ECLI:NL:CBB:2024:679

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/532

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 oktober 2024 in de zaak tussen

1. V.O.F. [naam 1]

2. [naam 2] en

3. [naam 3] , te [plaats]

(gezamenlijk: [naam 4] )

(gemachtigde: mr. N. Bouwman),

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels)

en

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop

Met het besluit van 21 december 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 9% vastgesteld op de aan [naam 4] voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).

Met het besluit van 16 februari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.

[naam 4] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.

Met het besluit van 28 mei 2024 (herziene bestreden besluit) heeft de minister het bestreden besluit herzien en de randvoorwaardenkorting voor [naam 4] voor het jaar 2021 vastgesteld op 3%.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 7 augustus 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

[naam 4] heeft op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Overwegingen

Voorgeschiedenis

1.1 In 2019 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op het bedrijf van [naam 4] een controle uitgevoerd. Daarbij is onder andere gebleken dat [naam 4] het in artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) bedoelde medisch register (medisch register) niet goed bijhield. De minister heeft, voor zover hier van belang, [naam 4] voor deze overtreding met het besluit van 23 januari 2020 een last onder dwangsom opgelegd die als maatregel inhield dat [naam 4] het medisch register goed moest bijhouden (maatregel).

1.2 Met de overtreding van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd leefde [naam 4] ook een beheerseis als bedoeld in de Uitvoeringsregeling niet na. De minister heeft voor de niet-naleving van de beheerseis met het besluit van 1 september 2020, dat is gehandhaafd met het besluit op bezwaar van 28 januari 2021, [naam 4] voor 2019 een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd. [naam 4] heeft tegen dat besluit op bezwaar geen beroep ingesteld.

1.3 Op 8 juni 2021 hebben toezichthouders van de NVWA op het bedrijf van [naam 4] een hercontrole uitgevoerd. Zij hebben daarvan een rapport van bevindingen van 15 juli 2021 opgemaakt. Daarin is vermeld, voor zover hier van belang, dat het medisch register niet volledig was bijgewerkt. In dat register was onder meer niet vermeld dat voorafgaand aan 8 juni 2021 runderen waren behandeld en medicijnen waren toegediend, als hierna onder 2.2 meer uitgebreid weergegeven.

1.4 Met het besluit van 27 augustus 2021 heeft de minister [naam 4] bericht dat hij op 8 juni 2021 niet had voldaan aan de last van 23 januari 2020, omdat het medisch register niet volledig was ingevuld. [naam 4] verbeurde daarmee een dwangsom. De minister heeft in dat besluit afgezien van invordering van die dwangsom. Het medisch register was voor het grootste gedeelte op orde. Verder had [naam 4] naar eigen zeggen nog niet alles ingevuld omdat hij soms natte handen heeft en het medisch register dan niet nat en vuil wil maken en daarom het register soms in de avond of een dag later pas invult. Het medisch register dat [naam 4] op 15 juni 2021 nastuurde was helemaal bijgewerkt.

Besluiten

2.1 De minister heeft in het besluit van 21 december 2021, voor zover in dit geding van belang, vastgesteld dat [naam 4] op 8 juni 2021 de verplichting om een register bij te houden van alle medische zorg, een randvoorwaarde op het gebied van dierenwelzijn, niet heeft nageleefd (niet-naleving). De minister heeft daarvoor aan [naam 4] voor 2021 een randvoorwaardenkorting van 9% opgelegd. Het gaat hier om een herhaling omdat dit op 6 november 2019 ook is geconstateerd.

2.2 Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2021 ongegrond verklaard. De toezichthouders hebben op 8 juni 2021 geconstateerd dat [naam 4] het registratienummer van het diergeneesmiddel Halocur onjuist had geregistreerd, dat bij dit middel de wachttijd voor vlees niet stond aangegeven, dat bij het op 25 mei 2021 en 5 juni 2021 toegepaste middel Imaverol het registratienummer niet stond vermeld en dat toepassingen van medicijnen op 5, 6, 7, en 8 juni 2021 nog niet in het register waren vermeld. Doordat [naam 4] het register niet correct had bijgehouden, had verontreinigd vlees in de voedselketen terecht kunnen komen. De minister heeft voor dezelfde niet-naleving aan [naam 4] in 2019 een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd. Bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving moet de nieuw op te leggen korting worden vermenigvuldigd met de factor drie. Dat volgt uit artikel 39, vierde lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014).

2.3 Met het herziene bestreden besluit heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister verwijt [naam 4] nog de niet-naleving op 8 juni 2021 van de verplichting om een register bij te houden van alle medische zorg, maar stelt de randvoorwaardenkorting vast op 3%. Dit omdat volgens de minister in 2019 had kunnen worden volstaan met een waarschuwing. Daardoor geldt de niet-naleving in 2021 niet als herhaling van die in 2019. Dat volgt uit artikel 39, derde lid, laatste zin, van Verordening 640/2014. De minister ziet gelet op de ernst van de niet-naleving geen reden om de korting te verlagen naar 1%.

Standpunten van partijen

3.1 [naam 4] betwist dat hij artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd heeft overtreden. [naam 4] vermeldt in het medisch register gedetailleerd welke medische zorg hij heeft toegepast. Dat doet hij altijd binnen enkele dagen. Op 15 juni 2021 was het medisch register bijgewerkt. Uit de wet volgt niet dat dat eerder had gemoeten. Het register was om meerdere redenen op 8 juni 2021 niet bijgewerkt:

- [naam 4] noteerde meerdaagse behandelingen als één behandeling in het medisch register nadat deze waren voltooid. De behandeling met het middel Novacam op 5, 8 en 11 juni 2021 bij rund K35 is op 11 juni 2021 genoteerd;

- [naam 4] noteerde behandelingen soms eerst op een briefje en later in het medisch register als de behandelde dieren in een andere stal stonden dan de stal waarin het medisch register lag. [naam 4] had soms ook natte of vuile handen en wilde het medisch register niet nat en vuil maken;

- [naam 4] vulde behandelingen van de dierenarts soms niet direct, maar in de avond of binnen enkele dagen in het register in, zodat het medisch register goed aansloot bij wat de dierenarts noteerde in de visitebrief. Deze ontving hij na afloop van het bezoek van de dierenarts, meestal pas de avond of de dag erna. Volgens de bijlage bij Richtlijn 98/58, onder 5, geldt dat als gelijkwaardige gegevens voor andere doeleinden moeten worden bijgehouden (zoals de door hem te bewaren visitebrieven van de dierenarts) daarmee voor de doeleinden van de richtlijn kan worden volstaan.

3.2 [naam 4] stelt subsidiair dat de minister geen korting van 3% had moeten opleggen maar een waarschuwing had moeten geven of een korting van 1% had moeten opleggen. De minister heeft [naam 4] onder andere voor een overtreding van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd in 2019 een last onder dwangsom opgelegd. Dat was in een periode waarin het door een samenloop van omstandigheden niet goed ging met het bedrijf. Daar zou de minister als verzachtende omstandigheid rekening mee moeten houden. In het rapport van bevindingen van 15 juli 2021 staat dat de naleving van de maatregel zeer is verbeterd maar dat er enige opmerkingen zijn. De toezichthouders erkennen dus dat [naam 4] een medisch register bijhoudt en dat hij het in de basis goed doet. Enige opmerkingen, waaronder dat op 8 juni 2021 het medisch register niet was bijgewerkt, rechtvaardigen geen korting van 3%. Hierbij komt dat als voor dezelfde niet-naleving in 2019 met een waarschuwing kon worden volstaan, welke waarschuwing [naam 4] niet heeft gekregen, ook voor 2021 met een waarschuwing kon worden volstaan. Temeer omdat het medisch register in 2021 beter was bijgehouden dan in 2019. Dat is voor de NVWA aanleiding geweest om af te zien van het invorderen van de volgens de NVWA op 8 juni 2021 verbeurde dwangsom. De minister zou daarom ook in dit geding niet zwaar moeten tillen aan de gestelde overtreding.

4 De minister voert aan dat een veehouder op grond van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd verplicht is om te registreren welk dier wanneer welke medische zorg heeft gehad. De achtergrond van deze randvoorwaarde is dat voor alle betrokkenen te allen tijde duidelijk moet zijn welke medische zorg verstrekt is. Alleen dan kan een juiste inschatting worden gemaakt van eventueel noodzakelijke nog te verstrekken medische zorg. Artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd bevat geen termijn waarbinnen de verstrekte medische zorg in het register moet zijn opgenomen. De minister stelt zich op het standpunt dat dit dus direct aansluitend aan het verstrekken van de zorg moet gebeuren. Als één behandeling meerdere behandelmomenten omvat, moet dat na ieder afzonderlijk behandelmoment direct worden geregistreerd. Meer tijdsverloop tussen het verstrekken van medische zorg en het opnemen daarvan in het register vergroot de kans op onjuiste en ontbrekende gegevens. Dat kan leiden tot een onjuiste beoordeling van de benodigde nog te verstrekken medische zorg. Het ging om zieke dieren, waarbij het bij uitstek van belang is dat het register volledig is bijgewerkt. Dat had [naam 4] op 8 juni 2021 niet gedaan. De minister ziet geen aanleiding om een lagere randvoorwaardenkorting lager vast te stellen dan 3%.

Beoordeling van het beroep

5 Het beroep tegen het bestreden besluit heeft gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het herziene bestreden besluit. Niet is gebleken dat [naam 4] nog belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit. Het beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit.

6.1 Het College stelt voorop dat op grond van de hierna weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

6.2 Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar artikel 4 van Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (Richtlijn 98/58). Uit de considerans bij Richtlijn 98/58 volgt dat de in die richtlijn vermelde voorschriften minimumnormen zijn en dat die betrekking hebben op dierenwelzijn. Op grond van artikel 4 van Richtlijn 98/58 moeten de lidstaten erop toezien dat dieren (niet zijnde vissen, reptielen of amfibieën) worden gefokt en gehouden onder voorwaarden die stroken met de bepalingen in de bijlage bij de richtlijn. In deze bijlage is onder 5 vermeld dat de eigenaar of houder van de dieren een register moet bijhouden van de verstrekte medische zorg en het bij iedere controle geconstateerde aantal sterfgevallen. Indien gelijkwaardige gegevens voor andere doeleinden moeten worden bijgehouden, kan daarmee ook voor de doeleinden van deze richtlijn worden volstaan. Deze beheerseis is in Nederland uitgewerkt in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, en bijlage 3 punt 13.20, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 2.10 van het Bhd. Uit artikel 2.2 van het Bhd volgt dat artikel 2.10 van het Bhd van toepassing is op dieren die met het oog op de productie van producten, afkomstig van die dieren of voor andere landbouwdoeleinden worden gefokt of gehouden, met uitzondering van vissen, reptielen, amfibieën en ongewervelde dieren.

6.3 Artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd luidt als volgt:

“Onverminderd artikel 1.25 en het overigens krachtens de artikelen 2.2, negende of tiende lid, en 2.19 van de wet [de Wet dieren, College] bepaalde wordt door de houder van een dier een register bijgehouden van de verstrekte medische zorg en het bij iedere controle geconstateerde aantal sterfgevallen.”

7.1 In dit geding is eerst de uitleg van onderdeel 5 van de Bijlage bij Richtlijn 98/58 en van (het conform genoemde bijlage onder 5 uit te leggen) artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd onderwerp van geschil. Het gaat daarbij om de vraag binnen welke termijn verstrekte medische zorg in het medisch register moet zijn vermeld. Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitleg van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt.

7.2 Het College is van oordeel dat het doel van onderdeel 5 van de Bijlage bij Richtlijn 98/58, en daarmee van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd, is het mogelijk maken van de beoordeling welke medische zorg (nog) nodig is. Met het oog daarop moet te allen tijde duidelijk zijn welke medische zorg al is verstrekt. Hieruit volgt dat onder ‘bijhouden’ moet worden verstaan het zo snel mogelijk, in beginsel meteen, vermelden van aan dieren verstrekte medische zorg in het medisch register. Dit is nodig om de kans op omissies en fouten in het medisch register te vermijden, zodat dit register betrouwbaar is. Alleen een betrouwbaar medisch register kan het dierenwelzijn dienen. Deze uitleg volgt voldoende duidelijk uit onderdeel 5 van de bijlage bij Richtlijn 98/58 en artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd. Dat de wetgever in artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd of een toelichting daarop, niet met zoveel woorden heeft vermeld binnen welke termijn het medisch register uiterlijk moet zijn bijgewerkt, terwijl Richtlijn 98/58 daartoe aan de lidstaten wel de ruimte biedt, doet aan het voorgaande niet af. Het betoog van [naam 4] dat sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel omdat hem op grond van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd niet duidelijk is wat van hem wordt verwacht, slaagt gelet op het voorgaande niet.

7.3 In dit geding moet vervolgens de vraag worden beantwoord of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam 4] op 8 juni 2021 artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd niet heeft nageleefd. Tussen partijen is niet in geschil dat op die datum zijn medisch register niet volledig en juist was bijgewerkt, zoals onder 2.2 is weergegeven. Het betoog van [naam 4] dat hij het register in de avond of de volgende dag bijwerkt, helpt hem in dit geding niet, reeds omdat dat niet is gebeurd met betrekking tot de data 5 en 6 juni. Dat hij het register soms later bijwerkte omdat hij dat niet met natte handen meteen wilde doen, of omdat het register in een andere stal lag, of omdat hij eerst het einde van een meerdaagse behandeling of de visitebrief van de dierenarts afwachtte, maakt niet dat er in die gevallen geen sprake is van een niet-naleving. Dat het medisch register van [naam 4] op 15 juni 2021 was bijgewerkt, helpt hem evenmin, omdat dat register op grond van artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd eerder bijgewerkt had moeten zijn. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het zo snel mogelijk, in beginsel meteen, in het medisch register moeten vermelden van verstrekte medische zorg, is het College met de minister van oordeel dat [naam 4] op 8 juni 2021 artikel 2.10, eerste lid, van het Bhd niet heeft nageleefd.

7.4 Vervolgens is de vraag aan de orde of de minister in het herziene bestreden besluit de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 3%.

7.5 Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatie-gedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, in het geheel geen verlagingen op te leggen. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet‑naleving.

7.6 De minister heeft in dit geval vanwege de ernst van de niet-naleving terecht geen aanleiding gezien om tot een lagere korting over te gaan dan de in de regel op te leggen korting van 3%. Het ging om het bijhouden van verstrekte medische zorg aan zieke dieren, waarbij het bij uitstek van belang is dat het medisch register volledig is bijgewerkt. Vanwege de niet-geringe ernst kon niet worden volstaan met een waarschuwing of een lagere korting. Dat volgens [naam 4] de niet-naleving in 2021 minder ernstig was dan die in 2019 en dat de NVWA heeft afgezien van het innen van de met de niet-naleving op 8 juni 2021 verbeurde dwangsom leidt niet tot een ander oordeel.

8 Het beroep tegen het herziene bestreden besluit is ongegrond. Het College ziet in wat hiervoor onder 5 is overwogen aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb de minister te veroordelen in de door [naam 4] in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Ook moet de minister het betaalde griffierecht vergoeden.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

9.1 [naam 4] heeft op de zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en van artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

9.2 In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

9.3 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 31 januari 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met ruim acht maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 4] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-.

9.4 Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan [naam 4] .

10 Tot slot zal het College de Staat veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 875,-).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het herziene bestreden besluit ongegrond;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [naam 4] te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 4] tot een bedrag van € 1.750,-;

- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.000,- aan [naam 4] voor immateriële schade;

- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van [naam 4] tot een bedrag van € 437,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2024.

w.g. A. Venekamp w.g. J.W.E. Pinckaers