ECLI:NL:CBB:2024:550

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/392 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen [naam 1] en [naam 2] (gebroeders [naam 1] ), voorheen handelend onder de naam V.o.f. Gebroeders [naam 3], te [plaats] (vennootschap) (gemachtigde: mr. N. Bouwman) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 23 september 2020 (beschikking) heeft de minister de vennootschap op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) in plaats van de hierna onder 1.2 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 27.538,- (periode 1), € 23.059,- (periode 2), € 22.310,- (periode 3), € 29.122,- (periode 4) en € 27.802,- (periode 5) (naheffing). Met het besluit van 12 januari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap en de gebroeders [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en deze beschikking voor het overige gehandhaafd. De gebroeders [naam 1] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De zitting van een enkelvoudige kamer was op 23 november 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 4] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het College heeft het voornemen tot het inschakelen van de deskundige dr. R. Jorritsma, universitair hoofddocent Gezondheidszorg Landbouwhuisdieren aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (Jorritsma), en de aan de deskundige voor te leggen vragen medegedeeld aan partijen. Partijen hebben hun wensen omtrent het onderzoek schriftelijk aan het College kenbaar gemaakt. Het College heeft Jorritsma als deskundige benoemd. Jorritsma heeft naar aanleiding van vragen van het College een rapport uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijzen daarop gegeven. De gebroeders [naam 1] hebben nadere stukken ingezonden. De zitting van de meervoudige kamer was op 13 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde Eleveld van de minister. Ook was voor de minister aanwezig [naam 5] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (peildatum) en kent hij een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. De heffing is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden (GVE), waarbij een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd telt voor 0,53 GVE en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd voor 1 GVE. 1.2 Met de besluiten van 2 december, 6 december, 9 december en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan de vennootschap solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 5.899,- voor periode 1, € 4.702,- voor periode 2, € 4.360,- voor periode 3 en € 4.292,- voor periode 5. Voor periode 4 heeft de minister een hoge geldsom opgelegd van € 24.710,-. Met het besluit van 28 november 2018 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard en de besluiten over de periode 1 tot en met 5 gehandhaafd. 1.3 In het najaar van 2017 signaleerde de NVWA dat melkveebedrijven meer tweelingen of meerlingen registreerden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) dan in voorafgaande jaren. Bij de NVWA ontstond het vermoeden dat het aantal GVE dat geregistreerd stond kunstmatig lager werd gehouden dan het daadwerkelijk aanwezige aantal GVE. Het kwam voor dat kalveren van vaarzen (dat zijn jonge koeien van ongeveer 2 jaar die nog niet of voor de eerste maal gekalfd hebben) niet als geboren uit die vaarzen werden geregistreerd, maar als een meerling uit een ander moederdier. Hiermee kon financieel voordeel worden behaald omdat dan de heffing lager was. Bij de vennootschap waren volgens het I&R-systeem 32 kalveren (10,1%) als meerling geregistreerd in 2017, beduidend meer dan het landelijk gemiddelde van 3 tot 5% en ook meer dan eerdere jaren op het bedrijf van de vennootschap, namelijk veertien tweelingkalveren in 2015 en acht in 2016. Er waren daarnaast twintig vaarzen ouder dan 27 maanden zonder kalfdatum aanwezig op het bedrijf. Volgens de minister is de eerste kalfleeftijd doorgaans ongeveer 26 maanden. Dit was aanleiding voor nader onderzoek van de NVWA op het bedrijf. 1.4 De NVWA heeft na een eerste bezoek aan het bedrijf op 22 januari 2018 inspecties verricht op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] op 24 januari 2018 en 19 april 2018. De NVWA heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het rapport van bevindingen met het nummer 109126 van 22 april 2018 (rapport van bevindingen) en het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 2 juli 2020 (proces-verbaal). Op 19 april 2018 was naast de buitengewoon opsporingsambtenaren van de NVWA toezichthoudend dierenarts [naam 8] aanwezig. [naam 8] heeft een veterinaire verklaring opgesteld, op ambtseed opgemaakt en gedateerd 21 april 2018. Toezichthouder [naam 5] verklaart in het proces-verbaal dat hij op 24 januari 2018 op basis van zijn ervaring en in vergelijking met melkgevende runderen aan de uierontwikkeling van 33 runderen zag dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte van een (dood of levend geboren) kalf moesten hebben doorgemaakt. Hij zag dat de spenen groter waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt, is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus [naam 5] . Bij deze 33 vaarzen is nooit een geboortemelding of een doodgeboorte van een nakomeling/kalf geregistreerd in het I&R-systeem. [naam 5] concludeert dat deze 33 runderen absoluut gekalfd hadden en ook op dat moment nog gemolken werden of gemolken zijn (tot ze drooggezet zijn; droogzetten wil zeggen dat de runderen in de herstelfase zitten, na een melkgevende periode, meestal nadat ze opnieuw drachtig zijn geworden). [naam 5] merkt ook op dat de melkkoeien van de gebroeders [naam 1] er erg goed uitzagen. [naam 5] zag geen enkel verschil tussen de overige melkkoeien van de gebroeders [naam 1] en de 33 runderen die beschreven worden. Toezichthouder en dierenarts [naam 8] heeft de runderen en op 24 januari 2018 gemaakte foto’s van de runderen gezien. Hij verklaart over de twaalf runderen waar het om gaat, die deels drachtig waren ten tijde van de inspectie, dat de vorm van de uiers niet paste bij pinken die nooit eerder gekalfd hebben. Een pink die 2,5 maand voor kalven is, heeft nog bijna geen zichtbare uier. Pas in de laatste weken voor kalven komt de uier tot ontwikkeling, aldus de verklaring. De NVWA heeft geconcludeerd dat deze 33 runderen in januari 2018 melkgevend waren. Hierbij baseerde de NVWA zich voornamelijk op de waarneming van de uiers van de runderen. Op grond van de inseminatiegegevens of data van mogelijke verwerpingen of op basis van de leeftijd heeft de NVWA kalfdata geschat. Voor de naheffing zijn twaalf runderen met een aldus vastgestelde kalfdatum van vóór april 2017 meegeteld. 1.5 De NVWA heeft het proces-verbaal ingezonden bij het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. De officier van justitie heeft op 19 juli 2022 meegedeeld dat de vennootschap niet verder wordt vervolgd, omdat het feit waarvan zij werd verdacht te oud was. 1.6 De vennootschap exploiteerde tot 1 januari 2019 een melkveebedrijf. Zij is met ingang van 1 januari 2019 ontbonden.

Tenaamstelling besluit 6.1 De naheffing ziet op het jaar 2017, toen de vennootschap nog houdster was van de vrouwelijke runderen waarover de heffing wordt berekend. De vennootschap is daarom terecht als normadressaat voor de toepassing van de Regeling aangemerkt. Ten tijde van het nemen van de beschikking in 2020 tot oplegging van de naheffing was de vennootschap al ontbonden. De beschikking had daarom tot de gebroeders [naam 1] als voormalig vennoten gericht moeten worden. Nu zij allebei tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de beschikking zijn zij niet in hun belang geschaad door de omstandigheid dat het besluit aan de vennootschap was gericht, naar op de eerste zitting ook is erkend. Het betoog van de gebroeders [naam 1] dat geen naheffing kon worden opgelegd, slaagt dus niet. Uitleg van de Regeling 6.2 De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’. Wel is duidelijk dat het onderscheid tussen runderen die wel en niet gekalfd hebben in de Regeling samenhangt met de melkgift. Het doel van de Regeling is immers het terugdringen van de fosfaatuitstoot door de melkveehouderij. De minister heeft toegelicht dat een rund dat nog geen kalf heeft gekregen, geen melk geeft. Zonder melkgift is sprake van een lagere fosfaatproductie per rund. De minister gaat er daarbij van uit dat het rund meer dan zeven maanden drachtig is geweest. Tijdens het laatste trimester van de dracht neemt de omvang van de uier van het moederdier fors toe. Rond het kalven kan de volledig ontwikkelde uier een grote hoeveelheid melk produceren voor een langere periode. Bij abortus na een dracht van minder dan zeven maanden wordt een niet levensvatbaar kalf, dat wil zeggen een foetus, geboren. Dan is de uier van het moederdier onvolledig ontwikkeld en zal de te verwachten melkproductie zeer onvoldoende tot onbestaand zijn, aldus de minister. Hierbij verwijst de minister naar publicaties van de faculteiten Diergeneeskunde van de Universiteit van Gent en van de Universiteit Utrecht. Het College kan deze uitleg volgen. Bepalend is dus of een rund melk geeft. Het College volgt de gebroeders [naam 1] daarom niet in het betoog dat van ‘kalven’ in de zin van de Regeling pas sprake is als een rund een levend kalf ter wereld heeft gebracht en daardoor een succesvolle lactatie op gang is gekomen.

6.3 De gebroeders [naam 1] bestrijden dat op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan. De minister baseert het bestreden besluit op het rapport van bevindingen en het proces-verbaal. De toezichthouders hebben bij de inspectie op het bedrijf gezien dat bij de twaalf vaarzen de ontwikkeling van de uier volledig was en dat de volledig ontwikkelde spenen dusdanig groot waren dat deze runderen melk produceerden. Op basis van hun ervaring en bij vergelijking met de andere aanwezige melkgevende runderen zagen de toezichthouders aan de uierontwikkeling van deze vaarzen dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte moesten hebben doorgemaakt. Zij zagen dat de spenen volgroeid waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus de toezichthouders. De minister ziet op basis van de kennis en ervaring van de NVWA-toezichthouders geen grond om te twijfelen aan hun bevindingen. 6.4 Omdat de opgelegde naheffing vooral steunt op de bevindingen van de toezichthouders heeft het College Jorritsma als deskundige benoemd en aan hem vragen gesteld over de validiteit van deze bevindingen. Het College sluit zich aan bij de conclusies van Jorritsma en maakt deze tot de zijne. Jorritsma beantwoordt de vraag of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan als volgt: “De omvang van het uier en de spenen kunnen in veel gevallen inderdaad uitsluitsel geven over de vraag of de dieren hebben gekalfd of aan het eind van de dracht hebben verworpen of geaborteerd. Het geldt dus niet voor situaties waarin de verwerping of abortus vroeger in de dracht heeft plaatsgevonden en er geen lactatie is gestart. Kortom, het is over het algemeen goed mogelijk ook vast te stellen dat er een lactatie is gestart en dat is het geval na een normale dracht en ook bij een aantal dieren die aan het eind van de dracht hebben geaborteerd of verworpen. […]” Aan Jorritsma zijn ook de vragen voorgelegd of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld in welk stadium van de dracht de runderen hebben gekalfd, dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan en of dit specifieke deskundigheid vereist. Hij verklaart hierover: “Zoals door anderen in het dossier is aangegeven, is het op gang komen van de melkproductie bij koeien na verwerpen of abortus vrij zeldzaam. Uier en spenen zullen daarom bij verreweg de meeste dieren niet of nauwelijks en ontwikkeld zijn en daarmee duidelijk verschillen van uiers en spenen van koeien die normaal gekald hebben. Ik verwacht dat er niet of nauwelijks variatie is in de visuele waarneming van de zich ontwikkelende uiers bij dieren die in verschillende stadia van de dracht verwerpen of aborteren. […] Voor het aan de hand van observaties van (onder andere) uiers en spenen vaststellen of de koeien hebben gekalfd is weliswaar enige ervaring, maar geen specialistische kennis nodig. Naar mijn inschatting moet iedereen die een aantal maanden op een melkveebedrijf werkt of er regelmatig rondloopt en daarbij daadwerkelijk met alle diergroepen in contact komt in staat zijn om het onderzoek uit te voeren. […]”. Verder acht Jorritsma foto’s van koeien waarop ook de uier en de spenen duidelijk te zien zijn, geschikt om een oordeel te vellen over de vraag of een koe al dan niet melk geeft of recent heeft gegeven. Hij merkt daarbij op dat een aantal foto’s in de dossiers niet scherp of te donker is en dat daarnaast uiers, spenen en buikwand niet altijd goed op de foto staan. In die gevallen is het lastig om een oordeel te vellen, aldus Jorritsma. Jorritsma heeft vermeld op welke foto’s in het dossier naar zijn oordeel een koe te zien is die gekalfd heeft en lacterend is of recent is geweest. Hierbij noemt Jorritsma de nummers van elf van de twaalf runderen waar het in dit geding om gaat. 6.5 De bevindingen van het onderzoek zijn zowel neergelegd in het rapport van bevindingen als in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een dergelijk op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller weergeven. Dit geldt ook voor het rapport van bevindingen, voor zover dat al afwijkt van het proces-verbaal. Het rapport van bevindingen is weliswaar slechts “naar waarheid” opgemaakt en aan de vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe dan aan een op ambtseed of -belofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat de minister zich niet op dit rapport mocht baseren. Het rapport van bevindingen is namelijk voor zover hier van belang opgemaakt door dezelfde toezichthouders als het proces-verbaal ( [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ), op basis van dezelfde waarnemingen en bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van – in dit geval – een onjuiste registratie van de betrokken runderen ten grondslag kunnen worden gelegd. 6.6 De gebroeders [naam 1] hebben tegen het rapport van Jorritsma ingebracht dat de uiervorming van de twaalf runderen te verklaren is doordat acht runderen geheel en drie bijna in het laatste trimester van de dracht waren. Uit de uiervorming kan daarom niet geconcludeerd worden dat de runderen in 2017 hadden gekalfd. Zij hebben hierbij een beroep gedaan op de rapporten van [naam 9] en [naam 10] . 6.6.1 [naam 9] stelt dat de lactatie van runderen uit 2015 pas in 2018 is aangevangen door een BVD-infectie en het Schmallenbergvirus op het bedrijf en de planning in het kader van de Regeling. BVD kan leiden tot verwerpingen gedurende de hele dracht en het Schmallenbergvirus tot de geboorte van misvormde kalveren. Het College kan deze alternatieve verklaring voor de bevindingen van de toezichthouders niet volgen. Gelet op de bevindingen van de NVWA hadden de runderen volledig ontwikkelde uiers. Dit bestrijdt [naam 9] niet. Uit het rapport van Jorritsma kan worden geconcludeerd dat de uiers bij een verwerping niet volledig ontwikkeld zijn en dat is in overeenstemming met de door de minister aangehaalde wetenschappelijke literatuur. Verwerpingen door ziekte kunnen dus, anders dan de gebroeders [naam 1] en [naam 9] stellen, geen verklaring zijn voor de waarnemingen van de NVWA. Daar komt bij dat de stelling dat de BVD en het Schmallenbergvirus een groot probleem vormden op het bedrijf geen steun vindt in de gegevens die naar voren komen uit het NVWA-onderzoek. Uit het proces-verbaal blijkt dat bij drie van de 33 vaarzen antistoffen tegen BVD zijn aangetoond. Het Schmallenbergvirus is bij twee oudere runderen aangetoond, maar niet bij (één van) de 33 dieren. Weliswaar is door de gebroeders [naam 1] hierover verklaard dat niet alle dieren zijn onderzocht op deze virussen (maar een deel dus wel), maar ook uit het verdere onderzoek van de NVWA blijkt niet van verwerpingen door BVD en het Schmallenbergvirus. De koeien werden in 2017 niet ingeënt tegen BVD. De gebroeders [naam 1] hebben geen verworpen kalveren laten onderzoeken door de Gezondheidsdienst voor dieren.

7 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Overschrijding van de redelijke termijn 8.1 De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 8.2 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 3 november 2020. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim negen maanden is overschreden. Deze termijnoverschrijding is deels veroorzaakt doordat de minister niet direct het gehele proces-verbaal met bijlagen heeft ingezonden en door de noodzaak in beroep een deskundige te benoemen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat gebroeders [naam 1] recht hebben op een schadevergoeding van € 2.000,-. 8.3 De minister heeft op 12 januari 2022 een beslissing op het bezwaar genomen. Van de overschrijding van de redelijke termijn is daarom een periode van afgerond acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rechterlijke fase heeft afgerond 31 maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is (31-18 =) 13 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 761,90 (8/21 deel van € 2.000,-) aan de gebroeders [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.238,10 (13/21 deel van € 2.000,-). 8.4 Het College zal de minister en de Staat veroordelen in de door de gebroeders [naam 1] gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zal het College de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten veroordelen.

Het College: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt de minister tot betaling van € 761,90 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.238,10 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de minister in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75; veroordeelt de Staat in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Regeling fosfaatreductieplan 2017 Artikel 1 (begripsbepalingen)1. In deze regeling wordt verstaan onder: a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking; b. I&R-systeem: I&R-systeem rund als bedoeld in artikel 14, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren; c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R-systeem; d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid; e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal; f. GVE: grootvee-eenheid; g. Verordening (EU) nr. 1408/2013:Verordening (EU) nr. 1408/2013 van de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PB L 352); h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet; i. fosfaatruimte: fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet, waarbij in afwijking van dat onderdeel ll, voor natuurterrein zijnde grasland, wordt gerekend met 70 kilogram fosfaat per hectare en voor overig natuurterrein 20 kilogram fosfaat per hectare; j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 waarbij wordt uitgegaan: 1° van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of 2° van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100; k. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; l. jongveegetal: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. 2. Voor de toepassing van deze regeling worden maart en april 2017 aangeduid als periode 1, mei en juni 2017 aangeduid als periode 2, juli en augustus 2017 aangeduid als periode 3, september en oktober 2017 aangeduid als periode 4 en november en december 2017 aangeduid als periode 5. Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE) Onder rund als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen d, e en l, de artikelen 4, derde tot en met negende lid, 6, tweede tot en met achtste lid, 7, 9, eerste, tweede, vijfde, zesde en achtste tot en met tiende lid, 11, 12, eerste en tweede lid, en 13, wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren: a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar; b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd; c. 1 GVE voor een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. (…) Artikel 4 (geldsom) 1. De minister legt de houder de verplichting op tot betaling van een geldsom in euro’s. 2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt voor elk van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5. 3. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor periode 1 overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging: (het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 4. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor elk van de perioden 2, 3, 4 en 5 overeen met de hoogste uitkomst van de volgende vermenigvuldigingen: a. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480; b. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden dat ten minste eenmaal heeft gekalfd vermeerderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen en vervolgens verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 5. In zoverre in afwijking van het vierde lid wordt de hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 of 5 uitsluitend berekend op grond van het vierde lid, aanhef en onderdeel a, mits in het geval bij afvoer op of na 1 juni in periode 2, of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5, van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of wel in verband met sterfte. 6. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 1 niet verschuldigd indien in de maand april van periode 1: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand. 7. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5, niet verschuldigd indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal. 8.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/392 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen [naam 1] en [naam 2] (gebroeders [naam 1] ), voorheen handelend onder de naam V.o.f. Gebroeders [naam 3], te [plaats] (vennootschap) (gemachtigde: mr. N. Bouwman) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 23 september 2020 (beschikking) heeft de minister de vennootschap op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) in plaats van de hierna onder 1.2 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 27.538,- (periode 1), € 23.059,- (periode 2), € 22.310,- (periode 3), € 29.122,- (periode 4) en € 27.802,- (periode 5) (naheffing). Met het besluit van 12 januari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap en de gebroeders [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en deze beschikking voor het overige gehandhaafd. De gebroeders [naam 1] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De zitting van een enkelvoudige kamer was op 23 november 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 4] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het College heeft het voornemen tot het inschakelen van de deskundige dr. R. Jorritsma, universitair hoofddocent Gezondheidszorg Landbouwhuisdieren aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (Jorritsma), en de aan de deskundige voor te leggen vragen medegedeeld aan partijen. Partijen hebben hun wensen omtrent het onderzoek schriftelijk aan het College kenbaar gemaakt. Het College heeft Jorritsma als deskundige benoemd. Jorritsma heeft naar aanleiding van vragen van het College een rapport uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijzen daarop gegeven. De gebroeders [naam 1] hebben nadere stukken ingezonden. De zitting van de meervoudige kamer was op 13 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde Eleveld van de minister. Ook was voor de minister aanwezig [naam 5] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (peildatum) en kent hij een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. De heffing is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden (GVE), waarbij een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd telt voor 0,53 GVE en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd voor 1 GVE. 1.2 Met de besluiten van 2 december, 6 december, 9 december en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan de vennootschap solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 5.899,- voor periode 1, € 4.702,- voor periode 2, € 4.360,- voor periode 3 en € 4.292,- voor periode 5. Voor periode 4 heeft de minister een hoge geldsom opgelegd van € 24.710,-. Met het besluit van 28 november 2018 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard en de besluiten over de periode 1 tot en met 5 gehandhaafd. 1.3 In het najaar van 2017 signaleerde de NVWA dat melkveebedrijven meer tweelingen of meerlingen registreerden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) dan in voorafgaande jaren. Bij de NVWA ontstond het vermoeden dat het aantal GVE dat geregistreerd stond kunstmatig lager werd gehouden dan het daadwerkelijk aanwezige aantal GVE. Het kwam voor dat kalveren van vaarzen (dat zijn jonge koeien van ongeveer 2 jaar die nog niet of voor de eerste maal gekalfd hebben) niet als geboren uit die vaarzen werden geregistreerd, maar als een meerling uit een ander moederdier. Hiermee kon financieel voordeel worden behaald omdat dan de heffing lager was. Bij de vennootschap waren volgens het I&R-systeem 32 kalveren (10,1%) als meerling geregistreerd in 2017, beduidend meer dan het landelijk gemiddelde van 3 tot 5% en ook meer dan eerdere jaren op het bedrijf van de vennootschap, namelijk veertien tweelingkalveren in 2015 en acht in 2016. Er waren daarnaast twintig vaarzen ouder dan 27 maanden zonder kalfdatum aanwezig op het bedrijf. Volgens de minister is de eerste kalfleeftijd doorgaans ongeveer 26 maanden. Dit was aanleiding voor nader onderzoek van de NVWA op het bedrijf. 1.4 De NVWA heeft na een eerste bezoek aan het bedrijf op 22 januari 2018 inspecties verricht op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] op 24 januari 2018 en 19 april 2018. De NVWA heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het rapport van bevindingen met het nummer 109126 van 22 april 2018 (rapport van bevindingen) en het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 2 juli 2020 (proces-verbaal). Op 19 april 2018 was naast de buitengewoon opsporingsambtenaren van de NVWA toezichthoudend dierenarts [naam 8] aanwezig. [naam 8] heeft een veterinaire verklaring opgesteld, op ambtseed opgemaakt en gedateerd 21 april 2018. Toezichthouder [naam 5] verklaart in het proces-verbaal dat hij op 24 januari 2018 op basis van zijn ervaring en in vergelijking met melkgevende runderen aan de uierontwikkeling van 33 runderen zag dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte van een (dood of levend geboren) kalf moesten hebben doorgemaakt. Hij zag dat de spenen groter waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt, is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus [naam 5] . Bij deze 33 vaarzen is nooit een geboortemelding of een doodgeboorte van een nakomeling/kalf geregistreerd in het I&R-systeem. [naam 5] concludeert dat deze 33 runderen absoluut gekalfd hadden en ook op dat moment nog gemolken werden of gemolken zijn (tot ze drooggezet zijn; droogzetten wil zeggen dat de runderen in de herstelfase zitten, na een melkgevende periode, meestal nadat ze opnieuw drachtig zijn geworden). [naam 5] merkt ook op dat de melkkoeien van de gebroeders [naam 1] er erg goed uitzagen. [naam 5] zag geen enkel verschil tussen de overige melkkoeien van de gebroeders [naam 1] en de 33 runderen die beschreven worden. Toezichthouder en dierenarts [naam 8] heeft de runderen en op 24 januari 2018 gemaakte foto’s van de runderen gezien. Hij verklaart over de twaalf runderen waar het om gaat, die deels drachtig waren ten tijde van de inspectie, dat de vorm van de uiers niet paste bij pinken die nooit eerder gekalfd hebben. Een pink die 2,5 maand voor kalven is, heeft nog bijna geen zichtbare uier. Pas in de laatste weken voor kalven komt de uier tot ontwikkeling, aldus de verklaring. De NVWA heeft geconcludeerd dat deze 33 runderen in januari 2018 melkgevend waren. Hierbij baseerde de NVWA zich voornamelijk op de waarneming van de uiers van de runderen. Op grond van de inseminatiegegevens of data van mogelijke verwerpingen of op basis van de leeftijd heeft de NVWA kalfdata geschat. Voor de naheffing zijn twaalf runderen met een aldus vastgestelde kalfdatum van vóór april 2017 meegeteld. 1.5 De NVWA heeft het proces-verbaal ingezonden bij het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. De officier van justitie heeft op 19 juli 2022 meegedeeld dat de vennootschap niet verder wordt vervolgd, omdat het feit waarvan zij werd verdacht te oud was. 1.6 De vennootschap exploiteerde tot 1 januari 2019 een melkveebedrijf. Zij is met ingang van 1 januari 2019 ontbonden.

Tenaamstelling besluit 6.1 De naheffing ziet op het jaar 2017, toen de vennootschap nog houdster was van de vrouwelijke runderen waarover de heffing wordt berekend. De vennootschap is daarom terecht als normadressaat voor de toepassing van de Regeling aangemerkt. Ten tijde van het nemen van de beschikking in 2020 tot oplegging van de naheffing was de vennootschap al ontbonden. De beschikking had daarom tot de gebroeders [naam 1] als voormalig vennoten gericht moeten worden. Nu zij allebei tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de beschikking zijn zij niet in hun belang geschaad door de omstandigheid dat het besluit aan de vennootschap was gericht, naar op de eerste zitting ook is erkend. Het betoog van de gebroeders [naam 1] dat geen naheffing kon worden opgelegd, slaagt dus niet. Uitleg van de Regeling 6.2 De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’. Wel is duidelijk dat het onderscheid tussen runderen die wel en niet gekalfd hebben in de Regeling samenhangt met de melkgift. Het doel van de Regeling is immers het terugdringen van de fosfaatuitstoot door de melkveehouderij. De minister heeft toegelicht dat een rund dat nog geen kalf heeft gekregen, geen melk geeft. Zonder melkgift is sprake van een lagere fosfaatproductie per rund. De minister gaat er daarbij van uit dat het rund meer dan zeven maanden drachtig is geweest. Tijdens het laatste trimester van de dracht neemt de omvang van de uier van het moederdier fors toe. Rond het kalven kan de volledig ontwikkelde uier een grote hoeveelheid melk produceren voor een langere periode. Bij abortus na een dracht van minder dan zeven maanden wordt een niet levensvatbaar kalf, dat wil zeggen een foetus, geboren. Dan is de uier van het moederdier onvolledig ontwikkeld en zal de te verwachten melkproductie zeer onvoldoende tot onbestaand zijn, aldus de minister. Hierbij verwijst de minister naar publicaties van de faculteiten Diergeneeskunde van de Universiteit van Gent en van de Universiteit Utrecht. Het College kan deze uitleg volgen. Bepalend is dus of een rund melk geeft. Het College volgt de gebroeders [naam 1] daarom niet in het betoog dat van ‘kalven’ in de zin van de Regeling pas sprake is als een rund een levend kalf ter wereld heeft gebracht en daardoor een succesvolle lactatie op gang is gekomen.

6.3 De gebroeders [naam 1] bestrijden dat op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan. De minister baseert het bestreden besluit op het rapport van bevindingen en het proces-verbaal. De toezichthouders hebben bij de inspectie op het bedrijf gezien dat bij de twaalf vaarzen de ontwikkeling van de uier volledig was en dat de volledig ontwikkelde spenen dusdanig groot waren dat deze runderen melk produceerden. Op basis van hun ervaring en bij vergelijking met de andere aanwezige melkgevende runderen zagen de toezichthouders aan de uierontwikkeling van deze vaarzen dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte moesten hebben doorgemaakt. Zij zagen dat de spenen volgroeid waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus de toezichthouders. De minister ziet op basis van de kennis en ervaring van de NVWA-toezichthouders geen grond om te twijfelen aan hun bevindingen. 6.4 Omdat de opgelegde naheffing vooral steunt op de bevindingen van de toezichthouders heeft het College Jorritsma als deskundige benoemd en aan hem vragen gesteld over de validiteit van deze bevindingen. Het College sluit zich aan bij de conclusies van Jorritsma en maakt deze tot de zijne. Jorritsma beantwoordt de vraag of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan als volgt: “De omvang van het uier en de spenen kunnen in veel gevallen inderdaad uitsluitsel geven over de vraag of de dieren hebben gekalfd of aan het eind van de dracht hebben verworpen of geaborteerd. Het geldt dus niet voor situaties waarin de verwerping of abortus vroeger in de dracht heeft plaatsgevonden en er geen lactatie is gestart. Kortom, het is over het algemeen goed mogelijk ook vast te stellen dat er een lactatie is gestart en dat is het geval na een normale dracht en ook bij een aantal dieren die aan het eind van de dracht hebben geaborteerd of verworpen. […]” Aan Jorritsma zijn ook de vragen voorgelegd of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld in welk stadium van de dracht de runderen hebben gekalfd, dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan en of dit specifieke deskundigheid vereist. Hij verklaart hierover: “Zoals door anderen in het dossier is aangegeven, is het op gang komen van de melkproductie bij koeien na verwerpen of abortus vrij zeldzaam. Uier en spenen zullen daarom bij verreweg de meeste dieren niet of nauwelijks en ontwikkeld zijn en daarmee duidelijk verschillen van uiers en spenen van koeien die normaal gekald hebben. Ik verwacht dat er niet of nauwelijks variatie is in de visuele waarneming van de zich ontwikkelende uiers bij dieren die in verschillende stadia van de dracht verwerpen of aborteren. […] Voor het aan de hand van observaties van (onder andere) uiers en spenen vaststellen of de koeien hebben gekalfd is weliswaar enige ervaring, maar geen specialistische kennis nodig. Naar mijn inschatting moet iedereen die een aantal maanden op een melkveebedrijf werkt of er regelmatig rondloopt en daarbij daadwerkelijk met alle diergroepen in contact komt in staat zijn om het onderzoek uit te voeren. […]”. Verder acht Jorritsma foto’s van koeien waarop ook de uier en de spenen duidelijk te zien zijn, geschikt om een oordeel te vellen over de vraag of een koe al dan niet melk geeft of recent heeft gegeven. Hij merkt daarbij op dat een aantal foto’s in de dossiers niet scherp of te donker is en dat daarnaast uiers, spenen en buikwand niet altijd goed op de foto staan. In die gevallen is het lastig om een oordeel te vellen, aldus Jorritsma. Jorritsma heeft vermeld op welke foto’s in het dossier naar zijn oordeel een koe te zien is die gekalfd heeft en lacterend is of recent is geweest. Hierbij noemt Jorritsma de nummers van elf van de twaalf runderen waar het in dit geding om gaat. 6.5 De bevindingen van het onderzoek zijn zowel neergelegd in het rapport van bevindingen als in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een dergelijk op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller weergeven. Dit geldt ook voor het rapport van bevindingen, voor zover dat al afwijkt van het proces-verbaal. Het rapport van bevindingen is weliswaar slechts “naar waarheid” opgemaakt en aan de vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe dan aan een op ambtseed of -belofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat de minister zich niet op dit rapport mocht baseren. Het rapport van bevindingen is namelijk voor zover hier van belang opgemaakt door dezelfde toezichthouders als het proces-verbaal ( [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ), op basis van dezelfde waarnemingen en bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van – in dit geval – een onjuiste registratie van de betrokken runderen ten grondslag kunnen worden gelegd. 6.6 De gebroeders [naam 1] hebben tegen het rapport van Jorritsma ingebracht dat de uiervorming van de twaalf runderen te verklaren is doordat acht runderen geheel en drie bijna in het laatste trimester van de dracht waren. Uit de uiervorming kan daarom niet geconcludeerd worden dat de runderen in 2017 hadden gekalfd. Zij hebben hierbij een beroep gedaan op de rapporten van [naam 9] en [naam 10] . 6.6.1 [naam 9] stelt dat de lactatie van runderen uit 2015 pas in 2018 is aangevangen door een BVD-infectie en het Schmallenbergvirus op het bedrijf en de planning in het kader van de Regeling. BVD kan leiden tot verwerpingen gedurende de hele dracht en het Schmallenbergvirus tot de geboorte van misvormde kalveren. Het College kan deze alternatieve verklaring voor de bevindingen van de toezichthouders niet volgen. Gelet op de bevindingen van de NVWA hadden de runderen volledig ontwikkelde uiers. Dit bestrijdt [naam 9] niet. Uit het rapport van Jorritsma kan worden geconcludeerd dat de uiers bij een verwerping niet volledig ontwikkeld zijn en dat is in overeenstemming met de door de minister aangehaalde wetenschappelijke literatuur. Verwerpingen door ziekte kunnen dus, anders dan de gebroeders [naam 1] en [naam 9] stellen, geen verklaring zijn voor de waarnemingen van de NVWA. Daar komt bij dat de stelling dat de BVD en het Schmallenbergvirus een groot probleem vormden op het bedrijf geen steun vindt in de gegevens die naar voren komen uit het NVWA-onderzoek. Uit het proces-verbaal blijkt dat bij drie van de 33 vaarzen antistoffen tegen BVD zijn aangetoond. Het Schmallenbergvirus is bij twee oudere runderen aangetoond, maar niet bij (één van) de 33 dieren. Weliswaar is door de gebroeders [naam 1] hierover verklaard dat niet alle dieren zijn onderzocht op deze virussen (maar een deel dus wel), maar ook uit het verdere onderzoek van de NVWA blijkt niet van verwerpingen door BVD en het Schmallenbergvirus. De koeien werden in 2017 niet ingeënt tegen BVD. De gebroeders [naam 1] hebben geen verworpen kalveren laten onderzoeken door de Gezondheidsdienst voor dieren.

7 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Overschrijding van de redelijke termijn 8.1 De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 8.2 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 3 november 2020. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim negen maanden is overschreden. Deze termijnoverschrijding is deels veroorzaakt doordat de minister niet direct het gehele proces-verbaal met bijlagen heeft ingezonden en door de noodzaak in beroep een deskundige te benoemen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat gebroeders [naam 1] recht hebben op een schadevergoeding van € 2.000,-. 8.3 De minister heeft op 12 januari 2022 een beslissing op het bezwaar genomen. Van de overschrijding van de redelijke termijn is daarom een periode van afgerond acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rechterlijke fase heeft afgerond 31 maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is (31-18 =) 13 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 761,90 (8/21 deel van € 2.000,-) aan de gebroeders [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.238,10 (13/21 deel van € 2.000,-). 8.4 Het College zal de minister en de Staat veroordelen in de door de gebroeders [naam 1] gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zal het College de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten veroordelen.

Het College: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt de minister tot betaling van € 761,90 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.238,10 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de minister in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75; veroordeelt de Staat in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Regeling fosfaatreductieplan 2017 Artikel 1 (begripsbepalingen)1. In deze regeling wordt verstaan onder: a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking; b. I&R-systeem: I&R-systeem rund als bedoeld in artikel 14, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren; c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R-systeem; d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid; e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal; f. GVE: grootvee-eenheid; g. Verordening (EU) nr. 1408/2013:Verordening (EU) nr. 1408/2013 van de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PB L 352); h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet; i. fosfaatruimte: fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet, waarbij in afwijking van dat onderdeel ll, voor natuurterrein zijnde grasland, wordt gerekend met 70 kilogram fosfaat per hectare en voor overig natuurterrein 20 kilogram fosfaat per hectare; j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 waarbij wordt uitgegaan: 1° van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of 2° van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100; k. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; l. jongveegetal: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. 2. Voor de toepassing van deze regeling worden maart en april 2017 aangeduid als periode 1, mei en juni 2017 aangeduid als periode 2, juli en augustus 2017 aangeduid als periode 3, september en oktober 2017 aangeduid als periode 4 en november en december 2017 aangeduid als periode 5. Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE) Onder rund als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen d, e en l, de artikelen 4, derde tot en met negende lid, 6, tweede tot en met achtste lid, 7, 9, eerste, tweede, vijfde, zesde en achtste tot en met tiende lid, 11, 12, eerste en tweede lid, en 13, wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren: a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar; b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd; c. 1 GVE voor een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. (…) Artikel 4 (geldsom) 1. De minister legt de houder de verplichting op tot betaling van een geldsom in euro’s. 2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt voor elk van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5. 3. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor periode 1 overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging: (het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 4. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor elk van de perioden 2, 3, 4 en 5 overeen met de hoogste uitkomst van de volgende vermenigvuldigingen: a. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480; b. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden dat ten minste eenmaal heeft gekalfd vermeerderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen en vervolgens verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 5. In zoverre in afwijking van het vierde lid wordt de hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 of 5 uitsluitend berekend op grond van het vierde lid, aanhef en onderdeel a, mits in het geval bij afvoer op of na 1 juni in periode 2, of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5, van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of wel in verband met sterfte. 6. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 1 niet verschuldigd indien in de maand april van periode 1: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand. 7. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5, niet verschuldigd indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal. 8.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/392 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen [naam 1] en [naam 2] (gebroeders [naam 1] ), voorheen handelend onder de naam V.o.f. Gebroeders [naam 3], te [plaats] (vennootschap) (gemachtigde: mr. N. Bouwman) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 23 september 2020 (beschikking) heeft de minister de vennootschap op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) in plaats van de hierna onder 1.2 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 27.538,- (periode 1), € 23.059,- (periode 2), € 22.310,- (periode 3), € 29.122,- (periode 4) en € 27.802,- (periode 5) (naheffing). Met het besluit van 12 januari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap en de gebroeders [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en deze beschikking voor het overige gehandhaafd. De gebroeders [naam 1] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De zitting van een enkelvoudige kamer was op 23 november 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 4] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het College heeft het voornemen tot het inschakelen van de deskundige dr. R. Jorritsma, universitair hoofddocent Gezondheidszorg Landbouwhuisdieren aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (Jorritsma), en de aan de deskundige voor te leggen vragen medegedeeld aan partijen. Partijen hebben hun wensen omtrent het onderzoek schriftelijk aan het College kenbaar gemaakt. Het College heeft Jorritsma als deskundige benoemd. Jorritsma heeft naar aanleiding van vragen van het College een rapport uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijzen daarop gegeven. De gebroeders [naam 1] hebben nadere stukken ingezonden. De zitting van de meervoudige kamer was op 13 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde Eleveld van de minister. Ook was voor de minister aanwezig [naam 5] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (peildatum) en kent hij een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. De heffing is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden (GVE), waarbij een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd telt voor 0,53 GVE en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd voor 1 GVE. 1.2 Met de besluiten van 2 december, 6 december, 9 december en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan de vennootschap solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 5.899,- voor periode 1, € 4.702,- voor periode 2, € 4.360,- voor periode 3 en € 4.292,- voor periode 5. Voor periode 4 heeft de minister een hoge geldsom opgelegd van € 24.710,-. Met het besluit van 28 november 2018 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard en de besluiten over de periode 1 tot en met 5 gehandhaafd. 1.3 In het najaar van 2017 signaleerde de NVWA dat melkveebedrijven meer tweelingen of meerlingen registreerden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) dan in voorafgaande jaren. Bij de NVWA ontstond het vermoeden dat het aantal GVE dat geregistreerd stond kunstmatig lager werd gehouden dan het daadwerkelijk aanwezige aantal GVE. Het kwam voor dat kalveren van vaarzen (dat zijn jonge koeien van ongeveer 2 jaar die nog niet of voor de eerste maal gekalfd hebben) niet als geboren uit die vaarzen werden geregistreerd, maar als een meerling uit een ander moederdier. Hiermee kon financieel voordeel worden behaald omdat dan de heffing lager was. Bij de vennootschap waren volgens het I&R-systeem 32 kalveren (10,1%) als meerling geregistreerd in 2017, beduidend meer dan het landelijk gemiddelde van 3 tot 5% en ook meer dan eerdere jaren op het bedrijf van de vennootschap, namelijk veertien tweelingkalveren in 2015 en acht in 2016. Er waren daarnaast twintig vaarzen ouder dan 27 maanden zonder kalfdatum aanwezig op het bedrijf. Volgens de minister is de eerste kalfleeftijd doorgaans ongeveer 26 maanden. Dit was aanleiding voor nader onderzoek van de NVWA op het bedrijf. 1.4 De NVWA heeft na een eerste bezoek aan het bedrijf op 22 januari 2018 inspecties verricht op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] op 24 januari 2018 en 19 april 2018. De NVWA heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het rapport van bevindingen met het nummer 109126 van 22 april 2018 (rapport van bevindingen) en het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 2 juli 2020 (proces-verbaal). Op 19 april 2018 was naast de buitengewoon opsporingsambtenaren van de NVWA toezichthoudend dierenarts [naam 8] aanwezig. [naam 8] heeft een veterinaire verklaring opgesteld, op ambtseed opgemaakt en gedateerd 21 april 2018. Toezichthouder [naam 5] verklaart in het proces-verbaal dat hij op 24 januari 2018 op basis van zijn ervaring en in vergelijking met melkgevende runderen aan de uierontwikkeling van 33 runderen zag dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte van een (dood of levend geboren) kalf moesten hebben doorgemaakt. Hij zag dat de spenen groter waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt, is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus [naam 5] . Bij deze 33 vaarzen is nooit een geboortemelding of een doodgeboorte van een nakomeling/kalf geregistreerd in het I&R-systeem. [naam 5] concludeert dat deze 33 runderen absoluut gekalfd hadden en ook op dat moment nog gemolken werden of gemolken zijn (tot ze drooggezet zijn; droogzetten wil zeggen dat de runderen in de herstelfase zitten, na een melkgevende periode, meestal nadat ze opnieuw drachtig zijn geworden). [naam 5] merkt ook op dat de melkkoeien van de gebroeders [naam 1] er erg goed uitzagen. [naam 5] zag geen enkel verschil tussen de overige melkkoeien van de gebroeders [naam 1] en de 33 runderen die beschreven worden. Toezichthouder en dierenarts [naam 8] heeft de runderen en op 24 januari 2018 gemaakte foto’s van de runderen gezien. Hij verklaart over de twaalf runderen waar het om gaat, die deels drachtig waren ten tijde van de inspectie, dat de vorm van de uiers niet paste bij pinken die nooit eerder gekalfd hebben. Een pink die 2,5 maand voor kalven is, heeft nog bijna geen zichtbare uier. Pas in de laatste weken voor kalven komt de uier tot ontwikkeling, aldus de verklaring. De NVWA heeft geconcludeerd dat deze 33 runderen in januari 2018 melkgevend waren. Hierbij baseerde de NVWA zich voornamelijk op de waarneming van de uiers van de runderen. Op grond van de inseminatiegegevens of data van mogelijke verwerpingen of op basis van de leeftijd heeft de NVWA kalfdata geschat. Voor de naheffing zijn twaalf runderen met een aldus vastgestelde kalfdatum van vóór april 2017 meegeteld. 1.5 De NVWA heeft het proces-verbaal ingezonden bij het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. De officier van justitie heeft op 19 juli 2022 meegedeeld dat de vennootschap niet verder wordt vervolgd, omdat het feit waarvan zij werd verdacht te oud was. 1.6 De vennootschap exploiteerde tot 1 januari 2019 een melkveebedrijf. Zij is met ingang van 1 januari 2019 ontbonden.

Tenaamstelling besluit 6.1 De naheffing ziet op het jaar 2017, toen de vennootschap nog houdster was van de vrouwelijke runderen waarover de heffing wordt berekend. De vennootschap is daarom terecht als normadressaat voor de toepassing van de Regeling aangemerkt. Ten tijde van het nemen van de beschikking in 2020 tot oplegging van de naheffing was de vennootschap al ontbonden. De beschikking had daarom tot de gebroeders [naam 1] als voormalig vennoten gericht moeten worden. Nu zij allebei tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de beschikking zijn zij niet in hun belang geschaad door de omstandigheid dat het besluit aan de vennootschap was gericht, naar op de eerste zitting ook is erkend. Het betoog van de gebroeders [naam 1] dat geen naheffing kon worden opgelegd, slaagt dus niet. Uitleg van de Regeling 6.2 De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’. Wel is duidelijk dat het onderscheid tussen runderen die wel en niet gekalfd hebben in de Regeling samenhangt met de melkgift. Het doel van de Regeling is immers het terugdringen van de fosfaatuitstoot door de melkveehouderij. De minister heeft toegelicht dat een rund dat nog geen kalf heeft gekregen, geen melk geeft. Zonder melkgift is sprake van een lagere fosfaatproductie per rund. De minister gaat er daarbij van uit dat het rund meer dan zeven maanden drachtig is geweest. Tijdens het laatste trimester van de dracht neemt de omvang van de uier van het moederdier fors toe. Rond het kalven kan de volledig ontwikkelde uier een grote hoeveelheid melk produceren voor een langere periode. Bij abortus na een dracht van minder dan zeven maanden wordt een niet levensvatbaar kalf, dat wil zeggen een foetus, geboren. Dan is de uier van het moederdier onvolledig ontwikkeld en zal de te verwachten melkproductie zeer onvoldoende tot onbestaand zijn, aldus de minister. Hierbij verwijst de minister naar publicaties van de faculteiten Diergeneeskunde van de Universiteit van Gent en van de Universiteit Utrecht. Het College kan deze uitleg volgen. Bepalend is dus of een rund melk geeft. Het College volgt de gebroeders [naam 1] daarom niet in het betoog dat van ‘kalven’ in de zin van de Regeling pas sprake is als een rund een levend kalf ter wereld heeft gebracht en daardoor een succesvolle lactatie op gang is gekomen.

6.3 De gebroeders [naam 1] bestrijden dat op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan. De minister baseert het bestreden besluit op het rapport van bevindingen en het proces-verbaal. De toezichthouders hebben bij de inspectie op het bedrijf gezien dat bij de twaalf vaarzen de ontwikkeling van de uier volledig was en dat de volledig ontwikkelde spenen dusdanig groot waren dat deze runderen melk produceerden. Op basis van hun ervaring en bij vergelijking met de andere aanwezige melkgevende runderen zagen de toezichthouders aan de uierontwikkeling van deze vaarzen dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte moesten hebben doorgemaakt. Zij zagen dat de spenen volgroeid waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus de toezichthouders. De minister ziet op basis van de kennis en ervaring van de NVWA-toezichthouders geen grond om te twijfelen aan hun bevindingen. 6.4 Omdat de opgelegde naheffing vooral steunt op de bevindingen van de toezichthouders heeft het College Jorritsma als deskundige benoemd en aan hem vragen gesteld over de validiteit van deze bevindingen. Het College sluit zich aan bij de conclusies van Jorritsma en maakt deze tot de zijne. Jorritsma beantwoordt de vraag of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan als volgt: “De omvang van het uier en de spenen kunnen in veel gevallen inderdaad uitsluitsel geven over de vraag of de dieren hebben gekalfd of aan het eind van de dracht hebben verworpen of geaborteerd. Het geldt dus niet voor situaties waarin de verwerping of abortus vroeger in de dracht heeft plaatsgevonden en er geen lactatie is gestart. Kortom, het is over het algemeen goed mogelijk ook vast te stellen dat er een lactatie is gestart en dat is het geval na een normale dracht en ook bij een aantal dieren die aan het eind van de dracht hebben geaborteerd of verworpen. […]” Aan Jorritsma zijn ook de vragen voorgelegd of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld in welk stadium van de dracht de runderen hebben gekalfd, dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan en of dit specifieke deskundigheid vereist. Hij verklaart hierover: “Zoals door anderen in het dossier is aangegeven, is het op gang komen van de melkproductie bij koeien na verwerpen of abortus vrij zeldzaam. Uier en spenen zullen daarom bij verreweg de meeste dieren niet of nauwelijks en ontwikkeld zijn en daarmee duidelijk verschillen van uiers en spenen van koeien die normaal gekald hebben. Ik verwacht dat er niet of nauwelijks variatie is in de visuele waarneming van de zich ontwikkelende uiers bij dieren die in verschillende stadia van de dracht verwerpen of aborteren. […] Voor het aan de hand van observaties van (onder andere) uiers en spenen vaststellen of de koeien hebben gekalfd is weliswaar enige ervaring, maar geen specialistische kennis nodig. Naar mijn inschatting moet iedereen die een aantal maanden op een melkveebedrijf werkt of er regelmatig rondloopt en daarbij daadwerkelijk met alle diergroepen in contact komt in staat zijn om het onderzoek uit te voeren. […]”. Verder acht Jorritsma foto’s van koeien waarop ook de uier en de spenen duidelijk te zien zijn, geschikt om een oordeel te vellen over de vraag of een koe al dan niet melk geeft of recent heeft gegeven. Hij merkt daarbij op dat een aantal foto’s in de dossiers niet scherp of te donker is en dat daarnaast uiers, spenen en buikwand niet altijd goed op de foto staan. In die gevallen is het lastig om een oordeel te vellen, aldus Jorritsma. Jorritsma heeft vermeld op welke foto’s in het dossier naar zijn oordeel een koe te zien is die gekalfd heeft en lacterend is of recent is geweest. Hierbij noemt Jorritsma de nummers van elf van de twaalf runderen waar het in dit geding om gaat. 6.5 De bevindingen van het onderzoek zijn zowel neergelegd in het rapport van bevindingen als in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een dergelijk op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller weergeven. Dit geldt ook voor het rapport van bevindingen, voor zover dat al afwijkt van het proces-verbaal. Het rapport van bevindingen is weliswaar slechts “naar waarheid” opgemaakt en aan de vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe dan aan een op ambtseed of -belofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat de minister zich niet op dit rapport mocht baseren. Het rapport van bevindingen is namelijk voor zover hier van belang opgemaakt door dezelfde toezichthouders als het proces-verbaal ( [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ), op basis van dezelfde waarnemingen en bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van – in dit geval – een onjuiste registratie van de betrokken runderen ten grondslag kunnen worden gelegd. 6.6 De gebroeders [naam 1] hebben tegen het rapport van Jorritsma ingebracht dat de uiervorming van de twaalf runderen te verklaren is doordat acht runderen geheel en drie bijna in het laatste trimester van de dracht waren. Uit de uiervorming kan daarom niet geconcludeerd worden dat de runderen in 2017 hadden gekalfd. Zij hebben hierbij een beroep gedaan op de rapporten van [naam 9] en [naam 10] . 6.6.1 [naam 9] stelt dat de lactatie van runderen uit 2015 pas in 2018 is aangevangen door een BVD-infectie en het Schmallenbergvirus op het bedrijf en de planning in het kader van de Regeling. BVD kan leiden tot verwerpingen gedurende de hele dracht en het Schmallenbergvirus tot de geboorte van misvormde kalveren. Het College kan deze alternatieve verklaring voor de bevindingen van de toezichthouders niet volgen. Gelet op de bevindingen van de NVWA hadden de runderen volledig ontwikkelde uiers. Dit bestrijdt [naam 9] niet. Uit het rapport van Jorritsma kan worden geconcludeerd dat de uiers bij een verwerping niet volledig ontwikkeld zijn en dat is in overeenstemming met de door de minister aangehaalde wetenschappelijke literatuur. Verwerpingen door ziekte kunnen dus, anders dan de gebroeders [naam 1] en [naam 9] stellen, geen verklaring zijn voor de waarnemingen van de NVWA. Daar komt bij dat de stelling dat de BVD en het Schmallenbergvirus een groot probleem vormden op het bedrijf geen steun vindt in de gegevens die naar voren komen uit het NVWA-onderzoek. Uit het proces-verbaal blijkt dat bij drie van de 33 vaarzen antistoffen tegen BVD zijn aangetoond. Het Schmallenbergvirus is bij twee oudere runderen aangetoond, maar niet bij (één van) de 33 dieren. Weliswaar is door de gebroeders [naam 1] hierover verklaard dat niet alle dieren zijn onderzocht op deze virussen (maar een deel dus wel), maar ook uit het verdere onderzoek van de NVWA blijkt niet van verwerpingen door BVD en het Schmallenbergvirus. De koeien werden in 2017 niet ingeënt tegen BVD. De gebroeders [naam 1] hebben geen verworpen kalveren laten onderzoeken door de Gezondheidsdienst voor dieren.

7 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Overschrijding van de redelijke termijn 8.1 De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 8.2 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 3 november 2020. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim negen maanden is overschreden. Deze termijnoverschrijding is deels veroorzaakt doordat de minister niet direct het gehele proces-verbaal met bijlagen heeft ingezonden en door de noodzaak in beroep een deskundige te benoemen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat gebroeders [naam 1] recht hebben op een schadevergoeding van € 2.000,-. 8.3 De minister heeft op 12 januari 2022 een beslissing op het bezwaar genomen. Van de overschrijding van de redelijke termijn is daarom een periode van afgerond acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rechterlijke fase heeft afgerond 31 maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is (31-18 =) 13 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 761,90 (8/21 deel van € 2.000,-) aan de gebroeders [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.238,10 (13/21 deel van € 2.000,-). 8.4 Het College zal de minister en de Staat veroordelen in de door de gebroeders [naam 1] gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zal het College de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten veroordelen.

Het College: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt de minister tot betaling van € 761,90 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.238,10 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de minister in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75; veroordeelt de Staat in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Regeling fosfaatreductieplan 2017 Artikel 1 (begripsbepalingen)1. In deze regeling wordt verstaan onder: a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking; b. I&R-systeem: I&R-systeem rund als bedoeld in artikel 14, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren; c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R-systeem; d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid; e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal; f. GVE: grootvee-eenheid; g. Verordening (EU) nr. 1408/2013:Verordening (EU) nr. 1408/2013 van de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PB L 352); h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet; i. fosfaatruimte: fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet, waarbij in afwijking van dat onderdeel ll, voor natuurterrein zijnde grasland, wordt gerekend met 70 kilogram fosfaat per hectare en voor overig natuurterrein 20 kilogram fosfaat per hectare; j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 waarbij wordt uitgegaan: 1° van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of 2° van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100; k. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; l. jongveegetal: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. 2. Voor de toepassing van deze regeling worden maart en april 2017 aangeduid als periode 1, mei en juni 2017 aangeduid als periode 2, juli en augustus 2017 aangeduid als periode 3, september en oktober 2017 aangeduid als periode 4 en november en december 2017 aangeduid als periode 5. Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE) Onder rund als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen d, e en l, de artikelen 4, derde tot en met negende lid, 6, tweede tot en met achtste lid, 7, 9, eerste, tweede, vijfde, zesde en achtste tot en met tiende lid, 11, 12, eerste en tweede lid, en 13, wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren: a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar; b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd; c. 1 GVE voor een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. (…) Artikel 4 (geldsom) 1. De minister legt de houder de verplichting op tot betaling van een geldsom in euro’s. 2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt voor elk van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5. 3. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor periode 1 overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging: (het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 4. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor elk van de perioden 2, 3, 4 en 5 overeen met de hoogste uitkomst van de volgende vermenigvuldigingen: a. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480; b. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden dat ten minste eenmaal heeft gekalfd vermeerderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen en vervolgens verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 5. In zoverre in afwijking van het vierde lid wordt de hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 of 5 uitsluitend berekend op grond van het vierde lid, aanhef en onderdeel a, mits in het geval bij afvoer op of na 1 juni in periode 2, of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5, van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of wel in verband met sterfte. 6. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 1 niet verschuldigd indien in de maand april van periode 1: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand. 7. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5, niet verschuldigd indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal. 8.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/392 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen [naam 1] en [naam 2] (gebroeders [naam 1] ), voorheen handelend onder de naam V.o.f. Gebroeders [naam 3], te [plaats] (vennootschap) (gemachtigde: mr. N. Bouwman) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 23 september 2020 (beschikking) heeft de minister de vennootschap op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) in plaats van de hierna onder 1.2 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 27.538,- (periode 1), € 23.059,- (periode 2), € 22.310,- (periode 3), € 29.122,- (periode 4) en € 27.802,- (periode 5) (naheffing). Met het besluit van 12 januari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap en de gebroeders [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en deze beschikking voor het overige gehandhaafd. De gebroeders [naam 1] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De zitting van een enkelvoudige kamer was op 23 november 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 4] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Het College heeft het voornemen tot het inschakelen van de deskundige dr. R. Jorritsma, universitair hoofddocent Gezondheidszorg Landbouwhuisdieren aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (Jorritsma), en de aan de deskundige voor te leggen vragen medegedeeld aan partijen. Partijen hebben hun wensen omtrent het onderzoek schriftelijk aan het College kenbaar gemaakt. Het College heeft Jorritsma als deskundige benoemd. Jorritsma heeft naar aanleiding van vragen van het College een rapport uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijzen daarop gegeven. De gebroeders [naam 1] hebben nadere stukken ingezonden. De zitting van de meervoudige kamer was op 13 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] namens de gebroeders [naam 1] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde Eleveld van de minister. Ook was voor de minister aanwezig [naam 5] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (peildatum) en kent hij een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. De heffing is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden (GVE), waarbij een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd telt voor 0,53 GVE en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd voor 1 GVE. 1.2 Met de besluiten van 2 december, 6 december, 9 december en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan de vennootschap solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 5.899,- voor periode 1, € 4.702,- voor periode 2, € 4.360,- voor periode 3 en € 4.292,- voor periode 5. Voor periode 4 heeft de minister een hoge geldsom opgelegd van € 24.710,-. Met het besluit van 28 november 2018 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard en de besluiten over de periode 1 tot en met 5 gehandhaafd. 1.3 In het najaar van 2017 signaleerde de NVWA dat melkveebedrijven meer tweelingen of meerlingen registreerden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) dan in voorafgaande jaren. Bij de NVWA ontstond het vermoeden dat het aantal GVE dat geregistreerd stond kunstmatig lager werd gehouden dan het daadwerkelijk aanwezige aantal GVE. Het kwam voor dat kalveren van vaarzen (dat zijn jonge koeien van ongeveer 2 jaar die nog niet of voor de eerste maal gekalfd hebben) niet als geboren uit die vaarzen werden geregistreerd, maar als een meerling uit een ander moederdier. Hiermee kon financieel voordeel worden behaald omdat dan de heffing lager was. Bij de vennootschap waren volgens het I&R-systeem 32 kalveren (10,1%) als meerling geregistreerd in 2017, beduidend meer dan het landelijk gemiddelde van 3 tot 5% en ook meer dan eerdere jaren op het bedrijf van de vennootschap, namelijk veertien tweelingkalveren in 2015 en acht in 2016. Er waren daarnaast twintig vaarzen ouder dan 27 maanden zonder kalfdatum aanwezig op het bedrijf. Volgens de minister is de eerste kalfleeftijd doorgaans ongeveer 26 maanden. Dit was aanleiding voor nader onderzoek van de NVWA op het bedrijf. 1.4 De NVWA heeft na een eerste bezoek aan het bedrijf op 22 januari 2018 inspecties verricht op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] op 24 januari 2018 en 19 april 2018. De NVWA heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het rapport van bevindingen met het nummer 109126 van 22 april 2018 (rapport van bevindingen) en het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 2 juli 2020 (proces-verbaal). Op 19 april 2018 was naast de buitengewoon opsporingsambtenaren van de NVWA toezichthoudend dierenarts [naam 8] aanwezig. [naam 8] heeft een veterinaire verklaring opgesteld, op ambtseed opgemaakt en gedateerd 21 april 2018. Toezichthouder [naam 5] verklaart in het proces-verbaal dat hij op 24 januari 2018 op basis van zijn ervaring en in vergelijking met melkgevende runderen aan de uierontwikkeling van 33 runderen zag dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte van een (dood of levend geboren) kalf moesten hebben doorgemaakt. Hij zag dat de spenen groter waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt, is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus [naam 5] . Bij deze 33 vaarzen is nooit een geboortemelding of een doodgeboorte van een nakomeling/kalf geregistreerd in het I&R-systeem. [naam 5] concludeert dat deze 33 runderen absoluut gekalfd hadden en ook op dat moment nog gemolken werden of gemolken zijn (tot ze drooggezet zijn; droogzetten wil zeggen dat de runderen in de herstelfase zitten, na een melkgevende periode, meestal nadat ze opnieuw drachtig zijn geworden). [naam 5] merkt ook op dat de melkkoeien van de gebroeders [naam 1] er erg goed uitzagen. [naam 5] zag geen enkel verschil tussen de overige melkkoeien van de gebroeders [naam 1] en de 33 runderen die beschreven worden. Toezichthouder en dierenarts [naam 8] heeft de runderen en op 24 januari 2018 gemaakte foto’s van de runderen gezien. Hij verklaart over de twaalf runderen waar het om gaat, die deels drachtig waren ten tijde van de inspectie, dat de vorm van de uiers niet paste bij pinken die nooit eerder gekalfd hebben. Een pink die 2,5 maand voor kalven is, heeft nog bijna geen zichtbare uier. Pas in de laatste weken voor kalven komt de uier tot ontwikkeling, aldus de verklaring. De NVWA heeft geconcludeerd dat deze 33 runderen in januari 2018 melkgevend waren. Hierbij baseerde de NVWA zich voornamelijk op de waarneming van de uiers van de runderen. Op grond van de inseminatiegegevens of data van mogelijke verwerpingen of op basis van de leeftijd heeft de NVWA kalfdata geschat. Voor de naheffing zijn twaalf runderen met een aldus vastgestelde kalfdatum van vóór april 2017 meegeteld. 1.5 De NVWA heeft het proces-verbaal ingezonden bij het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie. De officier van justitie heeft op 19 juli 2022 meegedeeld dat de vennootschap niet verder wordt vervolgd, omdat het feit waarvan zij werd verdacht te oud was. 1.6 De vennootschap exploiteerde tot 1 januari 2019 een melkveebedrijf. Zij is met ingang van 1 januari 2019 ontbonden.

Tenaamstelling besluit 6.1 De naheffing ziet op het jaar 2017, toen de vennootschap nog houdster was van de vrouwelijke runderen waarover de heffing wordt berekend. De vennootschap is daarom terecht als normadressaat voor de toepassing van de Regeling aangemerkt. Ten tijde van het nemen van de beschikking in 2020 tot oplegging van de naheffing was de vennootschap al ontbonden. De beschikking had daarom tot de gebroeders [naam 1] als voormalig vennoten gericht moeten worden. Nu zij allebei tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de beschikking zijn zij niet in hun belang geschaad door de omstandigheid dat het besluit aan de vennootschap was gericht, naar op de eerste zitting ook is erkend. Het betoog van de gebroeders [naam 1] dat geen naheffing kon worden opgelegd, slaagt dus niet. Uitleg van de Regeling 6.2 De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’. Wel is duidelijk dat het onderscheid tussen runderen die wel en niet gekalfd hebben in de Regeling samenhangt met de melkgift. Het doel van de Regeling is immers het terugdringen van de fosfaatuitstoot door de melkveehouderij. De minister heeft toegelicht dat een rund dat nog geen kalf heeft gekregen, geen melk geeft. Zonder melkgift is sprake van een lagere fosfaatproductie per rund. De minister gaat er daarbij van uit dat het rund meer dan zeven maanden drachtig is geweest. Tijdens het laatste trimester van de dracht neemt de omvang van de uier van het moederdier fors toe. Rond het kalven kan de volledig ontwikkelde uier een grote hoeveelheid melk produceren voor een langere periode. Bij abortus na een dracht van minder dan zeven maanden wordt een niet levensvatbaar kalf, dat wil zeggen een foetus, geboren. Dan is de uier van het moederdier onvolledig ontwikkeld en zal de te verwachten melkproductie zeer onvoldoende tot onbestaand zijn, aldus de minister. Hierbij verwijst de minister naar publicaties van de faculteiten Diergeneeskunde van de Universiteit van Gent en van de Universiteit Utrecht. Het College kan deze uitleg volgen. Bepalend is dus of een rund melk geeft. Het College volgt de gebroeders [naam 1] daarom niet in het betoog dat van ‘kalven’ in de zin van de Regeling pas sprake is als een rund een levend kalf ter wereld heeft gebracht en daardoor een succesvolle lactatie op gang is gekomen.

6.3 De gebroeders [naam 1] bestrijden dat op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan. De minister baseert het bestreden besluit op het rapport van bevindingen en het proces-verbaal. De toezichthouders hebben bij de inspectie op het bedrijf gezien dat bij de twaalf vaarzen de ontwikkeling van de uier volledig was en dat de volledig ontwikkelde spenen dusdanig groot waren dat deze runderen melk produceerden. Op basis van hun ervaring en bij vergelijking met de andere aanwezige melkgevende runderen zagen de toezichthouders aan de uierontwikkeling van deze vaarzen dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte moesten hebben doorgemaakt. Zij zagen dat de spenen volgroeid waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus de toezichthouders. De minister ziet op basis van de kennis en ervaring van de NVWA-toezichthouders geen grond om te twijfelen aan hun bevindingen. 6.4 Omdat de opgelegde naheffing vooral steunt op de bevindingen van de toezichthouders heeft het College Jorritsma als deskundige benoemd en aan hem vragen gesteld over de validiteit van deze bevindingen. Het College sluit zich aan bij de conclusies van Jorritsma en maakt deze tot de zijne. Jorritsma beantwoordt de vraag of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan als volgt: “De omvang van het uier en de spenen kunnen in veel gevallen inderdaad uitsluitsel geven over de vraag of de dieren hebben gekalfd of aan het eind van de dracht hebben verworpen of geaborteerd. Het geldt dus niet voor situaties waarin de verwerping of abortus vroeger in de dracht heeft plaatsgevonden en er geen lactatie is gestart. Kortom, het is over het algemeen goed mogelijk ook vast te stellen dat er een lactatie is gestart en dat is het geval na een normale dracht en ook bij een aantal dieren die aan het eind van de dracht hebben geaborteerd of verworpen. […]” Aan Jorritsma zijn ook de vragen voorgelegd of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld in welk stadium van de dracht de runderen hebben gekalfd, dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan en of dit specifieke deskundigheid vereist. Hij verklaart hierover: “Zoals door anderen in het dossier is aangegeven, is het op gang komen van de melkproductie bij koeien na verwerpen of abortus vrij zeldzaam. Uier en spenen zullen daarom bij verreweg de meeste dieren niet of nauwelijks en ontwikkeld zijn en daarmee duidelijk verschillen van uiers en spenen van koeien die normaal gekald hebben. Ik verwacht dat er niet of nauwelijks variatie is in de visuele waarneming van de zich ontwikkelende uiers bij dieren die in verschillende stadia van de dracht verwerpen of aborteren. […] Voor het aan de hand van observaties van (onder andere) uiers en spenen vaststellen of de koeien hebben gekalfd is weliswaar enige ervaring, maar geen specialistische kennis nodig. Naar mijn inschatting moet iedereen die een aantal maanden op een melkveebedrijf werkt of er regelmatig rondloopt en daarbij daadwerkelijk met alle diergroepen in contact komt in staat zijn om het onderzoek uit te voeren. […]”. Verder acht Jorritsma foto’s van koeien waarop ook de uier en de spenen duidelijk te zien zijn, geschikt om een oordeel te vellen over de vraag of een koe al dan niet melk geeft of recent heeft gegeven. Hij merkt daarbij op dat een aantal foto’s in de dossiers niet scherp of te donker is en dat daarnaast uiers, spenen en buikwand niet altijd goed op de foto staan. In die gevallen is het lastig om een oordeel te vellen, aldus Jorritsma. Jorritsma heeft vermeld op welke foto’s in het dossier naar zijn oordeel een koe te zien is die gekalfd heeft en lacterend is of recent is geweest. Hierbij noemt Jorritsma de nummers van elf van de twaalf runderen waar het in dit geding om gaat. 6.5 De bevindingen van het onderzoek zijn zowel neergelegd in het rapport van bevindingen als in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een dergelijk op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller weergeven. Dit geldt ook voor het rapport van bevindingen, voor zover dat al afwijkt van het proces-verbaal. Het rapport van bevindingen is weliswaar slechts “naar waarheid” opgemaakt en aan de vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe dan aan een op ambtseed of -belofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat de minister zich niet op dit rapport mocht baseren. Het rapport van bevindingen is namelijk voor zover hier van belang opgemaakt door dezelfde toezichthouders als het proces-verbaal ( [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ), op basis van dezelfde waarnemingen en bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van – in dit geval – een onjuiste registratie van de betrokken runderen ten grondslag kunnen worden gelegd. 6.6 De gebroeders [naam 1] hebben tegen het rapport van Jorritsma ingebracht dat de uiervorming van de twaalf runderen te verklaren is doordat acht runderen geheel en drie bijna in het laatste trimester van de dracht waren. Uit de uiervorming kan daarom niet geconcludeerd worden dat de runderen in 2017 hadden gekalfd. Zij hebben hierbij een beroep gedaan op de rapporten van [naam 9] en [naam 10] . 6.6.1 [naam 9] stelt dat de lactatie van runderen uit 2015 pas in 2018 is aangevangen door een BVD-infectie en het Schmallenbergvirus op het bedrijf en de planning in het kader van de Regeling. BVD kan leiden tot verwerpingen gedurende de hele dracht en het Schmallenbergvirus tot de geboorte van misvormde kalveren. Het College kan deze alternatieve verklaring voor de bevindingen van de toezichthouders niet volgen. Gelet op de bevindingen van de NVWA hadden de runderen volledig ontwikkelde uiers. Dit bestrijdt [naam 9] niet. Uit het rapport van Jorritsma kan worden geconcludeerd dat de uiers bij een verwerping niet volledig ontwikkeld zijn en dat is in overeenstemming met de door de minister aangehaalde wetenschappelijke literatuur. Verwerpingen door ziekte kunnen dus, anders dan de gebroeders [naam 1] en [naam 9] stellen, geen verklaring zijn voor de waarnemingen van de NVWA. Daar komt bij dat de stelling dat de BVD en het Schmallenbergvirus een groot probleem vormden op het bedrijf geen steun vindt in de gegevens die naar voren komen uit het NVWA-onderzoek. Uit het proces-verbaal blijkt dat bij drie van de 33 vaarzen antistoffen tegen BVD zijn aangetoond. Het Schmallenbergvirus is bij twee oudere runderen aangetoond, maar niet bij (één van) de 33 dieren. Weliswaar is door de gebroeders [naam 1] hierover verklaard dat niet alle dieren zijn onderzocht op deze virussen (maar een deel dus wel), maar ook uit het verdere onderzoek van de NVWA blijkt niet van verwerpingen door BVD en het Schmallenbergvirus. De koeien werden in 2017 niet ingeënt tegen BVD. De gebroeders [naam 1] hebben geen verworpen kalveren laten onderzoeken door de Gezondheidsdienst voor dieren.

7 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Overschrijding van de redelijke termijn 8.1 De gebroeders [naam 1] hebben verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 8.2 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 3 november 2020. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim negen maanden is overschreden. Deze termijnoverschrijding is deels veroorzaakt doordat de minister niet direct het gehele proces-verbaal met bijlagen heeft ingezonden en door de noodzaak in beroep een deskundige te benoemen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat gebroeders [naam 1] recht hebben op een schadevergoeding van € 2.000,-. 8.3 De minister heeft op 12 januari 2022 een beslissing op het bezwaar genomen. Van de overschrijding van de redelijke termijn is daarom een periode van afgerond acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rechterlijke fase heeft afgerond 31 maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is (31-18 =) 13 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 761,90 (8/21 deel van € 2.000,-) aan de gebroeders [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.238,10 (13/21 deel van € 2.000,-). 8.4 Het College zal de minister en de Staat veroordelen in de door de gebroeders [naam 1] gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zal het College de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten veroordelen.

Het College: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt de minister tot betaling van € 761,90 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.238,10 aan de gebroeders [naam 1] voor immateriële schade; veroordeelt de minister in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75; veroordeelt de Staat in de proceskosten van de gebroeders [naam 1] tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024. w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart Bijlage Regeling fosfaatreductieplan 2017 Artikel 1 (begripsbepalingen)1. In deze regeling wordt verstaan onder: a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking; b. I&R-systeem: I&R-systeem rund als bedoeld in artikel 14, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren; c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R-systeem; d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid; e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal; f. GVE: grootvee-eenheid; g. Verordening (EU) nr. 1408/2013:Verordening (EU) nr. 1408/2013 van de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PB L 352); h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet; i. fosfaatruimte: fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet, waarbij in afwijking van dat onderdeel ll, voor natuurterrein zijnde grasland, wordt gerekend met 70 kilogram fosfaat per hectare en voor overig natuurterrein 20 kilogram fosfaat per hectare; j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 waarbij wordt uitgegaan: 1° van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of 2° van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100; k. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; l. jongveegetal: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. 2. Voor de toepassing van deze regeling worden maart en april 2017 aangeduid als periode 1, mei en juni 2017 aangeduid als periode 2, juli en augustus 2017 aangeduid als periode 3, september en oktober 2017 aangeduid als periode 4 en november en december 2017 aangeduid als periode 5. Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE) Onder rund als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen d, e en l, de artikelen 4, derde tot en met negende lid, 6, tweede tot en met achtste lid, 7, 9, eerste, tweede, vijfde, zesde en achtste tot en met tiende lid, 11, 12, eerste en tweede lid, en 13, wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren: a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar; b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd; c. 1 GVE voor een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. (…) Artikel 4 (geldsom) 1. De minister legt de houder de verplichting op tot betaling van een geldsom in euro’s. 2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt voor elk van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5. 3. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor periode 1 overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging: (het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 4. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor elk van de perioden 2, 3, 4 en 5 overeen met de hoogste uitkomst van de volgende vermenigvuldigingen: a. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480; b. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden dat ten minste eenmaal heeft gekalfd vermeerderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen en vervolgens verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480. 5. In zoverre in afwijking van het vierde lid wordt de hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 of 5 uitsluitend berekend op grond van het vierde lid, aanhef en onderdeel a, mits in het geval bij afvoer op of na 1 juni in periode 2, of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5, van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of wel in verband met sterfte. 6. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 1 niet verschuldigd indien in de maand april van periode 1: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand. 7. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5, niet verschuldigd indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden: a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het referentieaantal, of b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal. 8.

Het melkveebedrijf is voortgezet door [naam 1] . 1.7 Naar aanleiding van de controle van de NVWA heeft de minister bij de beschikking de aan de gebroeders [naam 1] opgelegde heffingen opnieuw vastgesteld. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Bestreden besluit 3 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de gebroeders [naam 1] gedeeltelijk gegrond verklaard en de beschikking gehandhaafd. De minister volgt de gebroeders [naam 1] niet in hun betoog dat twaalf van de 33 runderen ten onrechte zijn aangemerkt als melkkoe. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA is gebleken dat ook deze twaalf vrouwelijke runderen melkgevend waren, althans wel eenmaal gekalfd moeten hebben. Bij deze runderen is gezien het rapport een volledig ontwikkelde uier aangetroffen terwijl nog geen kalfdatum geregistreerd stond. In reactie op de stelling van de gebroeders [naam 1] dat mogelijk sprake was van verwerping of doodgeboorte door dierziekte, waarbij koppelgenoten aan de spenen gaan zuigen met eeltvorming tot gevolg, wijst de minister op de veterinaire verklaring van toezichthouder en dierenarts [naam 8] . De vereelting van de speenpunten is volgens deze verklaring ontstaan door machinaal melken. De gevonden vereelte speenpunten zijn een extra aanwijzing dat deze dieren eerder gekalfd hebben en gemolken zijn. De dierenarts heeft op basis van uiterlijke kenmerken vastgesteld dat deze dieren minimaal één keer gekalfd hebben. De minister ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de bevoegde toezichthouders van de NVWA. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover de gebroeders [naam 1] hebben aangevoerd dat de beschikking niet deugdelijk was gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand was gekomen. De minister heeft dit gebrek hersteld door in een e-mail mee te delen op basis van welke gegevens de hogere heffingen tot stand zijn gekomen. De minister ziet in dit geval geen grond voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet (hardheidsclausule). Van de bevoegdheid om op grond van deze bepaling een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van de verplichting om een geldsom te betalen, kan gebruik worden gemaakt in bijzonder knellende, disproportionele omstandigheden. Deze omstandigheden acht de minister onvoldoende aanwezig. Voor zover de gebroeders [naam 1] een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel kan dat volgens de minister niet slagen. In de zaken waarnaar de gebroeders [naam 1] verwijzen, heeft de minister in de specifieke omstandigheden aanleiding gezien om de heffingen te verlagen. De situatie van de gebroeders [naam 1] is niet gelijk aan deze gevallen. In dit geval hebben de gebroeders [naam 1] weloverwogen en doelgericht keuzes gemaakt (het registreren van meerlingen) die het niet rechtvaardigen om de heffingen te verlagen, aldus de minister. Standpunt van de gebroeders [naam 1] 4.1 De gebroeders [naam 1] voeren aan dat de minister de runderen ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoe (dat wil zeggen een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd) als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel c, van de Regeling. Zij betogen daartoe dat de minister een onjuist criterium hanteert door ook bij doodgeboortes uit te gaan van kalving als bedoeld in de Regeling. 4.2 Inhoudelijk betwisten de gebroeders [naam 1] de juistheid van het rapport van bevindingen van de NVWA. Zij stellen dat er onvoldoende bewijs is dat de runderen hebben gekalfd. Ter onderbouwing van hun betoog beroepen de gebroeders [naam 1] zich op de rapporten van [naam 9] , [naam 5] -expert levende have, van 6 juli 2018, en van [naam 10] van 20 februari 2024. 4.3 De gebroeders [naam 1] voeren verder aan dat het achteraf opleggen van de naheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. 4.4 Verder voeren de gebroeders [naam 1] aan dat de naheffing op grond van het gelijkheidsbeginsel moet worden verlaagd, omdat de minister in ten minste drie andere, gelijke zaken de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. 4.5 Voor zover de naheffing bevoegd en terecht is opgelegd, geven de feiten en omstandigheden aanleiding tot het verlagen van de naheffing door toepassing van de hardheidsclausule of het evenredigheidsbeginsel. De Regeling pakt voor de gebroeders [naam 1] onevenredig nadelig uit en moet buiten toepassing worden gelaten. 4.6 Tot slot verzoeken de gebroeders [naam 1] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Standpunt van de minister 5.1.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de twaalf runderen terecht zijn aangemerkt als rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd en dus als melkkoe. De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’, maar gelet op het doel van de Regeling moeten kalven, melkgift en fosfaatproductie hierbij als samenhangende factoren worden gezien. 5.1.2 De minister stelt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. In het geval één van de toezichthouders dierenarts is, wordt aan de bewijskracht van het verslag het gezag van die specifieke deskundigheid toegevoegd. 5.1.3 Uit de rapporten en het proces-verbaal blijkt dat op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] 33 vaarzen aanwezig waren die gezien de uiterlijke kenmerken wel gekalfd hadden, maar waarbij geen kalfdatum was geregistreerd in het I&R-systeem. De NVWA-toezichthouders en de dierenarts constateerden dat deze vaarzen een zodanige uierontwikkeling hadden dat zij gekalfd moesten hebben na een voldragen dracht. Van deze 33 runderen zijn de geboren en/of doodgeboren kalveren opzettelijk niet gemeld in het I&R-systeem, terwijl de geboren levende kalveren onjuist en niet naar waarheid onder een ander moederdier werden geregistreerd, vermoedelijk met het doel de Regeling te frustreren. De gebroeders [naam 1] hebben ook erkend dat bij tien van deze 33 runderen toch wel vaststaat dat deze melkgevend zijn. 5.1.4 De minister stelt dat de gebroeders [naam 1] wisten of behoorden te weten dat een naheffing kon volgen, te meer nu tegen hen ook proces-verbaal is opgemaakt en de strafrechtelijke procedure nog niet was afgerond. De besluiten die in eerste instantie aan de gebroeders [naam 1] zijn verstuurd, waren nog niet volledig op de in 2017 feitelijk aanwezige melkkoeien gebaseerd en zij hadden dit kunnen weten. Het onderzoek heeft twee jaar in beslag genomen en is op 2 juli 2020 afgerond, waarna op 23 september 2020 de naheffing is gevolgd. De rechtszekerheid van de gebroeders [naam 1] is niet geschonden, omdat de NVWA bij het sluiten van het onderzoek duidelijk heeft gemaakt dat de rapporten naar de RVO (de minister) zouden worden gestuurd en dat bezien zou worden in hoeverre er nog consequenties zouden zijn uit hoofde van de Regeling. 5.2 Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Bovendien heeft [naam 9] stellig verklaard dat geen van de 33 dieren gekalfd heeft in 2017, terwijl de gebroeders [naam 1] hebben erkend dat een aantal van deze dieren dat wel heeft. Dat roept gerede twijfel op aan de waarde van het rapport van [naam 9] . 6.6.2 [naam 10] wijst erop dat de runderen drachtig waren en daarom ontwikkelde uiers hadden. Hij zet vraagtekens bij de mogelijkheid om zonder palpatie de oorzaak van grotere uiers vast te stellen. Daarnaast benadrukt [naam 10] het belang van duidelijke foto’s, ook van de buik en de slotgaten van de spenen, tezamen met de identificatie van het dier. De grootte van de uier is het belangrijkste visuele criterium voor het vaststellen of een dier lacterend is. De grootte van een uier kan echter ook worden beïnvloed door oedeemvorming, aldus [naam 10] . Volgens [naam 10] had een systematische veterinaire inspectie moeten worden gedaan en hebben zowel de NVWA als Jorritsma dit ten onrechte nagelaten. Ook met dit rapport zijn de bevindingen van de NVWA naar het oordeel van het College niet weerlegd. Ook als palpatie deel zou uitmaken van een onderzoek volgens de regelen der kunst wil dat niet zeggen dat aan de bevindingen van de toezichthouders geen waarde zou kunnen worden gehecht. Jorritsma stelt immers dat ook door visuele inspectie kan worden vastgesteld of de koeien hebben gekalfd. Bovendien heeft de dierenarts van de NVWA ( [naam 8] ) blijkens zijn verklaring bij zijn onderzoek wel degelijk de uiers van een aantal runderen bevoeld. Het College tekent verder aan dat een bedrijfsbezoek in 2023 geen enkele betekenis zou hebben gehad, omdat het immers gaat om de vraag of op grond van bevindingen van de toezichthouders van begin 2018 kan worden vastgesteld of dieren in 2017 hebben gekalfd en daardoor melkgevend zijn geworden. Het onderzoek van de NVWA in het kader van de handhaving was geen veterinaire bedrijfsinspectie om een vraagstuk op de melkveehouderij op te lossen zoals beschreven door [naam 10] , maar een toezichtsonderzoek gericht op de naleving van de relevante regelgeving. Jorritsma bevestigt in zijn verklaring wat [naam 8] stelt over het stadium van de dracht waarin uiers volledig tot ontwikkeling komen, namelijk op het laatst. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat de drachtigheid van de dieren de verklaring is voor de waarnemingen aan de uiers. Er zaten namelijk twee tot vier maanden tussen het bedrijfsbezoek eind januari 2018 en de geboortes in april en mei. Slechts één van de twaalf runderen kreeg een kalf op 5 maart 2018. Dat is nog steeds bijna zes weken na het bedrijfsbezoek, zodat niet aannemelijk is dat de uiers van dit dier er al uitzagen als die van een lacterend dier als dit rund nog niet zou hebben gekalfd. Op individueel dierniveau bevat het rapport van [naam 10] geen betwisting van de bevindingen van de NVWA. Het College constateert ten slotte dat de periodes tussen de inseminatie van de dieren en de geschatte kalfdata in 2017 en vervolgens de geregistreerde kalfdata in 2018 met elkaar overeenkomen. 6.6.3 Het argument van de gebroeders [naam 1] dat aan de twaalf dieren waar het om gaat, ook na DNA-onderzoek geen kalveren gekoppeld konden worden, doet geen afbreuk aan de bevindingen van de toezichthouders. De minister wijst er terecht op dat een aantal kalveren niet kon worden achterhaald en daardoor niet kon worden gekoppeld aan moederdieren. Dat geldt ook voor de verklaring van de eigen dierenarts van de gebroeders [naam 1] , die zij hebben ingebracht tegen de in het proces-verbaal vermelde verklaring van deze dierenarts. Tegenover de toezichthouder heeft de dierenarts desgevraagd verklaard dat de 33 dieren, waaronder de twaalf waarop de naheffing berust, gekalfd hebben. In zijn op verzoek van de gebroeders [naam 1] ingebrachte verklaring komt hij hiervan terug, echter zonder uit te leggen waarom hij over deze dieren nu anders verklaart. 6.7 Het College concludeert dat in de betwisting door de gebroeders [naam 1] van de bevindingen in het rapport van bevindingen en het proces-verbaal geen grond bestaat voor zodanige twijfel dat de bevindingen van de toezichthouders niet of niet volledig aan de vaststelling van de onjuiste registratie ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College komt dan ook tot de conclusie dat de twaalf runderen waar het hier om gaat moeten hebben gekalfd in 2017, zodat de minister in beginsel bevoegd was voor deze runderen alsnog hoge geldsommen op te leggen bij de beschikking. Beroep op het rechtszekerheidsbeginsel 6.8 Het bestuursorgaan, in dit geval de minister, dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. De minister is daarmee bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. Daarbij geldt dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Anders dan de gebroeders [naam 1] hebben bepleit, is de minister terecht niet uitgegaan van de vermelding van de runderen in het I&R-systeem, maar heeft hij de feitelijke situatie bepalend gevonden voor de indeling van de vrouwelijke runderen in de juiste diercategorie. Voor de toepassing van de Regeling is de registratie in het I&R-systeem weliswaar leidend, maar wanneer uit de administratie van de melkveehouder en/of uit bevindingen van controleurs blijkt dat de registratie in het I&R-systeem niet volledig en/of niet naar waarheid is bijgehouden, dan moet respectievelijk mag de minister uitgaan van de feitelijke situatie. Het College wijst op de uitspraken van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) en 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:274). Verder staat artikel 8 van de Regeling niet in de weg aan de naheffing. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 6), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing is opgelegd en is de inningstermijn vermeld in artikel 8 van de Regeling niet dwingend. Alleen als bij de gebroeders [naam 1] de verwachting zou zijn gewekt dat geen naheffing meer zou volgen, zou dit ertoe kunnen leiden dat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Dat is echter niet aan de orde. Zoals de minister heeft aangevoerd, heeft de NVWA bij brief van 12 juni 2019 bericht dat het rapport van bevindingen van belang was voor de uitvoering van de Regeling en dat het rapport daarom zou worden gedeeld met de RVO (de minister). Hierop hebben de gebroeders [naam 1] bij brief van 24 juni 2019 de NVWA verzocht om de bevindingen uit het rapport nog niet met de RVO te delen. Bij de gebroeders [naam 1] kon dus geen gerechtvaardigde verwachting bestaan dat geen naheffing zou volgen. Het beroep van gebroeders [naam 1] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 6.9 De gebroeders [naam 1] beroepen zich verder op andere gevallen waarin de minister de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. Dat zo’n verlaging in het geval van de gebroeders [naam 1] achterwege is gebleven, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. In het geval van de gebroeders [naam 1] was een bovengemiddeld aantal meerlingen aanleiding voor onderzoek. Van een aantal kalveren kon niet worden achterhaald wat hun herkomst en bestemming was. Gelet op de bevindingen van dit onderzoek stonden de twaalf runderen onjuist geregistreerd in het I&R-systeem. De gebroeders [naam 1] hebben dit voor elf andere runderen ook erkend. In totaal stonden dus 23 runderen onjuist geregistreerd. Gezien deze aantallen acht het College niet aannemelijk dat geen sprake was van opzet en volgt het College de minister in zijn standpunt dat de door de gebroeders [naam 1] genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met hun geval.

Het melkveebedrijf is voortgezet door [naam 1] . 1.7 Naar aanleiding van de controle van de NVWA heeft de minister bij de beschikking de aan de gebroeders [naam 1] opgelegde heffingen opnieuw vastgesteld. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Bestreden besluit 3 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de gebroeders [naam 1] gedeeltelijk gegrond verklaard en de beschikking gehandhaafd. De minister volgt de gebroeders [naam 1] niet in hun betoog dat twaalf van de 33 runderen ten onrechte zijn aangemerkt als melkkoe. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA is gebleken dat ook deze twaalf vrouwelijke runderen melkgevend waren, althans wel eenmaal gekalfd moeten hebben. Bij deze runderen is gezien het rapport een volledig ontwikkelde uier aangetroffen terwijl nog geen kalfdatum geregistreerd stond. In reactie op de stelling van de gebroeders [naam 1] dat mogelijk sprake was van verwerping of doodgeboorte door dierziekte, waarbij koppelgenoten aan de spenen gaan zuigen met eeltvorming tot gevolg, wijst de minister op de veterinaire verklaring van toezichthouder en dierenarts [naam 8] . De vereelting van de speenpunten is volgens deze verklaring ontstaan door machinaal melken. De gevonden vereelte speenpunten zijn een extra aanwijzing dat deze dieren eerder gekalfd hebben en gemolken zijn. De dierenarts heeft op basis van uiterlijke kenmerken vastgesteld dat deze dieren minimaal één keer gekalfd hebben. De minister ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de bevoegde toezichthouders van de NVWA. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover de gebroeders [naam 1] hebben aangevoerd dat de beschikking niet deugdelijk was gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand was gekomen. De minister heeft dit gebrek hersteld door in een e-mail mee te delen op basis van welke gegevens de hogere heffingen tot stand zijn gekomen. De minister ziet in dit geval geen grond voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet (hardheidsclausule). Van de bevoegdheid om op grond van deze bepaling een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van de verplichting om een geldsom te betalen, kan gebruik worden gemaakt in bijzonder knellende, disproportionele omstandigheden. Deze omstandigheden acht de minister onvoldoende aanwezig. Voor zover de gebroeders [naam 1] een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel kan dat volgens de minister niet slagen. In de zaken waarnaar de gebroeders [naam 1] verwijzen, heeft de minister in de specifieke omstandigheden aanleiding gezien om de heffingen te verlagen. De situatie van de gebroeders [naam 1] is niet gelijk aan deze gevallen. In dit geval hebben de gebroeders [naam 1] weloverwogen en doelgericht keuzes gemaakt (het registreren van meerlingen) die het niet rechtvaardigen om de heffingen te verlagen, aldus de minister. Standpunt van de gebroeders [naam 1] 4.1 De gebroeders [naam 1] voeren aan dat de minister de runderen ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoe (dat wil zeggen een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd) als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel c, van de Regeling. Zij betogen daartoe dat de minister een onjuist criterium hanteert door ook bij doodgeboortes uit te gaan van kalving als bedoeld in de Regeling. 4.2 Inhoudelijk betwisten de gebroeders [naam 1] de juistheid van het rapport van bevindingen van de NVWA. Zij stellen dat er onvoldoende bewijs is dat de runderen hebben gekalfd. Ter onderbouwing van hun betoog beroepen de gebroeders [naam 1] zich op de rapporten van [naam 9] , [naam 5] -expert levende have, van 6 juli 2018, en van [naam 10] van 20 februari 2024. 4.3 De gebroeders [naam 1] voeren verder aan dat het achteraf opleggen van de naheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. 4.4 Verder voeren de gebroeders [naam 1] aan dat de naheffing op grond van het gelijkheidsbeginsel moet worden verlaagd, omdat de minister in ten minste drie andere, gelijke zaken de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. 4.5 Voor zover de naheffing bevoegd en terecht is opgelegd, geven de feiten en omstandigheden aanleiding tot het verlagen van de naheffing door toepassing van de hardheidsclausule of het evenredigheidsbeginsel. De Regeling pakt voor de gebroeders [naam 1] onevenredig nadelig uit en moet buiten toepassing worden gelaten. 4.6 Tot slot verzoeken de gebroeders [naam 1] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Standpunt van de minister 5.1.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de twaalf runderen terecht zijn aangemerkt als rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd en dus als melkkoe. De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’, maar gelet op het doel van de Regeling moeten kalven, melkgift en fosfaatproductie hierbij als samenhangende factoren worden gezien. 5.1.2 De minister stelt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. In het geval één van de toezichthouders dierenarts is, wordt aan de bewijskracht van het verslag het gezag van die specifieke deskundigheid toegevoegd. 5.1.3 Uit de rapporten en het proces-verbaal blijkt dat op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] 33 vaarzen aanwezig waren die gezien de uiterlijke kenmerken wel gekalfd hadden, maar waarbij geen kalfdatum was geregistreerd in het I&R-systeem. De NVWA-toezichthouders en de dierenarts constateerden dat deze vaarzen een zodanige uierontwikkeling hadden dat zij gekalfd moesten hebben na een voldragen dracht. Van deze 33 runderen zijn de geboren en/of doodgeboren kalveren opzettelijk niet gemeld in het I&R-systeem, terwijl de geboren levende kalveren onjuist en niet naar waarheid onder een ander moederdier werden geregistreerd, vermoedelijk met het doel de Regeling te frustreren. De gebroeders [naam 1] hebben ook erkend dat bij tien van deze 33 runderen toch wel vaststaat dat deze melkgevend zijn. 5.1.4 De minister stelt dat de gebroeders [naam 1] wisten of behoorden te weten dat een naheffing kon volgen, te meer nu tegen hen ook proces-verbaal is opgemaakt en de strafrechtelijke procedure nog niet was afgerond. De besluiten die in eerste instantie aan de gebroeders [naam 1] zijn verstuurd, waren nog niet volledig op de in 2017 feitelijk aanwezige melkkoeien gebaseerd en zij hadden dit kunnen weten. Het onderzoek heeft twee jaar in beslag genomen en is op 2 juli 2020 afgerond, waarna op 23 september 2020 de naheffing is gevolgd. De rechtszekerheid van de gebroeders [naam 1] is niet geschonden, omdat de NVWA bij het sluiten van het onderzoek duidelijk heeft gemaakt dat de rapporten naar de RVO (de minister) zouden worden gestuurd en dat bezien zou worden in hoeverre er nog consequenties zouden zijn uit hoofde van de Regeling. 5.2 Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Bovendien heeft [naam 9] stellig verklaard dat geen van de 33 dieren gekalfd heeft in 2017, terwijl de gebroeders [naam 1] hebben erkend dat een aantal van deze dieren dat wel heeft. Dat roept gerede twijfel op aan de waarde van het rapport van [naam 9] . 6.6.2 [naam 10] wijst erop dat de runderen drachtig waren en daarom ontwikkelde uiers hadden. Hij zet vraagtekens bij de mogelijkheid om zonder palpatie de oorzaak van grotere uiers vast te stellen. Daarnaast benadrukt [naam 10] het belang van duidelijke foto’s, ook van de buik en de slotgaten van de spenen, tezamen met de identificatie van het dier. De grootte van de uier is het belangrijkste visuele criterium voor het vaststellen of een dier lacterend is. De grootte van een uier kan echter ook worden beïnvloed door oedeemvorming, aldus [naam 10] . Volgens [naam 10] had een systematische veterinaire inspectie moeten worden gedaan en hebben zowel de NVWA als Jorritsma dit ten onrechte nagelaten. Ook met dit rapport zijn de bevindingen van de NVWA naar het oordeel van het College niet weerlegd. Ook als palpatie deel zou uitmaken van een onderzoek volgens de regelen der kunst wil dat niet zeggen dat aan de bevindingen van de toezichthouders geen waarde zou kunnen worden gehecht. Jorritsma stelt immers dat ook door visuele inspectie kan worden vastgesteld of de koeien hebben gekalfd. Bovendien heeft de dierenarts van de NVWA ( [naam 8] ) blijkens zijn verklaring bij zijn onderzoek wel degelijk de uiers van een aantal runderen bevoeld. Het College tekent verder aan dat een bedrijfsbezoek in 2023 geen enkele betekenis zou hebben gehad, omdat het immers gaat om de vraag of op grond van bevindingen van de toezichthouders van begin 2018 kan worden vastgesteld of dieren in 2017 hebben gekalfd en daardoor melkgevend zijn geworden. Het onderzoek van de NVWA in het kader van de handhaving was geen veterinaire bedrijfsinspectie om een vraagstuk op de melkveehouderij op te lossen zoals beschreven door [naam 10] , maar een toezichtsonderzoek gericht op de naleving van de relevante regelgeving. Jorritsma bevestigt in zijn verklaring wat [naam 8] stelt over het stadium van de dracht waarin uiers volledig tot ontwikkeling komen, namelijk op het laatst. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat de drachtigheid van de dieren de verklaring is voor de waarnemingen aan de uiers. Er zaten namelijk twee tot vier maanden tussen het bedrijfsbezoek eind januari 2018 en de geboortes in april en mei. Slechts één van de twaalf runderen kreeg een kalf op 5 maart 2018. Dat is nog steeds bijna zes weken na het bedrijfsbezoek, zodat niet aannemelijk is dat de uiers van dit dier er al uitzagen als die van een lacterend dier als dit rund nog niet zou hebben gekalfd. Op individueel dierniveau bevat het rapport van [naam 10] geen betwisting van de bevindingen van de NVWA. Het College constateert ten slotte dat de periodes tussen de inseminatie van de dieren en de geschatte kalfdata in 2017 en vervolgens de geregistreerde kalfdata in 2018 met elkaar overeenkomen. 6.6.3 Het argument van de gebroeders [naam 1] dat aan de twaalf dieren waar het om gaat, ook na DNA-onderzoek geen kalveren gekoppeld konden worden, doet geen afbreuk aan de bevindingen van de toezichthouders. De minister wijst er terecht op dat een aantal kalveren niet kon worden achterhaald en daardoor niet kon worden gekoppeld aan moederdieren. Dat geldt ook voor de verklaring van de eigen dierenarts van de gebroeders [naam 1] , die zij hebben ingebracht tegen de in het proces-verbaal vermelde verklaring van deze dierenarts. Tegenover de toezichthouder heeft de dierenarts desgevraagd verklaard dat de 33 dieren, waaronder de twaalf waarop de naheffing berust, gekalfd hebben. In zijn op verzoek van de gebroeders [naam 1] ingebrachte verklaring komt hij hiervan terug, echter zonder uit te leggen waarom hij over deze dieren nu anders verklaart. 6.7 Het College concludeert dat in de betwisting door de gebroeders [naam 1] van de bevindingen in het rapport van bevindingen en het proces-verbaal geen grond bestaat voor zodanige twijfel dat de bevindingen van de toezichthouders niet of niet volledig aan de vaststelling van de onjuiste registratie ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College komt dan ook tot de conclusie dat de twaalf runderen waar het hier om gaat moeten hebben gekalfd in 2017, zodat de minister in beginsel bevoegd was voor deze runderen alsnog hoge geldsommen op te leggen bij de beschikking. Beroep op het rechtszekerheidsbeginsel 6.8 Het bestuursorgaan, in dit geval de minister, dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. De minister is daarmee bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. Daarbij geldt dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Anders dan de gebroeders [naam 1] hebben bepleit, is de minister terecht niet uitgegaan van de vermelding van de runderen in het I&R-systeem, maar heeft hij de feitelijke situatie bepalend gevonden voor de indeling van de vrouwelijke runderen in de juiste diercategorie. Voor de toepassing van de Regeling is de registratie in het I&R-systeem weliswaar leidend, maar wanneer uit de administratie van de melkveehouder en/of uit bevindingen van controleurs blijkt dat de registratie in het I&R-systeem niet volledig en/of niet naar waarheid is bijgehouden, dan moet respectievelijk mag de minister uitgaan van de feitelijke situatie. Het College wijst op de uitspraken van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) en 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:274). Verder staat artikel 8 van de Regeling niet in de weg aan de naheffing. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 6), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing is opgelegd en is de inningstermijn vermeld in artikel 8 van de Regeling niet dwingend. Alleen als bij de gebroeders [naam 1] de verwachting zou zijn gewekt dat geen naheffing meer zou volgen, zou dit ertoe kunnen leiden dat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Dat is echter niet aan de orde. Zoals de minister heeft aangevoerd, heeft de NVWA bij brief van 12 juni 2019 bericht dat het rapport van bevindingen van belang was voor de uitvoering van de Regeling en dat het rapport daarom zou worden gedeeld met de RVO (de minister). Hierop hebben de gebroeders [naam 1] bij brief van 24 juni 2019 de NVWA verzocht om de bevindingen uit het rapport nog niet met de RVO te delen. Bij de gebroeders [naam 1] kon dus geen gerechtvaardigde verwachting bestaan dat geen naheffing zou volgen. Het beroep van gebroeders [naam 1] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 6.9 De gebroeders [naam 1] beroepen zich verder op andere gevallen waarin de minister de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. Dat zo’n verlaging in het geval van de gebroeders [naam 1] achterwege is gebleven, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. In het geval van de gebroeders [naam 1] was een bovengemiddeld aantal meerlingen aanleiding voor onderzoek. Van een aantal kalveren kon niet worden achterhaald wat hun herkomst en bestemming was. Gelet op de bevindingen van dit onderzoek stonden de twaalf runderen onjuist geregistreerd in het I&R-systeem. De gebroeders [naam 1] hebben dit voor elf andere runderen ook erkend. In totaal stonden dus 23 runderen onjuist geregistreerd. Gezien deze aantallen acht het College niet aannemelijk dat geen sprake was van opzet en volgt het College de minister in zijn standpunt dat de door de gebroeders [naam 1] genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met hun geval.

Het melkveebedrijf is voortgezet door [naam 1] . 1.7 Naar aanleiding van de controle van de NVWA heeft de minister bij de beschikking de aan de gebroeders [naam 1] opgelegde heffingen opnieuw vastgesteld. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Bestreden besluit 3 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de gebroeders [naam 1] gedeeltelijk gegrond verklaard en de beschikking gehandhaafd. De minister volgt de gebroeders [naam 1] niet in hun betoog dat twaalf van de 33 runderen ten onrechte zijn aangemerkt als melkkoe. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA is gebleken dat ook deze twaalf vrouwelijke runderen melkgevend waren, althans wel eenmaal gekalfd moeten hebben. Bij deze runderen is gezien het rapport een volledig ontwikkelde uier aangetroffen terwijl nog geen kalfdatum geregistreerd stond. In reactie op de stelling van de gebroeders [naam 1] dat mogelijk sprake was van verwerping of doodgeboorte door dierziekte, waarbij koppelgenoten aan de spenen gaan zuigen met eeltvorming tot gevolg, wijst de minister op de veterinaire verklaring van toezichthouder en dierenarts [naam 8] . De vereelting van de speenpunten is volgens deze verklaring ontstaan door machinaal melken. De gevonden vereelte speenpunten zijn een extra aanwijzing dat deze dieren eerder gekalfd hebben en gemolken zijn. De dierenarts heeft op basis van uiterlijke kenmerken vastgesteld dat deze dieren minimaal één keer gekalfd hebben. De minister ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de bevoegde toezichthouders van de NVWA. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover de gebroeders [naam 1] hebben aangevoerd dat de beschikking niet deugdelijk was gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand was gekomen. De minister heeft dit gebrek hersteld door in een e-mail mee te delen op basis van welke gegevens de hogere heffingen tot stand zijn gekomen. De minister ziet in dit geval geen grond voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet (hardheidsclausule). Van de bevoegdheid om op grond van deze bepaling een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van de verplichting om een geldsom te betalen, kan gebruik worden gemaakt in bijzonder knellende, disproportionele omstandigheden. Deze omstandigheden acht de minister onvoldoende aanwezig. Voor zover de gebroeders [naam 1] een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel kan dat volgens de minister niet slagen. In de zaken waarnaar de gebroeders [naam 1] verwijzen, heeft de minister in de specifieke omstandigheden aanleiding gezien om de heffingen te verlagen. De situatie van de gebroeders [naam 1] is niet gelijk aan deze gevallen. In dit geval hebben de gebroeders [naam 1] weloverwogen en doelgericht keuzes gemaakt (het registreren van meerlingen) die het niet rechtvaardigen om de heffingen te verlagen, aldus de minister. Standpunt van de gebroeders [naam 1] 4.1 De gebroeders [naam 1] voeren aan dat de minister de runderen ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoe (dat wil zeggen een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd) als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel c, van de Regeling. Zij betogen daartoe dat de minister een onjuist criterium hanteert door ook bij doodgeboortes uit te gaan van kalving als bedoeld in de Regeling. 4.2 Inhoudelijk betwisten de gebroeders [naam 1] de juistheid van het rapport van bevindingen van de NVWA. Zij stellen dat er onvoldoende bewijs is dat de runderen hebben gekalfd. Ter onderbouwing van hun betoog beroepen de gebroeders [naam 1] zich op de rapporten van [naam 9] , [naam 5] -expert levende have, van 6 juli 2018, en van [naam 10] van 20 februari 2024. 4.3 De gebroeders [naam 1] voeren verder aan dat het achteraf opleggen van de naheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. 4.4 Verder voeren de gebroeders [naam 1] aan dat de naheffing op grond van het gelijkheidsbeginsel moet worden verlaagd, omdat de minister in ten minste drie andere, gelijke zaken de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. 4.5 Voor zover de naheffing bevoegd en terecht is opgelegd, geven de feiten en omstandigheden aanleiding tot het verlagen van de naheffing door toepassing van de hardheidsclausule of het evenredigheidsbeginsel. De Regeling pakt voor de gebroeders [naam 1] onevenredig nadelig uit en moet buiten toepassing worden gelaten. 4.6 Tot slot verzoeken de gebroeders [naam 1] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Standpunt van de minister 5.1.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de twaalf runderen terecht zijn aangemerkt als rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd en dus als melkkoe. De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’, maar gelet op het doel van de Regeling moeten kalven, melkgift en fosfaatproductie hierbij als samenhangende factoren worden gezien. 5.1.2 De minister stelt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. In het geval één van de toezichthouders dierenarts is, wordt aan de bewijskracht van het verslag het gezag van die specifieke deskundigheid toegevoegd. 5.1.3 Uit de rapporten en het proces-verbaal blijkt dat op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] 33 vaarzen aanwezig waren die gezien de uiterlijke kenmerken wel gekalfd hadden, maar waarbij geen kalfdatum was geregistreerd in het I&R-systeem. De NVWA-toezichthouders en de dierenarts constateerden dat deze vaarzen een zodanige uierontwikkeling hadden dat zij gekalfd moesten hebben na een voldragen dracht. Van deze 33 runderen zijn de geboren en/of doodgeboren kalveren opzettelijk niet gemeld in het I&R-systeem, terwijl de geboren levende kalveren onjuist en niet naar waarheid onder een ander moederdier werden geregistreerd, vermoedelijk met het doel de Regeling te frustreren. De gebroeders [naam 1] hebben ook erkend dat bij tien van deze 33 runderen toch wel vaststaat dat deze melkgevend zijn. 5.1.4 De minister stelt dat de gebroeders [naam 1] wisten of behoorden te weten dat een naheffing kon volgen, te meer nu tegen hen ook proces-verbaal is opgemaakt en de strafrechtelijke procedure nog niet was afgerond. De besluiten die in eerste instantie aan de gebroeders [naam 1] zijn verstuurd, waren nog niet volledig op de in 2017 feitelijk aanwezige melkkoeien gebaseerd en zij hadden dit kunnen weten. Het onderzoek heeft twee jaar in beslag genomen en is op 2 juli 2020 afgerond, waarna op 23 september 2020 de naheffing is gevolgd. De rechtszekerheid van de gebroeders [naam 1] is niet geschonden, omdat de NVWA bij het sluiten van het onderzoek duidelijk heeft gemaakt dat de rapporten naar de RVO (de minister) zouden worden gestuurd en dat bezien zou worden in hoeverre er nog consequenties zouden zijn uit hoofde van de Regeling. 5.2 Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Bovendien heeft [naam 9] stellig verklaard dat geen van de 33 dieren gekalfd heeft in 2017, terwijl de gebroeders [naam 1] hebben erkend dat een aantal van deze dieren dat wel heeft. Dat roept gerede twijfel op aan de waarde van het rapport van [naam 9] . 6.6.2 [naam 10] wijst erop dat de runderen drachtig waren en daarom ontwikkelde uiers hadden. Hij zet vraagtekens bij de mogelijkheid om zonder palpatie de oorzaak van grotere uiers vast te stellen. Daarnaast benadrukt [naam 10] het belang van duidelijke foto’s, ook van de buik en de slotgaten van de spenen, tezamen met de identificatie van het dier. De grootte van de uier is het belangrijkste visuele criterium voor het vaststellen of een dier lacterend is. De grootte van een uier kan echter ook worden beïnvloed door oedeemvorming, aldus [naam 10] . Volgens [naam 10] had een systematische veterinaire inspectie moeten worden gedaan en hebben zowel de NVWA als Jorritsma dit ten onrechte nagelaten. Ook met dit rapport zijn de bevindingen van de NVWA naar het oordeel van het College niet weerlegd. Ook als palpatie deel zou uitmaken van een onderzoek volgens de regelen der kunst wil dat niet zeggen dat aan de bevindingen van de toezichthouders geen waarde zou kunnen worden gehecht. Jorritsma stelt immers dat ook door visuele inspectie kan worden vastgesteld of de koeien hebben gekalfd. Bovendien heeft de dierenarts van de NVWA ( [naam 8] ) blijkens zijn verklaring bij zijn onderzoek wel degelijk de uiers van een aantal runderen bevoeld. Het College tekent verder aan dat een bedrijfsbezoek in 2023 geen enkele betekenis zou hebben gehad, omdat het immers gaat om de vraag of op grond van bevindingen van de toezichthouders van begin 2018 kan worden vastgesteld of dieren in 2017 hebben gekalfd en daardoor melkgevend zijn geworden. Het onderzoek van de NVWA in het kader van de handhaving was geen veterinaire bedrijfsinspectie om een vraagstuk op de melkveehouderij op te lossen zoals beschreven door [naam 10] , maar een toezichtsonderzoek gericht op de naleving van de relevante regelgeving. Jorritsma bevestigt in zijn verklaring wat [naam 8] stelt over het stadium van de dracht waarin uiers volledig tot ontwikkeling komen, namelijk op het laatst. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat de drachtigheid van de dieren de verklaring is voor de waarnemingen aan de uiers. Er zaten namelijk twee tot vier maanden tussen het bedrijfsbezoek eind januari 2018 en de geboortes in april en mei. Slechts één van de twaalf runderen kreeg een kalf op 5 maart 2018. Dat is nog steeds bijna zes weken na het bedrijfsbezoek, zodat niet aannemelijk is dat de uiers van dit dier er al uitzagen als die van een lacterend dier als dit rund nog niet zou hebben gekalfd. Op individueel dierniveau bevat het rapport van [naam 10] geen betwisting van de bevindingen van de NVWA. Het College constateert ten slotte dat de periodes tussen de inseminatie van de dieren en de geschatte kalfdata in 2017 en vervolgens de geregistreerde kalfdata in 2018 met elkaar overeenkomen. 6.6.3 Het argument van de gebroeders [naam 1] dat aan de twaalf dieren waar het om gaat, ook na DNA-onderzoek geen kalveren gekoppeld konden worden, doet geen afbreuk aan de bevindingen van de toezichthouders. De minister wijst er terecht op dat een aantal kalveren niet kon worden achterhaald en daardoor niet kon worden gekoppeld aan moederdieren. Dat geldt ook voor de verklaring van de eigen dierenarts van de gebroeders [naam 1] , die zij hebben ingebracht tegen de in het proces-verbaal vermelde verklaring van deze dierenarts. Tegenover de toezichthouder heeft de dierenarts desgevraagd verklaard dat de 33 dieren, waaronder de twaalf waarop de naheffing berust, gekalfd hebben. In zijn op verzoek van de gebroeders [naam 1] ingebrachte verklaring komt hij hiervan terug, echter zonder uit te leggen waarom hij over deze dieren nu anders verklaart. 6.7 Het College concludeert dat in de betwisting door de gebroeders [naam 1] van de bevindingen in het rapport van bevindingen en het proces-verbaal geen grond bestaat voor zodanige twijfel dat de bevindingen van de toezichthouders niet of niet volledig aan de vaststelling van de onjuiste registratie ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College komt dan ook tot de conclusie dat de twaalf runderen waar het hier om gaat moeten hebben gekalfd in 2017, zodat de minister in beginsel bevoegd was voor deze runderen alsnog hoge geldsommen op te leggen bij de beschikking. Beroep op het rechtszekerheidsbeginsel 6.8 Het bestuursorgaan, in dit geval de minister, dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. De minister is daarmee bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. Daarbij geldt dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Anders dan de gebroeders [naam 1] hebben bepleit, is de minister terecht niet uitgegaan van de vermelding van de runderen in het I&R-systeem, maar heeft hij de feitelijke situatie bepalend gevonden voor de indeling van de vrouwelijke runderen in de juiste diercategorie. Voor de toepassing van de Regeling is de registratie in het I&R-systeem weliswaar leidend, maar wanneer uit de administratie van de melkveehouder en/of uit bevindingen van controleurs blijkt dat de registratie in het I&R-systeem niet volledig en/of niet naar waarheid is bijgehouden, dan moet respectievelijk mag de minister uitgaan van de feitelijke situatie. Het College wijst op de uitspraken van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) en 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:274). Verder staat artikel 8 van de Regeling niet in de weg aan de naheffing. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 6), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing is opgelegd en is de inningstermijn vermeld in artikel 8 van de Regeling niet dwingend. Alleen als bij de gebroeders [naam 1] de verwachting zou zijn gewekt dat geen naheffing meer zou volgen, zou dit ertoe kunnen leiden dat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Dat is echter niet aan de orde. Zoals de minister heeft aangevoerd, heeft de NVWA bij brief van 12 juni 2019 bericht dat het rapport van bevindingen van belang was voor de uitvoering van de Regeling en dat het rapport daarom zou worden gedeeld met de RVO (de minister). Hierop hebben de gebroeders [naam 1] bij brief van 24 juni 2019 de NVWA verzocht om de bevindingen uit het rapport nog niet met de RVO te delen. Bij de gebroeders [naam 1] kon dus geen gerechtvaardigde verwachting bestaan dat geen naheffing zou volgen. Het beroep van gebroeders [naam 1] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 6.9 De gebroeders [naam 1] beroepen zich verder op andere gevallen waarin de minister de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. Dat zo’n verlaging in het geval van de gebroeders [naam 1] achterwege is gebleven, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. In het geval van de gebroeders [naam 1] was een bovengemiddeld aantal meerlingen aanleiding voor onderzoek. Van een aantal kalveren kon niet worden achterhaald wat hun herkomst en bestemming was. Gelet op de bevindingen van dit onderzoek stonden de twaalf runderen onjuist geregistreerd in het I&R-systeem. De gebroeders [naam 1] hebben dit voor elf andere runderen ook erkend. In totaal stonden dus 23 runderen onjuist geregistreerd. Gezien deze aantallen acht het College niet aannemelijk dat geen sprake was van opzet en volgt het College de minister in zijn standpunt dat de door de gebroeders [naam 1] genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met hun geval.

Het melkveebedrijf is voortgezet door [naam 1] . 1.7 Naar aanleiding van de controle van de NVWA heeft de minister bij de beschikking de aan de gebroeders [naam 1] opgelegde heffingen opnieuw vastgesteld. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Bestreden besluit 3 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de gebroeders [naam 1] gedeeltelijk gegrond verklaard en de beschikking gehandhaafd. De minister volgt de gebroeders [naam 1] niet in hun betoog dat twaalf van de 33 runderen ten onrechte zijn aangemerkt als melkkoe. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA is gebleken dat ook deze twaalf vrouwelijke runderen melkgevend waren, althans wel eenmaal gekalfd moeten hebben. Bij deze runderen is gezien het rapport een volledig ontwikkelde uier aangetroffen terwijl nog geen kalfdatum geregistreerd stond. In reactie op de stelling van de gebroeders [naam 1] dat mogelijk sprake was van verwerping of doodgeboorte door dierziekte, waarbij koppelgenoten aan de spenen gaan zuigen met eeltvorming tot gevolg, wijst de minister op de veterinaire verklaring van toezichthouder en dierenarts [naam 8] . De vereelting van de speenpunten is volgens deze verklaring ontstaan door machinaal melken. De gevonden vereelte speenpunten zijn een extra aanwijzing dat deze dieren eerder gekalfd hebben en gemolken zijn. De dierenarts heeft op basis van uiterlijke kenmerken vastgesteld dat deze dieren minimaal één keer gekalfd hebben. De minister ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de bevoegde toezichthouders van de NVWA. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover de gebroeders [naam 1] hebben aangevoerd dat de beschikking niet deugdelijk was gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand was gekomen. De minister heeft dit gebrek hersteld door in een e-mail mee te delen op basis van welke gegevens de hogere heffingen tot stand zijn gekomen. De minister ziet in dit geval geen grond voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet (hardheidsclausule). Van de bevoegdheid om op grond van deze bepaling een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van de verplichting om een geldsom te betalen, kan gebruik worden gemaakt in bijzonder knellende, disproportionele omstandigheden. Deze omstandigheden acht de minister onvoldoende aanwezig. Voor zover de gebroeders [naam 1] een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel kan dat volgens de minister niet slagen. In de zaken waarnaar de gebroeders [naam 1] verwijzen, heeft de minister in de specifieke omstandigheden aanleiding gezien om de heffingen te verlagen. De situatie van de gebroeders [naam 1] is niet gelijk aan deze gevallen. In dit geval hebben de gebroeders [naam 1] weloverwogen en doelgericht keuzes gemaakt (het registreren van meerlingen) die het niet rechtvaardigen om de heffingen te verlagen, aldus de minister. Standpunt van de gebroeders [naam 1] 4.1 De gebroeders [naam 1] voeren aan dat de minister de runderen ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoe (dat wil zeggen een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd) als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel c, van de Regeling. Zij betogen daartoe dat de minister een onjuist criterium hanteert door ook bij doodgeboortes uit te gaan van kalving als bedoeld in de Regeling. 4.2 Inhoudelijk betwisten de gebroeders [naam 1] de juistheid van het rapport van bevindingen van de NVWA. Zij stellen dat er onvoldoende bewijs is dat de runderen hebben gekalfd. Ter onderbouwing van hun betoog beroepen de gebroeders [naam 1] zich op de rapporten van [naam 9] , [naam 5] -expert levende have, van 6 juli 2018, en van [naam 10] van 20 februari 2024. 4.3 De gebroeders [naam 1] voeren verder aan dat het achteraf opleggen van de naheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. 4.4 Verder voeren de gebroeders [naam 1] aan dat de naheffing op grond van het gelijkheidsbeginsel moet worden verlaagd, omdat de minister in ten minste drie andere, gelijke zaken de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. 4.5 Voor zover de naheffing bevoegd en terecht is opgelegd, geven de feiten en omstandigheden aanleiding tot het verlagen van de naheffing door toepassing van de hardheidsclausule of het evenredigheidsbeginsel. De Regeling pakt voor de gebroeders [naam 1] onevenredig nadelig uit en moet buiten toepassing worden gelaten. 4.6 Tot slot verzoeken de gebroeders [naam 1] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Standpunt van de minister 5.1.1 De minister stelt zich op het standpunt dat de twaalf runderen terecht zijn aangemerkt als rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd en dus als melkkoe. De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’, maar gelet op het doel van de Regeling moeten kalven, melkgift en fosfaatproductie hierbij als samenhangende factoren worden gezien. 5.1.2 De minister stelt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. In het geval één van de toezichthouders dierenarts is, wordt aan de bewijskracht van het verslag het gezag van die specifieke deskundigheid toegevoegd. 5.1.3 Uit de rapporten en het proces-verbaal blijkt dat op het bedrijf van de gebroeders [naam 1] 33 vaarzen aanwezig waren die gezien de uiterlijke kenmerken wel gekalfd hadden, maar waarbij geen kalfdatum was geregistreerd in het I&R-systeem. De NVWA-toezichthouders en de dierenarts constateerden dat deze vaarzen een zodanige uierontwikkeling hadden dat zij gekalfd moesten hebben na een voldragen dracht. Van deze 33 runderen zijn de geboren en/of doodgeboren kalveren opzettelijk niet gemeld in het I&R-systeem, terwijl de geboren levende kalveren onjuist en niet naar waarheid onder een ander moederdier werden geregistreerd, vermoedelijk met het doel de Regeling te frustreren. De gebroeders [naam 1] hebben ook erkend dat bij tien van deze 33 runderen toch wel vaststaat dat deze melkgevend zijn. 5.1.4 De minister stelt dat de gebroeders [naam 1] wisten of behoorden te weten dat een naheffing kon volgen, te meer nu tegen hen ook proces-verbaal is opgemaakt en de strafrechtelijke procedure nog niet was afgerond. De besluiten die in eerste instantie aan de gebroeders [naam 1] zijn verstuurd, waren nog niet volledig op de in 2017 feitelijk aanwezige melkkoeien gebaseerd en zij hadden dit kunnen weten. Het onderzoek heeft twee jaar in beslag genomen en is op 2 juli 2020 afgerond, waarna op 23 september 2020 de naheffing is gevolgd. De rechtszekerheid van de gebroeders [naam 1] is niet geschonden, omdat de NVWA bij het sluiten van het onderzoek duidelijk heeft gemaakt dat de rapporten naar de RVO (de minister) zouden worden gestuurd en dat bezien zou worden in hoeverre er nog consequenties zouden zijn uit hoofde van de Regeling. 5.2 Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Bovendien heeft [naam 9] stellig verklaard dat geen van de 33 dieren gekalfd heeft in 2017, terwijl de gebroeders [naam 1] hebben erkend dat een aantal van deze dieren dat wel heeft. Dat roept gerede twijfel op aan de waarde van het rapport van [naam 9] . 6.6.2 [naam 10] wijst erop dat de runderen drachtig waren en daarom ontwikkelde uiers hadden. Hij zet vraagtekens bij de mogelijkheid om zonder palpatie de oorzaak van grotere uiers vast te stellen. Daarnaast benadrukt [naam 10] het belang van duidelijke foto’s, ook van de buik en de slotgaten van de spenen, tezamen met de identificatie van het dier. De grootte van de uier is het belangrijkste visuele criterium voor het vaststellen of een dier lacterend is. De grootte van een uier kan echter ook worden beïnvloed door oedeemvorming, aldus [naam 10] . Volgens [naam 10] had een systematische veterinaire inspectie moeten worden gedaan en hebben zowel de NVWA als Jorritsma dit ten onrechte nagelaten. Ook met dit rapport zijn de bevindingen van de NVWA naar het oordeel van het College niet weerlegd. Ook als palpatie deel zou uitmaken van een onderzoek volgens de regelen der kunst wil dat niet zeggen dat aan de bevindingen van de toezichthouders geen waarde zou kunnen worden gehecht. Jorritsma stelt immers dat ook door visuele inspectie kan worden vastgesteld of de koeien hebben gekalfd. Bovendien heeft de dierenarts van de NVWA ( [naam 8] ) blijkens zijn verklaring bij zijn onderzoek wel degelijk de uiers van een aantal runderen bevoeld. Het College tekent verder aan dat een bedrijfsbezoek in 2023 geen enkele betekenis zou hebben gehad, omdat het immers gaat om de vraag of op grond van bevindingen van de toezichthouders van begin 2018 kan worden vastgesteld of dieren in 2017 hebben gekalfd en daardoor melkgevend zijn geworden. Het onderzoek van de NVWA in het kader van de handhaving was geen veterinaire bedrijfsinspectie om een vraagstuk op de melkveehouderij op te lossen zoals beschreven door [naam 10] , maar een toezichtsonderzoek gericht op de naleving van de relevante regelgeving. Jorritsma bevestigt in zijn verklaring wat [naam 8] stelt over het stadium van de dracht waarin uiers volledig tot ontwikkeling komen, namelijk op het laatst. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat de drachtigheid van de dieren de verklaring is voor de waarnemingen aan de uiers. Er zaten namelijk twee tot vier maanden tussen het bedrijfsbezoek eind januari 2018 en de geboortes in april en mei. Slechts één van de twaalf runderen kreeg een kalf op 5 maart 2018. Dat is nog steeds bijna zes weken na het bedrijfsbezoek, zodat niet aannemelijk is dat de uiers van dit dier er al uitzagen als die van een lacterend dier als dit rund nog niet zou hebben gekalfd. Op individueel dierniveau bevat het rapport van [naam 10] geen betwisting van de bevindingen van de NVWA. Het College constateert ten slotte dat de periodes tussen de inseminatie van de dieren en de geschatte kalfdata in 2017 en vervolgens de geregistreerde kalfdata in 2018 met elkaar overeenkomen. 6.6.3 Het argument van de gebroeders [naam 1] dat aan de twaalf dieren waar het om gaat, ook na DNA-onderzoek geen kalveren gekoppeld konden worden, doet geen afbreuk aan de bevindingen van de toezichthouders. De minister wijst er terecht op dat een aantal kalveren niet kon worden achterhaald en daardoor niet kon worden gekoppeld aan moederdieren. Dat geldt ook voor de verklaring van de eigen dierenarts van de gebroeders [naam 1] , die zij hebben ingebracht tegen de in het proces-verbaal vermelde verklaring van deze dierenarts. Tegenover de toezichthouder heeft de dierenarts desgevraagd verklaard dat de 33 dieren, waaronder de twaalf waarop de naheffing berust, gekalfd hebben. In zijn op verzoek van de gebroeders [naam 1] ingebrachte verklaring komt hij hiervan terug, echter zonder uit te leggen waarom hij over deze dieren nu anders verklaart. 6.7 Het College concludeert dat in de betwisting door de gebroeders [naam 1] van de bevindingen in het rapport van bevindingen en het proces-verbaal geen grond bestaat voor zodanige twijfel dat de bevindingen van de toezichthouders niet of niet volledig aan de vaststelling van de onjuiste registratie ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College komt dan ook tot de conclusie dat de twaalf runderen waar het hier om gaat moeten hebben gekalfd in 2017, zodat de minister in beginsel bevoegd was voor deze runderen alsnog hoge geldsommen op te leggen bij de beschikking. Beroep op het rechtszekerheidsbeginsel 6.8 Het bestuursorgaan, in dit geval de minister, dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. De minister is daarmee bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. Daarbij geldt dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Anders dan de gebroeders [naam 1] hebben bepleit, is de minister terecht niet uitgegaan van de vermelding van de runderen in het I&R-systeem, maar heeft hij de feitelijke situatie bepalend gevonden voor de indeling van de vrouwelijke runderen in de juiste diercategorie. Voor de toepassing van de Regeling is de registratie in het I&R-systeem weliswaar leidend, maar wanneer uit de administratie van de melkveehouder en/of uit bevindingen van controleurs blijkt dat de registratie in het I&R-systeem niet volledig en/of niet naar waarheid is bijgehouden, dan moet respectievelijk mag de minister uitgaan van de feitelijke situatie. Het College wijst op de uitspraken van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) en 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:274). Verder staat artikel 8 van de Regeling niet in de weg aan de naheffing. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 6), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing is opgelegd en is de inningstermijn vermeld in artikel 8 van de Regeling niet dwingend. Alleen als bij de gebroeders [naam 1] de verwachting zou zijn gewekt dat geen naheffing meer zou volgen, zou dit ertoe kunnen leiden dat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Dat is echter niet aan de orde. Zoals de minister heeft aangevoerd, heeft de NVWA bij brief van 12 juni 2019 bericht dat het rapport van bevindingen van belang was voor de uitvoering van de Regeling en dat het rapport daarom zou worden gedeeld met de RVO (de minister). Hierop hebben de gebroeders [naam 1] bij brief van 24 juni 2019 de NVWA verzocht om de bevindingen uit het rapport nog niet met de RVO te delen. Bij de gebroeders [naam 1] kon dus geen gerechtvaardigde verwachting bestaan dat geen naheffing zou volgen. Het beroep van gebroeders [naam 1] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet. Beroep op het gelijkheidsbeginsel 6.9 De gebroeders [naam 1] beroepen zich verder op andere gevallen waarin de minister de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. Dat zo’n verlaging in het geval van de gebroeders [naam 1] achterwege is gebleven, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. In het geval van de gebroeders [naam 1] was een bovengemiddeld aantal meerlingen aanleiding voor onderzoek. Van een aantal kalveren kon niet worden achterhaald wat hun herkomst en bestemming was. Gelet op de bevindingen van dit onderzoek stonden de twaalf runderen onjuist geregistreerd in het I&R-systeem. De gebroeders [naam 1] hebben dit voor elf andere runderen ook erkend. In totaal stonden dus 23 runderen onjuist geregistreerd. Gezien deze aantallen acht het College niet aannemelijk dat geen sprake was van opzet en volgt het College de minister in zijn standpunt dat de door de gebroeders [naam 1] genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met hun geval.