ECLI:NL:CBB:2025:14

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/211 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2025 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming) en de minister van Klimaat en Groene Groei (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. M.J.H. van der Burgt)

Met het besluit van 16 oktober 2023 (subsidiebesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) toegewezen en het maximale voorschot toegekend van € 160.000,-. Met het besluit van 19 januari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 16 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming en de gemachtigden van de minister.

Inleiding 1.1 De onderneming exploiteert een glastuinbouwbedrijf dat zich vooral richt op het kweken van orchideeën. Zij is daarmee begonnen in 2008. Deze zaak gaat over de aanvraag van de onderneming van 12 april 2023 voor een subsidie op grond van de TEK. Deze regeling is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen elektriciteits- en gasprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne en is bedoeld voor het energie-intensieve mkb. Dit zijn mkb-ondernemingen waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. Met de TEK nam de overheid een deel van de gestegen energiekosten van deze ondernemingen tijdelijk over, zodat zij de ruimte kregen om zich aan te passen aan een toekomst waarin hogere energieprijzen een realiteit zijn. De TEK geldt voor de periode van 1 november 2022 tot en met 31 december 2023. 1.2 Om in aanmerking te komen voor een subsidie op grond van de TEK moet een onderneming voldoen aan een aantal vereisten. Zo kan de subsidie alleen worden verstrekt aan een mkb-onderneming die een energie-intensiteit heeft van ten minste 7% (artikel 2, eerste lid, van de TEK). Als een aanvraag niet aan dat vereiste voldoet, beslist de minister afwijzend op die aanvraag (artikel 8, aanhef en onder a, van de TEK). De precieze tekst van het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 1.3 De energie-intensiteit van een mkb-onderneming wordt verkregen door de som van de leveringskosten voor elektriciteit en gas te delen door de behaalde jaaromzet in 2022 (artikel 4, eerste lid, van de TEK). Voor het berekenen van deze energie-intensiteit gaat de minister uit van een schatting van de netbeheerder van het jaarverbruik voor de komende twaalf maanden, mede gebaseerd op de historische afname van energie. De netbeheerder gebruikt hiervoor de gegevens van een specifieke meter met een uniek identificatienummer, te weten een Europees Artikel Nummer of EAN-code, die gebruikt wordt als de unieke aanduiding van een aansluiting op een elektriciteits- of gasnet (artikel 1 van de TEK). De subsidie voor een mkb-onderneming bedraagt 50% van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000,- (artikel 6 van de TEK). 1.4 In het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat er voor het bepalen van de energie-intensiteit op grond van de TEK enkel kan worden uitgegaan van de leveringskosten van elektriciteit en gas, omdat het verbruik van stadswarmte niet wordt meegeteld in de berekening van de energie-intensiteit. Dat het verbruik van stadswarmte in het geval van de onderneming wél meetbaar is, maakt dit volgens de minister niet anders. Daarom komt de onderneming voor de leveringskosten van stadswarmte niet in aanmerking voor een subsidie op grond van de TEK. Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel baat haar niet. De minister heeft het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. Standpunt van de onderneming 2 De onderneming is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. De onderneming voert aan dat de leveringskosten van stadswarmte ten onrechte niet zijn meegeteld in de berekening van de subsidie. Hierdoor komt zij voor een substantieel gedeelte van haar energiekosten niet in aanmerking voor subsidie en loopt zij het risico dat de TEK-subsidie mogelijk lager wordt vastgesteld dan het voorschot. De onderneming doet een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel omdat de minister zich niet op de hoogte heeft gesteld van de feiten rondom het gebruik van stadswarmte. Net als gas heeft stadswarmte een EAN-code waardoor het verbruik te controleren is. Bovendien wordt stadswarmte mede opgewekt door gas, waardoor de prijs van stadswarmte mede gebaseerd is op de gasprijs. Verder beroept zij zich op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. De onderneming heeft erop vertrouwd dat een regeling gemaakt voor energiekosten, waarbij wordt erkend dat zij een energie-intensieve onderneming is, geldt voor alle energiekosten en niet alleen voor elektriciteit en gas. Daarnaast doet de onderneming een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Dat gas en stadswarmte twee verschillende typen energie zijn, rechtvaardigt niet de ongelijke behandeling. Beide dienen om te verwarmen en beide kunnen worden gecontroleerd aan de hand van een EAN-code. De prijs van beide is gebaseerd op de prijs van aardgas en beide zijn onderdeel van de energiekosten. Verder stelt de onderneming dat blijkt van willekeur in de uitvoering van de TEK, doordat de leveringskosten van stadswarmte bij huishoudens wel worden meegeteld bij de berekening van de subsidie. Ook is volgens haar sprake van strijd met de Europese regels voor staatssteun. Bedrijven die gas gebruiken kunnen aanspraak maken op een hogere TEK-subsidie, waardoor de concurrentie wordt vervalst en de handel tussen de lidstaten negatief wordt beïnvloed. Standpunt van de minister 3 De minister stelt zich op het standpunt dat uit de TEK volgt dat met energiekosten alleen de leveringskosten voor elektriciteit en gas worden bedoeld. Dat brengt met zich dat alleen die kosten voor subsidie in aanmerking komen. Verder betoogt de minister dat de TEK is voorgelegd aan de Europese Commissie en is goedgekeurd op 13 april 2023. Omdat de leveringskosten van stadswarmte niet onder de energiekosten in de zin van de TEK vallen, strekt die goedkeuring zich niet uit tot het verstrekken van subsidie voor stadswarmte. Gelet hierop concludeert de minister dat hij niet heeft gehandeld in strijd met de Europese regelgeving voor staatssteun. Verder voert de minister aan dat het een bewuste beleidskeuze is geweest om geen aparte regeling te ontwikkelen voor mkb-ondernemers die gebruik maken van stadswarmte. Hij wijst erop dat naar aanleiding van Kamervragen is onderzocht of een aparte compensatieregeling toch mogelijk is voor de leveringskosten van stadswarmte aan mkb-ondernemingen en verwijst in dit verband naar de Kamerbrieven van 9 februari 2023 en 12 juni 2023. Het blijkt dat het aantal bedrijven dat is aangesloten op een warmtenet beperkt is, namelijk naar schatting 100 tot 250 bedrijven. Voor deze groep is er geen Centraal Aansluitingen Register (CAR) voor de EAN-codes van de aansluitingen voor stadswarmte, zoals dat er wel is voor afnemers van elektriciteit en gebruikers van gas. Hierdoor kunnen de verbruiksgegevens van deze groep bedrijven niet objectief getoetst worden bij de netbeheerders en is het onmogelijk om eenzelfde betrouwbare inschatting van het jaarverbruik te maken als bij de levering van elektriciteit en gas. Zoals de minister tijdens de zitting nader heeft toegelicht brengt dat met zich dat de minister per individueel geval moet beoordelen of sprake is van subsidiabele kosten op grond van de TEK, waarbij gekeken moet worden naar de daadwerkelijke kosten. Binnen de TEK is geen ruimte voor individueel maatwerk. Een dergelijke aanpak past niet in de systematiek van de TEK, omdat die juist is opgezet om bedrijven snel van subsidie te kunnen voorzien. Daarnaast is gekeken naar bedrijven die geothermie gebruiken. Van deze bedrijven zijn echter überhaupt geen verbruiksgegevens bekend, omdat zij zelf hun energie opwekken. Hierom heeft de minister besloten om voor deze groep ondernemers geen aparte regeling te ontwikkelen. Daarbij heeft de minister tijdens de zitting nog toegelicht dat het om deze reden ook geen verschil maakt dat het gaat om een relatief kleine groep van zo’n naar schatting 100 tot 250 bedrijven. Reeds hieruit volgt volgens de minister dat de leveringskosten voor stadswarmte niet subsidiabel zijn op grond van de TEK. Van strijd met de aangevoerde beginselen is volgens de minister dan ook geen sprake. De minister ziet geen reden om af te wijken van de systematiek van de TEK-regeling omdat het niet meenemen van de leveringskosten van stadswarmte aan mkb-ondernemingen onevenredig is. Ook is geen sprake van bijzondere omstandigheden die het besluit onredelijk bezwarend maken, aldus de minister.

4.1 Het College overweegt allereerst dat de minister met het subsidiebesluit het maximale subsidievoorschot heeft toegekend en dat in het bestreden besluit heeft gehandhaafd. Met dit beroep kan geen ander rechtsgevolg worden bereikt dan met het bestreden besluit tot stand is gebracht. In zoverre ontbreekt het de onderneming aan procesbelang. De minister heeft inmiddels op 1 juli 2024 een vaststellingsbesluit genomen, waarbij, net als in het subsidiebesluit, de leveringskosten van stadswarmte buiten beschouwing worden gelaten. Tegen dit besluit heeft de onderneming eveneens bezwaar gemaakt, onder meer onder herhaling van de gronden die zien op het niet betrekken van de leveringskosten van warmte. Om redenen van proceseconomie zal het College de beroepsgronden daarom inhoudelijk beoordelen. 4.2 Naar het oordeel van het College heeft de minister bij de keuze om bij de totstandkoming van de TEK geen regeling te treffen voor ondernemingen die stadswarmte afnemen, niet gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De minister heeft naar aanleiding van Kamervragen onderzocht of een aparte compensatieregeling mogelijk is voor de leveringskosten van stadswarmte aan mkb-ondernemingen. Uit de Kamerbrieven van 9 februari 2023 en 12 juni 2023 volgt onder meer dat de bedrijven die gebruik maken van warmte een beperkte groep vormen, waarvan de verbruiksgegevens ofwel niet beschikbaar zijn (geothermie) ofwel niet objectief getoetst kunnen worden (stadswarmte). Gelet hierop heeft de minister een weloverwogen keuze gemaakt om voor die groep ondernemers geen aparte regeling te ontwikkelen. De grond slaagt niet. 4.3 Van strijd met het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van het College ook geen sprake. Onder de reikwijdte van de TEK valt niet de leveringskosten voor stadswarmte, zo volgt uit artikel 1 in samenhang met artikel 7, eerste lid. Aan het gebruik van de term energiekosten in de titel en in artikel 2 van de TEK kan de onderneming, mede gezien de eerder beschreven specifieke parlementaire aandacht voor andere vormen van verwarming, niet het vertrouwen ontlenen dat de TEK ook voor de leveringskosten van stadswarmte geldt. 4.4 Evenmin is naar het oordeel van het College sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel of met de Europese regelgeving over staatssteun. Het College stelt voorop dat de TEK is goedgekeurd door de Europese Commissie, waarbij het effect op de onderlinge concurrentie en de handel tussen de lidstaten in de besluitvorming is meegenomen. Daarnaast is hier geen sprake van gelijke gevallen, omdat de onderneming naast gas en elektriciteit ook gebruik maakt van stadswarmte, terwijl de bedrijven waarnaar zij verwijst enkel gebruik maken van gas en elektriciteit. Dat voor de afname van stadswarmte door huishoudens een aparte subsidieregeling is getroffen, maakt dit niet anders en leidt er niet toe dat de keuze van de minister om de kosten van levering van stadswarmte aan energie-intensieve mkb-ondernemingen niet onder de TEK te brengen willekeurig is. 4.5 Voor zover de onderneming betoogt dat het niet meenemen van de leveringskosten van stadswarmte in de TEK niet evenredig is en dat moet worden afgeweken van de systematiek van de TEK, volgt het College de onderneming niet in haar standpunt. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de minister er bewust voor heeft gekozen om geen regeling te treffen voor ondernemingen die stadswarmte afnemen. Bij de beoordeling van zo’n beleidsmatige keuze moet het College in beginsel terughoudend zijn. Gelet op de hiervoor, onder 3, weergegeven uitleg van de minister, is het College van oordeel dat deze keuze als zodanig niet onrechtmatig is. Het College komt niet toe aan de vraag of in dit specifieke geval moet worden afgeweken van de TEK-regeling omdat het maximale subsidievoorschot is toegekend.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. E.C.C. Deen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2025. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. H.S.J. Albers E.C.C. Deen Bijlage Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) Artikel 1 In deze regeling wordt verstaan onder: EAN-code: uniek identificatienummer conform de Europese Artikel Nummering die gebruikt wordt als unieke aanduiding van een aansluiting op een elektriciteits- of gasnet; Artikel 2, eerste lid 1. De Minister verstrekt op aanvraag eenmalig subsidie aan een mkb-onderneming of een groep, die een energie-intensiteit heeft van ten minste 7 procent, als tegemoetkoming in de energiekosten vanwege de sterk gestegen leveringsprijzen voor elektriciteit en gas door de oorlog in Oekraïne. Artikel 3, eerste, tweede en derde lid 1. Onverminderd het derde lid bedraagt de leveringsprijs, die een mkb-onderneming zelf dient te dragen, voor elektriciteit € 0,35 per kWh en voor gas € 1,19 per m3. 2. De referentieprijs 2022 bedraagt voor elektriciteit € 0,59 per kWh en voor gas € 2,41 per m3. 3. De referentieprijs 2023 voor elektriciteit en gas bedraagt, voor zover het in deze regeling gebruikt wordt, nooit meer dan € 0,95 per kWh geleverde elektriciteit respectievelijk € 3,19 per m3 geleverd gas. Artikel 4, eerste, tweede en derde lid 1. De energie-intensiteit van een mkb-onderneming wordt verkregen door de som van de leveringskosten voor elektriciteit en gas, bedoeld in het tweede en derde lid, te delen door de behaalde jaaromzet in 2022. 2. De leveringskosten voor elektriciteit worden verkregen door het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding te vermenigvuldigen met de referentieprijs 2022 voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, tweede lid. 3. De leveringskosten voor gas worden verkregen door het vermenigvuldigen van het standaardjaarverbruik met de referentieprijs 2022 voor gas, bedoeld in artikel 3, tweede lid. Artikel 6 De subsidie voor een mkb-onderneming of een groep bedraagt 50 procent van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000. Artikel 7, eerste lid1. Voor subsidie komen in aanmerking de kosten voor de levering van elektriciteit of gas, die voortkomen uit een zakelijke energieleveringsovereenkomst met een leverancier, en voor zover deze bestaan uit:a. het verschil van de referentieprijs 2023 voor elektriciteit en de leveringsprijs voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding; ofb. het verschil van de referentieprijs 2023 voor gas en de leveringsprijs voor gas, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het standaardjaarverbruik. Artikel 8, aanhef en onder a De Minister beslist afwijzend op een aanvraag, voor zover: a.de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels.