld. Doel van de uitwerking van de vergoeding van deze kosten bij lagere regelgeving is om noodzakelijke aanpassingen in de concrete toedeling van de kosten in de toekomst sneller te kunnen doorvoeren (zie de paragrafen 2 en 4 van de MvT bij de Wbft 2019, Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3). 10.5.2 Voor de vergoeding van de kosten van de toezichthouders gelden vier uitgangspunten die de basis vormen voor de door de toezichthouders in rekening te brengen bedragen (zie Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3, blz. 6-8). Deze uitgangspunten zien op wie de kosten vergoedt, de omvang van de kosten, de te onderscheiden kosten en de voorspelbaarheid en stabiliteit van de vergoedingen. Het eerste uitgangspunt dat de onder toezicht staande personen de kosten van de toezichthouder vergoeden, is gebaseerd op het rapport Maat houden 2014 . De doorberekening is gerechtvaardigd vanuit de gedachte dat de ondernemingen werkzaam op de financiële markten in substantiële mate profijt hebben van het toezicht. De wetgever maakt daarbij onderscheid tussen individueel profijt en systeemprofijt. Het tweede uitgangspunt houdt in dat de begrote kosten de basis vormen voor de kosten die in enig jaar in rekening worden gebracht bij de onder toezicht staande personen. Het derde uitgangspunt bij de vergoeding van de kosten van de toezichthouder is een onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en doorlopend toezicht. Dit onderscheid is gemaakt om rekening te houden met het uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Het vierde uitgangspunt houdt in dat de onder toezicht staande personen rekening moeten kunnen houden met de jaarlijks te vergoeden kosten. 10.5.3 DNB brengt op grond van de Rbft eenmalige handelingen voor de aanvraag van een vergunning voor de uitoefening van het bedrijf van betaaldienstverlener een vergoeding van € 6.800 ,- in rekening. Dit tarief geldt sinds 2013, eerst op grond van de Wbft en sinds 2019 op grond van de Rbft eenmalige handelingen. Niet in geschil is dat dit tarief in 2019 en 2020 verreweg niet kostendekkend is voor de behandeling van deze vergunningaanvragen en dat DNB voor de behandeling hiervan een veelvoud aan kosten heeft gemaakt. 10.5.4 Vastgesteld kan worden dat de niet-kostendekkende vergoedingen voor eenmalige handelingen leiden tot een exploitatietekort. Voor zover dat exploitatietekort in enig jaar niet gecompenseerd wordt met een overschot, wordt dit exploitatietekort in het daarop volgende jaar doorberekend in het kader van de heffingen voor doorlopend toezicht.

10.7.4 Gelet op het voorgaande voldoet de keuze van de lagere regelgever om niet door de vergoeding voor eenmalige handelingen gedekte kosten via het exploitatiesaldo aan de onder toezicht staande betaalinstellingen in 2020 door te berekenen in de tarieven voor 2020 niet aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Bij de totale kosten van het toezicht die in 2020 de basis vormden voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht zijn in aanzienlijke mate kosten van eenmalige handelingen 2019 betrokken via het exploitatiesaldo 2019. Een kenbare en deugdelijke motivering van de keuze van de regelgever en zijn besluitvorming daaromtrent ontbreekt. Het gevolg daarvan is dat het College niet kan beoordelen of de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 waarin deze kosten in 2020 zijn doorberekend tot een verhoging heeft geleid die in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent ook dat het beroep dat de betaalinstellingen op zitting hebben gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel niet beoordeeld kan worden.

11 Uit 8.12 volgt dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. De heffingsbesluiten die DNB heeft genomen berusten op een onverbindend te achten deel van artikel 3 van de Rbft 2020. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de hoger beroepen slagen en de aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met de artikelen 13 tot en met 15 van de Wbft 2019. Het College zal DNB opdragen binnen dertig weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van de betaalinstellingen te beslissen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen 12 Het College veroordeelt DNB in de door de betaalinstellingen gemaakte proceskosten, waarbij de zaken als samenhangend worden aangemerkt. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.922 ,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 647 ,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907 ,- en een wegingsfactor 1). 13 Het College veroordeelt DNB daarnaast tot vergoeding van het betaalde griffierecht van in totaal € 2.176 ,- (driemaal € 360 ,- griffierecht beroep en tweemaal € 548 ,- griffierecht hoger beroep) aan de betaalinstellingen.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraken; - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten ten aanzien van OPP , Curo en CCV ; - draagt DNB op binnen dertig weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak; - draagt DNB op de in beroep en hoger beroep betaalde griffierechten van in totaal € 2.176 ,- aan de betaalinstellingen te vergoeden; - veroordeelt DNB in de proceskosten van de betaalinstellingen tot een bedrag van € 4.922 ,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025. w.g. S.C. Stuldreher w.g. A. Graefe Te raadplegen via de website van DNB. Te raadplegen via de website van DNB. Te raadplegen via de website van DNB.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/1694 en 23/1701 uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 op de hoger beroepen van: Online Payment Platvorm B.V., te Delft ( OPP ) en CURO Payments B.V., te Oss ( CURO ) (gemachtigde: mr. E.F. van Hasselt) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2023, kenmerken 21/3913, 21/3916, 21/3917, 21/3918, 21/3919 en 21/3920, in het geding tussen CURO en OPP en De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) (gemachtigden: mr. A. Boorsma en mr. M. Koppenol) en CCV Group B.V., te Arnhem ( CCV ) (gemachtigde: mr. E.F. van Hasselt) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2023, kenmerk 21/3708 in het geding tussen CCV en DNB

CURO en OPP hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 juli 2023, kenmerken 21/3913, 21/3916, 21/3917, 21/3918, 21/3919 en 21/3920 (ECLI:NL:RBROT:2023:6367), voor zover daarbij uitspraak is gedaan in hun zaken met de nummers 21/3917 en 21/3919. Dit hoger beroep is bij het College geregistreerd onder het nummer 23/1694. CCV heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 21 juli 2023, kenmerk 21/3708 (ECLI:NL:RBROT:2023:6366). Dit beroep is bij het College geregistreerd onder het nummer 23/1701. DNB heeft een reactie op de hogerberoepschriften ingediend. Het College heeft de zaken gevoegd behandeld. De zitting was op 11 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens OPP was aanwezig [naam 1] en namens CCV [naam 2] . Voor DNB waren verder aanwezig mr. [naam 3] , mr. [naam 4] en [naam 5] .

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedures, de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, en het wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. Het College volstaat met het volgende. 1.2 CURO , OPP en CCV zijn betaaldienstverleners in de zin van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en staan onder het toezicht van DNB (hierna ook: betaalinstellingen). DNB heeft over het jaar 2020 bij ieder van hen op grond van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) een heffing voor doorlopend toezicht in rekening gebracht (heffingsbesluiten reguliere toezichtkosten betaalinstellingen). DNB heeft de heffingen gebaseerd op hun bruto provisie-inkomsten uit 2019. DNB is in haar besluitvorming uitgegaan van de volgende inkomsten en heeft de heffingskosten 2020 als volgt vastgesteld: Betaalinstellingen Bruto provisie-inkomsten Heffingskosten CURO € 4.366.600 ,- € 222.962 ,- OPP € 2.486.813 ,- € 157.914 ,- CCV € 29.926.269 ,- € 467.514 ,- 1.3 De betaalinstellingen hebben tegen de heffingsbesluiten bezwaar gemaakt. 1.4 Met de besluiten van respectievelijk 24 mei 2021 (ten aanzien van CCV ) en 2 juni 2021 (ten aanzien van CURO en OPP ) (bestreden besluiten) heeft DNB de heffingsbesluiten gehandhaafd. 1.5 DNB heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat zij de hoogte van de heffingen reguliere toezichtkosten betaalinstellingen op basis van de wet- en regelgeving juist heeft vastgesteld. DNB is er op grond van dwingendrechtelijke wet- en regelgeving toe gehouden om deze heffingen bij de betaalinstellingen in rekening te brengen en DNB kan niet van de tarieven afwijken die door de wetgever zijn vastgesteld. Vergeleken met het jaar 2019 zijn de heffingskosten gestegen, omdat de ZBO-begroting 2020 is verhoogd, er over 2019 een exploitatietekort was dat in de heffingen voor 2020 is verdisconteerd en ook de bruto-provisie-inkomsten van OPP en CCV in 2020 zijn gestegen. Dat in de heffingen voor doorlopend toezicht ook kosten van DNB voor eenmalige handelingen zijn betrokken, is volgens DNB in overeenstemming met de Wbft 2019. Uitspraken van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft de beroepen van de betaalinstellingen ongegrond verklaard. De twee uitspraken zijn, voor zover voor het hoger beroep van belang, in hun strekking gelijkluidend. De rechtbank heeft – kort samengevat en zakelijk weergegeven – het volgende geoordeeld. 2.2 DNB heeft niet in strijd met de Wbft 2019 gehandeld door het negatieve exploitatiesaldo dat over 2019 in de categorie betaalinstellingen is ontstaan bij de eenmalige handelingen in de kosten van doorlopend toezicht voor de betaalinstellingen over het jaar 2020 op te nemen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat artikel 14, eerste lid, van de Wbft 2019, waarin is bepaald dat een vergoeding verschuldigd is voor het verrichten van een eenmalige handeling, DNB niet verplicht om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers van die handelingen door te berekenen. Een vergoeding hoeft niet per se kostendekkend te zijn en dit is ook niet door de wetgever beoogd. DNB is op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden alle begrote kosten van toezicht door te belasten. Dat betekent dat de resterende kosten die DNB niet aan de betreffende aanvragers heeft kunnen doorbelasten, bij de reguliere toezichtkosten mogen worden betrokken. Een tekort op de post ‘eenmalige handelingen’ uit het vorige jaar kan dus op die manier in het volgende jaar via het doorlopend toezicht bij onder toezicht staande personen worden doorbelast en kan dus aan een stijging van de toezichtkosten bijdragen. 2.3 Van strijd met het profijtbeginsel is, anders dan de betaalinstellingen hebben aangevoerd, geen sprake. Het exploitatiesaldo is onderdeel van de kostenberekening van doorlopend toezicht en valt daarom onder systeemprofijt. De rechtbank heeft – onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 23 juni 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR0231) – overwogen dat ook onder toezicht staande instellingen bij incidentele toezichthandelingen in algemene zin profijt hebben. Niet aannemelijk is gemaakt dat van een dergelijk profijt geen sprake is of dat dit profijt in een onevenredige verhouding staat tot de extra heffingskosten die de betaalinstellingen in 2020 moeten betalen vanwege het exploitatietekort bij eenmalige handelingen. 2.4 De heffingen zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar is sprake van een (zeer) substantiële stijging, maar dat alleen maakt de heffingen niet disproportioneel. De rechtbank ziet ook geen reden om aan te nemen dat de kostenheffing voor CURO , OPP en CCV in relatie tot hun omzetten onevenredig is, omdat DNB heeft uitgerekend dat de kostenheffing voor CURO 4 %, voor OPP 4,9 % en voor CCV 0,32 % van hun jaaromzetten uitmaakt. 2.5 De rechtbank heeft verder geoordeeld dat van de door de betaalinstellingen omschreven strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) of het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel geen sprake is.

De hogerberoepsgronden 3.1 De betaalinstellingen kunnen zich niet vinden in de aangevallen uitspraken en voeren daartoe – samengevat en zakelijk weergegeven – de volgende drie hogerberoepsgronden aan. Met hun eerste hogerberoepsgrond betogen de betaalinstellingen dat de doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen, zoals vergunningverlening aan onder toezicht staande instellingen, in strijd is met de Wbft 2019 en de daaruit volgende systematiek van doorberekening. De betaalinstellingen stellen zich in hun tweede hogerberoepsgrond op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. De betaalinstellingen voeren in hun derde hogerberoepsgrond aan dat de doorbelasting van (exploitatie)tekorten bij de eenmalige handelingen aan de vergunninghouders leidt tot een ongelijke, willekeurige belasting en een inbreuk op fundamentele eigendomsrechten. 3.2 DNB heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 3.3 Het is voor de beoordeling van de hogerberoepsgronden nodig om eerst het wettelijk kader te schetsen waarin deze beoordeling plaatsvindt en de aard en omvang van de betwiste kosten van het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 vast te stellen. Het College zal daarna de hogerberoepsgronden beoordelen. Daarbij zullen de standpunten van partijen over en weer, voor zover nodig, nader worden weergegeven. Wettelijk kader 4.1 De bevoegdheid van DNB om jaarlijks een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht op te leggen is gebaseerd op artikel 15, eerste lid, van de Wbft 2019 in samenhang met artikel 8, eerste lid, van het Besluit bekostiging financieel toezicht 2019 (Bbft 2019). 4.2 Over de vergoeding van de kosten van de toezichthouders is in de artikelen 13, 14 en 15 van de Wbft 2019, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: “Artikel 13. Vergoeding kosten toezichthouders 1. De kosten van de toezichthouder voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 2, worden ten laste gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. 2. De kosten worden bepaald en ten laste gebracht op basis van een systematiek met de volgende uitgangspunten: a. de kosten die ten laste worden gebracht, houden niet meer in dan die volgen uit de begroting van de toezichthouder, met inbegrip van het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar; b. zowel directe als indirecte kosten kunnen in rekening worden gebracht; c. de kosten van een eenmalige handeling worden ten laste gebracht aan de persoon voor wie die handeling is verricht; en d. […] Artikel 14. Eenmalige handelingen 1. Een persoon is de toezichthouder een vergoeding verschuldigd voor het verrichten van een eenmalige handeling. 2. Bij regeling van Onze Ministers, ieder voor diens beleidsverantwoordelijkheid, worden de eenmalige handelingen waar een vergoeding voor verschuldigd is en de kosten daarvoor of de wijze waarop deze kosten worden berekend vastgesteld. Bij die regeling kunnen tevens regels worden gesteld over de wijze en het moment waarop de kosten in rekening worden gebracht. Artikel 15. Doorlopend toezicht 1. De toezichthouder brengt jaarlijks bij een onder toezicht staande persoon een bedrag voor de kosten van het toezicht in rekening. 2. De totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht, bedragen de som van: a. het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van de begrote kosten voor: 1°. eenmalige handelingen; 2°. […] b. het exploitatiesaldo over het voorafgaande jaar, verminderd met: 1°. […] 3. […] 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de systematiek op basis waarvan de totale kosten over de categorieën onder toezicht staande personen worden verdeeld en de berekening van de kosten per onder toezicht staande persoon. 5. […]” In de memorie van toelichting (MvT) bij de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017/18, 34 870, nr. 3, blz. 6-8, 11 en 19) staat, voor zover hier van belang, het volgende: “[…] Voor de vergoeding van de kosten van de toezichthouders staan vier uitgangspunten centraal. Deze uitgangspunten zien op wie de kosten vergoedt, de omvang van de kosten, de te onderscheiden kosten en de voorspelbaarheid en stabiliteit van de vergoedingen. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de door de toezichthouders in rekening te brengen bedragen en zijn daarom in het wetsvoorstel opgenomen. I. onder toezicht staande personen vergoeden de kosten Net als in de huidige Wbft wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de personen die onder toezicht staan van de AFM of DNB de volledige kosten van dat toezicht dragen. Onder deze personen vallen degenen ten behoeve van wie de toezichthouder een specifieke handeling verricht en degenen die activiteiten verrichten waarop de AFM of DNB toezicht houdt. Deze doorberekening is gebaseerd op het beleid van het rapport Maat Houden 2014 […] en recent is door het kabinet aangegeven dat bij het financieel toezicht sprake is van een situatie waarbij volledige doorberekening in de rede ligt.[…] Op het terrein van de financiële markten is bij handelingen die de toezichthouders specifiek voor een persoon verricht sprake van individueel profijt en bij het doorlopend toezicht is sprake van systeemprofijt. Van systeemprofijt is sprake omdat het in de financiële sector gaat om een duidelijk afgebakende groep van ondernemingen die beschikt over een vergunning of anderszins wettelijk is afgebakend. Deze ondernemingen hebben profijt van het toezicht, omdat het toezicht noodzakelijk is voor de ordening van de financiële markten, handhavingsactiviteiten noodzakelijk zijn voor het vertrouwen in de producten en dienstverlening van financiële ondernemingen en omdat in de financiële sector sprake is van onderlinge verwevenheid en afhankelijkheid. […] III. onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en doorlopend toezicht Bij de doorberekening van toezichtkosten hanteert het rapport Maat Houden 2014 het uitgangspunt dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Ten behoeve hiervan wordt bij de doorberekening van toezichtkosten in de financiële markten een onderscheid gemaakt tussen kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht. Eenmalige handelingen zijn handelingen die specifiek voor een bepaalde persoon worden verricht. Het zijn handelingen die een incidenteel karakter hebben en niet structureel voor alle personen (binnen een bepaalde categorie) worden verricht. Te denken valt aan het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vergunning of een ontheffing, het in behandeling nemen van een verzoek tot registratie of inschrijving, het toetsen van een bestuurder of het toetsen van een prospectus. Feitelijk gaat het hier om een vorm van leges. Omdat het hier om concrete vooraf bepaalde handelingen gaat, kunnen hier specifieke bedragen aan worden verbonden. Deze bedragen worden per handeling afzonderlijk doorberekend bij de persoon ten behoeve van wie de handeling wordt verricht. Deze concrete kostentoedeling past in het kader van «individueel toerekenbaar profijt» bij het karakter van de handelingen. De overige kosten van de toezichthouders zijn de kosten voor het doorlopend toezicht. Het gaat dan om het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving en de handhaving van die wet- en regelgeving. Het toezicht is risicogericht.

6.1 De bevoegdheid van DNB om jaarlijks een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht op te leggen betreft een gebonden bevoegdheid. Dat betekent dat DNB op grond van de wet- en regelgeving gehouden is om een heffing voor de kosten van het doorlopend toezicht bij de betaalinstellingen in rekening te brengen en dat DNB niet van de in de Rbft 2020 vastgestelde maatstaven, tarieven en bandbreedtes kan afwijken. Niet in geschil is de juistheid van de berekening van de heffingen voor de betaalinstellingen op basis van de in de Rbft 2020 vastgestelde bandbreedtes en tarieven. 6.2 De hogerberoepsgronden van de betaalinstellingen hebben betrekking op de hoogte van de heffingstarieven en de totstandkoming van deze tarieven. Zij stellen daarin aan de orde of de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd zijn met de Wbft 2019 en/of algemene rechtsbeginselen en het artikel in zoverre onverbindend is, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Daarmee vragen de betaalinstellingen het College om een zogenaamde exceptieve toetsing van het bepaalde in artikel 3 van de Rbft 2020. 6.3 Artikel 3 van de Rbft 2020 is een algemeen verbindend voorschrift, dat niet in een wet in formele zin is neergelegd. Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kan de rechter – zonder beperkingen – toetsen aan geschreven dan wel ongeschreven hoger recht. De in dit geval van belang zijnde Wbft 2019 en het Bbft 2019 behoren tot het geschreven hoger recht. Tot het hogere recht waaraan algemeen verbindende voorschriften verder kunnen worden getoetst behoren de, al dan niet geheel of gedeeltelijk gecodificeerde, materiële algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Voor besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, is het evenredigheidsbeginsel gecodificeerd in artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met de toevoeging “voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet”. Tot het hogere recht behoren ook de formele algemene rechtsbeginselen: het algemene rechtsbeginsel van zorgvuldige besluitvorming (zorgvuldigheidsbeginsel), dat voor algemeen verbindende voorschriften is gecodificeerd in artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldigheidsbeginsel), en het algemene rechtsbeginsel dat besluitvorming op een deugdelijke motivering moet berusten (motiveringsbeginsel), dat voor algemeen verbindende voorschriften niet is gecodificeerd. (Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) onder 6.3, 6.4 en 6.9). 6.4 Het College zal in het kader van de exceptieve toetsing hierna eerst de eerste hogerberoepsgrond wat betreft strijd van de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven met de Wbft 2019 en/of het Bbft 2019 bespreken. Zijn de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd met de Wbft 2019 en/of het Bbft 2019? (eerste hogerberoepsgrond) Standpunten van partijen 7.1 De betaalinstellingen stellen dat doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen zoals vergunningverlening via kosten voor doorlopend toezicht in strijd is met de Wbft 2019 en de daaruit volgende systematiek van doorberekening. Zij betogen dat de uitleg van de rechtbank, waarbij bij de vaststelling van de tarieven voor eenmalige handelingen ruimte is voor niet kostendekkende tarieven en de doorbelasting van kosten van eenmalige handelingen aan personen voor wie de handeling niet is verricht, niet strookt met de uitgangspunten voor de doorberekening zoals vastgelegd in de Wbft 2019. Ook strookt die uitleg niet met het onderscheid dat de wetgever heeft gemaakt tussen kosten voor eenmalige handelingen enerzijds en kosten voor doorlopend toezicht anderzijds. Uitgangspunt in de wet is dat de kosten van een eenmalige handeling ten laste worden gebracht aan de persoon voor wie de handeling is verricht (artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wbft 2019). De betaalinstellingen betwisten dat de kosten voor eenmalige handelingen voor hen systeemprofijt opleveren. De kosten hebben rechtstreeks betrekking op toelating van concurrenten. De rechtbank gaat bovendien voorbij aan de afbakening tussen individueel toerekenbaar profijt en systeemprofijt zoals toegelicht in het rapport Maat houden 2014 . Als het gaat om toelatingsactiviteiten is sprake van individueel toerekenbaar profijt. Anders dan de rechtbank achten de betaalinstellingen wel relevant voor de toepassing en uitleg van de Wbft 2019 dat de Autoriteit Financiële Markten (AFM) uitdraagt dat sprake moet zijn van doorbelasting van werkelijke kosten voor eenmalige handelingen, omdat hieruit blijkt dat de door DNB bepleite wetsuitleg allesbehalve voor de hand ligt. 7.2 DNB brengt daartegen het volgende in. Voor de aanvraag van een vergunning door een betaaldienstverlener brengt DNB op grond van artikel 3 van de Regeling bekostiging financieel toezicht eenmalige handelingen (Rbft eenmalige handelingen) een vast bedrag van € 6.800 ,- in rekening. Dit bedrag is veelal ontoereikend. Gevolg hiervan is dat door DNB met de eenmalige handelingen meer kosten gemaakt worden dan met de vergoedingen voor de eenmalige handelingen worden gedekt. De resterende kosten worden betrokken bij de kosten voor het doorlopend toezicht. Deze doorbelasting is volgens DNB conform de wetssystematiek. Artikel 14 van de Wbft 2019 verplicht om een vergoeding in rekening te brengen voor eenmalige handelingen, maar niet om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers door te berekenen. Een vergoeding kan immers ook niet-kostendekkend zijn. DNB is op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden alle begrote kosten van toezicht door te belasten. DNB voert verder aan dat artikel 15 van de Wbft 2019 expliciet de ruimte biedt voor het betrekken van de resterende kosten van eenmalige handelingen bij de kosten voor doorlopend toezicht, omdat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de systematiek op basis waarvan de totale kosten aan de verschillende categorieën en onder toezicht staande personen binnen die categorieën worden doorbelast. Artikel 3, tweede lid, van het Bbft 2019 bepaalt dat DNB in haar ZBO-begroting (ten aanzien van kosten voor doorlopend toezicht) per toezichtcategorie een bedrag opneemt voor de verwachte opbrengsten voor eenmalige handelingen. De kosten van het doorlopend toezicht van een toezichtcategorie bedragen op grond van deze bepaling het totaal van de kosten voor de betreffende toezichtcategorie met aftrek van de opbrengsten van eenmalige handelingen. Als DNB voormelde, resterende, kosten voor eenmalige handelingen niet zou doorbelasten via haar begrote kosten voor doorlopend toezicht, zou DNB deze kosten bij het exploitatiesaldo moeten betrekken. DNB concludeert dat tekorten die ontstaan bij de eenmalige handelingen linksom of rechtsom (rechtmatig) worden betrokken bij de kosten voor doorlopend toezicht.

Doorberekening in hetzelfde begrotingsjaar 8.1 Naar het oordeel van het College is het betrekken van begrote kosten voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in eenzelfde jaar in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. Dit artikellid bepaalt dat de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht de som bedragen van het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van, onder meer, de begrote kosten voor eenmalige handelingen. Daaruit volgt dat de in enig jaar voor eenmalige handelingen begrote kosten geen deel behoren uit te maken van het totaal van de kosten die door middel van jaarlijkse heffingen aan de onder toezicht staande personen in rekening zullen worden gebracht. Deze uitleg strookt met de systematiek van de wet en de bedoeling van wetgever. Het College zal dit hierna toelichten. 8.2 Uit het hiervoor weergegeven wettelijk kader zoals dat tot uitdrukking komt in de artikelen 13, 14 en 15 van de Wbft 2019, volgt dat de kosten van de toezichthouder voor de uitvoering van diens taken ten laste worden gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. Daarbij wordt een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds de verschuldigde vergoeding voor een eenmalige handeling en anderzijds een bedrag aan kosten voor het doorlopend toezicht. De kosten van een eenmalige handeling worden op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wbft 2019 ten laste gebracht aan de persoon voor wie de toezichthouder die handeling heeft verricht. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Wbft 2019 is een persoon de toezichthouder een vergoeding verschuldigd voor het verrichten van een eenmalige handeling. Voor de kosten van het doorlopend toezicht wordt op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wbft 2019 jaarlijks een bedrag in rekening gebracht. Op grond van het tweede lid van dat artikel bedragen de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht bij de onder toezicht staande personen, voor zover hier van belang, de som van het totaal van de begrote kosten voor het desbetreffende jaar met uitzondering van de begrote kosten voor eenmalige handelingen. 8.3 Anders dan waarvan DNB uitgaat, volgt uit dat kader niet dat de kosten van een eenmalige handeling, die dus specifiek voor een persoon zijn gemaakt, in hetzelfde jaar in rekening mogen worden gebracht bij andere personen voor wie die kosten niet zijn gemaakt. In de MvT van de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017/18, 34870, nr. 3, blz. 6-8) is duidelijk tot uitdrukking gebracht dat het onderscheid tussen kosten van eenmalige handelingen en kosten van doorlopend toezicht is gemaakt ten behoeve van het uitgangspunt dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd moeten zijn op de werkelijke kosten (zoals vermeld in het rapport Maat houden 2014 ). De betaalinstellingen wijzen er terecht op dat op het terrein van de financiële markten bij handelingen die de toezichthouder specifiek voor een persoon verricht sprake is van individueel toerekenbaar profijt en bij het doorlopend toezicht van systeemprofijt. Dat, zoals DNB aanvoert, de onder toezicht staande betaalinstellingen ook systeemprofijt zouden hebben bij de beoordeling van de vergunningaanvragen van nieuwe aanbieders, neemt niet weg dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat bij eenmalige handelingen sprake is van individueel profijt en heeft bepaald dat de kosten daarvan dus moeten worden doorberekend aan de personen voor wie de betreffende handelingen zijn verricht en kan geen reden zijn voor afwijking van artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. De verwijzing van DNB naar de uitspraak van het College van 23 juni 2011 ( ECLI:NL:2011:BR0231 ) maakt het voorgaande niet anders. Het ging in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid niet om het doorberekenen van kosten in hetzelfde jaar, maar over kosten die worden betrokken in de berekening van het exploitatiesaldo en in het volgende jaar worden doorberekend in de tarieven voor doorlopend toezicht. 8.4 Verder moet onder ‘de begrote kosten voor eenmalige handelingen’ als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 worden verstaan de kosten die DNB in haar begroting heeft begroot voor eenmalige handelingen. De in enig jaar begrote kosten voor eenmalige handelingen kunnen afwijken van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen, bijvoorbeeld in het geval als hier aan de orde, van een niet kostendekkende vergoeding voor eenmalige handelingen. Dat artikel 3, tweede lid, van het Bbft 2019 over de doorberekening van de kosten voor doorlopend toezicht bepaalt dat DNB in de begroting per toezichtcategorie een bedrag opneemt voor de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen, en dat de kosten van het doorlopend toezicht per toezichtcategorie het totaal van kosten voor die categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen bedragen, betekent niet dat de begrote kosten van eenmalige handelingen mogen worden doorberekend in de tarieven voor de kosten van doorlopend toezicht. Uit de hiervoor weergegeven MvT van de Wbft 2019 en ook de NvT bij het Bbft 2019, blijkt de bedoeling van de wetgever dat de kosten voor het doorlopend toezicht worden berekend door, voor zover hier van belang, van alle kosten van de toezichthouder de kosten voor eenmalige handelingen af te trekken. Het zijn vervolgens de kosten van het doorlopend toezicht – en dus niet de kosten van eenmalige handelingen – voor die toezichtcategorie die DNB via jaarlijkse door de minister vast te stellen bandbreedtes en tarieven in rekening brengt, zo volgt uit de artikelen 8 en 9 van het Bbft 2019. Het Bbft 2019 en de Rbft 2020 zien op kosten van doorlopend toezicht en niet op kosten van eenmalige handelingen; over die laatste kosten gaat de Rbft eenmalige handelingen. De huidige berekeningswijze komt overeen met die van artikel 13 van de Wet bekostiging financieel toezicht (Wbft), de voorloper van de Wbft 2019. Ook in de Wbft werd de basis van deze berekening gevormd door het totaal van de door de toezichthouder voor dat jaar begrote kosten, waarop onder meer de begrote kosten van eenmalige toezichthandelingen in mindering werden gebracht. Het aldus verkregen saldo was, conform de definitiebepaling in artikel 1, tweede lid van die wet, aangeduid met overige kosten (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 057, nr. 3, blz. 17). In die definitie van overige kosten is later de verwijzing naar begrote kosten van eenmalige handelingen gewijzigd naar de opbrengsten ter dekking van de kosten van eenmalige toezichthandelingen, omdat de tarieven voor de eenmalige toezichthandelingen voor langere tijd vastliggen en de toezichthouders om die reden in hun begroting niet zozeer de kosten als wel de opbrengsten van de eenmalige toezichthandelingen opnemen (Kamerstukken II 2013/14, 33 957, nr. 3, blz. 16). Gelet op deze toelichting ziet het College geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de wetgever met deze wijziging van kosten in opbrengsten heeft willen terugkomen van het uitgangspunt dat de kosten van een eenmalige toezichthandeling geen deel uitmaken van de overige kosten. 8.5 Het College betrekt bij zijn hiervoor onder 8.1 weergegeven oordeel dat in artikel 13, tweede lid, van de Wbft 2019 uitdrukkelijk is bepaald dat de kosten van een eenmalige handeling ten laste worden gebracht aan de persoon voor wie de toezichthouder die handeling heeft verricht. Bij de vergoeding van de kosten ofwel doorberekening van de toezichthouders geldt als uitgangspunt dat kosten die specifiek ten behoeve van een persoon worden gemaakt afzonderlijk aan die persoon worden doorberekend (Kamerstukken II 2017/18, 34870, nr. 3, blz. 19).

8.9 Het betoog van de betaalinstellingen slaagt niet voor zover het gaat om de doorberekening via het exploitatiesaldo in het volgende jaar. Voor zover in 2019 in de categorie waartoe de betaalinstellingen behoren, een exploitatietekort is ontstaan bij de eenmalige handelingen, is het betrekken daarvan bij de totale kosten van het toezicht als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 en het ten laste brengen daarvan aan de onder toezicht staande personen in het volgende jaar, niet in strijd met de Wbft 2019. 8.10 Dat geldt niet voor de doorberekening in hetzelfde begrotingsjaar. Zoals hiervoor in 8.1 tot en met 8.6 is overwogen is het betrekken van begrote kosten voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in hetzelfde begrotingsjaar in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019. Gelet op wat in 5.4 is vastgesteld, is een bedrag van € 0,9 miljoen aan begrote toetredingskosten ten onrechte betrokken bij de totale kosten van het toezicht voor 2020 op basis waarvan de tarieven voor de heffingen 2020 voor de categorie betaalinstellingen in artikel 3 van de Rbft 2020 zijn vastgesteld. De in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven zijn in zoverre in strijd met de artikelen 13 tot en met 15 van de Wbft 2019 en daarom onverbindend. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat artikel 3 van de Rbft 2020 in zoverre niet gold voor de toezichtcategorie waartoe de betaalinstellingen behoren. 8.11 Omdat de heffingsbesluiten die DNB heeft genomen, gelet op het voorgaande, op een onverbindend te achten deel van artikel 3 van de Rbft 2020 berusten, heeft de rechtbank de daartegen gerichte beroepen van de betaalinstellingen ten onrechte ongegrond verklaard, zodat de aangevallen uitspraken voor vernietiging in aanmerking komen. Ook de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. 8.12 Gelet hierop behoeven de overige hogerberoepsgronden van de betaalinstellingen geen bespreking meer. Het College ziet desondanks aanleiding om ook de tweede hogerberoepsgrond te bespreken. Het College acht dit zinvol voor zover het gaat om de doorberekening via het exploitatiesaldo in het volgende jaar. Het College heeft hiervoor geoordeeld dat de doorberekening van kosten voor eenmalige handelingen via het exploitatiesaldo niet in strijd is met de Wbft 2019. Daarmee staat nog niet vast dat deze kosten wel mogen worden betrokken bij de totale kosten voor het doorlopend toezicht. De vraag of de vaststelling van de tarieven met inbegrip van de kosten van eenmalige handelingen via het exploitatiesaldo tot een verhoging van de tarieven voor de onder toezicht staande instellingen leidt die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, is daarmee immers nog niet beantwoord. Het College zal deze vraag bespreken, zodat DNB daarmee rekening kan houden bij de nog te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van de betaalinstellingen tegen de hen opgelegde heffingsbesluiten. Dit kan de nadere besluitvorming ten goede komen. He

Zijn de in artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd met het evenredigheidsbeginsel of de formele rechtsbeginselen? (tweede hogerberoepsgrond) Standpunten van partijen 9.1 De betaalinstellingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. De omstandigheid dat de heffingen slechts een beperkt gedeelte van de jaaromzet bedragen is hiervoor onvoldoende. De betaalinstellingen betogen dat de rechtbank de evenredigheid meer dat marginaal had moeten toetsen. Zij betwisten dat de kosten voor eenmalige handelingen voor hen systeemprofijt opleveren. De kosten hebben rechtstreeks betrekking op toelating van concurrenten en het in rekening brengen van deze kosten bij de vergunninghouders strookt niet met de afbakening tussen individueel toerekenbaar profijt en systeemprofijt zoals toegelicht in het rapport Maat houden 2014 . Volgens de betaalinstellingen kunnen de kosten voor eenmalige handelingen, zoals vergunningaanvragen, niet zonder enige beperking via het exploitatiesaldo worden doorgeschoven naar de onder toezicht staande personen. Niet te rechtvaardigen is dat de groep van bestaande vergunninghouders via het exploitatiesaldo feitelijk het merendeel van de kosten ten behoeve van nieuwe aanvragers moet dragen. De betaalinstellingen achten het tegen de achtergrond van de bekostigingssystematiek niet begrijpelijk dat de vergoedingen voor eenmalige handelingen niet periodiek worden bijgesteld wanneer bekend is dat de daadwerkelijke kosten vele malen hoger liggen. De afwegingen die zijn gemaakt bij de keuzes die voor de betaalinstellingen hebben geleid tot aanzienlijke stijgingen van de heffingen, zijn niet inzichtelijk en kenbaar. DNB heeft geen inzage gegeven in de afweging wat betreft de door DNB gestelde keuze om evident te lage kosten voor eenmalige handelingen niet te actualiseren, maar voor rekening te brengen van de vergunninghoudende betaalinstellingen. Door het gebrek aan transparantie kan geen goede afweging voor het evenredigheidsbeginsel plaatsvinden. 9.2 DNB stelt zich op het standpunt dat van een onevenredige uitwerking van de Rbft 2020 ten opzichte van de betaalinstellingen geen sprake is. Volgens DNB dienen heffingen van de kosten van doorlopend toezicht een legitiem doel, omdat toezichtkosten worden doorbelast waarvan de instellingen die actief zijn op de markt profiteren. Door middel van het doorlopend toezicht wordt een gelijk speelveld op de markt gewaarborgd. Dat levert systeemprofijt op. De omstandigheid dat bij de kosten van doorlopend toezicht (via de band van het exploitatiesaldo) ook kosten van eenmalige handelingen uit het jaar daarvoor zijn betrokken, maakt dat niet anders. Volgens DNB laat de wet expliciet ruimte over om voor de eenmalige handelingen een niet-kostendekkende vergoeding in rekening te brengen en heeft de wetgever daar bewust voor gekozen. Deze keuze houdt ermee verband dat een verhoging van deze kosten een drempel zou kunnen opwerpen voor de toetreding van nieuwe (kleine) partijen. Dat moet worden voorkomen. DNB wijst daarbij op een passage in de NvT bij het Bbft 2019 (Stb. 2019, 156, blz. 18) waarin staat dat “een van de uitgangspunten bij de doorberekening van de toezichtkosten is dat deze kosten naar verhouding goed gedragen moeten kunnen worden” en dat “de kosten […] de toegang tot de markt niet [moeten] beperken voor kleine partijen’. Ook verricht DNB een ‘strenge toets aan de poort’ en dat levert de betaalinstellingen wel degelijk systeemprofijt op. DNB benoemt daarbij de intensieve controle door DNB aan de poort bij vergunningaanvragen, die leidt tot lagere kosten in het doorlopend toezicht. Dat de heffingen ten opzichte van 2019 zijn gestegen maakt evenmin dat sprake is van strijd met het evenredigheidbeginsel. De stijging van de heffingen houdt verband met een stijging van de kosten in 2020 ten opzichte van de heffing over 2019 en daarnaast dat het exploitatiesaldo over 2019 fors negatief was. De stijging van de kosten houdt verband met stijgingen in de toezichtinspanningen.

10.1 Het betoog van de betaalinstellingen over het ontbreken van een inzichtelijke en kenbare afweging wat betreft de volgens hen evident te lage kosten voor eenmalige handelingen en die niet te actualiseren, maar voor rekening te brengen van de vergunning houdende betaalinstellingen, begrijpt het College aldus dat zij aanvullend stellen dat het in het artikel 3 van de Rbft 2020 vastgestelde tarief voor de kosten van doorlopend toezicht voor de categorie waartoe zij behoren niet alleen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar ook met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het beginsel dat besluitvorming op een deugdelijke motivering moet berusten (zie hiervoor onder 6.3). 10.2 Het College stelt voorop dat bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190)). 10.3 Kenmerkend voor de heffingen als hier aan de orde is dat de wetgever, op basis van een politiek-bestuurlijke afweging, de keuze heeft gemaakt voor een stelsel waarbij alle kosten van dit toezicht worden gedragen door de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht. Het is vaste rechtspraak van het College dat de omstandigheid dat een andere maatstaf, staffeling of verdelingssysteem mogelijk was geweest niet met zich brengt dat de gekozen maatstaf, staffeling of verdelingssysteem onevenredig of willekeurig is (zie de uitspraak van het College van 23 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:286)). Tegelijkertijd geldt dat voor de heffingen als hier aan de orde kenmerkend is dat deze, in elk geval in zoverre zij niet het karakter van een zuivere retributie hebben, zijn aan te merken als een vorm van belasting (vgl. de uitspraak van het College van 18 juni 2008 (ECLI:NL:2008:CBB:BD4852)). Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat belastingheffing is te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 EP (zie de uitspraak van het College van 18 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:475) onder 6.4). Een geoorloofde inbreuk op de bescherming van het eigendomsrecht vereist – onder meer – een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Maar ook hier geldt dat waar het om de beoordeling gaat van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2009 ( ECLI:NL:HR:2009:BC2820 ) onder 3.9.1). Het College is dan ook van oordeel dat de beoordeling van de vraag of de in de Rbft 2020 vastgestelde tarieven in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel een terughoudende benadering vraagt van de rechter. 10.4 Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb; zorgvuldigheidsbeginsel) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering (motiveringsbeginsel) een rol spelen. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van 1 juli 2019 ( ECLI:NL:CRVB:2019:2016 ) onder 7.5.2 en het arrest van de Hoge Raad van 13 september 2024 ( ECLI:NL:HR:2024:1178 )). 10.5 Voor de beoordeling van de wijze waarop bij vaststelling van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 voor de categorie betaalinstellingen aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven acht het College het volgende van belang. 10.5.1 De wetgever heeft met de Wbft 2019 gekozen voor een systeem waarbij de uitgangspunten voor de doorberekening van de kosten van de toezichthouders in een wet in formele zin zijn geregeld en de uitwerking van de vergoeding van deze kosten bij lagere regelgeving wordt vastgesteld. Doel van de uitwerking van de vergoeding van deze kosten bij lagere regelgeving is om noodzakelijke aanpassingen in de concrete toedeling van de kosten in de toekomst sneller te kunnen doorvoeren (zie de paragrafen 2 en 4 van de MvT bij de Wbft 2019, Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3). 10.5.2 Voor de vergoeding van de kosten van de toezichthouders gelden vier uitgangspunten die de basis vormen voor de door de toezichthouders in rekening te brengen bedragen (zie Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3, blz. 6-8). Deze uitgangspunten zien op wie de kosten vergoedt, de omvang van de kosten, de te onderscheiden kosten en de voorspelbaarheid en stabiliteit van de vergoedingen. Het eerste uitgangspunt dat de onder toezicht staande personen de kosten van de toezichthouder vergoeden, is gebaseerd op het rapport Maat houden 2014 . De doorberekening is gerechtvaardigd vanuit de gedachte dat de ondernemingen werkzaam op de financiële markten in substantiële mate profijt hebben van het toezicht. De wetgever maakt daarbij onderscheid tussen individueel profijt en systeemprofijt. Het tweede uitgangspunt houdt in dat de begrote kosten de basis vormen voor de kosten die in enig jaar in rekening worden gebracht bij de onder toezicht staande personen. Het derde uitgangspunt bij de vergoeding van de kosten van de toezichthouder is een onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en doorlopend toezicht. Dit onderscheid is gemaakt om rekening te houden met het uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Het vierde uitgangspunt houdt in dat de onder toezicht staande personen rekening moeten kunnen houden met de jaarlijks te vergoeden kosten. 10.5.3 DNB brengt op grond van de Rbft eenmalige handelingen voor de aanvraag van een vergunning voor de uitoefening van het bedrijf van betaaldienstverlener een vergoeding van € 6.800 ,- in rekening. Dit tarief geldt sinds 2013, eerst op grond van de Wbft en sinds 2019 op grond van de Rbft eenmalige handelingen. Niet in geschil is dat dit tarief in 2019 en 2020 verreweg niet kostendekkend is voor de behandeling van deze vergunningaanvragen en dat DNB voor de behandeling hiervan een veelvoud aan kosten heeft gemaakt. 10.5.4 Vastgesteld kan worden dat de niet-kostendekkende vergoedingen voor eenmalige handelingen leiden tot een exploitatietekort. Voor zover dat exploitatietekort in enig jaar niet gecompenseerd wordt met een overschot, wordt dit exploitatietekort in het daarop volgende jaar doorberekend in het kader van de heffingen voor doorlopend toezicht.

10.7.4 Gelet op het voorgaande voldoet de keuze van de lagere regelgever om niet door de vergoeding voor eenmalige handelingen gedekte kosten via het exploitatiesaldo aan de onder toezicht staande betaalinstellingen in 2020 door te berekenen in de tarieven voor 2020 niet aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Bij de totale kosten van het toezicht die in 2020 de basis vormden voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht zijn in aanzienlijke mate kosten van eenmalige handelingen 2019 betrokken via het exploitatiesaldo 2019. Een kenbare en deugdelijke motivering van de keuze van de regelgever en zijn besluitvorming daaromtrent ontbreekt. Het gevolg daarvan is dat het College niet kan beoordelen of de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 waarin deze kosten in 2020 zijn doorberekend tot een verhoging heeft geleid die in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent ook dat het beroep dat de betaalinstellingen op zitting hebben gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel niet beoordeeld kan worden.

11 Uit 8.12 volgt dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. De heffingsbesluiten die DNB heeft genomen berusten op een onverbindend te achten deel van artikel 3 van de Rbft 2020. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de hoger beroepen slagen en de aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met de artikelen 13 tot en met 15 van de Wbft 2019. Het College zal DNB opdragen binnen dertig weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van de betaalinstellingen te beslissen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen 12 Het College veroordeelt DNB in de door de betaalinstellingen gemaakte proceskosten, waarbij de zaken als samenhangend worden aangemerkt. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.922 ,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 647 ,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907 ,- en een wegingsfactor 1). 13 Het College veroordeelt DNB daarnaast tot vergoeding van het betaalde griffierecht van in totaal € 2.176 ,- (driemaal € 360 ,- griffierecht beroep en tweemaal € 548 ,- griffierecht hoger beroep) aan de betaalinstellingen.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraken; - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten ten aanzien van OPP , Curo en CCV ; - draagt DNB op binnen dertig weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak; - draagt DNB op de in beroep en hoger beroep betaalde griffierechten van in totaal € 2.176 ,- aan de betaalinstellingen te vergoeden; - veroordeelt DNB in de proceskosten van de betaalinstellingen tot een bedrag van € 4.922 ,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025. w.g. S.C. Stuldreher w.g. A. Graefe Te raadplegen via de website van DNB. Te raadplegen via de website van DNB. Te raadplegen via de website van DNB.

Hier vallen vele activiteiten onder die niet direct voor één individuele persoon worden gemaakt. Voor de vergoeding van deze kosten bestaat een eigen systematiek om tot een per persoon te vergoeden bedrag te komen. […] Het wetsvoorstel bepaalt nog wel de berekening van de totale kosten van het doorlopend toezicht. Het totale aan de sector in rekening te brengen bedrag wordt gevormd uit het totale bedrag van de begroting met aftrek van […] de begrote kosten voor eenmalige handelingen en het exploitatiesaldo van het voorafgaande jaar. Het overgebleven bedrag wordt in rekening gebracht bij de personen die onder het toezicht van de desbetreffende toezichthouder vallen. […] Daarnaast geldt als uitgangspunt dat kosten die specifiek ten behoeve van een persoon worden gemaakt afzonderlijk aan die persoon worden doorberekend. Dit betreft de eenmalige handelingen als het behandelen van een aanvraag of melding, het geven van een beschikking, het inschrijven of registreren van een persoon of een vergelijkbare handeling die ten behoeve van een persoon wordt verricht. […]” 4.3 In het Bbft 2019 is over de begroting van DNB en de vergoeding van de kosten van het doorlopend toezicht, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: “Artikel 2. Berekeningswijze doorlopend toezicht In de begroting neemt de toezichthouder een overzicht op waaruit de berekeningswijze van de kosten van het doorlopend toezicht, bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de wet, in het desbetreffende jaar blijkt. Artikel 3. Begroting DNB 1. De Nederlandsche Bank neemt in haar begroting afzonderlijke posten op voor de toezichtcategorieën, genoemd in bijlage 2, onderdeel A. 2. Per toezichtcategorie neemt de Nederlandsche Bank in de begroting een bedrag op voor de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen. De kosten van het doorlopend toezicht per toezichtcategorie bedragen het totaal van kosten voor die categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen. […] Artikel 5. Verantwoording DNB In de verantwoording geeft de Nederlandsche Bank per toezichtcategorie het verschil tussen de gerealiseerde baten en lasten aan. In dit verschil worden de verkregen opbrengsten uit verbeurde dwangsommen en boetes niet meegenomen. Artikel 6. Toerekenen exploitatiesaldo 1. […] 2. De Nederlandsche Bank verrekent het verschil per toezichtcategorie, bedoeld in artikel 5, met de begrote kosten voor de desbetreffende toezichtcategorie in het daaropvolgende jaar. […] Artikel 8. Vergoeding kosten DNB 1. De Nederlandsche Bank brengt de kosten van het doorlopend toezicht die zij voor een toezichtcategorie maakt, in rekening bij de personen die op grond van bijlage 2, onderdeel B, tot die categorie behoren. 2. De hoogte van het jaarlijks aan een persoon in rekening te brengen bedrag voor het doorlopend toezicht wordt bepaald aan de hand van de maatstaven, zoals vastgesteld in bijlage 2, onderdeel B. Artikel 9. Vaststelling jaarlijkse tarieven 1. Uiterlijk per 1 juni van ieder jaar worden, op voorstel van de toezichthouder, bij regeling van Onze Ministers, ieder voor diens beleidsverantwoordelijkheid, voor iedere te onderscheiden toezichtcategorie de bandbreedtes en tarieven vastgesteld. 2. Bij de vaststelling van de bandbreedtes en de tarieven wordt rekening gehouden met het bedrag dat op grond van de artikelen 3 en 7 voor het desbetreffende jaar aan de toezichtcategorie is toegerekend.” In de nota van toelichting (NvT) bij het Bbft 2019 (Stb. 2019, 156) staat, voor zover hier van belang, het volgende: “§ 1. Inleiding Dit besluit vormt een uitwerking van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019). In dit besluit zijn nadere regels gesteld over de begroting en verantwoording van de toezichtkosten van […] De Nederlandsche Bank N.V. (DNB). Daarnaast is de systematiek voor het doorberekenen van de toezichtkosten uitgewerkt. […] § 2. Begroting en verantwoording toezichthouders […] 2.2. Nadere begrotingsvoorschriften […] De kosten voor het doorlopend toezicht zijn alle kosten van de toezichthouder met aftrek van de kosten voor eenmalige handelingen […]. […] Artikel 3. Begroting De Nederlandsche Bank Bij DNB volgen de kosten voor het doorlopend toezicht die in rekening worden gebracht bij de verschillende toezichtcategorieën uit de begroting zelf. Daarom neemt DNB per toezichtcategorie een aparte post op. Voor zover van toepassing wordt in die post de verwachte opbrengsten uit eenmalige handelingen opgenomen. De kosten voor het doorlopend toezicht volgen uit de totale kosten voor een categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten uit die eenmalige handelingen. Daarmee is het bedrag dat een toezichtcategorie aan doorlopend toezicht moet vergoeden inzichtelijk. […]” 4.4 De maatstaven, tarieven en bandbreedtes op grond waarvan de concrete heffingen voor het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 zijn vastgesteld volgen uit artikel 3 van de Regeling bekostiging financieel toezicht 2020 (Rbft 2020). Voor de toezichtcategorie ‘betaalinstellingen, clearingsinstellingen en elektronischgeldinstellingen’ geldt voor vergunninghoudende instellingen een vast basistarief van € 5.000 ,- . Dit bedrag wordt bij bruto provisie-inkomsten tot € 1 miljoen vermeerderd met € 101,50 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten. Daarnaast wordt dit bedrag voor personen met bruto provisie-inkomsten in het bereik van € 1 miljoen tot en met € 10 miljoen vermeerderd met € 34,60 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten, en van € 10 miljoen tot en met € 50 miljoen vermeerderd met € 2,49 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten. Daarbij zijn voor het heffingsjaar 2020 de bruto provisie-inkomsten over 2019 maatgevend. In de toelichting bij de Rbft 2020 (Stcrt. 2020, nr. 31866, blz. 13) zijn de totaal door te berekenen toezichtkosten voor doorlopend toezicht in het jaar 2020 voor betaalinstellingen als volgt weergegeven: Tabel 2: Kosten […] door DNB per categorie (in duizenden. euro’s) Begroting Exploitatiesaldo Eenmalige handelingen Door te berekenen […] Betaalinstellingen 7.907 1.603 500 9.010 […] Aard en omvang kosten doorlopend toezicht 2020 5.1 Het College stelt over het tarief in artikel 3 van de Rbft 2020 het volgende vast.

Dit uitgangspunt wordt gedragen door de overweging dat het bij eenmalige handelingen om concrete, vooraf bepaalde handelingen gaat, waaraan specifieke bedragen kunnen worden verbonden en de overweging dat deze concrete kostentoedeling past in het kader van ‘individueel toerekenbaar profijt’ bij het karakter van de handelingen (Kamerstukken II 2017/18, 34 870, nr. 3, blz. 8). Dat het woord ‘vergoeding’ in artikel 14 van de Wbft 2019 duidelijk maakt dat DNB niet verplicht is om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers door te berekenen omdat een vergoeding immers ook niet-kostendekkend kan zijn, terwijl DNB op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden is alle begrote kosten van haar toezicht door te belasten, betekent niet dat daarmee voor eenmalige handelingen begrote kosten in hetzelfde jaar in rekening mogen worden gebracht bij de onder toezicht staande personen voor wie die kosten niet zijn gemaakt. 8.6 Tot slot kan het standpunt van DNB dat de vaste vergoedingen voor eenmalige handelingen in de praktijk altijd ontoereikend zijn, omdat de wetgever wil voorkomen dat nieuwe (kleine) partijen niet kunnen toetreden tot de markt er, gelet op wat hiervoor is overwogen, niet toe leiden dat de kosten daarvan in hetzelfde jaar in de tarieven voor kosten van doorlopend toezicht mogen worden doorberekend. Doorberekening via het exploitatiesaldo 8.7 Het College is van oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraken terecht heeft geoordeeld dat het niet in strijd is met de Wbft 2019 als een tekort bij de eenmalige handelingen wordt betrokken in de berekening van het exploitatiesaldo en daarna in het volgende jaar bij de onder toezicht staande instellingen in rekening wordt gebracht. Omdat de vergoeding aan de toezichthouders jaarlijks plaatsvindt op basis van de begrote kosten, vindt een verrekening plaats met de daadwerkelijk gerealiseerde kosten in het voorafgaande jaar. Dit gebeurt door middel van het exploitatiesaldo. Omdat het bij de vergoeding van de kosten voor eenmalige handelingen vaak om vooraf bepaalde, vaste vergoedingen gaat, kan het dus voorkomen dat de daadwerkelijk gerealiseerde kosten achteraf hoger of lager zijn geweest dan begroot. De niet of te veel doorberekende kosten worden volgens de wettelijke systematiek in dat geval betrokken in het exploitatiesaldo, het verschil tussen de in enig jaar gerealiseerde baten en lasten. Daartoe bepaalt artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wbft 2019 dat de kosten die ten laste worden gebracht, niet meer inhouden dan die volgen uit de begroting van de toezichthouder, met inbegrip van het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar. Artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 bepaalt dat het exploitatiesaldo over het voorafgaande jaar deel uitmaakt van de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht. DNB moet het exploitatiesaldo dus betrekken bij de onder toezicht staande personen in rekening te brengen kosten, zo volgt ook uit de artikelen 5 en 6 van het Bbft 2019. Het voorgaande brengt met zich dat artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 een wettelijke basis biedt voor het betrekken van gerealiseerde kosten (tekorten) in de exploitatie van enig jaar bij de toezichtkosten in een volgend jaar, ongeacht de herkomst of oorzaak van de kosten (tekorten). Uit de tekst van de Wbft 2019 noch de geschiedenis van totstandkoming van deze wet volgen op dit punt nadere beperkingen. Niet valt in te zien dat het betrekken bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in het volgende jaar van exploitatietekorten die zijn ontstaan bij de eenmalige handelingen in strijd is met het wettelijk kader van de Wbft 2019. 8.8 Het voorgaande wordt niet anders in het geval dat een vergoeding voor de verrichting van een eenmalige handeling in enig jaar niet kostendekkend is. In artikel 14 van de Wbft 2019 is bepaald dat een persoon voor wie DNB een eenmalige handeling verricht daarvoor een ‘vergoeding’ betaald. Uit artikel 14 van de Wbft 2019 volgt niet een verplichting tot het vaststellen van kostendekkende vergoedingen. Een ‘vergoeding’ hoeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet per se kostendekkend te zijn. Overigens wordt via het exploitatiesaldo niet alleen een tekort uit enig jaar, maar ook een overschot betrokken bij de kosten op basis waarvan de tarieven voor doorlopend toezicht worden vastgesteld. De wetgever heeft gekozen voor een systeem waarin exploitatietekorten en -overschotten worden verrekend met latere jaren. Enige mate van kostenvermenging bij het exploitatiesaldo ligt besloten in de wettelijke systematiek voor het doorberekenen van de toezichtkosten en de keuze van de wetgever om het exploitatiesaldo ongeacht de herkomst of oorzaak daarvan terecht te laten komen bij de kosten die de basis vormen voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht.

Uit de in 5.2 en 5.5 vastgestelde feiten leidt het College af dat in 2020 een negatief exploitatiesaldo uit 2019 van € 1,6 miljoen bij de totale kosten van het toezicht voor 2020 is betrokken, waarvan een bedrag van € 0,8 miljoen is ontstaan bij de post ‘toetreding’ (€ 1,3 miljoen gerealiseerde kosten minus € 0,5 miljoen ‘leges’ opbrengsten). Deze kosten kwamen in 2020 boven op het bedrag van € 0,9 miljoen begrote toetredingskosten, waarover het College in 8.11 al heeft geoordeeld dat hiermee ten onrechte kosten van eenmalige handelingen in het kader van de heffingen voor doorlopend toezicht zijn doorberekend. Dit betekent dat in 2020 van de totale kosten van € 9 miljoen die in 2020 de basis vormde voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht, een bedrag van € 1,7 miljoen kosten voor eenmalige handelingen betrof. 10.6 Het College volgt de betaalinstellingen in hun betoog dat het in deze mate betrekken van kosten die zijn gemaakt voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het (doorlopend) toezicht leidt tot een kostenvermenging die op gespannen voet staat met de uitgangspunten van de doorberekening van toezichtkosten zoals die zijn neergelegd in de MvT bij de Wbft 2019 (zie hiervoor in 10.5.2). De wetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen doorberekening op grond van individueel profijt enerzijds en doorberekening op grond van systeemprofijt anderzijds en – in lijn hiermee – onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht. Dit is gemaakt om rekening te houden met het uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Daarbij is de concrete uitwerking van de vergoeding van de toezichtkosten de invoering van de Wbft 2019 bewust overgelaten aan de lagere regelgever met de bedoeling om de tarieven sneller dan voorheen – de tarieven waren voorheen in de Wbft zelf vastgelegd – te kunnen aanpassen. Gezien de omvang van de kosten van eenmalige handelingen die in 2019 en 2020 niet gedekt werden door de opbrengsten en het vaste lage tarief van € 6.800 ,- voor de behandeling van een vergunningaanvraag voor het uitoefenen van bedrijf van betaaldienstverlener, is het College van oordeel dat sprake is van een aanzienlijke mate van kostenvermenging. Het College acht niet aannemelijk dat de mate van kostenvermenging ofwel de tariefverhoging die voor de onder toezicht staande betaalinstellingen in 2020 uit deze kosten volgt zo beperkt is, dat zonder meer kan worden aangenomen dat die gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die daarmee worden gediend. 10.7 Alvorens kan worden toegekomen aan een beoordeling van het beroep op het evenredigheidsbeginsel, moet het College beoordelen of bij het vaststellen van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 de met het oog op de kostenvermenging negatieve gevolgen voor de groep betaalinstellingen, waartoe OPP , CURO en CCV behoren en zij in deze procedure hebben gewezen, zijn betrokken en de afweging is gemotiveerd. 10.7.1 In de MvT bij de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3) is geen aandacht besteed aan de vraag in hoeverre een kostenvermenging bij de heffingen binnen een bepaalde categorie van personen, in weerwil van het onderscheid van de kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht, toelaatbaar is. Het College ziet daarin geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de wetgever bij de inwerkingtreding van de Wbft 2019 bewust heeft gekozen voor vergoedingen voor eenmalige handelingen die niet-kostendekkend zijn. Voor zover DNB heeft verwezen naar de passage uit de NvT bij het Bbft 2019, waarin is vermeld dat een van de uitgangspunten van de doorberekening van de toezichtkosten is dat deze kosten naar verhouding goed gedragen moeten kunnen worden en dat de kosten de toegang tot de markt niet beperken voor kleine partijen, hecht het College hier niet het gewenste belang aan. Deze passage ziet immers niet specifiek op de vergoedingen voor eenmalige handelingen, maar op de doorberekening van de kosten voor doorlopend toezicht. 10.7.2 Ook uit toelichting bij de Rbft 2020 en de toelichting bij de Rbft eenmalige handelingen blijkt niet dat aandacht is besteed aan de doorberekening van niet door de vergoedingen voor eenmalige handelingen gedekte kosten aan onder toezicht staande instellingen of van een afweging omtrent de vaststelling van de hoogte van het tarief voor eenmalige handelingen. Een onderbouwing van en toelichting op de hoogte van de lage vergoeding voor de behandeling van een vergunningaanvraag in de categorie betaalinstellingen, terwijl de door DNB gemaakte kosten een veelvoud daarvan bedragen, ontbreekt. Uit de toelichting bij de Rbft eenmalige handelingen blijkt slechts dat in 2019 aan de hand van een berekening van de werkelijke kosten van de handelingen in de afgelopen jaren bij een aantal handelingen de vergoeding in deze regeling is aangepast. De eerder vastgestelde vergoeding van € 6.800 ,- voor de aanvraag van een vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van betaaldienstverlener is in 2019 niet gewijzigd. 10.7.3 Uit een brief van het ministerie van Financiën van 25 februari 2021 (kenmerk 2021-0000036478 ) aan de branchevereniging Verenigde Betaal Instellingen Nederland ( VBIN ) kan weliswaar worden afgeleid dat de lagere regelgever bewust heeft gekozen voor een laag toegangstarief. In die brief heeft het ministerie in reactie op een verzoek van VBIN om corrigerende maatregelen, te kennen gegeven dat “deze kosten [College: van de eenmalige handelingen] in het verleden naar beneden [zijn] bijgesteld om laagdrempelige toetreding tot de markt niet in het geding te laten komen”. Maar een kenbare afweging met het oog op de negatieve gevolgen in verband met kostenvermenging voor de groep betaalinstellingen, waartoe OPP , CURO en CCV behoren, ontbreekt. Ook is de vraag vanaf welk niveau ‘de vergoeding’ een ongewenste toegangsdrempel zou kunnen opwerpen voor toegang tot de markt, zoals DNB ter zitting te kennen heeft gegeven, niet onderzocht. De enkele stelling van DNB dat de vergunninghouders als groep systeemprofijt zouden ondervinden van een ‘strenge toets aan de poort’ en dat de intensieve controle bij vergunningaanvragen tot lagere kosten in het doorlopend toezicht zou leiden, acht het College ook onvoldoende. Niet gebleken is dat de negatieve gevolgen van deze kostenvermenging voor de betaalinstellingen zijn betrokken bij de vaststelling van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 en dat de afweging daaromtrent (deugdelijk) is gemotiveerd.

Hier vallen vele activiteiten onder die niet direct voor één individuele persoon worden gemaakt. Voor de vergoeding van deze kosten bestaat een eigen systematiek om tot een per persoon te vergoeden bedrag te komen. […] Het wetsvoorstel bepaalt nog wel de berekening van de totale kosten van het doorlopend toezicht. Het totale aan de sector in rekening te brengen bedrag wordt gevormd uit het totale bedrag van de begroting met aftrek van […] de begrote kosten voor eenmalige handelingen en het exploitatiesaldo van het voorafgaande jaar. Het overgebleven bedrag wordt in rekening gebracht bij de personen die onder het toezicht van de desbetreffende toezichthouder vallen. […] Daarnaast geldt als uitgangspunt dat kosten die specifiek ten behoeve van een persoon worden gemaakt afzonderlijk aan die persoon worden doorberekend. Dit betreft de eenmalige handelingen als het behandelen van een aanvraag of melding, het geven van een beschikking, het inschrijven of registreren van een persoon of een vergelijkbare handeling die ten behoeve van een persoon wordt verricht. […]” 4.3 In het Bbft 2019 is over de begroting van DNB en de vergoeding van de kosten van het doorlopend toezicht, voor zover hier van belang, het volgende bepaald: “Artikel 2. Berekeningswijze doorlopend toezicht In de begroting neemt de toezichthouder een overzicht op waaruit de berekeningswijze van de kosten van het doorlopend toezicht, bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de wet, in het desbetreffende jaar blijkt. Artikel 3. Begroting DNB 1. De Nederlandsche Bank neemt in haar begroting afzonderlijke posten op voor de toezichtcategorieën, genoemd in bijlage 2, onderdeel A. 2. Per toezichtcategorie neemt de Nederlandsche Bank in de begroting een bedrag op voor de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen. De kosten van het doorlopend toezicht per toezichtcategorie bedragen het totaal van kosten voor die categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten van eenmalige handelingen. […] Artikel 5. Verantwoording DNB In de verantwoording geeft de Nederlandsche Bank per toezichtcategorie het verschil tussen de gerealiseerde baten en lasten aan. In dit verschil worden de verkregen opbrengsten uit verbeurde dwangsommen en boetes niet meegenomen. Artikel 6. Toerekenen exploitatiesaldo 1. […] 2. De Nederlandsche Bank verrekent het verschil per toezichtcategorie, bedoeld in artikel 5, met de begrote kosten voor de desbetreffende toezichtcategorie in het daaropvolgende jaar. […] Artikel 8. Vergoeding kosten DNB 1. De Nederlandsche Bank brengt de kosten van het doorlopend toezicht die zij voor een toezichtcategorie maakt, in rekening bij de personen die op grond van bijlage 2, onderdeel B, tot die categorie behoren. 2. De hoogte van het jaarlijks aan een persoon in rekening te brengen bedrag voor het doorlopend toezicht wordt bepaald aan de hand van de maatstaven, zoals vastgesteld in bijlage 2, onderdeel B. Artikel 9. Vaststelling jaarlijkse tarieven 1. Uiterlijk per 1 juni van ieder jaar worden, op voorstel van de toezichthouder, bij regeling van Onze Ministers, ieder voor diens beleidsverantwoordelijkheid, voor iedere te onderscheiden toezichtcategorie de bandbreedtes en tarieven vastgesteld. 2. Bij de vaststelling van de bandbreedtes en de tarieven wordt rekening gehouden met het bedrag dat op grond van de artikelen 3 en 7 voor het desbetreffende jaar aan de toezichtcategorie is toegerekend.” In de nota van toelichting (NvT) bij het Bbft 2019 (Stb. 2019, 156) staat, voor zover hier van belang, het volgende: “§ 1. Inleiding Dit besluit vormt een uitwerking van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019). In dit besluit zijn nadere regels gesteld over de begroting en verantwoording van de toezichtkosten van […] De Nederlandsche Bank N.V. (DNB). Daarnaast is de systematiek voor het doorberekenen van de toezichtkosten uitgewerkt. […] § 2. Begroting en verantwoording toezichthouders […] 2.2. Nadere begrotingsvoorschriften […] De kosten voor het doorlopend toezicht zijn alle kosten van de toezichthouder met aftrek van de kosten voor eenmalige handelingen […]. […] Artikel 3. Begroting De Nederlandsche Bank Bij DNB volgen de kosten voor het doorlopend toezicht die in rekening worden gebracht bij de verschillende toezichtcategorieën uit de begroting zelf. Daarom neemt DNB per toezichtcategorie een aparte post op. Voor zover van toepassing wordt in die post de verwachte opbrengsten uit eenmalige handelingen opgenomen. De kosten voor het doorlopend toezicht volgen uit de totale kosten voor een categorie met aftrek van de verwachte opbrengsten uit die eenmalige handelingen. Daarmee is het bedrag dat een toezichtcategorie aan doorlopend toezicht moet vergoeden inzichtelijk. […]” 4.4 De maatstaven, tarieven en bandbreedtes op grond waarvan de concrete heffingen voor het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 zijn vastgesteld volgen uit artikel 3 van de Regeling bekostiging financieel toezicht 2020 (Rbft 2020). Voor de toezichtcategorie ‘betaalinstellingen, clearingsinstellingen en elektronischgeldinstellingen’ geldt voor vergunninghoudende instellingen een vast basistarief van € 5.000 ,- . Dit bedrag wordt bij bruto provisie-inkomsten tot € 1 miljoen vermeerderd met € 101,50 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten. Daarnaast wordt dit bedrag voor personen met bruto provisie-inkomsten in het bereik van € 1 miljoen tot en met € 10 miljoen vermeerderd met € 34,60 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten, en van € 10 miljoen tot en met € 50 miljoen vermeerderd met € 2,49 per € 1.000 ,- aan bruto provisie-inkomsten. Daarbij zijn voor het heffingsjaar 2020 de bruto provisie-inkomsten over 2019 maatgevend. In de toelichting bij de Rbft 2020 (Stcrt. 2020, nr. 31866, blz. 13) zijn de totaal door te berekenen toezichtkosten voor doorlopend toezicht in het jaar 2020 voor betaalinstellingen als volgt weergegeven: Tabel 2: Kosten […] door DNB per categorie (in duizenden. euro’s) Begroting Exploitatiesaldo Eenmalige handelingen Door te berekenen […] Betaalinstellingen 7.907 1.603 500 9.010 […] Aard en omvang kosten doorlopend toezicht 2020 5.1 Het College stelt over het tarief in artikel 3 van de Rbft 2020 het volgende vast.

Dit uitgangspunt wordt gedragen door de overweging dat het bij eenmalige handelingen om concrete, vooraf bepaalde handelingen gaat, waaraan specifieke bedragen kunnen worden verbonden en de overweging dat deze concrete kostentoedeling past in het kader van ‘individueel toerekenbaar profijt’ bij het karakter van de handelingen (Kamerstukken II 2017/18, 34 870, nr. 3, blz. 8). Dat het woord ‘vergoeding’ in artikel 14 van de Wbft 2019 duidelijk maakt dat DNB niet verplicht is om alle kosten die gemoeid zijn met de eenmalige handelingen aan de aanvragers door te berekenen omdat een vergoeding immers ook niet-kostendekkend kan zijn, terwijl DNB op grond van artikel 13 van de Wbft 2019 wel gehouden is alle begrote kosten van haar toezicht door te belasten, betekent niet dat daarmee voor eenmalige handelingen begrote kosten in hetzelfde jaar in rekening mogen worden gebracht bij de onder toezicht staande personen voor wie die kosten niet zijn gemaakt. 8.6 Tot slot kan het standpunt van DNB dat de vaste vergoedingen voor eenmalige handelingen in de praktijk altijd ontoereikend zijn, omdat de wetgever wil voorkomen dat nieuwe (kleine) partijen niet kunnen toetreden tot de markt er, gelet op wat hiervoor is overwogen, niet toe leiden dat de kosten daarvan in hetzelfde jaar in de tarieven voor kosten van doorlopend toezicht mogen worden doorberekend. Doorberekening via het exploitatiesaldo 8.7 Het College is van oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraken terecht heeft geoordeeld dat het niet in strijd is met de Wbft 2019 als een tekort bij de eenmalige handelingen wordt betrokken in de berekening van het exploitatiesaldo en daarna in het volgende jaar bij de onder toezicht staande instellingen in rekening wordt gebracht. Omdat de vergoeding aan de toezichthouders jaarlijks plaatsvindt op basis van de begrote kosten, vindt een verrekening plaats met de daadwerkelijk gerealiseerde kosten in het voorafgaande jaar. Dit gebeurt door middel van het exploitatiesaldo. Omdat het bij de vergoeding van de kosten voor eenmalige handelingen vaak om vooraf bepaalde, vaste vergoedingen gaat, kan het dus voorkomen dat de daadwerkelijk gerealiseerde kosten achteraf hoger of lager zijn geweest dan begroot. De niet of te veel doorberekende kosten worden volgens de wettelijke systematiek in dat geval betrokken in het exploitatiesaldo, het verschil tussen de in enig jaar gerealiseerde baten en lasten. Daartoe bepaalt artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wbft 2019 dat de kosten die ten laste worden gebracht, niet meer inhouden dan die volgen uit de begroting van de toezichthouder, met inbegrip van het exploitatiesaldo van het daaraan voorafgaande jaar. Artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 bepaalt dat het exploitatiesaldo over het voorafgaande jaar deel uitmaakt van de totale kosten van het toezicht die in enig jaar in rekening worden gebracht. DNB moet het exploitatiesaldo dus betrekken bij de onder toezicht staande personen in rekening te brengen kosten, zo volgt ook uit de artikelen 5 en 6 van het Bbft 2019. Het voorgaande brengt met zich dat artikel 15, tweede lid, van de Wbft 2019 een wettelijke basis biedt voor het betrekken van gerealiseerde kosten (tekorten) in de exploitatie van enig jaar bij de toezichtkosten in een volgend jaar, ongeacht de herkomst of oorzaak van de kosten (tekorten). Uit de tekst van de Wbft 2019 noch de geschiedenis van totstandkoming van deze wet volgen op dit punt nadere beperkingen. Niet valt in te zien dat het betrekken bij de totale kosten van het doorlopend toezicht in het volgende jaar van exploitatietekorten die zijn ontstaan bij de eenmalige handelingen in strijd is met het wettelijk kader van de Wbft 2019. 8.8 Het voorgaande wordt niet anders in het geval dat een vergoeding voor de verrichting van een eenmalige handeling in enig jaar niet kostendekkend is. In artikel 14 van de Wbft 2019 is bepaald dat een persoon voor wie DNB een eenmalige handeling verricht daarvoor een ‘vergoeding’ betaald. Uit artikel 14 van de Wbft 2019 volgt niet een verplichting tot het vaststellen van kostendekkende vergoedingen. Een ‘vergoeding’ hoeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet per se kostendekkend te zijn. Overigens wordt via het exploitatiesaldo niet alleen een tekort uit enig jaar, maar ook een overschot betrokken bij de kosten op basis waarvan de tarieven voor doorlopend toezicht worden vastgesteld. De wetgever heeft gekozen voor een systeem waarin exploitatietekorten en -overschotten worden verrekend met latere jaren. Enige mate van kostenvermenging bij het exploitatiesaldo ligt besloten in de wettelijke systematiek voor het doorberekenen van de toezichtkosten en de keuze van de wetgever om het exploitatiesaldo ongeacht de herkomst of oorzaak daarvan terecht te laten komen bij de kosten die de basis vormen voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht.

Uit de in 5.2 en 5.5 vastgestelde feiten leidt het College af dat in 2020 een negatief exploitatiesaldo uit 2019 van € 1,6 miljoen bij de totale kosten van het toezicht voor 2020 is betrokken, waarvan een bedrag van € 0,8 miljoen is ontstaan bij de post ‘toetreding’ (€ 1,3 miljoen gerealiseerde kosten minus € 0,5 miljoen ‘leges’ opbrengsten). Deze kosten kwamen in 2020 boven op het bedrag van € 0,9 miljoen begrote toetredingskosten, waarover het College in 8.11 al heeft geoordeeld dat hiermee ten onrechte kosten van eenmalige handelingen in het kader van de heffingen voor doorlopend toezicht zijn doorberekend. Dit betekent dat in 2020 van de totale kosten van € 9 miljoen die in 2020 de basis vormde voor de vaststelling van de tarieven voor doorlopend toezicht, een bedrag van € 1,7 miljoen kosten voor eenmalige handelingen betrof. 10.6 Het College volgt de betaalinstellingen in hun betoog dat het in deze mate betrekken van kosten die zijn gemaakt voor eenmalige handelingen bij de totale kosten van het (doorlopend) toezicht leidt tot een kostenvermenging die op gespannen voet staat met de uitgangspunten van de doorberekening van toezichtkosten zoals die zijn neergelegd in de MvT bij de Wbft 2019 (zie hiervoor in 10.5.2). De wetgever heeft een duidelijk onderscheid gemaakt tussen doorberekening op grond van individueel profijt enerzijds en doorberekening op grond van systeemprofijt anderzijds en – in lijn hiermee – onderscheid tussen kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht. Dit is gemaakt om rekening te houden met het uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014 dat de bijdragen redelijk moeten zijn en gebaseerd op de werkelijke kosten. Daarbij is de concrete uitwerking van de vergoeding van de toezichtkosten de invoering van de Wbft 2019 bewust overgelaten aan de lagere regelgever met de bedoeling om de tarieven sneller dan voorheen – de tarieven waren voorheen in de Wbft zelf vastgelegd – te kunnen aanpassen. Gezien de omvang van de kosten van eenmalige handelingen die in 2019 en 2020 niet gedekt werden door de opbrengsten en het vaste lage tarief van € 6.800 ,- voor de behandeling van een vergunningaanvraag voor het uitoefenen van bedrijf van betaaldienstverlener, is het College van oordeel dat sprake is van een aanzienlijke mate van kostenvermenging. Het College acht niet aannemelijk dat de mate van kostenvermenging ofwel de tariefverhoging die voor de onder toezicht staande betaalinstellingen in 2020 uit deze kosten volgt zo beperkt is, dat zonder meer kan worden aangenomen dat die gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die daarmee worden gediend. 10.7 Alvorens kan worden toegekomen aan een beoordeling van het beroep op het evenredigheidsbeginsel, moet het College beoordelen of bij het vaststellen van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 de met het oog op de kostenvermenging negatieve gevolgen voor de groep betaalinstellingen, waartoe OPP , CURO en CCV behoren en zij in deze procedure hebben gewezen, zijn betrokken en de afweging is gemotiveerd. 10.7.1 In de MvT bij de Wbft 2019 (Kamerstukken II 2017-2018, 34 870, nr. 3) is geen aandacht besteed aan de vraag in hoeverre een kostenvermenging bij de heffingen binnen een bepaalde categorie van personen, in weerwil van het onderscheid van de kosten voor eenmalige handelingen en kosten voor doorlopend toezicht, toelaatbaar is. Het College ziet daarin geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de wetgever bij de inwerkingtreding van de Wbft 2019 bewust heeft gekozen voor vergoedingen voor eenmalige handelingen die niet-kostendekkend zijn. Voor zover DNB heeft verwezen naar de passage uit de NvT bij het Bbft 2019, waarin is vermeld dat een van de uitgangspunten van de doorberekening van de toezichtkosten is dat deze kosten naar verhouding goed gedragen moeten kunnen worden en dat de kosten de toegang tot de markt niet beperken voor kleine partijen, hecht het College hier niet het gewenste belang aan. Deze passage ziet immers niet specifiek op de vergoedingen voor eenmalige handelingen, maar op de doorberekening van de kosten voor doorlopend toezicht. 10.7.2 Ook uit toelichting bij de Rbft 2020 en de toelichting bij de Rbft eenmalige handelingen blijkt niet dat aandacht is besteed aan de doorberekening van niet door de vergoedingen voor eenmalige handelingen gedekte kosten aan onder toezicht staande instellingen of van een afweging omtrent de vaststelling van de hoogte van het tarief voor eenmalige handelingen. Een onderbouwing van en toelichting op de hoogte van de lage vergoeding voor de behandeling van een vergunningaanvraag in de categorie betaalinstellingen, terwijl de door DNB gemaakte kosten een veelvoud daarvan bedragen, ontbreekt. Uit de toelichting bij de Rbft eenmalige handelingen blijkt slechts dat in 2019 aan de hand van een berekening van de werkelijke kosten van de handelingen in de afgelopen jaren bij een aantal handelingen de vergoeding in deze regeling is aangepast. De eerder vastgestelde vergoeding van € 6.800 ,- voor de aanvraag van een vergunning voor het uitoefenen van het bedrijf van betaaldienstverlener is in 2019 niet gewijzigd. 10.7.3 Uit een brief van het ministerie van Financiën van 25 februari 2021 (kenmerk 2021-0000036478 ) aan de branchevereniging Verenigde Betaal Instellingen Nederland ( VBIN ) kan weliswaar worden afgeleid dat de lagere regelgever bewust heeft gekozen voor een laag toegangstarief. In die brief heeft het ministerie in reactie op een verzoek van VBIN om corrigerende maatregelen, te kennen gegeven dat “deze kosten [College: van de eenmalige handelingen] in het verleden naar beneden [zijn] bijgesteld om laagdrempelige toetreding tot de markt niet in het geding te laten komen”. Maar een kenbare afweging met het oog op de negatieve gevolgen in verband met kostenvermenging voor de groep betaalinstellingen, waartoe OPP , CURO en CCV behoren, ontbreekt. Ook is de vraag vanaf welk niveau ‘de vergoeding’ een ongewenste toegangsdrempel zou kunnen opwerpen voor toegang tot de markt, zoals DNB ter zitting te kennen heeft gegeven, niet onderzocht. De enkele stelling van DNB dat de vergunninghouders als groep systeemprofijt zouden ondervinden van een ‘strenge toets aan de poort’ en dat de intensieve controle bij vergunningaanvragen tot lagere kosten in het doorlopend toezicht zou leiden, acht het College ook onvoldoende. Niet gebleken is dat de negatieve gevolgen van deze kostenvermenging voor de betaalinstellingen zijn betrokken bij de vaststelling van de tarieven in artikel 3 van de Rbft 2020 en dat de afweging daaromtrent (deugdelijk) is gemotiveerd.

5.2 In de toelichting bij de Rbft 2020 is de berekening van de totaal door te berekenen toezichtkosten van (afgerond) € 9 miljoen voor betaalinstellingen voor het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 weergegeven. Daaruit blijken voor de categorie betaalinstellingen begrote kosten van (afgerond) € 7,9 miljoen , een negatief exploitatiesaldo van (afgerond) € 1,6 miljoen en opbrengsten uit eenmalige handelingen van € 0,5 miljoen . 5.3 Uit de ZBO-begroting 2020 blijkt dat DNB voor de categorie betaalinstellingen en elektronischgeldinstellingen voor het jaar 2020 kosten van € 7,9 miljoen heeft begroot. Daarvan is voor de ‘uitvoerende activiteiten’ een totaalbedrag van € 3,5 miljoen begroot, waarvan € 2 miljoen voor ‘gepland toezicht’ en € 1,5 miljoen voor ‘ongepland toezicht’. Onderdeel van het ‘ongepland toezicht’ is de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’. Deze post bedraagt € 1,4 miljoen (tabel 10 Deelbegroting betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen, blz. 30). 5.4 DNB heeft ter zitting toegelicht dat zij een substantieel deel, een bedrag € 0,9 miljoen , van de begrote kosten voor ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ in 2020 heeft betrokken bij de kosten voor het doorlopend toezicht. Dit volgt ook uit de hiervoor opgenomen gegevens uit de ZBO-begroting 2020 gelezen in samenhang met de toelichting bij de Rbft 2020. DNB heeft in 2020 € 1,4 miljoen kosten voor ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ begroot; daartegenover stonden € 0,5 miljoen begrote opbrengsten van eenmalige handelingen. DNB heeft daarbij ter zitting gesteld dat in de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ niet alleen de kosten voor eenmalige handelingen zouden zijn opgenomen, maar ook de kosten van andere handelingen waarvoor geen vergoeding tegenover staat. DNB heeft dit niet nader kunnen specifiëren. 5.5 Uit de ZBO-verantwoording 2019 blijkt dat DNB in het jaar 2019 in de categorie betaal- en elektronischgeldinstellingen kosten heeft gerealiseerd van totaal € 6,9 miljoen . Daarvan heeft DNB € 3,6 miljoen besteed aan uitvoerende activiteiten, waarvan € 1,4 miljoen voor ‘ongepland toezicht’. Onderdeel van het ‘ongepland toezicht’ is de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’. Deze post bedraagt € 1,3 miljoen (tabel 10 Gerealiseerde kosten toezichtactiviteiten betaal- en elektronischgeldinstellingen, blz. 38). Uit de ZBO-verantwoording 2019 blijkt verder dat DNB voor de toezichtcategorie betaal- en elektronischgeldinstellingen in 2019 opbrengsten aan ‘leges’ heeft ontvangen van € 0,5 miljoen (tabel 31 Totale opbrengsten van instellingen (voorschotten) 2019, blz. 81). In de ZBO-verantwoording 2019 zijn de gerealiseerde kosten voor toezichtactiviteiten met betrekking tot betaal- en elektronischgeldinstellingen en de oorzaken voor de budgetoverschrijding als volgt toegelicht (blz. 39). “De gerealiseerde toezichtkosten bedragen EUR 6,9 mln en overschrijden de begroting met EUR 1,3 mln . Dit komt doordat er meer inzet op onder andere de Brexit en PSDII heeft plaatsgevonden. De kosten voor de uitvoerende activiteiten komen daardoor EUR 0,7 mln hoger dan begroot. De hogere inzet betreft voornamelijk meer capaciteitsinzet voor vergunningverlening, inclusief een beoordeling van de wijze waarop nieuwe partijen (bv. als gevolg van PSDII en de aanstaande Brexit ) hun integriteitsrisico’s reeds bij aanvang beheersen. Specifiek voor de behandeling van de PSDII vergunningen geldt dat er meer overleg met de nieuwe partijen over de vergunningaanvragen heeft plaatsgevonden, omdat de nieuwe partijen een technische achtergrond hebben in plaats van een bancaire. Het opstellen van het beoordelingskader voor de nieuwe diensten heeft ook meer inzet gevraagd. Daarnaast heeft er meer inzet plaatsgevonden voor specialistische IT-expertise voor vergunningverlening. Omdat de werkelijke inzet over 2019 6 fte hoger is dan begroot zorgt dit ook voor een groter aandeel in de doorbelaste kosten voor ondersteuning, die gerelateerd zijn aan de primaire capaciteitsinzet. Dit komt bovenop het effect van de hogere bankbrede kosten zoals toegelicht in paragraaf 1.2”

5.2 In de toelichting bij de Rbft 2020 is de berekening van de totaal door te berekenen toezichtkosten van (afgerond) € 9 miljoen voor betaalinstellingen voor het doorlopend toezicht voor het jaar 2020 weergegeven. Daaruit blijken voor de categorie betaalinstellingen begrote kosten van (afgerond) € 7,9 miljoen , een negatief exploitatiesaldo van (afgerond) € 1,6 miljoen en opbrengsten uit eenmalige handelingen van € 0,5 miljoen . 5.3 Uit de ZBO-begroting 2020 blijkt dat DNB voor de categorie betaalinstellingen en elektronischgeldinstellingen voor het jaar 2020 kosten van € 7,9 miljoen heeft begroot. Daarvan is voor de ‘uitvoerende activiteiten’ een totaalbedrag van € 3,5 miljoen begroot, waarvan € 2 miljoen voor ‘gepland toezicht’ en € 1,5 miljoen voor ‘ongepland toezicht’. Onderdeel van het ‘ongepland toezicht’ is de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’. Deze post bedraagt € 1,4 miljoen (tabel 10 Deelbegroting betaalinstellingen en elektronisch geldinstellingen, blz. 30). 5.4 DNB heeft ter zitting toegelicht dat zij een substantieel deel, een bedrag € 0,9 miljoen , van de begrote kosten voor ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ in 2020 heeft betrokken bij de kosten voor het doorlopend toezicht. Dit volgt ook uit de hiervoor opgenomen gegevens uit de ZBO-begroting 2020 gelezen in samenhang met de toelichting bij de Rbft 2020. DNB heeft in 2020 € 1,4 miljoen kosten voor ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ begroot; daartegenover stonden € 0,5 miljoen begrote opbrengsten van eenmalige handelingen. DNB heeft daarbij ter zitting gesteld dat in de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’ niet alleen de kosten voor eenmalige handelingen zouden zijn opgenomen, maar ook de kosten van andere handelingen waarvoor geen vergoeding tegenover staat. DNB heeft dit niet nader kunnen specifiëren. 5.5 Uit de ZBO-verantwoording 2019 blijkt dat DNB in het jaar 2019 in de categorie betaal- en elektronischgeldinstellingen kosten heeft gerealiseerd van totaal € 6,9 miljoen . Daarvan heeft DNB € 3,6 miljoen besteed aan uitvoerende activiteiten, waarvan € 1,4 miljoen voor ‘ongepland toezicht’. Onderdeel van het ‘ongepland toezicht’ is de post ‘toezicht aanvragen/ toetreding’. Deze post bedraagt € 1,3 miljoen (tabel 10 Gerealiseerde kosten toezichtactiviteiten betaal- en elektronischgeldinstellingen, blz. 38). Uit de ZBO-verantwoording 2019 blijkt verder dat DNB voor de toezichtcategorie betaal- en elektronischgeldinstellingen in 2019 opbrengsten aan ‘leges’ heeft ontvangen van € 0,5 miljoen (tabel 31 Totale opbrengsten van instellingen (voorschotten) 2019, blz. 81). In de ZBO-verantwoording 2019 zijn de gerealiseerde kosten voor toezichtactiviteiten met betrekking tot betaal- en elektronischgeldinstellingen en de oorzaken voor de budgetoverschrijding als volgt toegelicht (blz. 39). “De gerealiseerde toezichtkosten bedragen EUR 6,9 mln en overschrijden de begroting met EUR 1,3 mln . Dit komt doordat er meer inzet op onder andere de Brexit en PSDII heeft plaatsgevonden. De kosten voor de uitvoerende activiteiten komen daardoor EUR 0,7 mln hoger dan begroot. De hogere inzet betreft voornamelijk meer capaciteitsinzet voor vergunningverlening, inclusief een beoordeling van de wijze waarop nieuwe partijen (bv. als gevolg van PSDII en de aanstaande Brexit ) hun integriteitsrisico’s reeds bij aanvang beheersen. Specifiek voor de behandeling van de PSDII vergunningen geldt dat er meer overleg met de nieuwe partijen over de vergunningaanvragen heeft plaatsgevonden, omdat de nieuwe partijen een technische achtergrond hebben in plaats van een bancaire. Het opstellen van het beoordelingskader voor de nieuwe diensten heeft ook meer inzet gevraagd. Daarnaast heeft er meer inzet plaatsgevonden voor specialistische IT-expertise voor vergunningverlening. Omdat de werkelijke inzet over 2019 6 fte hoger is dan begroot zorgt dit ook voor een groter aandeel in de doorbelaste kosten voor ondersteuning, die gerelateerd zijn aan de primaire capaciteitsinzet. Dit komt bovenop het effect van de hogere bankbrede kosten zoals toegelicht in paragraaf 1.2”