ECLI:NL:CBB:2025:169

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/391 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (maatschap) (gemachtigde: mr. P. Stehouwer) tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 december 2021, 21/1086, in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (rechtbank) van 30 december 2021 (niet gepubliceerd). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 10 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de maatschap was tevens aanwezig [naam 2] . De maatschap heeft verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

1.1 De maatschap exploiteert een gemengd bedrijf met onder meer veeteelt en landbouw. 1.2 Met de brief van 14 januari 2020 heeft de minister gegevens opgevraagd bij de maatschap in verband met een controle op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) en gerelateerde regelgeving in 2017. 1.3 Met de brief van 17 augustus 2020 heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar gemaakt in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2017. De maatschap heeft in een zienswijze van 7 september 2020 gereageerd op het voornemen. 1.4 Met het besluit van 22 oktober 2020 (boetebesluit) heeft de minister de maatschap een boete opgelegd ter hoogte van € 10.741,50 voor overtredingen van de Msw in het jaar 2017. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.071 kg en de stikstofgebruiksnorm met 927 kg heeft overschreden. De minister is daarbij uitgegaan van een kleiner oppervlak aan landbouwgrond en van lagere stikstofgehalten (mineralengehalten) in de eindvoorraad rundveedrijfmest dan opgegeven door de maatschap. 1.5 Met zijn besluit van 23 maart 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. De minister heeft daartoe het volgende uiteengezet. De maatschap heeft voor de bepaling van de beginvoorraad rundveedrijfmest voor 2017 gebruik gemaakt van forfaitaire mineralengehalten en voor het bepalen van de eindvoorraad rundveedrijfmest voor 2017 gebruik gemaakt van forfaitaire mineralengehalten gecombineerd met mineralengehalten op basis van een berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening). Volgens de minister moet het mineralengehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen evenwel worden bepaald op basis van de 'best beschikbare gegevens'. In het geval van de maatschap zijn dat – voor zowel de begin- als de eindvoorraad in 2017 – de geanalyseerde mineralengehalten in de in 2016 afgevoerde vrachten mest. Verder zijn volgens de minister de percelen met nummer 27, 30 en 39 met gewascode 3804 (akkerranden) niet aan te merken als landbouwgrond in de zin van de Msw. De maatschap heeft voor deze akkerranden een vergroeningsbetaling ontvangen. Een voorwaarde voor het ontvangen van deze subsidie is dat er geen landbouwproductie wordt verricht op de akkerranden. Dat betekent dat er niet geoogst, begraasd of gemaaid mag worden. Nu er geen landbouwactiviteiten zijn toegestaan, kan geen sprake zijn van landbouwgrond in de zin van de Msw. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard en heeft, voor zover voor dit hoger beroep van belang, het volgende overwogen. Volgens de rechtbank spitst het geschil zich toe op het bepalen van de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveemest over 2017 en de vraag of akkerranden al dan niet meetellen bij de zogenaamde plaatsingsruimte. De geanalyseerde mineralengehalten in de in 2016 afgevoerde vrachten mest leveren de best beschikbare gegevens op, als bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw (Uitvoeringsregeling), voor de bepaling van de mineralengehalten in de eindvoorraad mest in 2017. Op basis van de wettelijke systematiek kan niet worden uitgegaan van de (hogere) mineralengehalten op grond van de BEX-berekening over het jaar 2017. De stelling van de maatschap dat de minister door middel van middels een publicatie op zijn website het vertrouwen heeft gewekt dat een BEX-berekening ook mogelijk zou zijn om de mineralengehalten in de mest vast te stellen, volgt de rechtbank niet. De maatschap heeft bij haar berekening van de begin- en de eindvoorraad rundveedrijfmest 2017 niet enkel gebruik gemaakt van de BEX-berekening, maar van een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire gehalten. Uit niets blijkt dat de minister het vertrouwen heeft gewekt dat een dergelijke berekening zou zijn toegestaan bij het bepalen van het mineraalgehalte van de begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat gezien de landbouwactiviteiten die zijn toegestaan op akkerranden geen sprake kan zijn van grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de akkerranden niet kunnen worden gekwalificeerd als landbouwgrond in de zin van de Msw.

3 Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is namelijk bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. De vaststelling van de eindvoorraad rundveedrijfmest in 2017 4.1 Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. 4.2 De maatschap betoogt dat zij gebruik heeft gemaakt van de best beschikbare gegevens om de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest over het jaar 2017 vast te stellen. Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) stond namelijk in 2017 vermeld dat ook de BEX-berekening gebruikt mocht worden voor het bepalen van de mineralengehalten in de mestvoorraad. Volgens de maatschap valt niet in te zien waarom het door haar gehanteerde gemiddelde van deze BEX-berekening en de forfaitaire waarden niet als betrouwbare alternatieve bepalingswijze zou kunnen worden aangemerkt, temeer nu de minister bij de beginvoorraad is uitgegaan van de forfaitaire waarden. 4.3 Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister is in het bestreden besluit voor de bepaling van de gemiddelde mineralengehalten in zowel de begin- en eindvoorraad van het jaar 2017 uitgegaan van de gemiddelde mineralengehalten in de bemonsterde afgevoerde vrachten rundveedrijfmest over het jaar 2016. De minister betwist niet (langer) dat medio 2017 op de website van de RVO te lezen was dat de BEX-berekening kon worden gebruikt om de mineralengehalten in de begin- en eindvoorraad aan meststoffen vast te stellen. Gesteld noch gebleken is echter dat daarbij ook is gecommuniceerd dat er een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden mocht worden gebruikt. Zoals van de kant van de maatschap op de zitting is toegelicht, heeft haar adviseur bij het opmaken van de mestboekhouding gezocht naar een logische en plausibel voorkomende hoogte van de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest. Het gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden kwam hem aannemelijk voor. Maar deze schatting kan volgens het College, zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, niet als best beschikbare gegevens worden beschouwd. 4.4 Subsidiair stelt de maatschap dat als het gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden niet de best beschikbare gegevens oplevert, de minister had moeten uitgaan van de uitkomst van de BEX-berekening. 4.5 Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor al overwogen was in 2017 op de website van de RVO te lezen dat de BEX-berekening kon worden gebruikt om de mineralengehalten in de begin- en eindvoorraad aan meststoffen vast te stellen. De minister heeft op de zitting onweersproken toegelicht dat de begin- en eindvoorraad dan met dezelfde meetmethode moeten worden vastgesteld. Nu de beginvoorraad 2017 niet is vastgesteld aan de hand van de BEX-berekening, kan de BEX-berekening niet aan de vaststelling van de eindvoorraad ten grondslag gelegd worden. 4.6 De maatschap heeft verder aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding. De maatschap heeft – gelet op de mededeling op de website van de RVO over het hanteren van de BEX-berekening voor het vaststellen van de voorraad – gehandeld in overeenstemming met het destijds geldende beleid. De minister mocht daarom geen boete opleggen. 4.7 Deze beroepsgrond slaagt evenmin. De maatschap heeft een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden opgegeven. De maatschap heeft dus een andere toepassing gegeven aan wat op de website van de RVO was gecommuniceerd en daarmee, anders dan zij stelt, niet gehandeld in overeenstemming met het destijds geldende beleid. Akkerranden 5.1 De maatschap voert aan dat de minister bij de vaststelling van de oppervlakte van haar landbouwgrond ten onrechte de akkerranden niet als landbouwgrond in de zin van de Msw heeft aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt als volgt overwogen. 5.2 Om te bepalen of sprake is van een oppervlakte landbouwgrond die tot het bedrijf behoort, is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw vereist dat op de grond daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Landbouwgrond is volgens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. 5.3 In de totstandkomingsgeschiedenis bij de Msw (Kamerstukken II, 2004-05, 29 930, nr. 3, blz. 104) is het volgende opgenomen: “[…] Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd: op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte landbouwgrond. Doorslaggevend wordt daarmee de oppervlakte die, op het voor de betrokken wetgeving relevante moment waarop enige vaststelling wordt gedaan, daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. […]” 5.4 De maatschap heeft bij de Gecombineerde Opgave 2017 de percelen 27, 30 en 39 opgegeven als “Rand, grenzend aan bouwland, hoofdzakelijk bestaand uit een ander gewas dan gras. (EA: onbeheerd) (3804)”.

6 Uit het voorgaande volgt dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Voor die overtredingen acht het College een boete van € 10.741,50 passend en geboden. Overschrijding redelijke termijn 7.1 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep overweegt het College als volgt. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 7.2 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 17 augustus 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden is overschreden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie onder meer de uitspraak van het College van 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385). Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 9.667,35.

8.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 9.667,35 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 8.2 Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat veroordeeld worden in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-).

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit gegrond; vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 9.667,35; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 453,50; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan de maatschap te vergoeden; - draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de maatschap te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2025. w.g. A. Venekamp w.g. A.C. van Helvoort Bijlage wettelijk kader Meststoffenwet Artikel 1 […] g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet; h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend; Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. […] Artikel 10 1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. […] Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Artikel 94 1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. 2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. […] 4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet Artikel 66 1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar. 2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk. 3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens: a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 1°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren; 2°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en 3°. de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 1°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren; 2°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken; 3°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren; 4°. de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en 5°. de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/391 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (maatschap) (gemachtigde: mr. P. Stehouwer) tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 december 2021, 21/1086, in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (rechtbank) van 30 december 2021 (niet gepubliceerd). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 10 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de maatschap was tevens aanwezig [naam 2] . De maatschap heeft verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

1.1 De maatschap exploiteert een gemengd bedrijf met onder meer veeteelt en landbouw. 1.2 Met de brief van 14 januari 2020 heeft de minister gegevens opgevraagd bij de maatschap in verband met een controle op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) en gerelateerde regelgeving in 2017. 1.3 Met de brief van 17 augustus 2020 heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar gemaakt in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2017. De maatschap heeft in een zienswijze van 7 september 2020 gereageerd op het voornemen. 1.4 Met het besluit van 22 oktober 2020 (boetebesluit) heeft de minister de maatschap een boete opgelegd ter hoogte van € 10.741,50 voor overtredingen van de Msw in het jaar 2017. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.071 kg en de stikstofgebruiksnorm met 927 kg heeft overschreden. De minister is daarbij uitgegaan van een kleiner oppervlak aan landbouwgrond en van lagere stikstofgehalten (mineralengehalten) in de eindvoorraad rundveedrijfmest dan opgegeven door de maatschap. 1.5 Met zijn besluit van 23 maart 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. De minister heeft daartoe het volgende uiteengezet. De maatschap heeft voor de bepaling van de beginvoorraad rundveedrijfmest voor 2017 gebruik gemaakt van forfaitaire mineralengehalten en voor het bepalen van de eindvoorraad rundveedrijfmest voor 2017 gebruik gemaakt van forfaitaire mineralengehalten gecombineerd met mineralengehalten op basis van een berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening). Volgens de minister moet het mineralengehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen evenwel worden bepaald op basis van de 'best beschikbare gegevens'. In het geval van de maatschap zijn dat – voor zowel de begin- als de eindvoorraad in 2017 – de geanalyseerde mineralengehalten in de in 2016 afgevoerde vrachten mest. Verder zijn volgens de minister de percelen met nummer 27, 30 en 39 met gewascode 3804 (akkerranden) niet aan te merken als landbouwgrond in de zin van de Msw. De maatschap heeft voor deze akkerranden een vergroeningsbetaling ontvangen. Een voorwaarde voor het ontvangen van deze subsidie is dat er geen landbouwproductie wordt verricht op de akkerranden. Dat betekent dat er niet geoogst, begraasd of gemaaid mag worden. Nu er geen landbouwactiviteiten zijn toegestaan, kan geen sprake zijn van landbouwgrond in de zin van de Msw. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap ongegrond verklaard en heeft, voor zover voor dit hoger beroep van belang, het volgende overwogen. Volgens de rechtbank spitst het geschil zich toe op het bepalen van de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveemest over 2017 en de vraag of akkerranden al dan niet meetellen bij de zogenaamde plaatsingsruimte. De geanalyseerde mineralengehalten in de in 2016 afgevoerde vrachten mest leveren de best beschikbare gegevens op, als bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw (Uitvoeringsregeling), voor de bepaling van de mineralengehalten in de eindvoorraad mest in 2017. Op basis van de wettelijke systematiek kan niet worden uitgegaan van de (hogere) mineralengehalten op grond van de BEX-berekening over het jaar 2017. De stelling van de maatschap dat de minister door middel van middels een publicatie op zijn website het vertrouwen heeft gewekt dat een BEX-berekening ook mogelijk zou zijn om de mineralengehalten in de mest vast te stellen, volgt de rechtbank niet. De maatschap heeft bij haar berekening van de begin- en de eindvoorraad rundveedrijfmest 2017 niet enkel gebruik gemaakt van de BEX-berekening, maar van een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire gehalten. Uit niets blijkt dat de minister het vertrouwen heeft gewekt dat een dergelijke berekening zou zijn toegestaan bij het bepalen van het mineraalgehalte van de begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat gezien de landbouwactiviteiten die zijn toegestaan op akkerranden geen sprake kan zijn van grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de akkerranden niet kunnen worden gekwalificeerd als landbouwgrond in de zin van de Msw.

3 Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is namelijk bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. De vaststelling van de eindvoorraad rundveedrijfmest in 2017 4.1 Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. 4.2 De maatschap betoogt dat zij gebruik heeft gemaakt van de best beschikbare gegevens om de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest over het jaar 2017 vast te stellen. Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) stond namelijk in 2017 vermeld dat ook de BEX-berekening gebruikt mocht worden voor het bepalen van de mineralengehalten in de mestvoorraad. Volgens de maatschap valt niet in te zien waarom het door haar gehanteerde gemiddelde van deze BEX-berekening en de forfaitaire waarden niet als betrouwbare alternatieve bepalingswijze zou kunnen worden aangemerkt, temeer nu de minister bij de beginvoorraad is uitgegaan van de forfaitaire waarden. 4.3 Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister is in het bestreden besluit voor de bepaling van de gemiddelde mineralengehalten in zowel de begin- en eindvoorraad van het jaar 2017 uitgegaan van de gemiddelde mineralengehalten in de bemonsterde afgevoerde vrachten rundveedrijfmest over het jaar 2016. De minister betwist niet (langer) dat medio 2017 op de website van de RVO te lezen was dat de BEX-berekening kon worden gebruikt om de mineralengehalten in de begin- en eindvoorraad aan meststoffen vast te stellen. Gesteld noch gebleken is echter dat daarbij ook is gecommuniceerd dat er een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden mocht worden gebruikt. Zoals van de kant van de maatschap op de zitting is toegelicht, heeft haar adviseur bij het opmaken van de mestboekhouding gezocht naar een logische en plausibel voorkomende hoogte van de mineralengehalten in de eindvoorraad rundveedrijfmest. Het gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden kwam hem aannemelijk voor. Maar deze schatting kan volgens het College, zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, niet als best beschikbare gegevens worden beschouwd. 4.4 Subsidiair stelt de maatschap dat als het gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden niet de best beschikbare gegevens oplevert, de minister had moeten uitgaan van de uitkomst van de BEX-berekening. 4.5 Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor al overwogen was in 2017 op de website van de RVO te lezen dat de BEX-berekening kon worden gebruikt om de mineralengehalten in de begin- en eindvoorraad aan meststoffen vast te stellen. De minister heeft op de zitting onweersproken toegelicht dat de begin- en eindvoorraad dan met dezelfde meetmethode moeten worden vastgesteld. Nu de beginvoorraad 2017 niet is vastgesteld aan de hand van de BEX-berekening, kan de BEX-berekening niet aan de vaststelling van de eindvoorraad ten grondslag gelegd worden. 4.6 De maatschap heeft verder aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding. De maatschap heeft – gelet op de mededeling op de website van de RVO over het hanteren van de BEX-berekening voor het vaststellen van de voorraad – gehandeld in overeenstemming met het destijds geldende beleid. De minister mocht daarom geen boete opleggen. 4.7 Deze beroepsgrond slaagt evenmin. De maatschap heeft een gemiddelde van de uitkomst van de BEX-berekening en de forfaitaire waarden opgegeven. De maatschap heeft dus een andere toepassing gegeven aan wat op de website van de RVO was gecommuniceerd en daarmee, anders dan zij stelt, niet gehandeld in overeenstemming met het destijds geldende beleid. Akkerranden 5.1 De maatschap voert aan dat de minister bij de vaststelling van de oppervlakte van haar landbouwgrond ten onrechte de akkerranden niet als landbouwgrond in de zin van de Msw heeft aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt als volgt overwogen. 5.2 Om te bepalen of sprake is van een oppervlakte landbouwgrond die tot het bedrijf behoort, is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw vereist dat op de grond daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Landbouwgrond is volgens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. 5.3 In de totstandkomingsgeschiedenis bij de Msw (Kamerstukken II, 2004-05, 29 930, nr. 3, blz. 104) is het volgende opgenomen: “[…] Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd: op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte landbouwgrond. Doorslaggevend wordt daarmee de oppervlakte die, op het voor de betrokken wetgeving relevante moment waarop enige vaststelling wordt gedaan, daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. […]” 5.4 De maatschap heeft bij de Gecombineerde Opgave 2017 de percelen 27, 30 en 39 opgegeven als “Rand, grenzend aan bouwland, hoofdzakelijk bestaand uit een ander gewas dan gras. (EA: onbeheerd) (3804)”.

6 Uit het voorgaande volgt dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Voor die overtredingen acht het College een boete van € 10.741,50 passend en geboden. Overschrijding redelijke termijn 7.1 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep overweegt het College als volgt. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 7.2 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 17 augustus 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden is overschreden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie onder meer de uitspraak van het College van 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385). Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 9.667,35.

8.1 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 9.667,35 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 8.2 Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat veroordeeld worden in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-).

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit gegrond; vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 9.667,35; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 453,50; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan de maatschap te vergoeden; - draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de maatschap te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2025. w.g. A. Venekamp w.g. A.C. van Helvoort Bijlage wettelijk kader Meststoffenwet Artikel 1 […] g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet; h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend; Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. […] Artikel 10 1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. […] Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Artikel 94 1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. 2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. […] 4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen. Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet Artikel 66 1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar. 2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk. 3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens: a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 1°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren; 2°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en 3°. de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in: 1°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren; 2°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken; 3°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren; 4°. de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en 5°. de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.

Voor deze akkerranden heeft de maatschap verzocht om een zogenoemde vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Met een besluit van 29 juni 2018 heeft de minister, voor zover hier van belang, deze vergroeningsbetaling over het jaar 2017 aan de maatschap toegekend. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:424) kan een (onbeheerde) akkerrand als ecologisch aandachtsgebied worden aangemerkt – en daarmee in aanmerking komen voor een vergroeningsbetaling – als deze akkerrand op of direct grenzend is aan bouwland, tussen de 1 en 20 meter breed is en er geen landbouwproductie op plaatsvindt. De maatschap heeft de akkerranden, zoals zij zelf heeft gesteld, in het kader van de verplichtingen op grond van het GLB ingezaaid met een bloemmengsel. 5.5 Met het opgeven van de percelen 27, 30 en 39 als onbeheerde akkerranden in het kader van het GLB en het ontvangen van de vergroeningsbetaling, moet – gelet op het voorgaande – ervan worden uitgegaan dat geen sprake is van grond die daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. De maatschap heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Dat de akkerranden worden bemest, alvorens te worden ingezaaid, is, wat daar ook van zij, in dit kader in ieder geval onvoldoende. Ook de stelling dat de akkerranden in het kader van het GLB wel als landbouwgrond zijn aangemerkt kan haar niet baten, reeds omdat in het GLB hier niet dezelfde regelgeving en dezelfde begrippen worden gebruikt als in de meststoffenregelgeving. De door de maatschap gemaakte vergelijking met de situatie in de uitspraak van het College van 4 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:208) baat haar evenmin. In die zaak heeft het College een oordeel gegeven over de feitelijke beschikkingsmacht van bospercelen, terwijl in het geval van de maatschap de feitelijke beschikkingsmacht niet ter discussie staat. Bovendien ziet die uitspraak op bospercelen en niet, zoals in dit geval, op akkerranden. 5.6 Tot slot heeft de maatschap aangevoerd dat de boete in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Het was voor de maatschap noch voor haar adviseur voorzienbaar dat er een boete zou worden opgelegd op de grond dat akkerranden niet als landbouwgrond zouden worden aangemerkt als gevolg waarvan de gebruiksnormen overschreden zouden worden. 5.7 Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het lex certa beginsel, dat mede besloten ligt in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 7 van het EVRM, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Het College verwijst in dit verband naar de overwegingen 5.3 en 5.4 van zijn uitspraak van 26 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:961), de in die uitspraak aangehaalde overweging uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 11 november 1996, nr. 17862/91 (Cantoni tegen Frankrijk) (ECLI:CE:ECHR:1996:1115JUD001786291) en de verwijzing naar het arrest van het Hof van 20 januari 2009, nr. 75909/01 (Sud Fondi SRL e.a. tegen Italië) (ECLI:CE:ECHR:2009:0120JUD00759090). 5.8 Naar het oordeel van het College is de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw voldoende duidelijk en was het voor de maatschap redelijkerwijs kenbaar wat onder landbouwgrond in de zin van de Msw wordt verstaan. Weliswaar is de term ‘akkerrand’ niet omschreven in de Msw, maar de maatschap heeft de akkerranden als ‘onbeheerd’ opgegeven in het kader van de aanvraag om een vergroeningsbetaling en op de akkerranden teelde zij ook geen gewas. Het was dan ook voor de maatschap voorzienbaar dat de akkerranden niet als landbouwgrond in de zin van de Msw konden worden aangemerkt. 5.9 Het voorgaande brengt mee dat de oppervlakte van de akkerranden niet meetelt bij de berekening van de gebruiksruimte. De maatschap heeft de akkerranden dan ook ten onrechte opgegeven als (tot haar bedrijf behorende oppervlakte) landbouwgrond in de zin van de Msw.

Voor deze akkerranden heeft de maatschap verzocht om een zogenoemde vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Met een besluit van 29 juni 2018 heeft de minister, voor zover hier van belang, deze vergroeningsbetaling over het jaar 2017 aan de maatschap toegekend. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:424) kan een (onbeheerde) akkerrand als ecologisch aandachtsgebied worden aangemerkt – en daarmee in aanmerking komen voor een vergroeningsbetaling – als deze akkerrand op of direct grenzend is aan bouwland, tussen de 1 en 20 meter breed is en er geen landbouwproductie op plaatsvindt. De maatschap heeft de akkerranden, zoals zij zelf heeft gesteld, in het kader van de verplichtingen op grond van het GLB ingezaaid met een bloemmengsel. 5.5 Met het opgeven van de percelen 27, 30 en 39 als onbeheerde akkerranden in het kader van het GLB en het ontvangen van de vergroeningsbetaling, moet – gelet op het voorgaande – ervan worden uitgegaan dat geen sprake is van grond die daadwerkelijk in gebruik is voor de teelt van een bepaald gewas. De maatschap heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Dat de akkerranden worden bemest, alvorens te worden ingezaaid, is, wat daar ook van zij, in dit kader in ieder geval onvoldoende. Ook de stelling dat de akkerranden in het kader van het GLB wel als landbouwgrond zijn aangemerkt kan haar niet baten, reeds omdat in het GLB hier niet dezelfde regelgeving en dezelfde begrippen worden gebruikt als in de meststoffenregelgeving. De door de maatschap gemaakte vergelijking met de situatie in de uitspraak van het College van 4 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:208) baat haar evenmin. In die zaak heeft het College een oordeel gegeven over de feitelijke beschikkingsmacht van bospercelen, terwijl in het geval van de maatschap de feitelijke beschikkingsmacht niet ter discussie staat. Bovendien ziet die uitspraak op bospercelen en niet, zoals in dit geval, op akkerranden. 5.6 Tot slot heeft de maatschap aangevoerd dat de boete in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Het was voor de maatschap noch voor haar adviseur voorzienbaar dat er een boete zou worden opgelegd op de grond dat akkerranden niet als landbouwgrond zouden worden aangemerkt als gevolg waarvan de gebruiksnormen overschreden zouden worden. 5.7 Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Het lex certa beginsel, dat mede besloten ligt in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 7 van het EVRM, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Het College verwijst in dit verband naar de overwegingen 5.3 en 5.4 van zijn uitspraak van 26 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:961), de in die uitspraak aangehaalde overweging uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 11 november 1996, nr. 17862/91 (Cantoni tegen Frankrijk) (ECLI:CE:ECHR:1996:1115JUD001786291) en de verwijzing naar het arrest van het Hof van 20 januari 2009, nr. 75909/01 (Sud Fondi SRL e.a. tegen Italië) (ECLI:CE:ECHR:2009:0120JUD00759090). 5.8 Naar het oordeel van het College is de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw voldoende duidelijk en was het voor de maatschap redelijkerwijs kenbaar wat onder landbouwgrond in de zin van de Msw wordt verstaan. Weliswaar is de term ‘akkerrand’ niet omschreven in de Msw, maar de maatschap heeft de akkerranden als ‘onbeheerd’ opgegeven in het kader van de aanvraag om een vergroeningsbetaling en op de akkerranden teelde zij ook geen gewas. Het was dan ook voor de maatschap voorzienbaar dat de akkerranden niet als landbouwgrond in de zin van de Msw konden worden aangemerkt. 5.9 Het voorgaande brengt mee dat de oppervlakte van de akkerranden niet meetelt bij de berekening van de gebruiksruimte. De maatschap heeft de akkerranden dan ook ten onrechte opgegeven als (tot haar bedrijf behorende oppervlakte) landbouwgrond in de zin van de Msw.