ECLI:NL:CBB:2025:182

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1017 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen), tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 april 2022, kenmerk ROT 20/6593, in het geding tussen [naam 1] en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 28 april 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:3189). De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] .

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 12 februari 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] aan [adres] te [woonplaats] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 20 februari 2020 een rapport van bevindingen, voorzien van foto’s, opgemaakt en ondertekend. 1.3 Met het besluit van 3 juli 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten. 1.4 Met het besluit van 4 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen: “ […] 3. Eiseres voert aan dat verweerder er per definitie van uitgaat dat dolavs vuil zijn; de buitenkant van de dolav en het reinigingsproces van eiseres zijn niet onderzocht. Eiseres maakt namelijk de dolavs intensief schoon, ook de buitenzijden worden gereinigd en ontsmet. De aanname van verweerder dat de buitenkant van de dolavs met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking kunnen zijn geweest en nog water of resten van schoonmaakmiddel kunnen bevatten is volstrekt hypothetisch. Er is nog geen begin van bewijs geleverd dat er daadwerkelijk sprake was van een verontreiniging. Daarnaast voert eiseres aan dat er ten onrechte geen proces-verbaal is opgemaakt van wat er met de medewerkers van eiseres is besproken en hoe de gang van zaken was bij het geven van de herstelopdracht. […] 3.2.De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen, dat hij een medewerker van de expeditie op de overtreding heeft gewezen en hem heeft verzocht deze op te heffen en dat de medewerker toen aangaf het per direct op te heffen. Ook schrijft de toezichthouder dat hij na de vaststelling van de overtreding heeft gesproken met de betreffende medewerker en de productieleider en dat toen door deze medewerker werd aangegeven dat de vastgestelde overtreding inmiddels hersteld was. In het rapport van bevindingen is dus wel (kort) beschreven wat er is besproken. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder en de medewerkers van eiseres hebben gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast heeft eiseres niet concreet gemaakt wat er door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en ten onrechte niet in het rapport zou zijn opgenomen. De rechtbank is ook niet gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. Voor zover eiseres betoogt dat de cautie had moeten worden gegeven treft dat dus geen doel. […] 3.4. Uit het rapport van bevindingen volgt dat vlees (geschikt voor humane consumptie) in contact kwam met de buitenkant van een grijze dolav. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist en blijkt ook uit de foto die bij het rapport is gevoegd. Verweerder verwijt eiseres dat zij Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Daarin staat dat levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dus ook niet te onderzoeken of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt voor consumptie is geworden doordat het in aanraking kwam met de buitenkant van de dolav. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. In het rapport van bevindingen is beschreven dat een dolav aan de buitenkant per definitie vuil is omdat er mensen, goederen of vorkheftrucks tegenaan komen. Ook ter zitting is door de toezichthouder toegelicht dat de zijkanten en onderkanten van dolavs tijdens de productie vervuild raken als ze worden verplaatst. Eiseres heeft gewezen op haar (intensieve) reinigingsproces van de dolavs waarbij ook de buitenkant wordt schoongemaakt en ontsmet. Maar na dit reinigingsproces worden de dolavs weer in de productie gebruikt en verplaatst en daarbij kan de buitenkant van de dolavs dan weer vervuild raken. Als het vlees dan daarmee in aanraking komt is het niet beschermd tegen de aanwezigheid of introductie van een gevaar. […].”

Opmaken proces-verbaal 3.1 [naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de toezichthouder geen proces-verbaal heeft hoeven opmaken. Daardoor is niet meer na te gaan wat de gang van zaken was omtrent de kennelijk afgegeven mondelinge waarschuwing en bij het door de toezichthouder geven van de herstelopdracht. Door en namens [naam 1] is daar toen op gereageerd door [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] , maar dat verweer wordt haar nu uit handen geslagen, nu dit niet is vastgelegd in een proces-verbaal. [naam 1] wordt tegengeworpen dat een mondelinge waarschuwing is gegeven en dat een overtreding hersteld zou zijn, maar [naam 1] was het daar niet mee eens en heeft dat destijds ook meegedeeld. Daarvan en van de waarschuwing is echter niets vastgelegd. 3.2 Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 3.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat in dit geval geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat het voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet noodzakelijk is dat een proces-verbaal wordt opgesteld. Op basis van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken. 3.3 De hogerberoepsgrond slaagt niet. Is sprake van een overtreding? Standpunt van [naam 1] 4.1 [naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening 852/2004. Zij voert daartoe aan dat de dolav schoon en ontsmet was en dat de levensmiddelen daardoor tegen elke vorm van verontreiniging werden beschermd. De minister heeft geen onderzoek gedaan naar het reinigingsproces van de dolavs binnen haar bedrijf. De minister heeft slechts aangenomen dat de zijkant van een dolav niet schoon was. De betreffend dolav is echter uitgebreid gereinigd en vervolgens klaargezet voor gebruik. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft [naam 1] een validatieverslag van 2 maart 2021 en een aanvullend validatieverslag van 1 maart 2022 overgelegd. Hieruit blijkt volgens [naam 1] dat de buitenzijde van dolavs geen onzichtbare verontreiniging bevatten die enig risico vormen. De weinige bacteriën die zijn aangetroffen bevatten geen ziektekiemen en liggen ver onder de wettelijk toegestane bacteriën op varkensvlees dat geschikt is voor menselijke consumptie. De minister heeft niet aangetoond dat sprake is van een gevaar dan wel een introductie van gevaar en daarmee van een verontreiniging als bedoeld in artikel 2, eerste lid en onder f, van Verordening 852/400. Er hoeft weliswaar niet komen vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd, maar er moet wel sprake zijn van een gevaar voor verontreiniging. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de buitenkant van een dolav per definitie is vervuild omdat er mensen, goederen of heftrucks tegenaan komen. Dit is niet meer dan een aanname. Na het reinigen komen dolavs weer in het productieproces, waarbij deze in aanraking komen met medewerkers met schone kleding aan. Heftrucks komen pas ver na de situatie die hier aan de orde was in beeld en kunnen dus ook geen verontreiniging veroorzaken. Standpunt van de minister 4.2 Volgens de minister is sprake van een overtreding. Uit het rapport van bevindingen volgt dat een dolav aan de buitenkant per definitie vuil is omdat er mensen, goederen en/of vorkheftrucks tegenaan komen. Doordat het naakte vlees in contact kwam met de dolav ontstaat kruiscontaminatie. Levensmiddelen moeten in alle stadia worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging en dat was volgens de minister tijdens de inspectie op 12 februari 2020 niet het geval. Hoewel [naam 1] tijdens de hoorzitting heeft aangegeven dat zij werkt met schone dolavs, kan de buitenkant van de dolav in aanraking zijn geweest met schimmels, bacteriën en andere viezigheid en kan deze nog water of resten van schoonmaakmiddel bevatten. Volgens de minister is niet relevant of de dolavs al dan niet net waren gereinigd. Een dolav is een omverpakking en volgens hem alleen bedoeld om levensmiddelen in te verplaatsen al dan niet met gebruik van een binnenverpakking zoals daarvoor bedoelde en geschikte plastic zakken. De buitenkant van een dolav is volgens de minister niet bedoeld en daarmee niet geschikt voor direct contact met levensmiddelen. Uit het validatieverslag blijkt duidelijk dat geen sprake is van een steriele situatie. Vlees bevat nu eenmaal een bacterieload en de dolavs zijn, zeker aan de onderzijde, zoals uit het validatierapport ook blijkt, hoewel gereinigd en ontsmet, niet steriel. Uit het validatieverslag volgt ook dat bij gebruik van de dolavs in de productie contactbesmettingen kunnen plaatsvinden. Tussen naakt vlees en een dolav kan kruiscontaminatie plaatsvinden. Die onzichtbare verontreiniging kan uitgroeien en zich verder verspreiden als de dolavs worden verplaatst en ook worden gestapeld.

4.3 Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 4.4 Om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening 852/2004 moet sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van diezelfde verordening, waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Verontreiniging is in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Gevaar is in artikel 3, aanhef en onder 14, van Verordening (EG) 178/2002 gedefinieerd als biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. In de regel kan er op voorhand van worden uitgegaan dat als “naakt” vlees in contact komt met een voorwerp dat niet schoon of ontsmet is, sprake is van verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:809). 4.5 Niet in geschil is en uit (een foto bij) het rapport van bevindingen blijkt ook dat een karkas in aanraking is gekomen met de buitenkant (zijkant) van een dolav. Het College is van oordeel dat hierdoor in dit geval sprake is van verontreiniging in vorenbedoelde zin en neemt hierbij het volgende in aanmerking De validatieverslagen die [naam 1] heeft ingebracht zien op vijf willekeurig schoongemaakte dolavs en niet op de specifieke dolav waar het in deze zaak om gaat. De buitenkant van een dolav is naar zijn aard niet bedoeld en geschikt voor direct contact met levensmiddelen. Uit de validatieverslagen blijkt dat de dolavs, hoewel deze waren gereinigd en ontsmet, met name aan de onderzijde niet steriel waren. Ook op een schoongemaakte dolav is aan de zij- en onderkant sprake van een lage aanwezigheid van bacteriekoloniën. Uit de validatieverslagen volgt daarnaast, zoals de minister ook heeft uiteengezet, dat bij gebruik van de dolavs in de productie contactbesmettingen kunnen plaatsvinden. Het risico op contactbesmettingen doet zich vooral voor aan de buitenkant van een dolav, omdat die kant, anders dan de binnenkant, meer kans heeft in aanraking te komen met een ander product. Tussen naakt vlees en een dolav kan kruiscontaminatie plaatsvinden. Die onzichtbare verontreiniging kan uitgroeien en zich verder verspreiden als de dolavs worden verplaatst en worden gestapeld. [naam 1] heeft niet gesteld dat de dolav waar het in deze zaak om gaat na reiniging en ontsmetting niet is verplaatst en gestapeld. Daardoor kan niet worden uitgesloten dat het vlees dat met de buitenkant van de dolav in aanraking kwam onder meer ongeschikt is geworden voor menselijke consumptie en dus dat sprake was van de aanwezigheid van een gevaar. Er hoeft niet vast te staan dat het vlees daadwerkelijk was verontreinigd. Voldoende is dat vaststaat dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging was beschermd. Dat de dolav voor het contact met het karkas niet in aanraking is geweest met een vorkheftruck omdat die pas op een later moment in het proces wordt ingezet dan het moment waarop de toezichthouder de aanraking tussen het vlees en de dolav heeft geconstateerd en dat het naakte vlees (ook) zelf niet steriel is, doet aan het voorgaande niet af. 4.6 De hogerberoepsgrond slaagt niet. Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep 5 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet. Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) 6.1 Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 6.2 In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 6.3 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 10 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim negen maanden overschreden. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete van € 2.500,- te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.

7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten. Proceskosten 8 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake. Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - stelt het bedrag van de boete vast op € 2.250,-; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten; - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025. w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart