ECLI:NL:CBB:2024:933

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/736 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te Bergschenhoek ( [naam 1] ) (gemachtigden: mr. R. de Bree en mr. Y. Buruma) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. B.M. Kleijs en F. Schilder)

Met mailberichten van 14 september 2021 heeft de minister aan [naam 1] meegedeeld dat zij een lading graan en een in een vriezer aanwezig kadaver in het schip de “ [naam 2] ” (schip) niet via de haven van Rotterdam de Europese Unie (EU) mag invoeren en dat het reeds uitgeladen deel van de partij graan zo spoedig mogelijk moet worden teruggeladen op het schip. Met het besluit van 23 maart 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de mailberichten van 14 september 2021 niet-ontvankelijk verklaard. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Met de brief van 7 oktober 2024 heeft het College partijen een vraag gesteld. De minister heeft op 11 oktober 2024 een reactie ingezonden en [naam 1] op 15 oktober 2024. De zitting was op 7 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] en de gemachtigden van partijen.

Wettelijk kader 1 Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.1 [naam 1] handelt in zogeheten groenestroomafval. Dat betreft (bio-)goederen die niet voor het oorspronkelijke doel, zoals menselijke consumptie, kunnen worden gebruikt, maar bijvoorbeeld wel kunnen worden bio-vergist. 2.2 Het schip was voornemens een partij graan van Rouen, Frankrijk, naar Algerije te brengen. In Algerije is de partij niet ingeklaard omdat er in ieder geval één niet identificeerbaar kadaver in de partij graan was aangetroffen. In ieder geval is één kadaver aan boord van het schip gebleven. Vervolgens is geprobeerd de partij graan via Spanje in te voeren in de EU. De bevoegde autoriteiten in Spanje hebben de invoer van de partij geweigerd. 2.3 Nadat de partij graan in Spanje was geweigerd, heeft [naam 4] Ltd. deze partij gekocht en vervolgens doorverkocht aan [naam 1] . [naam 1] heeft de partij gekocht met het voornemen deze te laten vergisten tot biogas en heeft deze partij graan met het schip naar Rotterdam gebracht. 2.4 Op 7 september 2021 heeft [naam 1] contact gehad met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De NVWA heeft aangegeven van de Spaanse autoriteiten te hebben begrepen dat er één (of meer) varkenskadaver(s) aan boord van het schip waren aangetroffen en heeft daarop geen verdere maatregelen genomen. De partij graan is vervolgens op 10 september 2021 ingeklaard door de douane. 2.5 Op 13 september 2021 heeft [naam 1] na overleg met een inspecteur van de NVWA die aan boord van het schip was, de lossing van de partij graan voortgezet onder de voorwaarden dat gelost zou worden in duwbakken en dat de duwbakken in de haven zouden blijven. 2.6 Op 14 september 2021 heeft de NVWA [naam 1] ’s ochtends namens de minister telefonisch meegedeeld dat zij moest stoppen met het (verder) lossen van de partij graan en het kadaver. 2.7 Op 14 september 2021 om 18:39 uur heeft de NVWA namens de minister per mailbericht het volgende aan onder meer [naam 1] meegedeeld: “Geachte […] heer [naam 3] , Zoals vanochtend (dinsdag 14 september 2021 10:15 uur) telefonisch door Inspecteur [naam 5] aan dhr. [naam 6] meedegedeeld mag het [naam 2] welke momenteel in de haven bij EBS ligt niet verder gelost worden in duwbakken. Reeds geladen duwbakken dienen afgesloten in de haven bij EBS te blijven en mogen dus niet op transport. Ook het op het schip in de vriezer aanwezige kadaver mag het schip niet verlaten. […].” 2.8 Met het mailbericht van 14 september 2021 getiteld “Invoerverbod lading [naam 2] ” heeft het Afdelingshoofd Importkeuring van de NVWA, voor zover van belang, namens de minister in de avond het volgende aan onder meer [naam 1] meegedeeld: “[…] In vervolg op de mondelinge mededeling van vanmorgen, 10:15 uur, door Inspecteur [naam 5] aan dhr. [naam 6] dat het [naam 2] welke momenteel in de haven bij EBS ligt niet verder gelost mag worden in duwbakken hetgeen vanavond om 18.38 uur in een emailbericht schriftelijk is bevestigd bericht ik u het volgende. De NVWA heeft verder onderzocht wat er met de partij dient te gebeuren. De partij in het [naam 2] dient op grond van artikel 9 sub f onder i van Verordening (EG) 1069/2009 als een dierlijk bijproduct, categorie 2 materiaal, te worden aangemerkt. Ongeacht de bestemming van het graan is deze partij op de een of andere manier verontreinigd geraakt met meerdere kadavers van varkens. Kadavers van varkens zijn op grond van de hiervoor genoemde regelgeving een dierlijk bijproduct. Nu vast is komen te staan dat de partij graan is vermengd met meerdere karkassen van varkens, dient de gehele partij overeenkomstig de hiervoor genoemde dierlijke bijproductenregelgeving beoordeeld te worden. Nu de partij afkomstig is uit Algerije, schrijft artikel 47, eerste lid, onder b van Verordening (EU) 2017/625 voor dat dierlijke bijproducten verplicht een importkeuring dienen te ondergaan bij een aangewezen grenscontrolepost voor invoer in de Europese Unie. Per aangewezen grenscontrolepost is bepaald welke producten daar kunnen worden gekeurd. Deze lijst met aangewezen grenscontroleposten is gepubliceerd op de website van de NVWA […]. Uit deze lijst volgt dat er in Rotterdam geen grensinspectiepost is aangewezen voor bulk dierlijke bijproducten, tenzij het vet of olie betreft. Dit houdt in dat de partij van het [naam 2] niet gekeurd kan worden. Nu keuring in Rotterdam niet mogelijk is, is invoer in Nederland en op grondgebied van de Europese Unie niet mogelijk. Dit betreft zowel het op het schip aanwezige graan, het graan dat u reeds heeft uitgeladen in duwbakken en het op het schip in de vriezer aanwezige kadaver. U dient er dan ook voor te zorgen dat de partij het schip niet verlaat en het reeds uitgeladen deel van de partij zo spoedig mogelijk wordt terug geladen op het schip. Nu u deze producten niet via Rotterdam de Europese Unie kunt invoeren is het aan u om een andere bestemming voor de partij te vinden. Ik verzoek u voor vertrek mij te laten weten wat de nieuwe bestemming is. Ik heb de Douane en het Havenbedrijf hier eveneens van op de hoogte gesteld. […].” 2.9 Met de brief van 16 september 2021 heeft [naam 1] bezwaar gemaakt tegen de mailberichten van 14 september 2021. 2.10 Op 22 september 2021 heeft de NVWA namens de minister aan [naam 1] toestemming verleend het restant van de partij graan in duwbakken te lossen. Op 4 november 2021 heeft [naam 1] de partij graan Nederland uitgevoerd. 2.11 De minister heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.

3.1 [naam 1] betoogt in de eerste plaats dat de minister de mailberichten van 14 september 2021 ten onrechte niet heeft aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met de mailberichten heeft de minister haar de mogelijkheid ontnomen de partij graan in Nederland in te brengen en daarmee de toegang tot Nederland ontzegd. Zij heeft daardoor de partij niet in Nederland kunnen (laten) verwerken en afleveren. Op de zitting heeft zij in aanvulling hierop naar voren gebracht dat de mailberichten als besluiten zijn aan te merken omdat deze op rechtsgevolg zijn gericht. De minister heeft met de berichten namelijk feitelijk uitvoering gegeven aan zijn oordeel dat de partij graan niet mocht worden ingevoerd en met de berichten heeft de minister ook het door [naam 1] verworven recht om de partij graan te mogen lossen weer tenietgedaan. 3.2 [naam 1] betoogt in de tweede plaats dat de mailberichten, als deze niet als besluiten zouden zijn aan te merken, als bestuurlijke rechtsoordelen zijn aan te merken die voor de rechtsbescherming aan een besluit gelijk moeten worden gesteld. Het was voor [naam 1] namelijk onevenredig bezwarend een (nader) (handhavings)besluit af te wachten of uit te lokken. Het voortzetten van het lossen van de partij graan leidde tot het risico van handhaving, strafrechtelijke vervolging en het ontstaan van economische schade als gevolg van de mogelijke vernietiging van de partij graan. Het voortzetten van het lossen was ook feitelijk onmogelijk, omdat de havenautoriteiten alleen handelingen toelieten die door de NVWA waren toegestaan. Dit betrof het weer inladen van de partij graan en het wegvaren. Als [naam 1] langer zou wachten, zou dat verder hebben geleid tot het oplopen van kosten (huurkosten van het schip en aanmeerkosten). Ook was de minister volgens [naam 1] niet voornemens een nader besluit te nemen omdat het mailbericht al een finaal standpunt bevatte. [naam 1] verwijst ter onderbouwing van zijn tweede standpunt naar de uitspraken van het College van 27 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:175) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:453). 4.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de mailberichten van 14 september 2021 geen besluiten zijn. De minister heeft in de mailberichten aan [naam 1] aangegeven dat de partij graan vanwege de verontreiniging met varkenskadavers in zijn geheel als categorie 2-materiaal in de zin van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening 1069/2009) moet worden beschouwd en ook dat die classificatie van rechtswege voortvloeit uit artikel 9 (onderdeel i) van die verordening. 4.2 De minister heeft [naam 1] er vervolgens op gewezen dat het gevolg hiervan is dat het materiaal bij binnenkomst in de EU een importkeuring dient te ondergaan in een aangewezen keurpunt, maar dat het materiaal niet kan worden aangeboden voor keuring en niet kan worden gelost in de haven van Rotterdam. Ten eerste omdat Rotterdam geen aangewezen keurpunt voor de keuring van dergelijk bulk dierlijk bijproduct heeft en daarnaast omdat niet tenminste 24 uur van te voren een origineel gezondheidscertificaat is overgelegd. Volgens de minister heeft hij [naam 1] met de mailberichten slechts gewezen op een verbod en aangegeven dat op basis van dat verbod een bepaalde handeling gestaakt diende te worden. Met de mailberichten is als zodanig geen rechtsgevolg in het leven geroepen, aldus de minister. 4.3 De minister stelt zich in zijn brief van 11 oktober 2024 daarnaast op het standpunt dat het afwachten of uitlokken van een (handhavings)besluit niet onevenredig bezwarend was voor [naam 1] . [naam 1] had een handhavingsbesluit kunnen uitlokken door bijvoorbeeld een deel van de partij toch de EU in te voeren en op te slaan zonder de verplichte keuring te ondergaan. Daarop zou dan een besluit tot het officieel in bewaring nemen van de partij graan zijn gevolgd. 5.1 Het College moet beoordelen of de minister er terecht van is uitgegaan dat de mailberichten van 14 september 2021 niet zijn aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daaraan ook niet gelijk zijn te stellen. Zijn de mailberichten van 14 september 2021 aan te merken als besluiten? 5.2 In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 5.3 Zoals het College in zijn uitspraak van 27 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:333, onder 4.1) heeft overwogen moet onder “rechtshandeling” worden verstaan: een handeling gericht op rechtsgevolg. Een beslissing van een bestuursorgaan is gericht op rechtsgevolg en is daarmee een rechtshandeling, indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. 5.4.1 Het College is van oordeel dat de mailberichten van 14 september 2021 niet zijn aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en overweegt daartoe als volgt. 5.4.2 In onder meer artikel 9, aanhef en onder f, onderdeel i, van Verordening 1069/2009 is dwingend voorgeschreven welke dierlijke bijproducten categorie 2-materiaal omvat. Uit de artikelen 1, 47, 49, 59, 60 en 66 van de Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625) volgt verder dat dierlijke bijproducten bij binnenkomst in de EU door de exploitant moeten worden aangeboden bij een door de lidstaat aangewezen grenscontrolepost en dat de bevoegde autoriteiten bij aankomst van de zending aan de grenscontrolepost officiële controles verrichten. Als een zending de EU binnenkomt die niet aan de regels voldoet, wordt deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de EU geweigerd. In het Besluit aanwijzing grenscontroleposten en controlepunten officiële controleverordening dierlijk, levensmiddelen en fyto zijn de controleposten aangewezen, waaronder Rotterdam. 5.4.3 De door de minister aan [naam 1] in de mailberichten gedane mededelingen zijn niet gericht op rechtsgevolg. De mededelingen behelzen niet meer dan de constateringen van de minister dat de partij graan afkomstig is uit Algerije en als categorie 2-materiaal in de zin van artikel 9 van Verordening 1069/2009 moet worden aangemerkt, de partij niet zonder verplichte importkeuring de EU mag worden ingevoerd en dat Rotterdam in dit geval niet kan dienen als grenscontrolepost. Met de mailberichten heeft de minister aan [naam 1] geen verplichtingen opgelegd, maar heeft hij haar slechts gewezen op al bestaande verplichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit de Verordeningen 1069/2009 en 2017/625. De mededelingen van de minister creëren geen andere verplichtingen voor [naam 1] dan die al rechtstreeks voortvloeien uit die verordeningen.

6 De minister heeft het bezwaar van [naam 1] tegen de mailberichten van 14 september 2021 met het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond. Proceskosten 7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. H. van den Heuvel en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2024. w.g. T. Pavićević w.g. W.I.K. Baart Bijlage Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 Artikel 9 Categorie 2-materiaal omvat de volgende dierlijke bijproducten: […] f) niet in artikel 8 of artikel 10 genoemde dieren en delen van dieren i) die niet voor menselijke consumptie zijn geslacht of gedood, maar op een andere manier zijn gestorven, waaronder dieren die ter bestrijding van ziekten zijn gedood; […]. Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen Artikel 1 1. […] 2. Deze verordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op de volgende gebieden: […] e) voorkoming en minimalisering van de risico's voor de gezondheid van mensen en dieren als gevolg van dierlijke bijproducten en daarvan afgeleide producten; […]. Artikel 47 1. Om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels te verifiëren, verrichten de bevoegde autoriteiten officiële controles aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de Unie, op elke zending van de volgende categorieën dieren en goederen die de Unie binnenkomen: a. a) […]; b) producten van dierlijke oorsprong, levende producten en dierlijke bijproducten; […]. 5. De voor de zending verantwoordelijke exploitanten zorgen ervoor dat de dieren en goederen van de in lid 1 bedoelde categorieën voor een officiële controle worden aangeboden aan de grenscontrolepost van eerste binnenkomst in de Unie. Artikel 49 1. Om te controleren of is voldaan aan de toepasselijke vereisten uit hoofde van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels verrichten de bevoegde autoriteiten bij aankomst van de zending aan de grenscontrolepost officiële controles van de zendingen van de in artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren en goederen. Die officiële controles omvatten documentencontroles, overeenstemmingscontroles en materiële controles. Artikel 59 1. De lidstaten wijzen grenscontroleposten aan met het oog op uitvoering van officiële controles op een of meer van de in artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren en goederen. Artikel 60 1. Elke lidstaat stelt via internet actuele lijsten van de grenscontroleposten op zijn grondgebied beschikbaar, waarin voor elke grenscontrolepost de volgende informatie wordt vermeld: […]; d) de in artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren en goederen waarop de aanwijzing betrekking heeft. Artikel 66 1. Indien zendingen dieren of goederen die niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels voldoen de Unie binnenkomen, worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de Unie geweigerd. […]. […] 6. Indien een zending van de in artikel 47, lid 1, bedoelde categorieën dieren of goederen niet voor de in dat artikel bedoelde officiële controles wordt aangeboden, dan wel niet overeenkomstig de voorschriften in artikel 50, leden 1 en 3, en artikel 56, leden 1, 3 en 4, of krachtens artikel 48, artikel 49, lid 4, artikel 51, artikel 53, lid 1, en artikel 58 vastgestelde regels wordt aangeboden, gelasten de bevoegde autoriteiten dat die zending wordt vastgehouden of teruggeroepen en onverwijld in officiële bewaring wordt genomen. […]. Besluit aanwijzing grenscontroleposten en controlepunten officiële controleverordening dierlijk, levensmiddelen en fyto Artikel 2 1. Als grenscontroleposten voor de uitvoering van officiële controles op: - […]; – dierlijke bijproducten; - […]; - […] worden aangewezen de in de tabel van bijlage I genoemde grenscontroleposten, met in voorkomend geval bijbehorende inspectiecentra, onder de in die tabel ten aanzien van de desbetreffende grenscontrolepost in de daarbij horende kolommen vermelde beperkingen. Bijlage I Levende dieren en dierlijke producten, als bedoeld in artikel 2, eerste lid Grenscontrolepost: Rotterdam […].

Op basis van de genoemde verordeningen en de Wet dieren is aan de minister geen zelfstandige bevoegdheid toegekend om materiaal al dan niet als categorie 2-materiaal aan te merken en op basis daarvan te bepalen en voor te schrijven of en onder welke omstandigheden dat materiaal de EU mag worden ingevoerd. Als de partij graan als categorie 2-materiaal als bedoeld in artikel 9 van Verordening 1069/2009 is aan te merken, dient die partij conform de regels uit Verordening 2017/625 de EU binnen te worden gebracht. De mededelingen van de minister in de mailberichten zijn dan ook uitsluitend van informatieve aard. 5.4.4 De mededeling in de mailberichten dat [naam 1] ervoor moet zorgen dat de partij graan en het kadaver het schip niet verlaten en het reeds uitgeladen deel van de partij zo spoedig mogelijk moet worden teruggeladen op het schip, betreft ook geen op rechtsgevolg gerichte handeling. Dat [naam 1] daarvoor moet zorgen, vloeit immers ook rechtstreeks voort uit de regels die zijn opgenomen in de Verordeningen 1069/2009 en 2017/625. 5.4.5 Verder is op basis van de gedingstukken en het verhandelde op zitting niet gebleken dat de minister [naam 1] voorafgaand aan de verzending van de mailberichten schriftelijk toestemming heeft verleend voor het volledig lossen én invoeren van de partij graan en het kadaver. Van het met de mailberichten weer tenietdoen van dat beweerdelijk verworven recht, is dan ook geen sprake. Uit de mailberichten blijkt ten slotte niet dat de minister daarmee toepassing heeft gegeven aan zijn handhavingsbevoegdheden als bedoeld in artikel 66 van Verordening 2017/625, bestaande uit het in officiële bewaring nemen van een zending en het weigeren van de binnenkomst daarvan in de EU. De minister heeft op de zitting ook verklaard dat hij met de mailberichten (nog) geen toepassing heeft gegeven aan die bevoegdheden. 5.5 Het College volgt [naam 1] gelet op het bovenstaande niet in haar eerste standpunt. Zijn de mailberichten van 14 september 2021, als deze als bestuurlijke rechtsoordelen zijn aan te merken, gelijk te stellen aan besluiten? 5.6 Het College overweegt verder, onder verwijzing naar onder meer zijn uitspraak van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:754), dat een bestuurlijk rechtsoordeel in zeer bijzondere gevallen omwille van de rechtsbescherming, kan worden gelijkgesteld aan een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiervoor bestaat slechts grond in gevallen waarin het afwachten of uitlokken van een (preventief) (handhavings)besluit onevenredig belastend is voor betrokkene. 5.7.1 Het College is van oordeel dat, als de mailberichten van 14 september 2021 al zijn aan te merken als bestuurlijke rechtsoordelen, deze niet gelijk zijn te stellen aan besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hij overweegt daartoe dat de mogelijke gevolgen die het uitlokken van een handhavingsbesluit volgens [naam 1] gehad zou kunnen hebben en die onder 3.2 zijn omschreven, geen grond vormen voor het oordeel dat het uitlokken van een (preventief) (handhavings)besluit voor haar onevenredig belastend was. De omstandigheid dat bij een overtreding van de geldende regelgeving (bestuursrechtelijk) handhavend tegen [naam 1] kon worden opgetreden, maakt het uitlokken van een handhavingsbesluit nog niet onredelijk bezwarend. Tegen elke overtreding kan namelijk handhavend worden opgetreden. [naam 1] heeft niet beargumenteerd waarom dat juist in haar geval een bijzondere omstandigheid zou zijn. Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 15 november 2022 volgt verder dat het enkele feit dat het uitlokken van een handhavingsbesluit economische gevolgen kan hebben, ook geen bijzondere omstandigheid oplevert. In het geval van [naam 1] is het bovendien niet onaannemelijk dat zij de gestelde economische schade juist had kunnen beperken door een handhavingsbesluit bij de minister uit te lokken en door daaropvolgend eventueel bij het College om een voorlopige voorziening te vragen. Op die manier zou zij immers snel duidelijkheid hebben kunnen verkrijgen over de (on)mogelijkheid de partij graan verder te lossen en in te voeren, zonder dat zij het schip (onnodig) lang tegen hoge aanmeer- en huurkosten in de haven van Rotterdam had hoeven laten liggen. 5.7.2 [naam 1] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het Openbaar Ministerie (OM) tot strafrechtelijke vervolging zou zijn overgegaan, als zij het lossen zou hebben voortgezet en de partij graan zou hebben ingevoerd. Er zijn geen aanwijzingen dat het OM in dit verband in beeld was. Daarnaast heeft [naam 1] haar stelling op de zitting (dat zij uit ervaring weet) dat het OM in vergelijkbare kwesties tot vervolging overgaat niet aan de hand van objectieve, verifieerbare stukken onderbouwd. 5.7.3 Ook de gestelde feitelijk onmogelijkheid de partij graan verder te lossen en in te voeren omdat de havenautoriteit deze handelingen niet toestond, levert geen bijzondere omstandigheid op. Als een overtreding wordt begaan, is immers naar zijn aard altijd sprake van een situatie waarin een betrokkene iets doet wat niet is toegestaan. 5.7.4 Ten slotte heeft de minister op de zitting verklaard dat hij nog geen toepassing had gegeven aan zijn bevoegdheid tot het officieel in bewaring nemen en weigeren van de partij, zodat het College [naam 1] ook niet volgt in haar stelling dat de minister geen nader (handhavings)besluit zou (hebben willen) nemen. 5.8 Het College volgt [naam 1] gelet op het bovenstaande ook niet in haar tweede standpunt.