ECLI:NL:CBB:2024:7

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/881 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 januari 2024 in de zaak tussen Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (KLM), te Amstelveen, (gemachtigden: mr. P.J.F. Huizing, mr. A. Crespo van de Kooij en mr. E. W. van Nijf) en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) (gemachtigden: mr. L.H.J. Dabekaussen en mr. dr. O.F. Essens) met als derde partij Royal Schiphol Group N.V. (Schiphol), te Schiphol (gemachtigden: mr. A.A. Kleinhout, mr. V.Y.H. van Weperen en mr. M. Rijke) Procesverloop Met het besluit van 8 juli 2021 (bestreden besluit) heeft de ACM het toerekeningssysteem van Schiphol goedgekeurd voor de periode 2022-2024. KLM heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De ACM heeft een verweerschrift ingediend. Schiphol heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De zitting was op 31 oktober 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, en daarnaast namens KLM: [naam 1] en [naam 2] , en namens de ACM: [naam 3] , mr. dr. O.F. Essens en [naam 4] . Overwegingen Inleiding 1. Schiphol is als exploitant van de luchthaven Schiphol op grond van artikel 8.25d, eerste lid, van de Wet luchtvaart verplicht om eenmaal per drie jaar de tarieven en voorwaarden voor de eerstkomende periode van drie jaar vast te stellen voor de activiteiten ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers. Het toerekeningssysteem, dat Schiphol voor de jaarlijkse kosten en opbrengsten van deze activiteiten vaststelt, moet Schiphol op grond van artikel 8.25g, eerste lid, van de Wet luchtvaart ter goedkeuring aan de ACM voorleggen. 2 In het toerekeningssysteem 2022-2024 (Toerekeningssysteem) zijn regels opgenomen over de toepassing van de efficiëntieprikkel voor grote investeringen. Het geschil gaat over de vraag of die regels in overeenstemming zijn met de wet- en regelgeving. In het Toerekeningssysteem is, kort gezegd, opgenomen dat het systeem van de efficiëntieprikkel niet van toepassing is op de voorzieningen voor risico’s die zijn opgenomen in de vastgestelde begroting (het zogenaamde risicobudget). Hieronder zal het College oordelen dat de huidige wet- en regelgeving geen grondslag biedt voor deze uitzondering. Het College zal daarom het bestreden besluit vernietigen voor zover het de goedkeuring van dit onderdeel betreft. Wettelijk kader 3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Wat houdt de efficiëntieprikkel in 4 De efficiëntieprikkel is van toepassing op investeringsprojecten waarvan de uitgaven voor luchtvaartactiviteiten meer dan € 20 miljoen bedragen (artikel 8.1b, eerste lid, van de Wet luchtvaart in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017). Bij een verschil van meer dan 5% tussen de investeringsbegroting en de daadwerkelijke investeringsuitgaven komt een positief verschil in gelijke mate ten gunste van Schiphol en de gebruikers van Schiphol (bonus), terwijl een negatief verschil ten laste van Schiphol komt (malus). Het deel dat ten gunste komt van de gebruikers wordt voor maximaal zes jaar verrekend via de tarieven. Het bonus/malussysteem is neergelegd in artikel 8.25dg, negende en tiende lid, van de Wet luchtvaart. De efficiëntieprikkel is ingevoerd omdat Schiphol een economische machtspositie heeft op luchtvaartactiviteiten. Deze machtspositie stelt Schiphol in staat om in verregaande mate kosten voor luchtvaartactiviteiten via de tarieven in rekening te brengen bij gebruikers. Met het systeem van de efficiëntieprikkel krijgt Schiphol een prikkel om de daadwerkelijke kosten binnen de begroting te houden (Kamerstukken II, 2014/2015, 34197, nr. 3, blz. 6). De uitzondering in het Toerekeningssysteem 5 Paragraaf 5.2.6.1 van het Toerekeningssysteem heeft als titel: Verrekenregels efficiëntieprikkel investeringen ≥ € 20 miljoen gealloceerd aan luchtvaartactiviteiten (Aviation en Security tezamen). In deze paragraaf is onder het kopje ‘risicomanagement’ onder meer opgenomen: "De geïdentificeerde risico's worden vastgelegd in een risicoregister, waarin een opsomming staat van deze risico's (inclusief beschrijving en beoordeling) en mogelijke beheersmaatregelen die Schiphol heeft geïdentificeerd. Het risicobudget dat wordt aangevraagd als onderdeel van een raming of de begroting is gekoppeld aan het risicoregister en kan worden aangesproken als een risico uit het risicoregister zich voordoet." Onder het kopje ‘Bepalen (in)efficiëntieprikkel’ is onder meer opgenomen: "De vergelijking van de werkelijke investeringsuitgaven met de vastgestelde begroting voor het bepalen van de hoogte van de efficiëntieprikkelprikkel vindt plaats op basis van de volgende uitgangspunten: […] Het systeem van de efficiëntieprikkel is niet van toepassing op de voorzieningen voor risico’s die zijn opgenomen in de vastgestelde begroting. Aan het risicobudget is een risicoregister gekoppeld met een opsomming van de risico's die Schiphol heeft geïdentificeerd. Als de aan het risico gerelateerde uitgaven lager of hoger zijn dan begroot, dan worden zowel de onderschrijding als de overschrijding buiten beschouwing gelaten bij de bepaling van de efficiëntieprikkel. Een onderschrijding van een begrotingspost, waarvoor tevens een risico is opgenomen in het risicoregister, mag niet leiden tot een bonus voor Schiphol, en bij een overschrijding mag geen sprake zijn van een malus.” Het bestreden besluit 6 De ACM heeft het Toerekeningssysteem goedgekeurd. In de reactie op de zienswijze van KLM heeft de ACM opgemerkt dat de Wet luchtvaart geen regels stelt over welke onderdelen van het investeringsbudget moeten worden meegenomen in de toepassing van de efficiëntieprikkel. De efficiëntieprikkel heeft tot doel Schiphol aan te zetten om investeringen uit te voeren tegen zo laag mogelijke investeringsuitgaven. Onderdelen in het investeringsbudget, waarvan Schiphol de uitkomst niet of nauwelijks kan beïnvloeden, vormen het risicobudget. Daarbij is geen sprake van een efficiëntieresultaat, dat immers het gevolg moet zijn van een bewuste sturing of het achterwege laten daarvan. Daarom is de ACM van oordeel dat risicobudgetten buiten de toepassing van de efficiëntieprikkel moeten worden gelaten. Standpunt KLM 7 KLM voert aan dat het wettelijk kader geen grondslag biedt voor uitsluiting van het risicobudget van een projectbegroting en uitsluiting van aan het risicobudget gerelateerde uitgaven van de toepassing van de efficiëntieprikkel. De ‘investeringsbegroting’ en ‘daadwerkelijke investeringsuitgaven’ in artikel 8.25dg, negende en tiende lid, van de Wet luchtvaart omvatten in beginsel de volledige begroting en de volledige investeringsuitgaven. De Wet luchtvaart en de Memorie van Toelichting bieden geen aanwijzingen dat slechts een deel van de begroting en uitgaven is bedoeld. De begrippen ‘basisbudget’ en ‘risicobudget’ komen niet voor in de Wet luchtvaart en de Memorie van Toelichting. De expliciete uitzondering voor ‘uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden’ in artikel 8.25 dg, tiende lid, van de Wet luchtvaart bevestigt dat de investeringsbegroting alle relevante uitgaven omvat. De ACM en Schiphol stellen zich op het standpunt dat het risicobudget ziet op niet of nauwelijks beïnvloedbare omstandigheden en om die reden naar zijn aard ongeschikt zou zijn voor de toepassing van de efficiëntieprikkel. Deze redenering klopt om twee redenen niet. Schiphol brengt verschillende posten onder in het risicobudget die wel degelijk binnen haar invloedsfeer liggen en samenhangen met efficiënt projectmanagement. Ten tweede heeft de wetgever in artikel 23 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017 bewust gekozen voor een strikt geformuleerde uitzondering op basis van vijf cumulatieve criteria. Daaraan wordt in dit geval niet voldaan. Uiteraard moet voorkomen worden dat de bonus Schiphol de prikkel geeft te hoge voorzieningen op te nemen voor risico’s. De wetgever heeft dit echter al onderkend en ondervangen door aanvullende consultatieverplichtingen. Bovendien zijn aan elk project risico’s verbonden. Zolang Schiphol een redelijke inschatting maakt van de voorzieningen voor mogelijke risico’s, is het risico op een onterechte bonus of malus voor Schiphol beheersbaar. Standpunt ACM 8 De ACM is, alles afwegende, tot de conclusie gekomen dat het Toerekeningssysteem ook op het punt van de uitzondering op de efficiëntieprikkel in overeenstemming is met de Wet luchtvaart. In zijn toelichting op artikel 8.25df van de Wet luchtvaart merkt de wetgever op dat de investeringsbegroting  die hij hierin overigens uitgavenbegroting noemt  bestaat uit het bekendgemaakte aanbestedingsbedrag, verhoogd met de geprognosticeerde projectkosten (Kamerstukken II, 2014/2015, 34197, nr. 3, blz. 20). Deze kosten bestaan volgens de wetgever uit de uitgaven van werkzaamheden die buiten de aanbesteding om worden gecontracteerd, de uitgaven van het eigen projectbureau en de geactiveerde vermogenskosten voor onderhanden werkzaamheden (Kamerstukken II, 2014/2015, 34197, nr. 3, blz. 17). De wetgever gaat in het kader van de toepassing van efficiëntieprikkels dus uit van een verrekening tussen de daadwerkelijk gerealiseerde kosten en de vooraf bekend gemaakte verwachte uitgaven. Daarmee lijkt een risicobudget buiten de beoogde reikwijdte van deze systematiek te vallen. Dit betreft immers niet zozeer de verwachte uitgaven, maar de voorzieningen die Schiphol aanhoudt voor risico’s die zich niet in alle gevallen  of zelfs in een minderheid van de gevallen  zullen voordoen, maar waarvan de financiële impact zeer groot kan zijn. Dat maakt een risicobudget lastig te plaatsen in het wettelijke begrippenkader en het systeem van artikel 8.25dg van de Wet luchtvaart. Voorzieningen voor risico’s waar Schiphol niet of nauwelijks invloed op kan uitoefenen lenen zich volgens de ACM naar hun aard niet voor toepassing van efficiëntieprikkels. Toepassing van de verrekenregels uit artikel 8.25dg, negende en tiende lid, van de Wet luchtvaart op het risicobudget heeft zelfs een averechts effect, waardoor geen sprake meer is van een marktconforme toerekening van kosten als bedoeld in artikel 8.25g van de Wet luchtvaart. Wanneer de kans op een specifiek geïdentificeerd risico relatief laag is, maar de potentiële financiële impact zeer groot, wordt in een risicobudget toch een aanzienlijk bedrag voor dit risico opgenomen, terwijl dit risico zich maar in een minderheid van de gevallen zal verwezenlijken. Dit gegeven, in samenhang met het hiervoor beschreven averechtse effect, maakt dat toepassing van de efficiëntieprikkels op het risicobudget tot gevolg zou hebben dat kostentoerekeningssysteem op dit punt niet meer voorziet in een marktconforme toerekening van kosten aan de tarieven. Alles in onderlinge samenhang bezien acht de ACM het daarom passend en in lijn met de systematiek van de Wet luchtvaart dat het risicobudget geen onderdeel uitmaakt van de vastgestelde begroting en gerealiseerde uitgaven in het kader van de toepassing van de efficiëntieprikkels. Standpunt Schiphol 9 Volgens Schiphol voldoet het Toerekeningssysteem aan de wettelijke vereisten. Uit de Wet luchtvaart volgt niet dat de efficiëntieprikkel wel van toepassing zou moeten zijn op het risicobudget. De wetgever geeft geen duidelijkheid over wat precies onder ‘investeringsbegroting’ en ‘daadwerkelijke uitgaven’ valt. Invulling door Schiphol is nodig en mogelijk. Het is logisch – en in lijn met de doelstellingen van de wetgever – dat beïnvloedbare factoren hier onder vallen. Voor externe risico’s is dat juist niet het geval: Schiphol kan bijvoorbeeld geen invloed uitoefenen op het al dan niet aantreffen van verontreinigde grond. Hoewel Schiphol hier geen enkele invloed op kan uitoefenen, kan dit wel een groot financieel effect hebben. Omgekeerd geldt hetzelfde: Schiphol of de gebruikers zouden zomaar kunnen worden beloond. De door KLM voorgestane systematiek lijkt dan ook vooral te zijn gebaseerd op willekeur en heeft met efficiëntie uiteindelijk niet zoveel te maken. Schiphols werkwijze is geheel in lijn met de doelstelling van de wetgever om Schiphol efficiënter te laten opereren en als verantwoordelijk projectuitvoerder financieel risicodragend te maken voor door haar in redelijkheid te beïnvloeden gebeurtenissen. In het geval waarin de onder- of overschrijding van het risicobudget geen enkel verband houdt met de mate van efficiëntie van de projectuitvoering is het niet de bedoeling van de wetgever geweest om Schiphol hiervoor te belonen of te bestraffen. Zoals het College ook in andere sectoren heeft geoordeeld gaat efficiëntie niet over exogene factoren. Schiphol benadrukt dat het werken met risicobudgetten niet maakt dat zij geen enkel financieel risico (meer) loopt. Ook het basisbudget bevat tal van onzekerheden, bijvoorbeeld hoger uitvallende kosten voor de bouw. Op deze onzekerheden kan Schiphol meer invloed uitoefenen en deze factoren vallen daarom gewoon binnen de toepassing van de efficiëntieprikkel. Risicobudgettering is ook onderworpen aan strenge regels. Schiphol kan kosten niet zomaar wegschrijven onder iedere post in het risicobudget, daarvoor zijn de risico’s in het risicoregister te nauw omschreven. Beoordeling door het College 10 In geschil is of de ACM het Toerekeningssysteem terecht heeft goedgekeurd voor zover daarin is opgenomen dat het systeem van de efficiëntieprikkel niet van toepassing is op het risicobudget. 11 In artikel 8.25dg, tiende lid, van de Wet luchtvaart is één uitzondering op de toepassing van de efficiëntieprikkel (de malus) opgenomen, namelijk voor de situatie dat het verschil tussen de investeringsbegroting en de hogere daadwerkelijke investeringsuitgaven het gevolg is van uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden. In artikel 23 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017 is neergelegd wanneer sprake is van uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden. Volgens partijen is deze uitzondering niet van toepassing als een risico waarvoor een risicobudget is vastgesteld zich verwezenlijkt, omdat in die situatie niet wordt voldaan aan het criterium dat sprake is van onvoorziene omstandigheden. Het College neemt dit in deze uitspraak tot uitgangspunt, in het midden latend of dit, onafhankelijk van de genomen beheersmaatregelen, geldt voor alle risico’s die zijn of kunnen worden opgenomen in een risicoregister. 12 Het College onderkent dat, zoals Schiphol ook heeft toegelicht, het gebruik van risicobudgetten in de projectmanagementpraktijk algemeen is geaccepteerd. Gezien deze algemeen voorkomende praktijk moet worden aangenomen dat, als de wetgever voor deze budgetten ook een uitzondering op de toepassing van de efficiëntieprikkel had willen maken, een daartoe strekkende uitzondering in de wetgeving zou zijn opgenomen of ten minste in de toelichting op de wetgeving duidelijk zou zijn gemaakt op welke grond de risicobudgetten zouden zijn uitgesloten van de toepassing van de efficiëntieprikkel. Zonder dat de wetgever hierover een uitspraak heeft gedaan, biedt de algemene norm van marktconformiteit onvoldoende grondslag voor een uitzondering op de in de Wet luchtvaart vastgelegde efficiëntieprikkel. Het College volgt ook niet het betoog van de ACM dat uit het begrip investeringsbegroting volgt dat risicobudgetten zijn uitgesloten van de efficiëntieprikkel. In de toelichting waarnaar de ACM verwijst, wordt niet duidelijk gemaakt dat de voorzieningen voor risico’s buiten de investeringsbegroting vallen. Bovendien zou Schiphol op grond van deze uitleg van de ACM onbedoeld ook de gelegenheid hebben andere voorzieningen dan die gerelateerd zijn aan het risicoregister buiten het toepassingsbereik van de efficiëntieprikkel te houden, zoals de in het Toerekeningssysteem genoemde voorzieningen voor changes. Het is, anders dan Schiphol betoogt, ook niet aan Schiphol om het begrip investeringsbegroting in te vullen als dat een beperking van de toepassing van de efficiëntieprikkel inhoudt die niet door de wetgever is vastgelegd. Dat zou immers betekenen dat de partij, die is gereguleerd vanwege zijn machtspositie, de mogelijkheid zou hebben om de werking van de regulering te beperken. Voor een dergelijke beperking is een wettelijke grondslag vereist. 13 Over het standpunt van de ACM dat voorzieningen voor risico’s zich naar hun aard niet lenen voor de toepassing van de efficiëntieprikkel, merkt het College het volgende op. KLM wijst er terecht op dat aan alle projecten risico’s zijn verbonden en dat goed projectmanagement er mede toe dient om die risico’s te beheersen. Uitsluiting van toepassing van de efficiëntieprikkel op alle voorzieningen voor risico’s kan tot gevolg hebben dat de prikkel tot doelmatige risicobeheersing wordt weggenomen. Om deze reden kan het standpunt van de ACM niet zonder meer worden gevolgd. Dit neemt niet weg dat toepassing van de efficiëntieprikkel ongewenst kan zijn waar het gaat om niet-beïnvloedbare kosten. In de huidige regelgeving is voorzien in één uitzondering voor deze kosten. Voor zover deze uitzondering niet voldoende zou zijn, is het aan de wetgever om een grondslag en een uitwerking te bieden voor een bredere uitzondering. 14 Het beroep van KLM is gegrond. Wat KLM verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. 15 Het College zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarin goedkeuring is verleend aan het Toerekeningssysteem op het onderdeel waarin is vastgelegd dat het systeem van de efficiëntieprikkel niet van toepassing is op de voorzieningen voor risico’s die zijn opgenomen in de vastgestelde begroting. 16 Het College veroordeelt de ACM in de door KLM gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 875,- en wegingsfactor 1). Beslissing Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het Toerekeningssysteem op het onderdeel waarin is vastgelegd dat het systeem van de efficiëntieprikkel niet van toepassing is op de voorzieningen voor risico’s die zijn opgenomen in de vastgestelde begroting; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; draagt de ACM op het betaalde griffierecht van € 360,- aan KLM te vergoeden; - veroordeelt de ACM in de proceskosten van KLM tot een bedrag van € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. T. Pavićević en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2024. w.g. J.H. de Wildt w.g. I.C. Hof Bijlage Wet luchtvaart Artikel 8.1b, eerste lid 1. In deze titel wordt verstaan onder: (…) investeringsproject : het samenhangende geheel van diensten, leveringen dan wel werken, die als zodanig zijn opgenomen in het in artikel 8.25de bedoelde investeringsprogramma, waarvan de uitgaven voor luchtvaartactiviteiten een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen bedrag overschrijden Artikel 8.25d, eerste lid 1. De exploitant van de luchthaven stelt eenmaal per drie jaar de tarieven en voorwaarden voor de eerstkomende periode van drie jaar vast voor de activiteiten van de exploitant van de luchthaven ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers. Artikel 8.25de, eerste lid 1. De exploitant van de luchthaven stelt eenmaal per drie jaar een vijfjarig investeringsprogramma vast, betreffende de activiteiten van de exploitant ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers, voorafgaande aan de periode waarop het vijfjarige investeringsprogramma betrekking heeft. De in het vierde en vijfde jaar van het investeringsprogramma geplande investeringen zijn indicatief van aard. Artikel 8.25df, vierde, vijfde en zesde lid 4. De exploitant van de luchthaven doet, voor aanvang van de realisatiefase van elk investeringsproject, of elk afzonderlijk onderdeel daarvan, aan de leden van de in het eerste lid bedoelde projectgroep, in ieder geval mededeling van de vaststelling van de omvang van de investeringsbegroting en de functionele specificaties van dat investeringsproject. 5. De exploitant van de luchthaven doet, na afloop van de realisatie van elk investeringsproject, of elk afzonderlijk onderdeel daarvan, aan de leden van de in het eerste lid, bedoelde projectgroep, mededeling ter zake van in ieder geval de daadwerkelijke uitgaven en de gerealiseerde functionele specificaties van dat investeringsproject, of elk afzonderlijk onderdeel daarvan, en de verschillen met de investeringsbegroting, respectievelijk de in het kader van de aanbesteding vastgestelde functionele specificaties. 6. Bij wijziging van de in het vierde lid, bedoelde functionele specificaties, in de periode vanaf de aanvang van de realisatiefase tot het moment van afronding van de realisatiefase, is het eerste tot en met vijfde lid van overeenkomstige toepassing. Artikel 8.25dg, negende en tiende lid 9. Indien de in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke investeringsuitgaven lager zijn dan de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel zesde lid, bedoelde investeringsbegroting en het verschil tussen die uitgaven en de begroting groter is dan een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentage, verrekent de exploitant van de luchthaven dit verschil, in afwijking van het zesde lid, met het oog op een in artikel 8.25d, vierde lid, bedoelde aanpassing van de tarieven, en met inachtneming van dit lid, gedurende de resterende jaren van de in artikel 8.25d, eerste lid, bedoelde periode van drie jaar, waarin het investeringsproject of een onderdeel daarvan in gebruik wordt genomen en de direct daarop volgende periode van drie jaar. De verrekening van het verschil in de in de vorige volzin bedoelde periode is gelijk aan de helft van het verschil in jaarlijkse afschrijvings-, vermogens- en operationele kosten dat het gevolg is van het verschil tussen de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel zesde lid, bedoelde investeringsbegroting, van het investeringsproject, en de lagere in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke uitgaven van het investeringsproject. Het in dit lid bedoelde verschil volgt uit de financiële verantwoordingen. 10. Indien de in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke investeringsuitgaven hoger zijn dan de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel het zesde lid, bedoelde investeringsbegroting en het verschil tussen die uitgaven en de begroting groter is dan een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentage blijft, in afwijking van het zesde lid, het verschil in afschrijvings-, vermogens- en operationele kosten dat voortvloeit uit het verschil tussen daadwerkelijke investeringsuitgaven en de investeringsbegroting buiten de kosten en de tarieven gedurende de resterende jaren van de in artikel 8.25d, eerste lid, bedoelde periode van drie jaar, waarin het investeringsproject of elk afzonderlijk onderdeel daarvan in gebruik wordt genomen, en de direct daarop volgende periode van drie jaar. Het in de eerste volzin bepaalde is niet van toepassing, indien en voor zover het verschil tussen de investeringsbegroting en de hogere daadwerkelijke investeringsuitgaven het gevolg is van uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden. Artikel 8.25g, eerste lid 1. De exploitant van de luchthaven stelt een toerekeningssysteem vast voor de jaarlijkse kosten en opbrengsten van de activiteiten, bedoeld in artikel 8.25d, eerste lid, dat voldoet aan de eisen van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit. De exploitant van de luchthaven legt het toerekeningssysteem ter goedkeuring voor aan de Autoriteit Consument en Markt. Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017 Artikel 1 Begripsbepalingen 2. Het in artikel 8.1b, eerste lid, van de wet, bedoelde bedrag voor een investeringsproject is 20 miljoen euro. Artikel 21. Verschil investeringsuitgaven en investeringsbegroting Het verschil tussen de daadwerkelijke investeringsuitgaven van een investeringsproject of elk afzonderlijk onderdeel daarvan, en de investeringsbegroting, bedoeld in artikel 8.25dg, negende en tiende lid, van de wet, is 5%. Artikel 23. Uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden (investeringsproject) Uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden als bedoeld in artikel 8.25dg, tiende lid, van de wet, zijn omstandigheden die: a. optreden na vaststelling van de investeringsraming; b. de exploitant van de luchthaven niet heeft kunnen voorzien op enig moment in de periode voorafgaand aan het tijdstip waarop hij de mededeling van de vaststelling van de raming en de daarbij behorende functionele specificaties, bedoeld in artikel 8.25df, tweede lid, van de wet heeft gedaan van elk investeringsproject of elk afzonderlijk onderdeel daarvan; c. niet door de exploitant van de luchthaven zijn veroorzaakt; d. buiten zijn invloed liggen en van niet-commerciële of niet financiële aard zijn; en e. een buitenproportioneel groot effect hebben op de investeringsraming van het investeringsproject of elk afzonderlijk onderdeel daarvan.