ECLI:NL:CBB:2025:317

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1014 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2025 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] (gemachtigde: mr. R. Evens), en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) namens de Minister van Klimaat en Energie (gemachtigden: mr. J.M. Meindertsma en mr. C.A. Vesseur)

Met twee afzonderlijke besluiten van 26 september 2022 (tezamen: afwijzingsbesluiten) heeft de ACM de aanvragen van [naam 1] voor een vergunning voor het leveren van elektriciteit en gas aan kleinverbruikers afgewezen. Met het besluit van 23 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen de afwijzingsbesluiten ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De ACM heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 18 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen namens [naam 1] [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde R. Evens en namens de ACM de gemachtigden en [naam 3] en [naam 4] .

1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Inleiding 2.1 [naam 1] heeft op 14 april 2022 aanvragen gedaan bij de ACM voor vergunningen om elektriciteit en gas te leveren aan kleinverbruikers. De ACM heeft de aanvragen afgewezen, omdat [naam 1] niet voldoende heeft aangetoond te beschikken over de benodigde organisatorische en financiële kwaliteiten voor een goede uitvoering van haar taak. In het bestreden besluit heeft de ACM de bezwaargronden van [naam 1] , gericht tegen de afwijzingsbesluiten, gezamenlijk beoordeeld en de bezwaren ongegrond verklaard. [naam 1] voldoet volgens de ACM niet aan artikel 95d, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 (Elektriciteitswet) en artikel 45, eerste lid van de Gaswet, zodat zij niet in aanmerking komt voor beide leveringsvergunningen. 2.2 In deze uitspraak bespreekt het College eerst het toetsingskader dat van toepassing is. Vervolgens beoordeelt het College of de ACM terecht de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers heeft afgewezen en of de ACM daarbij binnen haar bevoegdheid is gebleven. Tot slot beantwoordt het College de vraag of de ACM terecht ook de vergunningaanvraag voor de levering van gas aan kleinverbruikers heeft afgewezen. Het toetsingskader voor de aanvragen van leveringsvergunningen 3.1 Uit artikel 95d van de Elektriciteitswet en artikel 45 van de Gaswet volgt dat de minister op aanvraag een vergunning verleent indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak. De minister heeft de ACM mandaat verleend tot het nemen van besluiten op dergelijke aanvragen, zo is geregeld in het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Autoriteit Consument en Markt (Stcrt. 2013, 9333). Aan de criteria van artikel 95d van de Elektriciteitswet is nadere invulling gegeven met het Besluit vergunning levering elektriciteit aan kleinverbruikers (Stb. 2003, nr. 207, Besluit kleinverbruikers elektriciteit) en de criteria van artikel 45 van de Gaswet zijn nader ingevuld met het Besluit vergunning levering gas aan kleinverbruikers (Stb. 2003, nr. 234, Besluit kleinverbruikers gas). In 2022 is het beleid aangescherpt met de Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van leveranciers van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers (Beleidsregel EZK) van de minister voor Klimaat en Energie en de Beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit van energieleveranciers (Beleidsregel ACM) van de ACM. Daarnaast heeft de ACM met het besluit van 29 september 2022 het aanvraagformulier en bijbehorende bijlagen aangepast. 3.2 [naam 1] betwist dat het door de ACM gehanteerde toetsingskader op haar situatie van toepassing is. Volgens [naam 1] is de Beleidsregel ACM alleen van toepassing in geval de ACM haar toezichthoudende taak uitoefent, dus bij handhaving en niet bij de beoordeling van aanvragen voor leveringsvergunningen. Wat in die beleidsregel is bepaald, is pas relevant op het moment dat [naam 1] een vergunning heeft. Gelijktijdig met deze beleidswijziging heeft de ACM met het besluit van 29 september 2022 de aanvraagformulieren en bijbehorende bijlagen aangepast. Uit artikel 1 van dat besluit volgt dat de wijziging ziet op het indienen van een aanvraag. Er staat niet in dat de wijziging ook geldt voor al ingediende aanvragen. Ook daarom vindt [naam 1] dat de Beleidsregel ACM niet op haar van toepassing is. Voor zover het College van oordeel is dat de Beleidsregel ACM wel van toepassing is op haar aanvragen, stelt [naam 1] zich op het standpunt dat dit in haar geval onevenredig is. De ACM heeft [naam 1] niet in de gelegenheid gesteld haar aanvragen aan de hand van dit strengere beleid nader te onderbouwen. Daarnaast zou het in strijd zijn met de rechtszekerheid als bij een eventueel nieuw te nemen besluit de Beleidsregel ACM alsnog aan een weigering om vergunningen te verlenen ten grondslag wordt gelegd. 3.3 De ACM vindt dat de Beleidsregel ACM wél van toepassing is op de aanvragen van [naam 1] . Het uitgangspunt bij de heroverweging in bezwaar is dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. Van een bijzondere situatie waardoor van dat uitgangspunt moet worden afgeweken, is geen sprake. Met de Beleidsregel ACM is het oude toetsingskader aangescherpt. Aan de aangescherpte vereisten is de ACM in het geval van [naam 1] bij de beoordeling van haar vergunningaanvragen overigens niet toegekomen, omdat de aanvragen al niet voldeden aan de oude vereisten. Verder is de rechtszekerheid er juist mee gediend dat hetzelfde wettelijke kader wordt toegepast bij de aanvraag van een vergunning en (daarna) bij het toezicht en de handhaving. De ACM betoogt verder dat de Beleidsregel ACM niet enkel ziet op handhaving maar ook op de beoordeling van vergunningaanvragen. In de Beleidsregel EZK geeft de minister instructies aan de ACM voor de uitoefening van haar mandaat tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning. Met de Beleidsregel EZK wordt feitelijk het nieuwe beleidspakket ook van toepassing verklaard op de aanvraagprocedure. Toepassing van de Beleidsregel ACM zou in het geval van [naam 1] volgens de ACM ook niet onevenredig zijn. Deze beleidsregel is al in maart 2022 publiekelijk aangekondigd en de ACM heeft [naam 1] hier gedurende de bezwaarprocedure uitdrukkelijk op gewezen. 3.4 Het College is van oordeel dat de Beleidsregel ACM van toepassing is op de aanvragen voor leveringsvergunningen van [naam 1] . De ACM heeft op de zitting toegelicht dat ontwikkelingen op de energiemarkt het nodig maakten om het beleid over de beoordeling van financiële kwaliteit van energieleveranciers aan te scherpen. Dit is gedaan met de Beleidsregel ACM en het besluit van de ACM, in samenhang bezien met de Beleidsregel EZK, waarmee het aanvraagformulier voor leveringsvergunningen is gewijzigd. Het College volgt de ACM in haar betoog dat deze verschillende besluiten met beleidsregels en wijzigingen niet los van elkaar kunnen worden gezien, omdat zij alle verband houden met de genoemde aanscherping van het beleid over de beoordeling van financiële kwaliteit. Een redelijke uitleg van dit pakket aan wijzigingen brengt dan ook met zich mee dat de Beleidsregel ACM niet enkel van toepassing is op vergunninghouders, maar ook op aanvragers van leveringsvergunningen, waaronder [naam 1] . Dat een aanvraag, die de ACM in mandaat namens de minister beoordeelt, ook moet worden getoetst aan de strengere financiële eisen, is bovendien expliciet bepaald in artikel 1 van de Beleidsregel EZK (Stcrt. 2022, nr. 26273). Deze uitleg ligt ten slotte ook voor de hand, nu het onlogisch zou zijn dat een aanvrager (nog) niet, maar een houder van een leveringsvergunning wel dient te voldoen aan de in de Beleidsregel ACM gestelde eisen. Dat toepassing van de Beleidsregel ACM in het geval van [naam 1] onevenredig zou zijn, volgt het College niet. Afgezien van het feit dat de ACM in dit geval niet is toegekomen te toetsen aan de strengere eisen, bestaat voor het oordeel dat toepassing van de Beleidsregel ACM in het geval van [naam 1] onevenredig zou zijn, geen grond. Standpunt van [naam 1] over de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers 4.1 [naam 1] voert aan dat de ACM in haar toetsing veel verder gaat dan met het Besluit kleinverbruikers elektriciteit is beoogd.

6.1 Zoals het College onder 3.1 heeft overwogen, volgt uit artikel 95d van de Elektriciteitswet dat de minister op aanvraag een vergunning verleent indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak. Aan de criteria is nadere invulling gegeven door het geheel van besluiten en beleidsregels zoals weergegeven in 3.1 van deze uitspraak. De ACM heeft aan de hand van dit toetsingskader in het bestreden besluit onderzocht of [naam 1] heeft aangetoond te beschikken over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten en komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. Daarmee handelt de ACM binnen de aan haar toegekende en gemandateerde bevoegdheden. Het College is van oordeel dat de ACM de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers terecht heeft afgewezen en overweegt daartoe als volgt. 6.2 Zoals uit het bestreden besluit volgt en zoals ter zitting is besproken, is voor de ACM niet duidelijk geworden hoe de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] eruitziet. Enerzijds betoogt [naam 1] niet anders te zullen zijn dan andere energieleveranciers. Anderzijds wil [naam 1] zich onderscheiden door het administratief mogelijk te maken dat klanten onderling afspraken maken over het uitruilen van energie. Beide gedachten staan voor [naam 1] naast elkaar, maar zoals de ACM naar het oordeel van het College terecht heeft gesteld, heeft de keuze voor de ene of de andere wijze van bedrijfsvoering gevolgen voor de onderbouwing van de vergunningaanvraag, en meer specifiek voor het ondernemingsplan, de AO/IC en de FIPO. In het geval dat [naam 1] niet anders is dan andere leveranciers, ligt het op haar weg om te onderbouwen waarom haar financiële prognose gunstig uitpakt ten opzichte van andere leveranciers. In het geval dat [naam 1] het administratief mogelijk gaat maken om klanten onderling energie te laten uitruilen, ligt het op haar weg om in haar ondernemingsplan en de AO/IC te onderbouwen hoe zij dit proces, waaronder ook begrepen het proces van certificering, vorm geeft. Naar het oordeel van het College heeft de ACM terecht geconcludeerd dat [naam 1] hier niet in is geslaagd. 6.3 Ten aanzien van de organisatorische kwaliteit betoogt [naam 1] dat bij de vergunningaanvraag het certificeringsproces voldoende is gemotiveerd en dat de ACM ten onrechte vraagtekens plaatst bij de beoogde klantenwerving te hanteren modelcontracten. Naar het oordeel van het College kunnen deze vragen van de ACM echter niet los worden gezien van de onduidelijkheid die bestaat over de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] . Zoals onder 6.2 overwogen, ligt het op de weg van [naam 1] om, in het geval dat zij klanten onderling in contact beoogt te brengen om administratief energie te ruilen, toe te lichten hoe de certificering van die energie administratief wordt geregeld. Die onderbouwing ontbreekt in dat geval in de vergunningaanvraag. Ook heeft de ACM naar het oordeel van het College terecht vragen over de klantenwerving en de te hanteren contracten. Zo is onduidelijk op welke wijze [naam 1] de afspraken rondom het administratief uitruilen van energie gaat verwerken in contracten, zeker indien zij beoogt een modelcontract te hanteren dat weinig tot geen mogelijkheden tot afwijken kent. Indien [naam 1] , zo zij stelt, niet anders is dan andere energieleveranciers, dan werpt de ACM, gezien in samenhang met de beoordeling van de financiële kwaliteit van [naam 1] , naar het oordeel van het College terecht de vraag op hoe het kan dat [naam 1] een scherpere prijsstelling heeft waarmee zij klanten verwacht te trekken. Een toelichting van [naam 1] , bijvoorbeeld over waarom zij verwacht lagere tarieven en lagere inkoopprijzen te kunnen hanteren, ontbreekt. Omdat uit de vergunningaanvraag niet duidelijk wordt hoe de beoogde bedrijfsvoering eruitziet, en omdat niet duidelijk is geworden in hoeverre [naam 1] haar beoogde bedrijfsvoering gedurende het traject heeft gewijzigd, kan aan het oordeel van de registeraccountant niet de door [naam 1] gewenste waarde worden gehecht. 6.4 Naar het oordeel van het College heeft de ACM ook terecht geconcludeerd dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit. Mede gezien in het licht van de onduidelijkheid over de beoogde bedrijfsvoering, zijn de financiële prognoses onvoldoende onderbouwd. De FIPO bevat aannames over de klantenwerving, inkoopprijzen en te hanteren tarieven die zonder nadere onderbouwing niet als realistisch kunnen worden gezien. Anders dan [naam 1] lijkt te veronderstellen, wordt van haar niet verwacht om concreet bewijs te leveren voor de aannames. Wél ligt het op haar weg om duidelijkheid te verschaffen over de beoogde bedrijfsvoering en inzicht te geven in de wijze waarop zij komt tot bepaalde aannames, waaronder de lage inkoopprijzen, lage tarieven, kleine marges en geprognosticeerde klantengroei. Hierin is [naam 1] niet geslaagd. 6.5 Uit het Besluit kleinverbruikers elektriciteit volgt dat de enkele erkenning van [naam 1] als programma-verantwoordelijke, niet betekent dat zonder meer kan worden aangenomen dat zij beschikt over de benodigde organisatorische en financiële kwaliteiten. In artikel 3, eerste lid, van dat Besluit is cumulatief opgesomd wanneer de aanvrager beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten. Zo is onder a als één van de eisen opgenomen dat de aanvrager programma-verantwoordelijke is, of die programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen en dat die erkenning voor voldoende lange termijn is verleend. Onder b is vervolgens de eis opgenomen dat de aanvrager over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie, en over een goede interne of externe controle hierop beschikt. Uit de toelichting bij het Besluit blijkt dat dit (evenals de eisen onder c en d) een op zichzelf staande eis is. De ACM heeft aan deze op zichzelf staande eis de in 3.1 beschreven nadere invulling gegeven. Los van de erkenning als programma-verantwoordelijke, dient [naam 1] dus aan te tonen dat zij beschikt over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie. De beroepsgrond slaagt niet. Standpunten van partijen en beoordeling van het College over de vergunningaanvraag voor de levering van gas aan kleinverbruikers 7.1 [naam 1] voert tot slot aan dat het bestreden besluit geen enkel argument bevat waarom [naam 1] niet zou beschikken over de benodigde organisatorische kwaliteit om gas te leveren. De weigering van de leveringsvergunning voor gas is dan ook onvoldoende gemotiveerd. 7.2 De ACM vindt dat de afwijzing van de vergunningaanvraag voor de levering van gas terecht is. Het is juist dat de gebreken in de organisatorische kwaliteit vooral zien op de aspecten van de AO/IC die betrekking hebben op de levering van elektriciteit, maar voor de levering van gas is ook nodig dat sprake is van financiële kwaliteit. Omdat niet is aangetoond dat [naam 1] daarover beschikt, is de vergunningaanvraag voor de levering van gas terecht afgewezen. 7.3 Ter zitting is door de ACM bevestigd dat aan de afwijzing van de vergunning voor de levering van gas aan kleinverbruikers enkel ten grondslag ligt dat de benodigde financiële kwaliteit ontbreekt. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, heeft de ACM terecht geconcludeerd dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit voor een goede uitvoering van haar taak als elektriciteitsleverancier. Het toetsingskader geldt onverkort voor de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een leveringsvergunning gas, met dien verstande dat daaraan het Besluit kleinverbruikers gas ten grondslag ligt. De financiële gegevens die ten grondslag liggen aan beide aanvragen zijn gelijkluidend.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2025. w.g. M. van Duuren w.g. L. van Loon Bijlage Elektriciteitswet 1998 Artikel 95a, eerste lid Het is verboden zonder vergunning elektriciteit te leveren aan afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale doorlaatwaarde van ten hoogste 3*80 A. Artikel 95d 1. Onze Minister verleent op aanvraag een vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij: a. beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak; b. redelijkerwijs in staat kan worden geacht de verplichtingen als opgenomen in dit hoofdstuk na te komen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inhoud van en de procedure voor aanvraag van een vergunning en de criteria, bedoeld in het eerste lid. Gaswet Artikel 43, eerste lid Het is verboden zonder vergunning gas te leveren aan afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale capaciteit van ten hoogste 40 m3(n) per uur. Artikel 45 1. Onze Minister verleent op aanvraag een vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij: a. beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak; b. redelijkerwijs in staat kan worden geacht de verplichtingen als opgenomen in dit hoofdstuk na te komen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inhoud van en de procedure voor aanvraag van een vergunning en de criteria, bedoeld in het eerste lid. Besluit vergunning levering elektriciteit aan kleinverbruikers Artikel 3, eerste lid, onder a en b 1. De aanvrager beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten indien: a. de aanvrager of, indien de aanvrager de programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen, degene aan wie de aanvrager de programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen, voor voldoende lange termijn een erkenning als volledig programma-verantwoordelijke is verleend, b. de aanvrager over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie, en over een goede interne of externe controle hierop beschikt Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van leveranciers van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers Artikel 1 Bij de uitoefening van haar mandaat tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning als bedoeld in artikel 95a,eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, of in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning als bedoeld in artikel 43, eerste lid, van de Gaswet, neemt de Autoriteit Consument en Markt de in dit besluit opgenomen beleidsregel in acht. Besluit van de Autoriteit Consument en Markt tot wijziging van het formulier en de bijlagen behorende bij het formulier voor aanvraag van een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers Artikel 1 Het formulier en de bijbehorende bijlages voor het indienen van een aanvraag voor een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers op grond van artikel 95d, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, respectievelijk artikel 45, eerste lid, van de Gaswet, welke op 13 januari 2015 zijn vastgesteld, worden, ten gevolge van het vaststellen van de Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van energieleveranciers voor de vergunning voor levering van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers en de Beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit van energieleveranciers, hierbij gewijzigd. Deze wijzigingen hebben betrekking op de onderdelen in het aanvraagformulier rondom het ondernemingsplan, de Administratieve Organisatie en Interne Controle, en de financiële administratie van de onderneming. Het aanvraagformulier, de toelichting bij het aanvraagformulier en bijlages 1, 5 en 6 zijn tekstueel gewijzigd. De bijlage 2, 3 en 4 zijn niet gewijzigd en worden opnieuw vastgesteld. Dit formulier en de bijbehorende bijlagen zijn op de website van de Autoriteit Consument en Markt beschikbaar. Besluit van de Autoriteit Consument en Markt tot wijziging van het formulier en de bijlagen behorende bij het formulier voor aanvraag van een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1014 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2025 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] (gemachtigde: mr. R. Evens), en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) namens de Minister van Klimaat en Energie (gemachtigden: mr. J.M. Meindertsma en mr. C.A. Vesseur)

Met twee afzonderlijke besluiten van 26 september 2022 (tezamen: afwijzingsbesluiten) heeft de ACM de aanvragen van [naam 1] voor een vergunning voor het leveren van elektriciteit en gas aan kleinverbruikers afgewezen. Met het besluit van 23 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen de afwijzingsbesluiten ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De ACM heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 18 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen namens [naam 1] [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde R. Evens en namens de ACM de gemachtigden en [naam 3] en [naam 4] .

1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Inleiding 2.1 [naam 1] heeft op 14 april 2022 aanvragen gedaan bij de ACM voor vergunningen om elektriciteit en gas te leveren aan kleinverbruikers. De ACM heeft de aanvragen afgewezen, omdat [naam 1] niet voldoende heeft aangetoond te beschikken over de benodigde organisatorische en financiële kwaliteiten voor een goede uitvoering van haar taak. In het bestreden besluit heeft de ACM de bezwaargronden van [naam 1] , gericht tegen de afwijzingsbesluiten, gezamenlijk beoordeeld en de bezwaren ongegrond verklaard. [naam 1] voldoet volgens de ACM niet aan artikel 95d, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 (Elektriciteitswet) en artikel 45, eerste lid van de Gaswet, zodat zij niet in aanmerking komt voor beide leveringsvergunningen. 2.2 In deze uitspraak bespreekt het College eerst het toetsingskader dat van toepassing is. Vervolgens beoordeelt het College of de ACM terecht de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers heeft afgewezen en of de ACM daarbij binnen haar bevoegdheid is gebleven. Tot slot beantwoordt het College de vraag of de ACM terecht ook de vergunningaanvraag voor de levering van gas aan kleinverbruikers heeft afgewezen. Het toetsingskader voor de aanvragen van leveringsvergunningen 3.1 Uit artikel 95d van de Elektriciteitswet en artikel 45 van de Gaswet volgt dat de minister op aanvraag een vergunning verleent indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak. De minister heeft de ACM mandaat verleend tot het nemen van besluiten op dergelijke aanvragen, zo is geregeld in het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Autoriteit Consument en Markt (Stcrt. 2013, 9333). Aan de criteria van artikel 95d van de Elektriciteitswet is nadere invulling gegeven met het Besluit vergunning levering elektriciteit aan kleinverbruikers (Stb. 2003, nr. 207, Besluit kleinverbruikers elektriciteit) en de criteria van artikel 45 van de Gaswet zijn nader ingevuld met het Besluit vergunning levering gas aan kleinverbruikers (Stb. 2003, nr. 234, Besluit kleinverbruikers gas). In 2022 is het beleid aangescherpt met de Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van leveranciers van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers (Beleidsregel EZK) van de minister voor Klimaat en Energie en de Beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit van energieleveranciers (Beleidsregel ACM) van de ACM. Daarnaast heeft de ACM met het besluit van 29 september 2022 het aanvraagformulier en bijbehorende bijlagen aangepast. 3.2 [naam 1] betwist dat het door de ACM gehanteerde toetsingskader op haar situatie van toepassing is. Volgens [naam 1] is de Beleidsregel ACM alleen van toepassing in geval de ACM haar toezichthoudende taak uitoefent, dus bij handhaving en niet bij de beoordeling van aanvragen voor leveringsvergunningen. Wat in die beleidsregel is bepaald, is pas relevant op het moment dat [naam 1] een vergunning heeft. Gelijktijdig met deze beleidswijziging heeft de ACM met het besluit van 29 september 2022 de aanvraagformulieren en bijbehorende bijlagen aangepast. Uit artikel 1 van dat besluit volgt dat de wijziging ziet op het indienen van een aanvraag. Er staat niet in dat de wijziging ook geldt voor al ingediende aanvragen. Ook daarom vindt [naam 1] dat de Beleidsregel ACM niet op haar van toepassing is. Voor zover het College van oordeel is dat de Beleidsregel ACM wel van toepassing is op haar aanvragen, stelt [naam 1] zich op het standpunt dat dit in haar geval onevenredig is. De ACM heeft [naam 1] niet in de gelegenheid gesteld haar aanvragen aan de hand van dit strengere beleid nader te onderbouwen. Daarnaast zou het in strijd zijn met de rechtszekerheid als bij een eventueel nieuw te nemen besluit de Beleidsregel ACM alsnog aan een weigering om vergunningen te verlenen ten grondslag wordt gelegd. 3.3 De ACM vindt dat de Beleidsregel ACM wél van toepassing is op de aanvragen van [naam 1] . Het uitgangspunt bij de heroverweging in bezwaar is dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt ook voor beleidsregels. Van een bijzondere situatie waardoor van dat uitgangspunt moet worden afgeweken, is geen sprake. Met de Beleidsregel ACM is het oude toetsingskader aangescherpt. Aan de aangescherpte vereisten is de ACM in het geval van [naam 1] bij de beoordeling van haar vergunningaanvragen overigens niet toegekomen, omdat de aanvragen al niet voldeden aan de oude vereisten. Verder is de rechtszekerheid er juist mee gediend dat hetzelfde wettelijke kader wordt toegepast bij de aanvraag van een vergunning en (daarna) bij het toezicht en de handhaving. De ACM betoogt verder dat de Beleidsregel ACM niet enkel ziet op handhaving maar ook op de beoordeling van vergunningaanvragen. In de Beleidsregel EZK geeft de minister instructies aan de ACM voor de uitoefening van haar mandaat tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning. Met de Beleidsregel EZK wordt feitelijk het nieuwe beleidspakket ook van toepassing verklaard op de aanvraagprocedure. Toepassing van de Beleidsregel ACM zou in het geval van [naam 1] volgens de ACM ook niet onevenredig zijn. Deze beleidsregel is al in maart 2022 publiekelijk aangekondigd en de ACM heeft [naam 1] hier gedurende de bezwaarprocedure uitdrukkelijk op gewezen. 3.4 Het College is van oordeel dat de Beleidsregel ACM van toepassing is op de aanvragen voor leveringsvergunningen van [naam 1] . De ACM heeft op de zitting toegelicht dat ontwikkelingen op de energiemarkt het nodig maakten om het beleid over de beoordeling van financiële kwaliteit van energieleveranciers aan te scherpen. Dit is gedaan met de Beleidsregel ACM en het besluit van de ACM, in samenhang bezien met de Beleidsregel EZK, waarmee het aanvraagformulier voor leveringsvergunningen is gewijzigd. Het College volgt de ACM in haar betoog dat deze verschillende besluiten met beleidsregels en wijzigingen niet los van elkaar kunnen worden gezien, omdat zij alle verband houden met de genoemde aanscherping van het beleid over de beoordeling van financiële kwaliteit. Een redelijke uitleg van dit pakket aan wijzigingen brengt dan ook met zich mee dat de Beleidsregel ACM niet enkel van toepassing is op vergunninghouders, maar ook op aanvragers van leveringsvergunningen, waaronder [naam 1] . Dat een aanvraag, die de ACM in mandaat namens de minister beoordeelt, ook moet worden getoetst aan de strengere financiële eisen, is bovendien expliciet bepaald in artikel 1 van de Beleidsregel EZK (Stcrt. 2022, nr. 26273). Deze uitleg ligt ten slotte ook voor de hand, nu het onlogisch zou zijn dat een aanvrager (nog) niet, maar een houder van een leveringsvergunning wel dient te voldoen aan de in de Beleidsregel ACM gestelde eisen. Dat toepassing van de Beleidsregel ACM in het geval van [naam 1] onevenredig zou zijn, volgt het College niet. Afgezien van het feit dat de ACM in dit geval niet is toegekomen te toetsen aan de strengere eisen, bestaat voor het oordeel dat toepassing van de Beleidsregel ACM in het geval van [naam 1] onevenredig zou zijn, geen grond. Standpunt van [naam 1] over de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers 4.1 [naam 1] voert aan dat de ACM in haar toetsing veel verder gaat dan met het Besluit kleinverbruikers elektriciteit is beoogd.

6.1 Zoals het College onder 3.1 heeft overwogen, volgt uit artikel 95d van de Elektriciteitswet dat de minister op aanvraag een vergunning verleent indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak. Aan de criteria is nadere invulling gegeven door het geheel van besluiten en beleidsregels zoals weergegeven in 3.1 van deze uitspraak. De ACM heeft aan de hand van dit toetsingskader in het bestreden besluit onderzocht of [naam 1] heeft aangetoond te beschikken over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten en komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. Daarmee handelt de ACM binnen de aan haar toegekende en gemandateerde bevoegdheden. Het College is van oordeel dat de ACM de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers terecht heeft afgewezen en overweegt daartoe als volgt. 6.2 Zoals uit het bestreden besluit volgt en zoals ter zitting is besproken, is voor de ACM niet duidelijk geworden hoe de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] eruitziet. Enerzijds betoogt [naam 1] niet anders te zullen zijn dan andere energieleveranciers. Anderzijds wil [naam 1] zich onderscheiden door het administratief mogelijk te maken dat klanten onderling afspraken maken over het uitruilen van energie. Beide gedachten staan voor [naam 1] naast elkaar, maar zoals de ACM naar het oordeel van het College terecht heeft gesteld, heeft de keuze voor de ene of de andere wijze van bedrijfsvoering gevolgen voor de onderbouwing van de vergunningaanvraag, en meer specifiek voor het ondernemingsplan, de AO/IC en de FIPO. In het geval dat [naam 1] niet anders is dan andere leveranciers, ligt het op haar weg om te onderbouwen waarom haar financiële prognose gunstig uitpakt ten opzichte van andere leveranciers. In het geval dat [naam 1] het administratief mogelijk gaat maken om klanten onderling energie te laten uitruilen, ligt het op haar weg om in haar ondernemingsplan en de AO/IC te onderbouwen hoe zij dit proces, waaronder ook begrepen het proces van certificering, vorm geeft. Naar het oordeel van het College heeft de ACM terecht geconcludeerd dat [naam 1] hier niet in is geslaagd. 6.3 Ten aanzien van de organisatorische kwaliteit betoogt [naam 1] dat bij de vergunningaanvraag het certificeringsproces voldoende is gemotiveerd en dat de ACM ten onrechte vraagtekens plaatst bij de beoogde klantenwerving te hanteren modelcontracten. Naar het oordeel van het College kunnen deze vragen van de ACM echter niet los worden gezien van de onduidelijkheid die bestaat over de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] . Zoals onder 6.2 overwogen, ligt het op de weg van [naam 1] om, in het geval dat zij klanten onderling in contact beoogt te brengen om administratief energie te ruilen, toe te lichten hoe de certificering van die energie administratief wordt geregeld. Die onderbouwing ontbreekt in dat geval in de vergunningaanvraag. Ook heeft de ACM naar het oordeel van het College terecht vragen over de klantenwerving en de te hanteren contracten. Zo is onduidelijk op welke wijze [naam 1] de afspraken rondom het administratief uitruilen van energie gaat verwerken in contracten, zeker indien zij beoogt een modelcontract te hanteren dat weinig tot geen mogelijkheden tot afwijken kent. Indien [naam 1] , zo zij stelt, niet anders is dan andere energieleveranciers, dan werpt de ACM, gezien in samenhang met de beoordeling van de financiële kwaliteit van [naam 1] , naar het oordeel van het College terecht de vraag op hoe het kan dat [naam 1] een scherpere prijsstelling heeft waarmee zij klanten verwacht te trekken. Een toelichting van [naam 1] , bijvoorbeeld over waarom zij verwacht lagere tarieven en lagere inkoopprijzen te kunnen hanteren, ontbreekt. Omdat uit de vergunningaanvraag niet duidelijk wordt hoe de beoogde bedrijfsvoering eruitziet, en omdat niet duidelijk is geworden in hoeverre [naam 1] haar beoogde bedrijfsvoering gedurende het traject heeft gewijzigd, kan aan het oordeel van de registeraccountant niet de door [naam 1] gewenste waarde worden gehecht. 6.4 Naar het oordeel van het College heeft de ACM ook terecht geconcludeerd dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit. Mede gezien in het licht van de onduidelijkheid over de beoogde bedrijfsvoering, zijn de financiële prognoses onvoldoende onderbouwd. De FIPO bevat aannames over de klantenwerving, inkoopprijzen en te hanteren tarieven die zonder nadere onderbouwing niet als realistisch kunnen worden gezien. Anders dan [naam 1] lijkt te veronderstellen, wordt van haar niet verwacht om concreet bewijs te leveren voor de aannames. Wél ligt het op haar weg om duidelijkheid te verschaffen over de beoogde bedrijfsvoering en inzicht te geven in de wijze waarop zij komt tot bepaalde aannames, waaronder de lage inkoopprijzen, lage tarieven, kleine marges en geprognosticeerde klantengroei. Hierin is [naam 1] niet geslaagd. 6.5 Uit het Besluit kleinverbruikers elektriciteit volgt dat de enkele erkenning van [naam 1] als programma-verantwoordelijke, niet betekent dat zonder meer kan worden aangenomen dat zij beschikt over de benodigde organisatorische en financiële kwaliteiten. In artikel 3, eerste lid, van dat Besluit is cumulatief opgesomd wanneer de aanvrager beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten. Zo is onder a als één van de eisen opgenomen dat de aanvrager programma-verantwoordelijke is, of die programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen en dat die erkenning voor voldoende lange termijn is verleend. Onder b is vervolgens de eis opgenomen dat de aanvrager over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie, en over een goede interne of externe controle hierop beschikt. Uit de toelichting bij het Besluit blijkt dat dit (evenals de eisen onder c en d) een op zichzelf staande eis is. De ACM heeft aan deze op zichzelf staande eis de in 3.1 beschreven nadere invulling gegeven. Los van de erkenning als programma-verantwoordelijke, dient [naam 1] dus aan te tonen dat zij beschikt over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie. De beroepsgrond slaagt niet. Standpunten van partijen en beoordeling van het College over de vergunningaanvraag voor de levering van gas aan kleinverbruikers 7.1 [naam 1] voert tot slot aan dat het bestreden besluit geen enkel argument bevat waarom [naam 1] niet zou beschikken over de benodigde organisatorische kwaliteit om gas te leveren. De weigering van de leveringsvergunning voor gas is dan ook onvoldoende gemotiveerd. 7.2 De ACM vindt dat de afwijzing van de vergunningaanvraag voor de levering van gas terecht is. Het is juist dat de gebreken in de organisatorische kwaliteit vooral zien op de aspecten van de AO/IC die betrekking hebben op de levering van elektriciteit, maar voor de levering van gas is ook nodig dat sprake is van financiële kwaliteit. Omdat niet is aangetoond dat [naam 1] daarover beschikt, is de vergunningaanvraag voor de levering van gas terecht afgewezen. 7.3 Ter zitting is door de ACM bevestigd dat aan de afwijzing van de vergunning voor de levering van gas aan kleinverbruikers enkel ten grondslag ligt dat de benodigde financiële kwaliteit ontbreekt. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, heeft de ACM terecht geconcludeerd dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit voor een goede uitvoering van haar taak als elektriciteitsleverancier. Het toetsingskader geldt onverkort voor de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een leveringsvergunning gas, met dien verstande dat daaraan het Besluit kleinverbruikers gas ten grondslag ligt. De financiële gegevens die ten grondslag liggen aan beide aanvragen zijn gelijkluidend.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2025. w.g. M. van Duuren w.g. L. van Loon Bijlage Elektriciteitswet 1998 Artikel 95a, eerste lid Het is verboden zonder vergunning elektriciteit te leveren aan afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale doorlaatwaarde van ten hoogste 3*80 A. Artikel 95d 1. Onze Minister verleent op aanvraag een vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij: a. beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak; b. redelijkerwijs in staat kan worden geacht de verplichtingen als opgenomen in dit hoofdstuk na te komen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inhoud van en de procedure voor aanvraag van een vergunning en de criteria, bedoeld in het eerste lid. Gaswet Artikel 43, eerste lid Het is verboden zonder vergunning gas te leveren aan afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale capaciteit van ten hoogste 40 m3(n) per uur. Artikel 45 1. Onze Minister verleent op aanvraag een vergunning indien de aanvrager genoegzaam aantoont dat hij: a. beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten voor een goede uitvoering van zijn taak; b. redelijkerwijs in staat kan worden geacht de verplichtingen als opgenomen in dit hoofdstuk na te komen. 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de inhoud van en de procedure voor aanvraag van een vergunning en de criteria, bedoeld in het eerste lid. Besluit vergunning levering elektriciteit aan kleinverbruikers Artikel 3, eerste lid, onder a en b 1. De aanvrager beschikt over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten indien: a. de aanvrager of, indien de aanvrager de programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen, degene aan wie de aanvrager de programma-verantwoordelijkheid heeft overgedragen, voor voldoende lange termijn een erkenning als volledig programma-verantwoordelijke is verleend, b. de aanvrager over een goede administratieve organisatie, met inbegrip van de financiële administratie, en over een goede interne of externe controle hierop beschikt Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van leveranciers van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers Artikel 1 Bij de uitoefening van haar mandaat tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning als bedoeld in artikel 95a,eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, of in verband met het verlenen, wijzigen, overdragen of intrekken van een vergunning als bedoeld in artikel 43, eerste lid, van de Gaswet, neemt de Autoriteit Consument en Markt de in dit besluit opgenomen beleidsregel in acht. Besluit van de Autoriteit Consument en Markt tot wijziging van het formulier en de bijlagen behorende bij het formulier voor aanvraag van een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers Artikel 1 Het formulier en de bijbehorende bijlages voor het indienen van een aanvraag voor een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers op grond van artikel 95d, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, respectievelijk artikel 45, eerste lid, van de Gaswet, welke op 13 januari 2015 zijn vastgesteld, worden, ten gevolge van het vaststellen van de Beleidsregel beoordeling financiële kwaliteiten van energieleveranciers voor de vergunning voor levering van elektriciteit of gas aan kleinverbruikers en de Beleidsregel betrouwbare levering van elektriciteit of gas en continuïteit van energieleveranciers, hierbij gewijzigd. Deze wijzigingen hebben betrekking op de onderdelen in het aanvraagformulier rondom het ondernemingsplan, de Administratieve Organisatie en Interne Controle, en de financiële administratie van de onderneming. Het aanvraagformulier, de toelichting bij het aanvraagformulier en bijlages 1, 5 en 6 zijn tekstueel gewijzigd. De bijlage 2, 3 en 4 zijn niet gewijzigd en worden opnieuw vastgesteld. Dit formulier en de bijbehorende bijlagen zijn op de website van de Autoriteit Consument en Markt beschikbaar. Besluit van de Autoriteit Consument en Markt tot wijziging van het formulier en de bijlagen behorende bij het formulier voor aanvraag van een vergunning voor het leveren van elektriciteit en/of gas aan kleinverbruikers.

Met het vergunningstelsel is bedoeld om een zo laag mogelijke drempel op te werpen, maar wel een betrouwbare energievoorziening te verzekeren. Blijkens de toelichting bij het Besluit kleinverbruikers elektriciteit behoort de toets van de ACM niet verder te gaan dan de vraag of sprake is van een ‘goed en gezond bedrijf’. De ACM treedt met het uitvoeren van haar kwaliteitstoets buiten haar bevoegdheid door aanvullende eisen te stellen. 4.2 [naam 1] betoogt verder dat met de vergunningaanvraag, anders dan de ACM concludeert, wel is aangetoond dat zij beschikt over de benodigde organisatorische kwaliteit. [naam 1] benadrukt dat haar beoogde bedrijfsvoering niet anders zal zijn dan die van de huidige energieleveranciers. Zij begrijpt dan ook niet waarom zij volgens de ACM een nadere onderbouwing had moeten geven over onder andere de administratie van Garanties van Oorsprong (GvO). Het volledige administratieve proces is in het document ‘administratieve organisatie & interne controle’ (AO/IC) beschreven. [naam 1] benadrukt verder dat zij geen elektriciteit of gas zal leveren aan collectieven. De leveringen zijn altijd gebaseerd op een contract met individuele afnemers. Door de prijsstelling meent [naam 1] zich te kunnen onderscheiden van andere energieleveranciers. De ACM heeft ontoereikend gemotiveerd waarom het voor [naam 1] met haar prijsstelling niet mogelijk zal zijn klanten te werven en waarom dit relevant is voor de beoordeling van de organisatorische kwaliteit van [naam 1] . Daarnaast begrijpt [naam 1] niet waarom haar wordt tegengeworpen enkel modelcontracten te hanteren. In de beoordeling kent de ACM bovendien ten onrechte geen gewicht toe aan het feit dat [naam 1] als programma-verantwoordelijke is erkend. Uit de toelichting bij het Besluit kleinverbruikers elektriciteit volgt dat indien sprake is van een programma-verantwoordelijke, het niet nodig is aanvullende eisen aan de aanvrager te stellen. Tot slot benadrukt [naam 1] in dit kader dat een onafhankelijke registeraccountant op 16 maart 2022 heeft verklaard dat de AO/IC van [naam 1] adequaat is opgezet en geïmplementeerd. Gelet op deze verklaring is het oordeel van de ACM dat de organisatorische kwaliteit niet in orde zou zijn volstrekt onvoldoende gemotiveerd. 4.3 [naam 1] voert daarnaast aan dat de ACM ten onrechte concludeert dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteiten. Volgens de ACM had [naam 1] haar financiële prognose (FIPO) moeten aanpassen omdat zij haar bedrijfsmodel met energiecollectieven heeft verlaten. Dit is echter een onjuiste veronderstelling. Het is altijd de insteek geweest om enkel contracten aan te gaan met particulieren en MKB’ers. Er was dan ook geen aanleiding om de FIPO te wijzigen. [naam 1] vindt verder dat de ACM ten onrechte van een startende leverancier concreet bewijs vraagt voor klantengroei en naamsbekendheid. Dat is voor [naam 1] nog niet mogelijk. De stelling van de ACM dat [naam 1] een vergelijkbaar tarief hanteert als een gemiddelde leverancier, is niet onderbouwd. [naam 1] heeft juist inzichtelijk gemaakt lagere tarieven te kunnen hanteren. Zij begrijpt dan ook niet hoe de ACM tot de conclusie komt dat haar aanbod niet concurrerend is. Ook vindt [naam 1] dat de ACM ten onrechte concludeert dat de prognoses niet realistisch zijn door de gehanteerde constante prijzen voor inkoop en verkoop. [naam 1] begrijpt dat reële prijzen zullen fluctueren, maar in een prognose moet nu eenmaal rekening worden gehouden met een gemiddelde. In de AO/IC heeft [naam 1] toegelicht hoe met de risicobeheersing vanwege fluctuerende prijzen moet worden omgegaan. Met de financiële prognose heeft [naam 1] laten zien tijdig over voldoende financiële middelen te kunnen beschikken. Standpunt van de ACM over de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers 5.1 De ACM benadrukt dat het toetsingskader dat zij hanteert bij de beoordeling van vergunningaanvragen is gebaseerd op de nader uitgewerkte wettelijk vereiste organisatorische, financiële en technische kwaliteit in het Besluit kleinverbruikers elektriciteit. Het opvragen van de informatie heeft voor de ACM steeds tot doel om te kunnen beoordelen of de onderneming de zorg kan dragen voor een betrouwbare levering van elektriciteit. De ACM vindt dat zij daarmee niet buiten haar bevoegdheid treedt. 5.2 De stelling van [naam 1] dat de ACM ten onrechte een kwaliteitstoets uitvoert klopt volgens de ACM niet. De uitgevoerde toets is gelijk voor alle potentiële markttoetreders en het betreft tevens een blijvend toetsingskader dat de ACM hanteert voor toezicht en handhaving richting de vergunninghouders. [naam 1] heeft de AO/IC meermaals gewijzigd, maar het overgebleven ondernemingsplan en de financiële onderbouwing zijn niet gewijzigd. Voor de ACM is hierdoor niet te toetsen of de financiële onderbouwing nog aansluit op de door [naam 1] beoogde bedrijfsvoering. Ook heeft [naam 1] onvoldoende duidelijk gemaakt hoe de kern van haar ondernemingsplan bewerkstelligd kan worden aan de hand van de benodigde certificering in de GvO en Certificaten van Oorsprong (CvO). De kern van het ondernemingsplan van [naam 1] is “het ruilen van groene- en grijze elektriciteit en wel zodanig dat aan de klimaatdoelstelling wordt voldaan op een economisch gezonde manier”. Een energieleverancier moet voor het afboeken van groene en grijze energie een certificeringsproces hebben ingericht. De omschrijving van dit proces is in het geval van [naam 1] voor de ACM onduidelijk gebleven. De ACM benadrukt verder dat gedurende de vergunningprocedure wel degelijk sprake is geweest van collectieven. Ook op dit punt is voor de ACM dus niet duidelijk geworden wat precies de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] is en hoe die zich verhoudt tot het plan om onderling energie te ruilen. Onduidelijk is verder hoe [naam 1] dit alles vorm gaat geven indien zij enkel modelcontracten aanbiedt. Die contracten bieden namelijk weinig tot geen afwijkingsmogelijkheden. De ACM stelt zich verder op het standpunt dat het zijn van programma-verantwoordelijke niet automatisch betekent dat sprake is van organisatorische en financiële kwaliteiten zoals beoordeeld door de ACM in het kader van de vergunningaanvraag. Tot slot stelt de ACM zich op het standpunt dat de beoordeling van de registeraccountant niet meer actueel is en dat daarmee niet kan worden volstaan ter onderbouwing van de organisatorische kwaliteit. 5.3 De ACM houdt verder vast aan haar oordeel dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit. [naam 1] heeft gedurende de aanvraagprocedure verklaard niet anders te zijn dan andere energieleveranciers. Dit is een wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke ondernemingsplan, en de ACM gaat er vanuit dat deze wijziging effect heeft op de geprognosticeerde klantgroei en financiële positie van [naam 1] . [naam 1] heeft echter niet toegelicht waarom deze wijziging van de beoogde bedrijfsvoering niet leidt tot een aanpassing van de FIPO. Door de lacune in de informatie houdt de ACM vast aan haar oordeel dat [naam 1] de aannames waarop zij de gunstige FIPO baseert niet voldoende heeft onderbouwd of aannemelijk heeft gemaakt. Zo heeft [naam 1] onvoldoende aannemelijk gemaakt waarom zij in de prognose uit kan gaan van een concurrerende prijs ten opzichte van wat er op de markt ten tijde van de energiecrisis werd aangeboden. Als beginnend leverancier kan [naam 1] niet terugvallen op oude reserves dus zij zal haar energie moeten inkopen tegen de tarieven die op dat moment gelden. Desalniettemin verwacht [naam 1] een prijs onder het prijsplafond te hanteren. Uit niets blijkt waarom [naam 1] niet als gevolg van de energiecrisis een prijs conform het prijsplafond zou moeten hanteren. De ACM benadrukt verder dat het voor startende energieleveranciers van belang is dat zij de beschikking hebben over afdoende startkapitaal.

Met het vergunningstelsel is bedoeld om een zo laag mogelijke drempel op te werpen, maar wel een betrouwbare energievoorziening te verzekeren. Blijkens de toelichting bij het Besluit kleinverbruikers elektriciteit behoort de toets van de ACM niet verder te gaan dan de vraag of sprake is van een ‘goed en gezond bedrijf’. De ACM treedt met het uitvoeren van haar kwaliteitstoets buiten haar bevoegdheid door aanvullende eisen te stellen. 4.2 [naam 1] betoogt verder dat met de vergunningaanvraag, anders dan de ACM concludeert, wel is aangetoond dat zij beschikt over de benodigde organisatorische kwaliteit. [naam 1] benadrukt dat haar beoogde bedrijfsvoering niet anders zal zijn dan die van de huidige energieleveranciers. Zij begrijpt dan ook niet waarom zij volgens de ACM een nadere onderbouwing had moeten geven over onder andere de administratie van Garanties van Oorsprong (GvO). Het volledige administratieve proces is in het document ‘administratieve organisatie & interne controle’ (AO/IC) beschreven. [naam 1] benadrukt verder dat zij geen elektriciteit of gas zal leveren aan collectieven. De leveringen zijn altijd gebaseerd op een contract met individuele afnemers. Door de prijsstelling meent [naam 1] zich te kunnen onderscheiden van andere energieleveranciers. De ACM heeft ontoereikend gemotiveerd waarom het voor [naam 1] met haar prijsstelling niet mogelijk zal zijn klanten te werven en waarom dit relevant is voor de beoordeling van de organisatorische kwaliteit van [naam 1] . Daarnaast begrijpt [naam 1] niet waarom haar wordt tegengeworpen enkel modelcontracten te hanteren. In de beoordeling kent de ACM bovendien ten onrechte geen gewicht toe aan het feit dat [naam 1] als programma-verantwoordelijke is erkend. Uit de toelichting bij het Besluit kleinverbruikers elektriciteit volgt dat indien sprake is van een programma-verantwoordelijke, het niet nodig is aanvullende eisen aan de aanvrager te stellen. Tot slot benadrukt [naam 1] in dit kader dat een onafhankelijke registeraccountant op 16 maart 2022 heeft verklaard dat de AO/IC van [naam 1] adequaat is opgezet en geïmplementeerd. Gelet op deze verklaring is het oordeel van de ACM dat de organisatorische kwaliteit niet in orde zou zijn volstrekt onvoldoende gemotiveerd. 4.3 [naam 1] voert daarnaast aan dat de ACM ten onrechte concludeert dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteiten. Volgens de ACM had [naam 1] haar financiële prognose (FIPO) moeten aanpassen omdat zij haar bedrijfsmodel met energiecollectieven heeft verlaten. Dit is echter een onjuiste veronderstelling. Het is altijd de insteek geweest om enkel contracten aan te gaan met particulieren en MKB’ers. Er was dan ook geen aanleiding om de FIPO te wijzigen. [naam 1] vindt verder dat de ACM ten onrechte van een startende leverancier concreet bewijs vraagt voor klantengroei en naamsbekendheid. Dat is voor [naam 1] nog niet mogelijk. De stelling van de ACM dat [naam 1] een vergelijkbaar tarief hanteert als een gemiddelde leverancier, is niet onderbouwd. [naam 1] heeft juist inzichtelijk gemaakt lagere tarieven te kunnen hanteren. Zij begrijpt dan ook niet hoe de ACM tot de conclusie komt dat haar aanbod niet concurrerend is. Ook vindt [naam 1] dat de ACM ten onrechte concludeert dat de prognoses niet realistisch zijn door de gehanteerde constante prijzen voor inkoop en verkoop. [naam 1] begrijpt dat reële prijzen zullen fluctueren, maar in een prognose moet nu eenmaal rekening worden gehouden met een gemiddelde. In de AO/IC heeft [naam 1] toegelicht hoe met de risicobeheersing vanwege fluctuerende prijzen moet worden omgegaan. Met de financiële prognose heeft [naam 1] laten zien tijdig over voldoende financiële middelen te kunnen beschikken. Standpunt van de ACM over de vergunningaanvraag voor de levering van elektriciteit aan kleinverbruikers 5.1 De ACM benadrukt dat het toetsingskader dat zij hanteert bij de beoordeling van vergunningaanvragen is gebaseerd op de nader uitgewerkte wettelijk vereiste organisatorische, financiële en technische kwaliteit in het Besluit kleinverbruikers elektriciteit. Het opvragen van de informatie heeft voor de ACM steeds tot doel om te kunnen beoordelen of de onderneming de zorg kan dragen voor een betrouwbare levering van elektriciteit. De ACM vindt dat zij daarmee niet buiten haar bevoegdheid treedt. 5.2 De stelling van [naam 1] dat de ACM ten onrechte een kwaliteitstoets uitvoert klopt volgens de ACM niet. De uitgevoerde toets is gelijk voor alle potentiële markttoetreders en het betreft tevens een blijvend toetsingskader dat de ACM hanteert voor toezicht en handhaving richting de vergunninghouders. [naam 1] heeft de AO/IC meermaals gewijzigd, maar het overgebleven ondernemingsplan en de financiële onderbouwing zijn niet gewijzigd. Voor de ACM is hierdoor niet te toetsen of de financiële onderbouwing nog aansluit op de door [naam 1] beoogde bedrijfsvoering. Ook heeft [naam 1] onvoldoende duidelijk gemaakt hoe de kern van haar ondernemingsplan bewerkstelligd kan worden aan de hand van de benodigde certificering in de GvO en Certificaten van Oorsprong (CvO). De kern van het ondernemingsplan van [naam 1] is “het ruilen van groene- en grijze elektriciteit en wel zodanig dat aan de klimaatdoelstelling wordt voldaan op een economisch gezonde manier”. Een energieleverancier moet voor het afboeken van groene en grijze energie een certificeringsproces hebben ingericht. De omschrijving van dit proces is in het geval van [naam 1] voor de ACM onduidelijk gebleven. De ACM benadrukt verder dat gedurende de vergunningprocedure wel degelijk sprake is geweest van collectieven. Ook op dit punt is voor de ACM dus niet duidelijk geworden wat precies de beoogde bedrijfsvoering van [naam 1] is en hoe die zich verhoudt tot het plan om onderling energie te ruilen. Onduidelijk is verder hoe [naam 1] dit alles vorm gaat geven indien zij enkel modelcontracten aanbiedt. Die contracten bieden namelijk weinig tot geen afwijkingsmogelijkheden. De ACM stelt zich verder op het standpunt dat het zijn van programma-verantwoordelijke niet automatisch betekent dat sprake is van organisatorische en financiële kwaliteiten zoals beoordeeld door de ACM in het kader van de vergunningaanvraag. Tot slot stelt de ACM zich op het standpunt dat de beoordeling van de registeraccountant niet meer actueel is en dat daarmee niet kan worden volstaan ter onderbouwing van de organisatorische kwaliteit. 5.3 De ACM houdt verder vast aan haar oordeel dat niet is aangetoond dat [naam 1] beschikt over de benodigde financiële kwaliteit. [naam 1] heeft gedurende de aanvraagprocedure verklaard niet anders te zijn dan andere energieleveranciers. Dit is een wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke ondernemingsplan, en de ACM gaat er vanuit dat deze wijziging effect heeft op de geprognosticeerde klantgroei en financiële positie van [naam 1] . [naam 1] heeft echter niet toegelicht waarom deze wijziging van de beoogde bedrijfsvoering niet leidt tot een aanpassing van de FIPO. Door de lacune in de informatie houdt de ACM vast aan haar oordeel dat [naam 1] de aannames waarop zij de gunstige FIPO baseert niet voldoende heeft onderbouwd of aannemelijk heeft gemaakt. Zo heeft [naam 1] onvoldoende aannemelijk gemaakt waarom zij in de prognose uit kan gaan van een concurrerende prijs ten opzichte van wat er op de markt ten tijde van de energiecrisis werd aangeboden. Als beginnend leverancier kan [naam 1] niet terugvallen op oude reserves dus zij zal haar energie moeten inkopen tegen de tarieven die op dat moment gelden. Desalniettemin verwacht [naam 1] een prijs onder het prijsplafond te hanteren. Uit niets blijkt waarom [naam 1] niet als gevolg van de energiecrisis een prijs conform het prijsplafond zou moeten hanteren. De ACM benadrukt verder dat het voor startende energieleveranciers van belang is dat zij de beschikking hebben over afdoende startkapitaal.