ECLI:NL:CBB:2024:886

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/941 en 21/942 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 op de hoger beroepen van Maatschap [naam 1] , te [plaats] (de maatschap) (gemachtigde: P. Grijpstra) tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juli 2021, kenmerk BRE 20/6111 en 20/6217, in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) en in 21/942 de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

21/941 en 21/942 De maatschap heeft hoger beroepen ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juli 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:3346) (aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 10 juli 2024. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Van de zijde van de minister is daarnaast verschenen [naam 2] . 21/942 Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Zaak 21/941

1.1 De maatschap exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2015 heeft de maatschap zich aangemeld voor derogatie. Dat houdt in dat zij dat jaar onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. Die voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en ook aan andere voorwaarden uit de Meststoffenwet (Msw) is voldaan. 1.2 Toezichthouders van de NVWA hebben de maatschap gecontroleerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2015. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 april 2018 (rapport van bevindingen). 1.3 De aanleiding van deze controle was een strafrechtelijk onderzoek van de politie Oost-Brabant naar fraude met dierlijke mest in de periode van 2015 tot en met 2017. Gedurende dat onderzoek is de administratie van het bedrijf [naam 3] B.V ( [naam 3] ) inbeslaggenomen. [naam 3] is een intermediaire onderneming die meststoffen vervoert. [naam 3] werd ervan verdacht mestafvoer te administreren die in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden. Volgens de bevindingen uit dit strafrechtelijke onderzoek was de maatschap een van de bedrijven waarvan [naam 3] mest zou hebben afgevoerd. 1.4 De toezichthouders komen in het rapport van bevindingen, samengevat, tot de conclusie dat de maatschap in 2015 een reeks overtredingen van de meststoffenregelgeving heeft begaan. Daaraan ligt de fictieve mestafvoer door [naam 3] ten grondslag, die in het hierboven genoemde strafrechtelijk onderzoek naar voren is gekomen. Bij het rapport van bevindingen is als bijlage gevoegd een proces-verbaal van bevindingen, [nummer] , van een toezichthouder, opgemaakt op [… 1] . Uit dat stuk blijkt samengevat het volgende. De toezichthouder concludeert dat vijf geregistreerde, door [naam 3] uitgevoerde rundermesttransporten van de maatschap op [… 2] in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. Bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) zijn van deze transporten laad- en losberichten geregistreerd van AGR-/GPS-apparatuur (satellietvolgapparatuur) van [naam 3] . Deze apparatuur was niet onlosmakelijk verbonden met een vervoermiddel, maar bevond zich in een losse koffer. In de bij RVO geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) is vermeld dat de transporten zijn uitgevoerd met een voertuig met kenteken [kenteken 1] . Uit in de administratie van [naam 3] aangetroffen dagstaten blijkt dat dit voertuig op 26 oktober 2015 kippenmest heeft vervoerd, en geen rundermest, en dat de locatie van het voertuig niet overeenkwam met die van de satellietvolgapparatuur. Ook blijkt uit de kilometerstanden op de dagstaten dat dit voertuig op 27 oktober 2015 helemaal niet heeft gereden. Op andere dagstaten in de inbeslaggenomen administratie is vermeld dat de mesttransporten van de maatschap op [… 2] zijn uitgevoerd door chauffeur [naam 4] met een ander voertuig, met kenteken [kenteken 2] . Dit kenteken is toegekend aan een [merk] bedrijfsauto (pick-up truck), waarmee het feitelijk niet mogelijk was de geregistreerde mestvrachten te vervoeren. De toezichthouder concludeert dat kennelijk met dat voertuig werd rondgereden met de koffer met satellietapparatuur om zo laad- en losplaatsen van de mesttransporten te fingeren. In het NVWA-rapport wordt er daarom vanuit gegaan dat deze vrachten mest niet zijn afgevoerd. 1.5 Met het besluit van 23 augustus 2019 heeft de minister de maatschap boetes opgelegd van in totaal € 117.422,- voor mestovertredingen in 2015. De minister gaat er op grond van het rapport van bevindingen vanuit dat de vijf vrachten mest op [… 2] niet zijn afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. Zonder die afvoer heeft de maatschap de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, fosfaat en stikstof in 2015 overschreden. Daarmee heeft de maatschap ook de voorwaarden voor derogatie overtreden. De minister gaat bij de boeteberekening daarom uit van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. De overschrijding van de gebruiksnormen resulteert in een boete van € 96.384,50 (na matiging met € 2.500,- vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn). Daarnaast heeft de maatschap zonder de afgevoerde vrachten ook niet voldaan aan de mestverwerkingsplicht. De minister legt daarvoor een boete op van in totaal € 21.037,50. 1.6 Met het besluit van 27 februari 2020 heeft de minister het tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 1.7 De maatschap heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland- West- Brabant. De minister heeft de rechtbank in een verweerschrift verzocht de boetes te verlagen tot € 116.744,70, vanwege een aanpassing in de oppervlakte van de landbouwgrond. Aangevallen uitspraak 2. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boetes vastgesteld op in totaal € 110.907,50. Daarbij heeft de rechtbank het verzoek van de minister tot matiging van de boete gevolgd, en dat bedrag verder gematigd met 5% vijf procent vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank oordeelt dat de minister de vijf door de maatschap geregistreerde mesttransporten van [… 2] terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een boeterapport. Het ligt op de weg van de maatschap om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. De rechtbank verwijst daarbij naar rechtspraak van het College (de uitspraak van 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:319). Het tegenbewijs dat de maatschap heeft geleverd is geen objectief bewijs dat de mesttransporten wel hebben plaatsgevonden. De verklaringen van betrokkenen zijn niet objectief en de overgelegde facturen en betalingsbewijzen doen de minister terecht vermoeden dat bewust een constructie is opgebouwd om de vrachten te fingeren. De minister heeft daarom op goede gronden berekeningen uitgevoerd en geconcludeerd tot overtredingen van de gebruiksnormen, de derogatievoorwaarden en de mestverwerkingsplicht, aldus de rechtbank.

3. Het hoger beroep van de maatschap spitst zich toe op de door de rechtbank bevestigend beantwoorde vraag of de minister ervan uit mocht gaan dat de vijf mesttransporten niet hebben plaatsgevonden. De maatschap heeft de boeteberekeningen betwist voor zover het gaat om het buiten beschouwing laten van deze mesttransporten. Daarnaast heeft de maatschap verzocht om matiging van de boetes in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden over het verkeerd vaststellen van de begin- en eindvoorraden mest en over matiging per boete in plaats van per stelsel, handhaaft de maatschap in hoger beroep niet. Mocht de minister de vijf mesttransporten buiten beschouwing laten? 4.1 De maatschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de bevindingen in het rapport van bevindingen. De maatschap heeft daarover, samengevat, het volgende aangevoerd. De toezichthouders hebben geen fysieke controles gedaan, maar alleen ‘papieren’ onderzoek naar een deel van de administratie. Zij kennen niet de financiële administratie van de maatschap. De rechtbank kent daarom teveel waarde toe aan de conclusies uit het rapport van bevindingen. Dat de laad- en losmeldingen gedaan zijn met satellietapparatuur in een losse koffer in de [merk] bedrijfsauto is geen feitelijke vaststelling, maar een vermoeden van de toezichthouders. Uit het rapport blijkt namelijk niet dat de AGR-GPS meldingen zijn gedaan middels die bedrijfsauto. Uit de rittenstaten van deze auto blijkt hooguit dat de betrokken chauffeur op de betreffende data/ tijdstippen op het bedrijf van de maatschap is geweest. De maatschap betwist niet dat de vijf mesttransporten niet met het voertuig met het kenteken [kenteken 1] , zoals vermeld op de VDM’s, zijn afgevoerd. Hieruit blijkt echter hooguit dat deze VDM’s wat betreft deze vrachten onjuist zijn opgemaakt, dan wel onjuist elektronisch aan de RVO zijn doorgegeven, maar niet dat de vijf vrachten mest niet zijn afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. Verder stelt de maatschap voldoende tegenbewijs te hebben geleverd dat de mesttransporten wel hebben plaatsgevonden, te weten: verklaringen van de maten over de door hen verstrekte opdracht aan [naam 5] om mest, na mestscheiding, af te voeren, van [naam 5] die verklaart dat hij de mestafvoer heeft laten uitvoeren door [naam 3] en van [naam 3] over deze mestafvoer. De maatschap wijst voorts op door haar overgelegde administratieve gegevens waaruit blijkt dat mestscheiding heeft plaatsgevonden, en analyseresultaten van de afgevoerde vrachten mest. Als de vrachten alsnog worden meegenomen in de boeteberekeningen, heeft de maatschap de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden niet overtreden en tevens voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 4.2 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 4.3 Het College oordeelt als volgt. Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op zijn weg om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt verder naar voren dat het voor de sturingskracht van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken kan worden gevergd dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake van een overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan. 4.4 De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 4.5 Het College is met de rechtbank van oordeel dat in wat de maatschap aanvoert geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen. Dat het onderzoek voornamelijk administratief is geweest, maakt nog niet dat aan de juistheid van de op dat onderzoek gebaseerde bevindingen zou moeten worden getwijfeld. De administratie speelt, zoals hierboven aangegeven, namelijk een belangrijke rol bij de controle op de naleving van de Msw. 4.6 Verder volgt het College het oordeel van de rechtbank dat de minister, gelet op het rapport van bevindingen, de afvoer van de vijf vrachten terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Het College licht dit als volgt toe. 4.7 Uit het rapport van bevindingen blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze vrachten.

7.1 Met het besluit van 23 augustus 2019 heeft de minister de maatschap boetes opgelegd wegens overtredingen op grond van de Meststoffenwet in het jaar 2016 van in totaal € 56.817,40. 7.2 Met het besluit van 13 maart 2020 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2019 herroepen, en de boetes vastgesteld op € 5.955,75. Dit bedrag is opgebouwd uit boetes vanwege overschrijding van de volgende gebruiksnormen (inclusief matiging met 10% vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn): - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.446,10; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.509,65. 7.3 In het verweerschrift in eerste aanleg heeft de minister de rechtbank verzocht de boetes verder te matigen tot een bedrag van in totaal € 5.616,-, vanwege een aanpassing in de oppervlakte van de landbouwgrond. De minister verzoekt de boetes als volgt vast te stellen (inclusief matiging met 10% vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn): - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.200,40; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.415,60. 7.4 In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank in rechtsoverweging 9 overwogen dat zij de boetes als volgt zal vaststellen: - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.446,10; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.415,60. Verder overweegt de rechtbank dat zij vanwege de overschrijding van de redelijke termijn de totale boete van € 5.861,70 zal matigen met 5% naar € 5.568,60. In het dictum van de uitspraak heeft de rechtbank vervolgens de boetes voor het jaar 2016 vastgesteld op laatstgenoemd bedrag.

8.1 De maatschap voert in hoger beroep aan dat de rechtbank de boetes verkeerd heeft gematigd. De boete voor de fosfaatgebruiksnorm is wel verlaagd zoals verzocht door de minister in het verweerschrift, maar die van de gebruiksnorm dierlijke mest niet. Ook verzoekt de maatschap om verdere matiging in hoger beroep vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De overige hogerberoepsgronden in deze zaak handhaaft de maatschap niet. 8.2 Het College oordeelt als volgt. De maatschap voert terecht aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 9 niet is uitgegaan van de vaststelling van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op het door de minister in het verweerschrift verzochte bedrag van € 3.200,40, maar van € 3.446,10. Hierdoor heeft de rechtbank de hoogte van de totale boete voor de overtredingen in 2016 na matiging met 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn onjuist berekend op € 5.568,60. Dit had na die matiging moeten zijn € 5.335,20 (€ 3.200,40 + 2.415,60 = € 5.616,- verminderd met de matiging van 5% ter hoogte van € 280,80). Het door de rechtbank vastgestelde totale bedrag van € 5.568,60 is dus onjuist. 8.3 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep verwijst het College naar de in 5.2 en 5.3 weergegeven uitgangspunten. Ook in deze zaak is de termijn met 19 maanden (afgerond naar boven) overschreden. In het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van de beslistermijn ziet het College (anders dan de rechtbank) aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van meer dan zes maanden tot en met twaalf maanden ligt een vermindering met 5% met een maximum van € 2.500,- per jaar in de rede, namelijk met 5% naar € 5.335,20 (€ 5.616,- verminderd met € 280,80). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden), wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boetes met 10% (twee keer € 5%) naar € 4.801,68 ( € 5.335,20 verminderd met € 533,52) te verminderen. Het College zal het totale boetebedrag daarom vaststellen op € 4.801,68. 8.4 Dit leidt tot de conclusie dat het College de aangevallen uitspraak zal vernietigen voor zover het de hoogte van deze boete betreft. Hij zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 4.801,68. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 8.5 Het College zal de minister verder veroordelen in de door de maatschap in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 875,-). 8.6 In verband met de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de Staat veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met het verzoek tot vergoeding van immateriële schade. Het totaal van deze kosten stelt het College vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0.5). 8.7 Het College zal de minister opdragen het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de maatschap te vergoeden.

Het College: in de zaak 21/941 - bevestigt de aangevallen uitspraak; in de zaak 21/942 - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 4.801,61; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.750,-; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 437,50; - draagt de minister op het door de maatschap betaalde griffierecht van € 541,- te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024. w.g. S.C. Stuldreher w.g. M. Pier

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/941 en 21/942 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 op de hoger beroepen van Maatschap [naam 1] , te [plaats] (de maatschap) (gemachtigde: P. Grijpstra) tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juli 2021, kenmerk BRE 20/6111 en 20/6217, in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) en in 21/942 de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

21/941 en 21/942 De maatschap heeft hoger beroepen ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juli 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:3346) (aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 10 juli 2024. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Van de zijde van de minister is daarnaast verschenen [naam 2] . 21/942 Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Zaak 21/941

1.1 De maatschap exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2015 heeft de maatschap zich aangemeld voor derogatie. Dat houdt in dat zij dat jaar onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. Die voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en ook aan andere voorwaarden uit de Meststoffenwet (Msw) is voldaan. 1.2 Toezichthouders van de NVWA hebben de maatschap gecontroleerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2015. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 april 2018 (rapport van bevindingen). 1.3 De aanleiding van deze controle was een strafrechtelijk onderzoek van de politie Oost-Brabant naar fraude met dierlijke mest in de periode van 2015 tot en met 2017. Gedurende dat onderzoek is de administratie van het bedrijf [naam 3] B.V ( [naam 3] ) inbeslaggenomen. [naam 3] is een intermediaire onderneming die meststoffen vervoert. [naam 3] werd ervan verdacht mestafvoer te administreren die in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden. Volgens de bevindingen uit dit strafrechtelijke onderzoek was de maatschap een van de bedrijven waarvan [naam 3] mest zou hebben afgevoerd. 1.4 De toezichthouders komen in het rapport van bevindingen, samengevat, tot de conclusie dat de maatschap in 2015 een reeks overtredingen van de meststoffenregelgeving heeft begaan. Daaraan ligt de fictieve mestafvoer door [naam 3] ten grondslag, die in het hierboven genoemde strafrechtelijk onderzoek naar voren is gekomen. Bij het rapport van bevindingen is als bijlage gevoegd een proces-verbaal van bevindingen, [nummer] , van een toezichthouder, opgemaakt op [… 1] . Uit dat stuk blijkt samengevat het volgende. De toezichthouder concludeert dat vijf geregistreerde, door [naam 3] uitgevoerde rundermesttransporten van de maatschap op [… 2] in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. Bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) zijn van deze transporten laad- en losberichten geregistreerd van AGR-/GPS-apparatuur (satellietvolgapparatuur) van [naam 3] . Deze apparatuur was niet onlosmakelijk verbonden met een vervoermiddel, maar bevond zich in een losse koffer. In de bij RVO geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) is vermeld dat de transporten zijn uitgevoerd met een voertuig met kenteken [kenteken 1] . Uit in de administratie van [naam 3] aangetroffen dagstaten blijkt dat dit voertuig op 26 oktober 2015 kippenmest heeft vervoerd, en geen rundermest, en dat de locatie van het voertuig niet overeenkwam met die van de satellietvolgapparatuur. Ook blijkt uit de kilometerstanden op de dagstaten dat dit voertuig op 27 oktober 2015 helemaal niet heeft gereden. Op andere dagstaten in de inbeslaggenomen administratie is vermeld dat de mesttransporten van de maatschap op [… 2] zijn uitgevoerd door chauffeur [naam 4] met een ander voertuig, met kenteken [kenteken 2] . Dit kenteken is toegekend aan een [merk] bedrijfsauto (pick-up truck), waarmee het feitelijk niet mogelijk was de geregistreerde mestvrachten te vervoeren. De toezichthouder concludeert dat kennelijk met dat voertuig werd rondgereden met de koffer met satellietapparatuur om zo laad- en losplaatsen van de mesttransporten te fingeren. In het NVWA-rapport wordt er daarom vanuit gegaan dat deze vrachten mest niet zijn afgevoerd. 1.5 Met het besluit van 23 augustus 2019 heeft de minister de maatschap boetes opgelegd van in totaal € 117.422,- voor mestovertredingen in 2015. De minister gaat er op grond van het rapport van bevindingen vanuit dat de vijf vrachten mest op [… 2] niet zijn afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. Zonder die afvoer heeft de maatschap de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, fosfaat en stikstof in 2015 overschreden. Daarmee heeft de maatschap ook de voorwaarden voor derogatie overtreden. De minister gaat bij de boeteberekening daarom uit van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. De overschrijding van de gebruiksnormen resulteert in een boete van € 96.384,50 (na matiging met € 2.500,- vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn). Daarnaast heeft de maatschap zonder de afgevoerde vrachten ook niet voldaan aan de mestverwerkingsplicht. De minister legt daarvoor een boete op van in totaal € 21.037,50. 1.6 Met het besluit van 27 februari 2020 heeft de minister het tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 1.7 De maatschap heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland- West- Brabant. De minister heeft de rechtbank in een verweerschrift verzocht de boetes te verlagen tot € 116.744,70, vanwege een aanpassing in de oppervlakte van de landbouwgrond. Aangevallen uitspraak 2. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boetes vastgesteld op in totaal € 110.907,50. Daarbij heeft de rechtbank het verzoek van de minister tot matiging van de boete gevolgd, en dat bedrag verder gematigd met 5% vijf procent vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank oordeelt dat de minister de vijf door de maatschap geregistreerde mesttransporten van [… 2] terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een boeterapport. Het ligt op de weg van de maatschap om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. De rechtbank verwijst daarbij naar rechtspraak van het College (de uitspraak van 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:319). Het tegenbewijs dat de maatschap heeft geleverd is geen objectief bewijs dat de mesttransporten wel hebben plaatsgevonden. De verklaringen van betrokkenen zijn niet objectief en de overgelegde facturen en betalingsbewijzen doen de minister terecht vermoeden dat bewust een constructie is opgebouwd om de vrachten te fingeren. De minister heeft daarom op goede gronden berekeningen uitgevoerd en geconcludeerd tot overtredingen van de gebruiksnormen, de derogatievoorwaarden en de mestverwerkingsplicht, aldus de rechtbank.

3. Het hoger beroep van de maatschap spitst zich toe op de door de rechtbank bevestigend beantwoorde vraag of de minister ervan uit mocht gaan dat de vijf mesttransporten niet hebben plaatsgevonden. De maatschap heeft de boeteberekeningen betwist voor zover het gaat om het buiten beschouwing laten van deze mesttransporten. Daarnaast heeft de maatschap verzocht om matiging van de boetes in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden over het verkeerd vaststellen van de begin- en eindvoorraden mest en over matiging per boete in plaats van per stelsel, handhaaft de maatschap in hoger beroep niet. Mocht de minister de vijf mesttransporten buiten beschouwing laten? 4.1 De maatschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de bevindingen in het rapport van bevindingen. De maatschap heeft daarover, samengevat, het volgende aangevoerd. De toezichthouders hebben geen fysieke controles gedaan, maar alleen ‘papieren’ onderzoek naar een deel van de administratie. Zij kennen niet de financiële administratie van de maatschap. De rechtbank kent daarom teveel waarde toe aan de conclusies uit het rapport van bevindingen. Dat de laad- en losmeldingen gedaan zijn met satellietapparatuur in een losse koffer in de [merk] bedrijfsauto is geen feitelijke vaststelling, maar een vermoeden van de toezichthouders. Uit het rapport blijkt namelijk niet dat de AGR-GPS meldingen zijn gedaan middels die bedrijfsauto. Uit de rittenstaten van deze auto blijkt hooguit dat de betrokken chauffeur op de betreffende data/ tijdstippen op het bedrijf van de maatschap is geweest. De maatschap betwist niet dat de vijf mesttransporten niet met het voertuig met het kenteken [kenteken 1] , zoals vermeld op de VDM’s, zijn afgevoerd. Hieruit blijkt echter hooguit dat deze VDM’s wat betreft deze vrachten onjuist zijn opgemaakt, dan wel onjuist elektronisch aan de RVO zijn doorgegeven, maar niet dat de vijf vrachten mest niet zijn afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. Verder stelt de maatschap voldoende tegenbewijs te hebben geleverd dat de mesttransporten wel hebben plaatsgevonden, te weten: verklaringen van de maten over de door hen verstrekte opdracht aan [naam 5] om mest, na mestscheiding, af te voeren, van [naam 5] die verklaart dat hij de mestafvoer heeft laten uitvoeren door [naam 3] en van [naam 3] over deze mestafvoer. De maatschap wijst voorts op door haar overgelegde administratieve gegevens waaruit blijkt dat mestscheiding heeft plaatsgevonden, en analyseresultaten van de afgevoerde vrachten mest. Als de vrachten alsnog worden meegenomen in de boeteberekeningen, heeft de maatschap de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden niet overtreden en tevens voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 4.2 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 4.3 Het College oordeelt als volgt. Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op zijn weg om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt verder naar voren dat het voor de sturingskracht van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken kan worden gevergd dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake van een overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan. 4.4 De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 4.5 Het College is met de rechtbank van oordeel dat in wat de maatschap aanvoert geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen. Dat het onderzoek voornamelijk administratief is geweest, maakt nog niet dat aan de juistheid van de op dat onderzoek gebaseerde bevindingen zou moeten worden getwijfeld. De administratie speelt, zoals hierboven aangegeven, namelijk een belangrijke rol bij de controle op de naleving van de Msw. 4.6 Verder volgt het College het oordeel van de rechtbank dat de minister, gelet op het rapport van bevindingen, de afvoer van de vijf vrachten terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Het College licht dit als volgt toe. 4.7 Uit het rapport van bevindingen blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze vrachten.

7.1 Met het besluit van 23 augustus 2019 heeft de minister de maatschap boetes opgelegd wegens overtredingen op grond van de Meststoffenwet in het jaar 2016 van in totaal € 56.817,40. 7.2 Met het besluit van 13 maart 2020 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2019 herroepen, en de boetes vastgesteld op € 5.955,75. Dit bedrag is opgebouwd uit boetes vanwege overschrijding van de volgende gebruiksnormen (inclusief matiging met 10% vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn): - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.446,10; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.509,65. 7.3 In het verweerschrift in eerste aanleg heeft de minister de rechtbank verzocht de boetes verder te matigen tot een bedrag van in totaal € 5.616,-, vanwege een aanpassing in de oppervlakte van de landbouwgrond. De minister verzoekt de boetes als volgt vast te stellen (inclusief matiging met 10% vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn): - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.200,40; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.415,60. 7.4 In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank in rechtsoverweging 9 overwogen dat zij de boetes als volgt zal vaststellen: - gebruiksnorm dierlijke mest: € 3.446,10; - gebruiksnorm fosfaat: € 2.415,60. Verder overweegt de rechtbank dat zij vanwege de overschrijding van de redelijke termijn de totale boete van € 5.861,70 zal matigen met 5% naar € 5.568,60. In het dictum van de uitspraak heeft de rechtbank vervolgens de boetes voor het jaar 2016 vastgesteld op laatstgenoemd bedrag.

8.1 De maatschap voert in hoger beroep aan dat de rechtbank de boetes verkeerd heeft gematigd. De boete voor de fosfaatgebruiksnorm is wel verlaagd zoals verzocht door de minister in het verweerschrift, maar die van de gebruiksnorm dierlijke mest niet. Ook verzoekt de maatschap om verdere matiging in hoger beroep vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De overige hogerberoepsgronden in deze zaak handhaaft de maatschap niet. 8.2 Het College oordeelt als volgt. De maatschap voert terecht aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 9 niet is uitgegaan van de vaststelling van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op het door de minister in het verweerschrift verzochte bedrag van € 3.200,40, maar van € 3.446,10. Hierdoor heeft de rechtbank de hoogte van de totale boete voor de overtredingen in 2016 na matiging met 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn onjuist berekend op € 5.568,60. Dit had na die matiging moeten zijn € 5.335,20 (€ 3.200,40 + 2.415,60 = € 5.616,- verminderd met de matiging van 5% ter hoogte van € 280,80). Het door de rechtbank vastgestelde totale bedrag van € 5.568,60 is dus onjuist. 8.3 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep verwijst het College naar de in 5.2 en 5.3 weergegeven uitgangspunten. Ook in deze zaak is de termijn met 19 maanden (afgerond naar boven) overschreden. In het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van de beslistermijn ziet het College (anders dan de rechtbank) aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van meer dan zes maanden tot en met twaalf maanden ligt een vermindering met 5% met een maximum van € 2.500,- per jaar in de rede, namelijk met 5% naar € 5.335,20 (€ 5.616,- verminderd met € 280,80). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden), wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boetes met 10% (twee keer € 5%) naar € 4.801,68 ( € 5.335,20 verminderd met € 533,52) te verminderen. Het College zal het totale boetebedrag daarom vaststellen op € 4.801,68. 8.4 Dit leidt tot de conclusie dat het College de aangevallen uitspraak zal vernietigen voor zover het de hoogte van deze boete betreft. Hij zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 4.801,68. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. 8.5 Het College zal de minister verder veroordelen in de door de maatschap in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 875,-). 8.6 In verband met de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de Staat veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met het verzoek tot vergoeding van immateriële schade. Het totaal van deze kosten stelt het College vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0.5). 8.7 Het College zal de minister opdragen het griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de maatschap te vergoeden.

Het College: in de zaak 21/941 - bevestigt de aangevallen uitspraak; in de zaak 21/942 - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 4.801,61; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.750,-; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 437,50; - draagt de minister op het door de maatschap betaalde griffierecht van € 541,- te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024. w.g. S.C. Stuldreher w.g. M. Pier

Met de uit dit onderzoek verkregen gegevens, in onderling verband bezien, en de aan de hand daarvan uitgevoerde beoordeling van de juistheid daarvan, heeft de minister overtuigend beredeneerd aangetoond dat de VDM’s van beweerdelijk op [… 2] van de maatschap afgevoerde vrachten mest in strijd met de werkelijkheid zijn opgemaakt, omdat die transporten niet hebben plaatsgevonden. Uit de bij [naam 3] inbeslaggenomen administratie blijkt dat de locatie van het op de VDM’s vermelde voertuig niet overeenkwam met die van de satellietvolgapparatuur. Ook blijkt uit de dagstaten van dat voertuig dat het ten tijde van de vijf mesttransporten stil stond of zich bevond op andere locaties dan de bij RVO geregistreerde laad- en losadressen. Het op de dagstaten vermelde voertuig is een bedrijfsauto, die geen mesttransporten kan vervoeren. De VDM’s zijn daarmee geen bewijs van de door de maatschap gestelde afvoer van mest op die data in 2015. Met wat de maatschap daartegenover heeft gesteld, heeft zij zowel in beroep als in hoger beroep onvoldoende twijfel gezaaid over de bevindingen uit het rapport van bevindingen dat de VDM’s niet overeenstemmen met de werkelijkheid. Het door de maatschap aangedragen bewijs dat de mest wel is afgevoerd betreft verklaringen van de drie betrokken partijen (de maatschap, [naam 5] en [naam 3] ) en door hun opgemaakte administratie. Deze stukken passen in het in het rapport van bevindingen geschetste beeld van gefingeerde mestafvoer. Bovenal geven deze stukken geen opheldering over de vraag met welk voertuig de mesttransporten dan wel zouden hebben plaatsgevonden, terwijl de minister daar op zitting tegenover heeft gesteld dat gedurende het onderzoek ook van alle andere door [naam 3] gebruikte voertuigen is gecontroleerd waar deze waren op [… 2] en dat daaruit is gebleken dat geen van die voertuigen de mesttransporten bij de maatschap kon hebben uitgevoerd. Dit betekent dat de minister is geslaagd in de volgens 4.3 vermelde bewijslastverdeling en de vijf op [… 2] geregistreerde vrachten mest terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat en aan de mestverwerkingsplicht. 4.8 De minister was dus bevoegd om boetes op te leggen. De hoogte van de door de rechtbank opgelegde boete van € 116.744,70 (zonder matiging van de redelijke termijn) is verder niet betwist. Overschrijding van de redelijke termijn? 5.1 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in hoger beroep overweegt het College als volgt. 5.2 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 22 mei 2019, de datum waarop de minister aan de maatschap heeft meegedeeld voornemens te zijn haar bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met achttien maanden en elf dagen overschreden. 5.3 Bij boetes als hier in het geding wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete in de regel verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie de uitspraak van het College van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316)). In geval van resterende overschrijding van de redelijke termijn wordt naar bevind van zaken gehandeld. In het geval de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes, bestaat aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660)). Het College ziet geen reden om in dit geval van deze uitgangspunten af te wijken. 5.4 De rechtbank heeft geen rekening gehouden met de door de minister al toegepaste matiging van de boetes wegens overschrijding van de beslistermijn en evenmin met het hiervoor genoemde maximumbedrag van € 2.500,- door verlaging van de totale boete van € 116.744,70 met 5% ter hoogte van € 5.837,24 naar € 110.907,50 (naar boven afgerond). De rechtbank heeft deze matiging ook niet toegepast per stelsel van respectievelijk de overtreden gebruiksnormen en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht, zoals de rechtbank wel had moeten doen. Het College zal hierna voor elk stelsel afzonderlijk beoordelen of er plaats is voor een aanvullende matiging van de betreffende boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn en voor welke bedragen. 5.5 Wat betreft de boetes voor overtreding van de gebruiksnormen oordeelt het College als volgt. De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het primaire besluit gematigd met het maximumbedrag van € 2.500,- naar € 95.727. Het College ziet dit gegeven aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boetes al heeft gematigd met het maximale bedrag van € 2.500,- ziet het College ook geen aanleiding voor een verdergaande matiging wegens de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met € 2.836,38 tot € 92.890,62 (€ 95.727 min € 2.836,38). 5.6 Wat betreft de boetes voor het niet naleven van de mestverwerkingsplicht overweegt het College het volgende. De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 23.353,00 gematigd met 10% (€ 2.335,30) naar € 21.017,70. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Vanwege dit maximum zou in dit geval dus ruimte zijn geweest voor een aanvullende matiging van € 164,70 ( € 2.500,- verminderd met vorengenoemd bedrag van € 2.335,30) en dus niet met een aanvullende matiging van 5% van € 21.107,70 (€ 1.050,89). Dit betekent dat er ruimte zou zijn geweest voor verlaging van de boete van € 21.107,50 met het maximale bedrag van € 2.500 naar € 20.853,- voor de overschrijding van de redelijke termijn tot en met twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld.

Met de uit dit onderzoek verkregen gegevens, in onderling verband bezien, en de aan de hand daarvan uitgevoerde beoordeling van de juistheid daarvan, heeft de minister overtuigend beredeneerd aangetoond dat de VDM’s van beweerdelijk op [… 2] van de maatschap afgevoerde vrachten mest in strijd met de werkelijkheid zijn opgemaakt, omdat die transporten niet hebben plaatsgevonden. Uit de bij [naam 3] inbeslaggenomen administratie blijkt dat de locatie van het op de VDM’s vermelde voertuig niet overeenkwam met die van de satellietvolgapparatuur. Ook blijkt uit de dagstaten van dat voertuig dat het ten tijde van de vijf mesttransporten stil stond of zich bevond op andere locaties dan de bij RVO geregistreerde laad- en losadressen. Het op de dagstaten vermelde voertuig is een bedrijfsauto, die geen mesttransporten kan vervoeren. De VDM’s zijn daarmee geen bewijs van de door de maatschap gestelde afvoer van mest op die data in 2015. Met wat de maatschap daartegenover heeft gesteld, heeft zij zowel in beroep als in hoger beroep onvoldoende twijfel gezaaid over de bevindingen uit het rapport van bevindingen dat de VDM’s niet overeenstemmen met de werkelijkheid. Het door de maatschap aangedragen bewijs dat de mest wel is afgevoerd betreft verklaringen van de drie betrokken partijen (de maatschap, [naam 5] en [naam 3] ) en door hun opgemaakte administratie. Deze stukken passen in het in het rapport van bevindingen geschetste beeld van gefingeerde mestafvoer. Bovenal geven deze stukken geen opheldering over de vraag met welk voertuig de mesttransporten dan wel zouden hebben plaatsgevonden, terwijl de minister daar op zitting tegenover heeft gesteld dat gedurende het onderzoek ook van alle andere door [naam 3] gebruikte voertuigen is gecontroleerd waar deze waren op [… 2] en dat daaruit is gebleken dat geen van die voertuigen de mesttransporten bij de maatschap kon hebben uitgevoerd. Dit betekent dat de minister is geslaagd in de volgens 4.3 vermelde bewijslastverdeling en de vijf op [… 2] geregistreerde vrachten mest terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat en aan de mestverwerkingsplicht. 4.8 De minister was dus bevoegd om boetes op te leggen. De hoogte van de door de rechtbank opgelegde boete van € 116.744,70 (zonder matiging van de redelijke termijn) is verder niet betwist. Overschrijding van de redelijke termijn? 5.1 Over het verzoek van de maatschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in hoger beroep overweegt het College als volgt. 5.2 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 22 mei 2019, de datum waarop de minister aan de maatschap heeft meegedeeld voornemens te zijn haar bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met achttien maanden en elf dagen overschreden. 5.3 Bij boetes als hier in het geding wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete in de regel verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede (zie de uitspraak van het College van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316)). In geval van resterende overschrijding van de redelijke termijn wordt naar bevind van zaken gehandeld. In het geval de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes, bestaat aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660)). Het College ziet geen reden om in dit geval van deze uitgangspunten af te wijken. 5.4 De rechtbank heeft geen rekening gehouden met de door de minister al toegepaste matiging van de boetes wegens overschrijding van de beslistermijn en evenmin met het hiervoor genoemde maximumbedrag van € 2.500,- door verlaging van de totale boete van € 116.744,70 met 5% ter hoogte van € 5.837,24 naar € 110.907,50 (naar boven afgerond). De rechtbank heeft deze matiging ook niet toegepast per stelsel van respectievelijk de overtreden gebruiksnormen en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht, zoals de rechtbank wel had moeten doen. Het College zal hierna voor elk stelsel afzonderlijk beoordelen of er plaats is voor een aanvullende matiging van de betreffende boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn en voor welke bedragen. 5.5 Wat betreft de boetes voor overtreding van de gebruiksnormen oordeelt het College als volgt. De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het primaire besluit gematigd met het maximumbedrag van € 2.500,- naar € 95.727. Het College ziet dit gegeven aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boetes al heeft gematigd met het maximale bedrag van € 2.500,- ziet het College ook geen aanleiding voor een verdergaande matiging wegens de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met € 2.836,38 tot € 92.890,62 (€ 95.727 min € 2.836,38). 5.6 Wat betreft de boetes voor het niet naleven van de mestverwerkingsplicht overweegt het College het volgende. De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 23.353,00 gematigd met 10% (€ 2.335,30) naar € 21.017,70. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Vanwege dit maximum zou in dit geval dus ruimte zijn geweest voor een aanvullende matiging van € 164,70 ( € 2.500,- verminderd met vorengenoemd bedrag van € 2.335,30) en dus niet met een aanvullende matiging van 5% van € 21.107,70 (€ 1.050,89). Dit betekent dat er ruimte zou zijn geweest voor verlaging van de boete van € 21.107,50 met het maximale bedrag van € 2.500 naar € 20.853,- voor de overschrijding van de redelijke termijn tot en met twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met zeven maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld.