ECLI:NL:CBB:2024:883

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/971 en 23/972 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2024 in de zaken tussen [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming) (gemachtigde: mr. R.M. Dessaur) en de minister van Economische Zaken (gemachtigden: mr. drs. G.O. Hoeksma en mr. S.M. Piron)

De onderneming heeft op 18 oktober 2022 een brief gestuurd aan de minister. De minister heeft in die brief twee aanvragen gelezen voor subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL). De ene aanvraag is voor de periode oktober tot en met december 2020 (Q4 van 2020) en de andere voor de periode januari tot en met maart 2021 (Q1 van 2021). De minister heeft de aanvragen met de besluiten van 25 oktober 2022 afgewezen. Met de besluiten van 9 en 10 maart 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. De minister heeft verweerschriften ingediend. Het College heeft de zaken op 17 oktober 2024 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming, bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en de gemachtigden van de minister.

Mocht de minister de grondslag wijzigen? 1. Het College stelt allereerst vast dat de minister de juridische grondslag van de bestreden besluiten in het verweerschrift in de beroepsprocedure heeft gewijzigd. De minister baseert de afwijzing niet langer op de grond dat de onderneming de aanvragen te laat heeft ingediend. In plaats daarvan wijst de minister nu de aanvragen af onder verwijzing naar rechtens onaantastbare besluiten, omdat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. 2 De minister heeft de uitleg die hij als basis gebruikt voor de afwijzingen, dus gewijzigd tijdens de beroepsprocedure. Omdat die uitleg niet al in de bestreden besluiten staat, is dat in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat namelijk dat de beslissing op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering. Bij zo’n schending van een rechtsregel, kan een besluit toch in stand blijven als aannemelijk is dat de belanghebbende door die schending niet is benadeeld. Dit is bepaald in artikel 6:22 van de Awb. In dit geval vindt het College het aannemelijk dat de onderneming door het ontbreken van een deugdelijke motivering niet is benadeeld. De onderneming heeft schriftelijk en tijdens de zitting voldoende gelegenheid gehad om te reageren op het nadere standpunt van de minister. Het College zal daarom hierna beoordelen of de nieuwe motivering van de bestreden besluiten in stand kan blijven. Omdat de nieuwe motivering pas tijdens de beroepsprocedure is gegeven, ziet het College wel aanleiding om proceskosten toe te kennen aan de onderneming. Aan het einde van deze uitspraak licht het College toe welk bedrag de minister aan de onderneming moet vergoeden. Waar draait het nu nog om? 3 In de zaak over Q4 van 2020 is de aanvraag om subsidie afgewezen met een besluit van 17 februari 2021. In de zaak over Q1 van 2021 is de aanvraag om subsidie afgewezen met een besluit van 13 april 2021. Tegen de afwijzingen heeft de onderneming geen bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft de onderneming de minister in de brief van 18 oktober 2022 gevraagd om opnieuw een aanvraag voor die twee kwartalen te mogen doen, omdat volgens haar uit de uitspraak van het College van 20 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:618) blijkt dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met startende ondernemers. Omdat de onderneming al eerder aanvragen had gedaan die waren afgewezen en de onderneming daartegen geen rechtsmiddelen had aangewend, heeft de minister de brief van 18 oktober 2022 terecht aangemerkt als een verzoek om herziening van de besluiten van 17 februari en 13 april 2021. Hoe moet de bestuursrechter toetsen? 4 Bij een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan “overeenkomstige toepassing” aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, zal de bestuursrechter meestal tot het oordeel komen dat het bestuursorgaan het verzoek om herziening mocht afwijzen. Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (vergelijk (onder 6 van) de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781). 5 Van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb is sprake als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Wat zijn de standpunten van partijen? 6 De onderneming voert aan dat zij tegen de afwijzingsbesluiten van 17 februari 2021 en 13 april 2021 geen bezwaar heeft gemaakt, omdat de TVL geen mogelijkheden bood om subsidie te ontvangen. Dit is anders geworden door de uitspraak van het College van 20 september 2022. Daarin is geoordeeld dat met een specifieke groep starters, waar ook de onderneming onder valt, onvoldoende rekening is gehouden en dat een andere referentieperiode moet worden gehanteerd. Dat uitgangspunt moet ook op de situatie van de onderneming toegepast worden. Als van meet af aan volgens de regels was gehandeld, was ook de onderneming in aanmerking gekomen voor subsidie. Dat de onderneming nu wordt tegengeworpen dat ze geen bezwaar heeft gemaakt tegen deze besluiten, is onredelijk. RVO heeft tenslotte destijds benadrukt dat het geen enkel nut zou hebben om bezwaar te maken of in beroep te gaan. De minister heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het afwijzen van het herzieningsverzoek is evident onredelijk. De besluiten van de minister staan haaks op het doel en de geest van de TVL. Het bestreden besluit is ook onvoldoende gemotiveerd en er is sprake van willekeur. 7 De minister stelt zich op het standpunt dat uit vaste rechtspraak volgt dat nieuwe jurisprudentie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. Er is volgens de minister geen reden om daar in deze zaak van af te wijken. Wat is het oordeel van het College? 8 De minister heeft het verzoek om herziening afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluiten, omdat er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. De vraag die hier voorligt is of de minister terecht tot die conclusie is gekomen. Het College is van oordeel dat dat het geval is. 9 Het is vaste rechtspraak dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb (vergelijk (onder 5.5 van) de uitspraak van het College van 2 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:217). Dat betekent dat het standpunt van de minister dat de onderneming aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit is normaal gesproken voldoende om een verzoek om terug te komen van een besluit te weigeren. Alleen als dat eerdere besluit evident onredelijk is, kan dat anders zijn. 10 Voor het oordeel dat de weigering om een eerder besluit te herzien evident onredelijk is, moeten zich bijzondere feiten of omstandigheden voordoen die tot het oordeel kunnen leiden dat de minister in het geval van de onderneming minder belang heeft mogen hechten aan overwegingen van rechtszekerheid en doelmatig bestuur dan aan het financiële belang van de onderneming. Van zulke feiten of omstandigheden is niet gebleken. De onderneming had, net als de onderneming die in de door de onderneming genoemde uitspraak gelijk heeft gekregen in beroep, de mogelijkheid om binnen zes weken bezwaar te maken (en vervolgens beroep in te stellen) tegen de afwijzingsbesluiten. Op die manier had de onderneming aan de orde kunnen stellen of de regelgeving wel voldoende rekening hield met startende ondernemers. Het gevolg van dit wettelijke systeem van bezwaar en beroep is dat wanneer geen bezwaar wordt ingesteld, een besluit in rechte vast komt te staan. Dat de onderneming geen bezwaar heeft gemaakt is een gevolg van een eigen inschatting van de onderneming en komt voor haar rekening en risico.

Het College: - verklaart de beroepen ongegrond; - bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 730,- aan de onderneming dient te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024. w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. L.N. Foppen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/971 en 23/972 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2024 in de zaken tussen [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming) (gemachtigde: mr. R.M. Dessaur) en de minister van Economische Zaken (gemachtigden: mr. drs. G.O. Hoeksma en mr. S.M. Piron)

De onderneming heeft op 18 oktober 2022 een brief gestuurd aan de minister. De minister heeft in die brief twee aanvragen gelezen voor subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL). De ene aanvraag is voor de periode oktober tot en met december 2020 (Q4 van 2020) en de andere voor de periode januari tot en met maart 2021 (Q1 van 2021). De minister heeft de aanvragen met de besluiten van 25 oktober 2022 afgewezen. Met de besluiten van 9 en 10 maart 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard. De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. De minister heeft verweerschriften ingediend. Het College heeft de zaken op 17 oktober 2024 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming, bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en de gemachtigden van de minister.

Mocht de minister de grondslag wijzigen? 1. Het College stelt allereerst vast dat de minister de juridische grondslag van de bestreden besluiten in het verweerschrift in de beroepsprocedure heeft gewijzigd. De minister baseert de afwijzing niet langer op de grond dat de onderneming de aanvragen te laat heeft ingediend. In plaats daarvan wijst de minister nu de aanvragen af onder verwijzing naar rechtens onaantastbare besluiten, omdat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. 2 De minister heeft de uitleg die hij als basis gebruikt voor de afwijzingen, dus gewijzigd tijdens de beroepsprocedure. Omdat die uitleg niet al in de bestreden besluiten staat, is dat in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat namelijk dat de beslissing op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering. Bij zo’n schending van een rechtsregel, kan een besluit toch in stand blijven als aannemelijk is dat de belanghebbende door die schending niet is benadeeld. Dit is bepaald in artikel 6:22 van de Awb. In dit geval vindt het College het aannemelijk dat de onderneming door het ontbreken van een deugdelijke motivering niet is benadeeld. De onderneming heeft schriftelijk en tijdens de zitting voldoende gelegenheid gehad om te reageren op het nadere standpunt van de minister. Het College zal daarom hierna beoordelen of de nieuwe motivering van de bestreden besluiten in stand kan blijven. Omdat de nieuwe motivering pas tijdens de beroepsprocedure is gegeven, ziet het College wel aanleiding om proceskosten toe te kennen aan de onderneming. Aan het einde van deze uitspraak licht het College toe welk bedrag de minister aan de onderneming moet vergoeden. Waar draait het nu nog om? 3 In de zaak over Q4 van 2020 is de aanvraag om subsidie afgewezen met een besluit van 17 februari 2021. In de zaak over Q1 van 2021 is de aanvraag om subsidie afgewezen met een besluit van 13 april 2021. Tegen de afwijzingen heeft de onderneming geen bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft de onderneming de minister in de brief van 18 oktober 2022 gevraagd om opnieuw een aanvraag voor die twee kwartalen te mogen doen, omdat volgens haar uit de uitspraak van het College van 20 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:618) blijkt dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met startende ondernemers. Omdat de onderneming al eerder aanvragen had gedaan die waren afgewezen en de onderneming daartegen geen rechtsmiddelen had aangewend, heeft de minister de brief van 18 oktober 2022 terecht aangemerkt als een verzoek om herziening van de besluiten van 17 februari en 13 april 2021. Hoe moet de bestuursrechter toetsen? 4 Bij een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan “overeenkomstige toepassing” aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, zal de bestuursrechter meestal tot het oordeel komen dat het bestuursorgaan het verzoek om herziening mocht afwijzen. Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (vergelijk (onder 6 van) de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781). 5 Van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb is sprake als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Wat zijn de standpunten van partijen? 6 De onderneming voert aan dat zij tegen de afwijzingsbesluiten van 17 februari 2021 en 13 april 2021 geen bezwaar heeft gemaakt, omdat de TVL geen mogelijkheden bood om subsidie te ontvangen. Dit is anders geworden door de uitspraak van het College van 20 september 2022. Daarin is geoordeeld dat met een specifieke groep starters, waar ook de onderneming onder valt, onvoldoende rekening is gehouden en dat een andere referentieperiode moet worden gehanteerd. Dat uitgangspunt moet ook op de situatie van de onderneming toegepast worden. Als van meet af aan volgens de regels was gehandeld, was ook de onderneming in aanmerking gekomen voor subsidie. Dat de onderneming nu wordt tegengeworpen dat ze geen bezwaar heeft gemaakt tegen deze besluiten, is onredelijk. RVO heeft tenslotte destijds benadrukt dat het geen enkel nut zou hebben om bezwaar te maken of in beroep te gaan. De minister heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het afwijzen van het herzieningsverzoek is evident onredelijk. De besluiten van de minister staan haaks op het doel en de geest van de TVL. Het bestreden besluit is ook onvoldoende gemotiveerd en er is sprake van willekeur. 7 De minister stelt zich op het standpunt dat uit vaste rechtspraak volgt dat nieuwe jurisprudentie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. Er is volgens de minister geen reden om daar in deze zaak van af te wijken. Wat is het oordeel van het College? 8 De minister heeft het verzoek om herziening afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluiten, omdat er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. De vraag die hier voorligt is of de minister terecht tot die conclusie is gekomen. Het College is van oordeel dat dat het geval is. 9 Het is vaste rechtspraak dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb (vergelijk (onder 5.5 van) de uitspraak van het College van 2 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:217). Dat betekent dat het standpunt van de minister dat de onderneming aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit is normaal gesproken voldoende om een verzoek om terug te komen van een besluit te weigeren. Alleen als dat eerdere besluit evident onredelijk is, kan dat anders zijn. 10 Voor het oordeel dat de weigering om een eerder besluit te herzien evident onredelijk is, moeten zich bijzondere feiten of omstandigheden voordoen die tot het oordeel kunnen leiden dat de minister in het geval van de onderneming minder belang heeft mogen hechten aan overwegingen van rechtszekerheid en doelmatig bestuur dan aan het financiële belang van de onderneming. Van zulke feiten of omstandigheden is niet gebleken. De onderneming had, net als de onderneming die in de door de onderneming genoemde uitspraak gelijk heeft gekregen in beroep, de mogelijkheid om binnen zes weken bezwaar te maken (en vervolgens beroep in te stellen) tegen de afwijzingsbesluiten. Op die manier had de onderneming aan de orde kunnen stellen of de regelgeving wel voldoende rekening hield met startende ondernemers. Het gevolg van dit wettelijke systeem van bezwaar en beroep is dat wanneer geen bezwaar wordt ingesteld, een besluit in rechte vast komt te staan. Dat de onderneming geen bezwaar heeft gemaakt is een gevolg van een eigen inschatting van de onderneming en komt voor haar rekening en risico.

Het College: - verklaart de beroepen ongegrond; - bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 730,- aan de onderneming dient te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024. w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. L.N. Foppen