ECLI:NL:CBB:2024:162

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/769 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 op I) het hoger beroep van: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 juni 2021, kenmerken 17/6587 en 20/6211, in de gedingen tussen: [naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. E. Dans) en de minister II) het verzoek om schadevergoeding van [naam 1] in de zaak tussen: [naam 1] en de minister en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat). De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646, ook wel: aangevallen uitspraak). [naam 1] heeft op 21 november 2023 een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [naam 1] heeft daarbij tevens een verzoek gedaan om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) (verzoek om schadevergoeding). Naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Op 13 december 2023 heeft het College de zaak op een zitting behandeld. Aan die zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder was aanwezig [naam 2] namens [naam 1] . 4.2.1 Het College stelt, mede aan de hand van het verhandelde ter zitting, allereerst het volgende vast. 4.2.2 Op controles die in de periode tot 24 november 2015 bij pluimveeslachthuizen plaatsvonden inzake verontreiniging van karkassen door baansmeer was het Specifiek interventiebeleid vlees van toepassing. Het Specifiek interventiebeleid vlees beschrijft de interventies bij specifieke overtredingen per toezichtsdomein en geeft per toezichtsdomein invulling aan het Algemeen Interventiebeleid NVWA. Op controles op verontreiniging van karkassen door baansmeer én inhoud van het spijsverteringskanaal, die in de periode van 24 november 2015 tot 1 juli 2016 plaatsvonden bij pluimveeslachthuizen, was versie 1 van 24 november 2015 van het Handhavingsprotocol van toepassing. Op controles op verontreiniging van karkassen door baansmeer, die vanaf 1 juli 2016 plaatsvinden bij pluimveeslachthuizen, is het Specifiek interventiebeleid vlees (weer) van toepassing. Op controles op verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal, die vanaf 1 juli 2016 bij pluimveeslachthuizen plaatsvonden, was het Handhavingsprotocol (de achtereenvolgende versie van 1 juli 2016, 20 december 2017 of 4 juli 2018 daarvan) van toepassing. 4.2.3 In het Specifiek interventiebeleid vlees is een onderscheid gemaakt tussen soorten overtredingen. Overtredingen zijn ingedeeld in de klassen A, B, C en D. Overtredingen die een risico vormen voor de gezondheid van mens, dier of milieu en waarbij sprake is van onveilige producten worden ingedeeld in klasse B (ernstige gevolgen). In paragraaf 5.2.4 van dat beleid is over de werkwijze bij toezicht op slachthuizen, voor zover van belang, het volgende vermeld: “Indien er overtredingen klasse B (ernstige gevolgen) zijn geconstateerd, worden altijd direct corrigerende interventies opgelegd die moeten leiden tot het opheffen van de overtreding. Tijdens het bespreken van de controlelijst wordt een mondelinge waarschuwing gegeven, die schriftelijk wordt bevestigd bijvoorbeeld op de controlelijst slachthuis. Het bedrijf wordt gewezen op de consequenties bij het niet nakomen van de afspraak. Wordt de overtreding niet adequaat verholpen, dan krijgt de overtreding een structureel karakter en wordt tevens een sanctionerende interventie als een BR (lees: boeterapport, toevoeging door het College) toegepast. Wanneer ondanks herhaalde BR de overtreding blijft bestaan (structureel karakter), dient in overleg met de leidinggevende overgegaan te worden tot aanvullende (corrigerende) bestuursrechtelijke maatregelen, zoals het verhogen van de frequentie van het toezicht.” In bijlage 1 “Overzicht specifieke interventies NVWA interventiebeleid vleesketen & voedselveiligheid IB01-SPEC25- versie 1”, behorende bij het Specifiek interventiebeleid vlees, zijn onder “regel A2” onder meer de artikelen 4, tweede lid, van bijlage II van Verordening 852/2004 en 3, eerste lid, van bijlage II van Verordening 853/2004 genoemd. Verder is bij regel A2 onder meer vermeld dat sprake is van een ernstige overtreding, klasse B en zijn als interventies achtereenvolgens genoemd: corrigerende interventie, BR en nalevingshulp. 4.2.4 Het Handhavingsprotocol is opgesteld in verband met de risicogerichte wijze van controleren in grote pluimveeslachthuizen, waarmee de NVWA in 2015 is gestart. Doel en toepassingsbereik van het protocol is: op een uniforme manier controles en/of verificaties uitvoeren op de uiteindelijke beheersing van het hygiënisch slachten en afwezigheid van verontreiniging op karkassen bij pluimveeslachterijen met permanent toezicht. Deze controle-aanpak houdt in dat dagelijks bij grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift (ploeg van het slachthuis) drie keer vijftig karkassen ter controle van de slachtlijn worden gehaald. In alle versies van het Handhavingsprotocol is met betrekking tot de wijze van interveniëren bij overtredingen vermeld dat de eerste twee keer dat binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen een schriftelijke waarschuwing (SW) wordt gegeven. Als voor de derde keer binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt aangetroffen kan, zo blijkt verder uit het protocol, een boete worden opgelegd. Bij elke opvolgende overtreding wordt vervolgens in principe direct een boete opgelegd. Worden binnen tien slachtshifts één of twee overtredingen geconstateerd dan leidt dit dus niet tot een boete. Deze overtredingen zijn ook niet meer van belang indien bij een volgende controle binnen tien slachtshifts een verontreiniging wordt vastgesteld. 4.2.5 Blijkens de rapporten van bevindingen van 30 januari 2017, 31 januari 2017 en 23 juli 2018 hebben de toezichthouders van de NVWA bij de controles op 18 januari 2017, 27 januari 2017 en 4 juli 2018 geconstateerd dat bij [naam 1] telkens één karkas was verontreinigd door baansmeer en bij de controle op 20 januari 2017 twee karkassen. Op zitting heeft de minister verklaard dat de constateringen van verontreiniging door baansmeer zijn gedaan tijdens steekproeven ter controle van zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal, die plaatsvonden op basis van de ten tijde van die controles geldende versie van het Handhavingsprotocol. Op basis van deze constateringen heeft de minister de in geding zijnde boetes opgelegd. Daarbij heeft de minister gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen met toepassing vanhet Specifiek interventiebeleid vlees, meer in het bijzonder regel A2 van bijlage 1 daarvan, in samenhang bezien met pararaaf 5.2.4. De minister is er bij de toepassing van de beleidsregel in deze concrete gevallen van uitgegaan dat verontreiniging van de karkassen door baansmeer is aan te merken als een klasse B overtreding. Volgens de beleidsregel vindt, zoals hiervoor is vermeld in 4.2.3, in dat geval bij een eerste overtreding een corrigerende interventie plaats (een schriftelijke waarschuwing is volgens bijlage B bij het Algemeen interventiebeleid zo een corrigerende interventie) en volgt bij een herhaalde overtreding een sanctionerende interventie (een boete). De minister heeft ter zitting verklaard dat hij [naam 1] naar aanleiding van de hier aan de orde zijnde constateringen in 2017 en 2018 direct heeft beboet, omdat hij, naar hij stelt, [naam 1] in verband met een reeds eerder geconstateerde verontreiniging door baansmeer al schriftelijk had gewaarschuwd en het volgens hem in 2017 en 2018 dus om herhaalde overtredingen ging. Exceptieve toetsing van het Specifiek interventiebeleid vlees 4.3.1 De wettelijke basis voor de minister om een boete op te leggen wegens overtreding van hygiënevoorschriften is – in dit geval – op Europees niveau terug te vinden in artikel 55 van de Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, en op nationaal niveau in de artikelen 8.7 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, alsmede in artikel 2.4, eerste lid en onder c, van de Regeling dierlijke producten. In artikel 8.7 van de Wet dieren staat dat de minister een overtreder een bestuurlijke boete kan opleggen. Deze “kan”-bepaling betekent dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid en dat de minister beleidsruimte heeft bij de invulling van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een boete. De minister komt in dat kader ook ruimte toe eerder vastgesteld boetebeleid te wijzigen dan wel weer opnieuw van toepassing te laten zijn. 4.3.2 Een bestuursrechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat of een beleidsregel die geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift of die beleidsregel is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de zogeheten exceptieve toetsing). Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift of die beleidsregel toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De intensiteit van de beoordeling door de bestuursrechter is afhankelijk van onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte die het vaststellende bestuursorgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. 4.3.3 In het voorliggende geval, waarin de bestreden besluiten I en II berusten op de in 4.3.1 genoemde discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mogen de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin het evenredigheidsbeginsel is opgenomen, geldt ook voor beleidsregels. Gelet op het oordeel van de rechtbank wat betreft het door de minister toegepaste beleid en op wat de minister daartegen heeft aangevoerd, ziet het College aanleiding om de evenredigheid van het door de minister toegepaste Specifiek interventiebeleid vlees, meer in het bijzonder paragraaf 5.2.4 in samenhang bezien met regel A2 van bijlage 1, te toetsen wat betreft de uit deze beleidsregel voortvloeiende interventie van het opleggen van een boete bij constatering van baansmeer op een pluimveekarkas wegens overtreding van het hiervoor genoemde hygiënevoorschrift. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de beleidsregel kunnen bij de toetsing ervan aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen. Het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 4.4.1 Het College is van oordeel dat de voor een of meer belanghebbenden, waaronder [naam 1] , nadelige gevolgen van het Specifiek interventiebeleid vlees, meer in het bijzonder paragraaf 5.2.4 in samenhang bezien met regel A2 van bijlage 1, zoals begrensd door wat in 4.3.3 is overwogen, onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen. Het College acht de beleidsregel in zoverre namelijk niet geschikt. De beleidsregel is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking. 4.4.2 De geschiktheidstoets van de beleidsregel omvat een toets op coherentie die eist dat het handhavingsdoel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd. Dat betekent naar het oordeel van het College met name dat het handhavingsbeleid op zichzelf maar ook afgezet tegen handhavingsbeleid binnen een en hetzelfde toezichtsdomein, in dit geval hygiëne, geen tegenstrijdigheden behoort te bevatten. 4.4.3 De minister heeft in hoger beroep uiteengezet dat hij om twee redenen sinds 1 juli 2016 bij controles inzake verontreiniging door baansmeer opnieuw toepassing geeft aan het Specifiek interventiebeleid vlees en de interventiewijze die daarin is opgenomen, terwijl hij bij controles inzake verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal het Handhavingsprotocol en de daarin opgenomen interventiewijze is blijven toepassen. Beide argumenten vormen naar het oordeel van het College echter geen rechtvaardiging voor het onderscheid dat de minister maakt in de wijze van interveniëren in beide situaties. Dat onderscheid bestaat er in de eerste plaats uit dat de minister in geval van verontreiniging door baansmeer een pluimveeslachthuis één keer schriftelijk waarschuwt alvorens hij een boete oplegt, terwijl hij in het geval van verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal een pluimveeslachthuis twee keer schriftelijk waarschuwt alvorens hij een boete oplegt. In de tweede plaats bestaat dat onderscheid eruit dat een pluimveeslachthuis zich in het geval waarin het Specifiek interventiebeleid vlees wordt toegepast, eerder in het stadium bevindt waarin na een herhaalde overtreding direct tot het opleggen van een boete wordt overgegaan dan in het geval waarin het Handhavingsprotocol wordt toegepast. Bij toepassing van het Handhavingsprotocol wordt namelijk gekeken naar overtredingen binnen tien slachtshifts, waarbij tot en met de tweede geconstateerde overtreding binnen tien slachtshifts geen boete wordt opgelegd. 4.4.4 De door de minister eerstgenoemde omstandigheid, namelijk dat verontreiniging van karkassen door baansmeer wordt beboet op basis van overtreding van een andere Europese Verordening (namelijk Verordening 852/2004) dan verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal (namelijk Verordening 853/2004), vormt geen rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. In regel A2 van bijlage 1 van het Specifiek interventiebeleid vlees worden de Verordeningen immers allebei genoemd. Daarnaast is, volgens de minister, geen sprake van een verschil in de ernst van de beide soorten verontreinigingen (beide klasse B overtreding). Niet zonder betekenis is voorts dat een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 december 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:415) die de minister (mede) heeft aangewend om het Specifiek interventiebeleid vlees vanaf 1 juli 2016 opnieuw toe te passen in geval van verontreiniging van karkassen door baansmeer, inmiddels is achterhaald door het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720). Uit dat arrest kan namelijk, anders dan in de uitspraak van de voorzieningenrechter is overwogen, worden opgemaakt dat niet alleen verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal maar ook verontreiniging door baansmeer een overtreding oplevert van punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. Ook in zoverre is geen sprake van een verschil (meer) tussen beide soorten verontreinigingen. 4.4.5 Daarnaast heeft de minister zijn standpunt dat verontreiniging van karkassen door baansmeer makkelijker is te voorkomen dan verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal en dat daarom een verschil in wijze van interveniëren gerechtvaardigd is, niet deugdelijk onderbouwd. De minister heeft slechts in zijn algemeenheid gesteld dat verontreiniging door baansmeer niet zozeer te maken heeft met het complexe slachtproces zelf, maar meer met de inrichting van het slachthuis en de technische staat en het gebruik van de slachtlijn, zonder dat hij zijn standpunt nader heeft geconcretiseerd. [naam 1] heeft daarentegen concreet en uitvoerig beargumenteerd dat verontreiniging door baansmeer niet makkelijk(er) is te voorkomen en te beheersen (dan verontreiniging door de inhoud van het spijsverteringskanaal). Volgens [naam 1] is verontreiniging van karkassen door baansmeer net zo moeilijk te detecteren tijdens controles voor de koeling als verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal. De mogelijkheden om corrigerend op te treden zijn in beide gevallen namelijk net zo beperkt, omdat pluimveekarkassen, anders dan roodvleeskarkassen, niet individueel worden geïnspecteerd voordat deze de koeling ingaan. 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 In januari 2017 en juli 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) namens de minister op verschillende data vier controles uitgevoerd bij [naam 1] . Van deze controles hebben toezichthouders rapporten van bevindingen opgemaakt. Daarin is vermeld dat de controles zijn uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn, voordat de karkassen de koeling in gaan. Dit voor een reguliere controle van telkens vijftig karkassen. Bij drie van deze controles is geconstateerd dat telkens op één pluimveekarkas sprake was van baansmeer en bij één controle dat daarvan sprake was op twee pluimveekarkassen. 1.3 Bij besluiten van 31 maart 2017 (boetebesluiten I, II en III) heeft de minister aan [naam 1] boetes opgelegd van elk € 2.500,- en bij besluit van 21 december 2018 (boetebesluit IV) een boete van € 10.000,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de minister heeft [naam 1] levensmiddelen niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid dan wel op zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. 1.4 Bij besluiten van 6 oktober 2017 en 14 oktober 2020 (bestreden besluiten I en II) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] wat betreft de boetebesluiten I, II en III, respectievelijk het boetebesluit IV ongegrond verklaard en deze boetebesluiten gehandhaafd. [naam 1] heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft de beroepen van [naam 1] gegrond verklaard, de bestreden besluiten I en II vernietigd voor zover die zien op de opgelegde boetes, de boetebesluiten I tot en met IV herroepen voor zover deze zien op de opgelegde boetes en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de bestreden besluiten I en II. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] moet worden gelezen en voor verweerder de minister: “6. Eiseres voert aan dat de opgelegde boetes onevenredig zijn, waarbij dat zeker geldt voor de verhoogde boete in ROT20/6211. Uit het IRAS-onderzoek blijkt immers dat het risico voor de volksgezondheid bij baansmeer nihil is en bovendien kan eiseres geen verwijt worden gemaakt omdat niet is te voorkomen dat incidenteel plekjes met baansmeer ontstaan. Het gaat erom dat deze plekjes de consument niet bereiken en dat is met de werkwijze van eiseres verzekerd. Bovendien treedt verweerder bij het aantreffen van baansmeer veel strenger op dan bij de inhoud van ingewanden. In dat laatste geval wordt pas een boete opgelegd nadat drie keer binnen tien slachtshifts bezoedelde karkassen zijn aangetroffen, terwijl bij het aantreffen van een bezoedeling met baansmeer direct een boete wordt opgelegd. Daar komt bij dat de NVWA bij elke slachtshift controles uitvoert; in vijf jaar zijn dat zo’n 390.000 karkassen die worden gecontroleerd. En als er één keer een plekje baansmeer wordt aangetroffen wordt wederom een boete opgelegd die na een eerdere boete wordt verhoogd. Voor eiseres is niet in alle gevallen te voorkomen dat baansmeer wordt aangetroffen en dus zal het boetebedrag steeds blijven oplopen. Ten slotte dient de boete in elk geval te worden gehalveerd gelet op artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken wet dieren, aldus eiseres. 6.1. De rechtbank is er mee bekend dat verweerder in het verleden bij het aantreffen van baansmeer op een karkas hetzelfde handelde als bij het aantreffen van een verontreiniging met fecaliën, krop en gal. In beide gevallen gold het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling. Op grond van dat Handhavingsprotocol wordt binnen één shift een steekproef genomen van 3 x 50 karkassen en bij het aantreffen van verontreinigingen een cascaderegeling toegepast: de eerste twee keer dat binnen 10 shifts verontreiniging wordt aangetroffen wordt een waarschuwing gegeven en de derde keer binnen 10 shifts en binnen 3 maanden na de eerste overtreding wordt een boete opgelegd. Sinds juli 2016 wordt echter bij baansmeerverontreiniging niet langer dit Handhavingsprotocol toegepast maar het Specifieke interventiebeleid vlees. Op grond van dit interventiebeleid wordt direct bij de eerste keer dat baansmeerverontreiniging wordt aangetroffen een boete opgelegd. De rechtbank heeft verweerder gevraagd naar de reden voor dit verschil in interventie. Verweerder heeft toegelicht dat naar aanleiding van een uitspraak van het CBb (waarschijnlijk ECLI:NL:CBB:2015:415) baansmeerverontreiniging uit voornoemd Handhavingsprotocol is gehaald omdat het gaat om een ander type verontreiniging. Daarmee heeft verweerder een verklaring gegeven voor het feit dat baansmeerbezoedeling onder een ander handhavingsbeleid is gebracht, maar daarmee is de rechtbank nog niet duidelijk geworden waarom ook de interventie die volgt bij een baansmeerbezoedeling is gewijzigd. Ter zitting is dit ook met de vertegenwoordigers van verweerder besproken, maar ook toen heeft de rechtbank geen overtuigende argumenten gehoord voor de wijziging van en het aldus ontstane verschil in interventie, terwijl de gemachtigde van eiseres dit verschil in benadering al in de gronden van beroep heeft aangevoerd. Verweerder heeft erop gewezen dat aansluiting is gezocht bij de interventie die plaatsvindt bij een dergelijke overtreding bij roodvlees, maar de rechtbank vindt die motivering niet overtuigend. Daarbij is van belang dat het slachtproces bij rood vlees niet één op één vergelijkbaar is met het proces in de kippenslachterij zoals die van eiseres; zo gaat het daarbij om grotere landbouwdieren die wel individueel ter hand worden genomen, is het schoonmaakproces anders en zal het veelal gaan om het wegsnijden van een verontreiniging in plaats van het weggooien van het vlees. Daarnaast werd tot juli 2016 voor baansmeerverontreiniging wel de interventie toegepast dat pas bij de derde keer een boete werd opgelegd. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom vanaf juli 2016 in hetzelfde geval direct een boete wordt opgelegd. Dat verweerder het onder een ander handhavingsbeleid heeft moeten brengen is wellicht te volgen, maar verweerder had er ook voor kunnen kiezen om ten aanzien van baansmeer bij pluimveevlees een specifieke interventie in dat andere handhavingsbeleid op te nemen. Met de gegeven motivering en bij het ontbreken van een nadere motivering vindt de rechtbank dat dit beleid niet in overeenstemming is met de eisen die aan een redelijke (want consistente en niet willekeurige en in overeenstemming met de relatieve ernst van de overtreding) beleidsbepaling kunnen worden gesteld. 6.2. Zoals hiervoor is overwogen is verweerder, nu de overtredingen terecht zijn vastgesteld, in beginsel bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Verweerder heeft evenwel onvoldoende gemotiveerd waarom zij in dit geval ook van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, nu verweerder niet heeft gemotiveerd waarom de toegepaste interventie (een boete) in het licht van de interventie bij andere overtredingen en in vergelijking met het verleden gerechtvaardigd is. Bij gebreke van deze motivering overweegt de rechtbank dat verweerder in deze zaken niet tot boeteoplegging heeft kunnen overgaan. Standpunt van de minister 4.1 De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het “Specifiek interventiebeleid vlees (IB01-SPEC25)” van 1 juli 2013 (Specifiek interventiebeleid vlees) niet in overeenstemming is met de eisen die aan een redelijke beleidsbepaling worden gesteld. Het verschil in wijze waarop interventie plaatsvindt op basis van het Specifiek interventiebeleid vlees ten opzichte van interventie die plaatsvindt op basis van het “Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht” (Handhavingsprotocol) van 1 juli 2016 is volgens de minister gerechtvaardigd. Het verschil in wijze van interveniëren is volgens de minister dat op basis van het Specifiek interventiebeleid vlees na een constatering van een verontreiniging één keer wordt gewaarschuwd, waarna, na constatering van een nieuwe verontreiniging, direct een boete volgt, terwijl op basis van het Handhavingsprotocol van 1 juli 2016 eerst na twee keer waarschuwen een boete volgt. Aanvankelijk, aldus de minister, handhaafde de NVWA de wet- en regelgeving bij slachthuizen op basis van het Algemeen Interventiebeleid en voor het domein vlees aangevuld met het Specifiek interventiebeleid vlees. Naar aanleiding van een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit 2014 heeft de NVWA een ‘verbeterplan vlees’ doorgevoerd. Als onderdeel van het verbeterplan is het Handhavingsprotocol geïntroduceerd. Het Handhavingsprotocol vormde een verbijzondering van het Specifiek Interventiebeleid vlees en de eerste versie ervan dateerde van 24 november 2015. Het Handhavingsprotocol werd sinds november 2015 zowel toegepast bij controles op verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal als door baansmeer. Kort na de invoering van het Handhavingsprotocol vond een evaluatie ervan plaats naar aanleiding van een uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 december 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:415). Het Handhavingsprotocol is per 1 juli 2016 aangepast in die zin dat het vanaf dat moment alleen nog betrekking heeft op verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal en niet langer (ook) op verontreiniging door baansmeer. Bij die aanpassing zijn volgens de minister twee omstandigheden in aanmerking genomen. In de eerste plaats dat verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal lastiger is te voorkomen dan verontreiniging door baansmeer. Verontreiniging door baansmeer heeft namelijk niet zozeer te maken met het complexe slachtproces zelf, maar meer met de inrichting van het slachthuis en de technische staat en het gebruik van de slachtlijn. In de tweede plaats is in aanmerking genomen dat verontreiniging van karkassen door baansmeer een overtreding oplevert van Verordening 852/2004 en niet, zoals bij verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal het geval is, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). Sinds 1 juli 2016 vindt handhaving naar aanleiding van verontreiniging door baansmeer weer plaats op basis van het Specifiek interventiebeleid vlees. De handhaving op basis van het Handhavingsprotocol wat betreft baansmeer is dus maar van zeer korte duur geweest, aldus de minister. Het College: bevestigt de aangevallen uitspraak; veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan [naam 1] van een immateriële schadevergoeding van € 2.468,75; veroordeelt de minister tot betaling aan [naam 1] van een immateriële schadevergoeding van € 1.031,25; bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 559,00 wordt geheven; veroordeelt de minister in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.968,75; veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H. van den Heuvel en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024. w.g. S.C. Stuldreher w.g. W.I.K. Baart Bijlage: van toepassing zijnde wettelijke voorschriften Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn Artikel 55 1. De lidstaten stellen de regels vast inzake sancties op overtredingen van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en van andere communautaire bepalingen betreffende de bescherming van diergezondheid en dierenwelzijn, en nemen de nodige maatregelen om de uitvoering daarvan te waarborgen. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (…) Hoofdstuk II Verplichtingen van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven (…) Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften (…) 2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004. (…) Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij bijlage I van toepassing is) (…) Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen (…) 3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (…) Bijlage III Specifieke voorschriften (…) Sectie II: Vlees van pluimvee en lagomorfen (…) Hoofdstuk IV: Hygiëne bij het slachten Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan: (…) 5. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst. (…) 8. Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden. Wet dieren Artikel 6.2 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Artikel 8.6 1. In deze paragraaf wordt verstaan onder: a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens: (…) 2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, (…). Artikel 8.7 Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen. Regeling dierlijke producten Hoofdstuk 2.: Voor menselijke consumptie bestemde dierlijke producten § 1. Vleeskeuring Artikel 2.2. 1. Deze paragraaf is van toepassing op exploitanten van levensmiddelenbedrijven als bedoeld in sectie I tot en met IV van bijlage III bij verordening (EG) nr. 853/2004. Artikel 2.4. 1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn: (…) c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004; (…). Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Wettelijk kader 3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4.7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Verzoek om schadevergoeding van [naam 1] Inleiding 5.1 [naam 1] is een procespartij in deze procedure waarop haar verzoek om schadevergoeding betrekking heeft en kan in dit stadium van de procedure nog klagen over de overschrijding van de redelijke termijn (vergelijk de uitspraak van het College van 13 september 2013, ECLI:NL:CBB:2013:165). 5.2 In punitieve zaken als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 5.3 [naam 1] heeft het verzoek om schadevergoeding gedaan in vier boetezaken die het College heeft behandeld als één hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. De boetevoornemens die hebben geleid tot de boetebesluiten I, II en III van 31 maart 2017 dateren van 3 maart 2017 en het boetevoornemen dat heeft geleid tot boetebesluit IV van 21 december 2018 dateert van 26 november 2018. Het College zal bij de beoordeling of sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn een onderscheid maken tussen de zaken van de boetebesluiten I, II en III respectievelijk de zaak van boetebesluit IV. Dit betekent dat het College de datum van het boetevoornemen van 3 maart 2017 zal hanteren als datum van aanvang van de redelijke termijn in alle drie de zaken tezamen waarin de boete op 31 maart 2017 is opgelegd, en het boetevoornemen van 26 november 2018 als datum van de aanvang van de redelijke termijn in de zaak waarin de boete op 21 december 2018 is opgelegd. Zaken van de boetebesluiten I, II en III van 31 maart 2017 5.4 In deze zaken is de redelijke termijn aangevangen met het (eerste) voornemen tot boeteoplegging van 3 maart 2017. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar in beginsel is overschreden met (naar boven afgerond) drie jaar en één maand (37 maanden). Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden blijft echter buiten beschouwing de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure. Dit geldt zowel in zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld als in zaken, zoals de onderhavige, die zijn aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn gesteld (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, onder 4.7). De tijd die buiten beschouwing wordt gelaten, vangt in zaken die zijn aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn gesteld aan op het moment waarop de aanhoudende rechter partijen schriftelijk in kennis heeft gesteld van zijn beslissing om de zaak aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie. In deze zaken heeft de rechtbank Rotterdam partijen op 14 augustus 2018 schriftelijk in kennis gesteld van haar beslissing om de zaken aan te houden, omdat in een andere zaak prejudiciële vragen waren gesteld. De prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie is vervolgens op 12 september 2019 openbaar gemaakt (ECLI:EU:C:2019:720). [naam 1] heeft de redelijkheid van het besluit van de rechtbank tot aanhouding niet betwist. Een termijn van bijna dertien maanden blijft daarom buiten beschouwing. Dit leidt tot de conclusie dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met bijna twee jaar. 5.5 De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Omdat de boetebesluiten van 31 maart 2017, gelet op wat het College hiervoor heeft overwogen, herroepen en vervallen blijven, zal deze compensatie niet geschieden in de vorm van een matiging van de boetes maar, zoals verzocht, in de vorm van een immateriële schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Omdat de boetezaken, die in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, in bezwaar en beroep gezamenlijk zijn behandeld, zal het College, voor de overschrijding van de redelijke termijn in deze zaken slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar overschrijding hanteren. 5.6.1 Voor de beoordeling van de toerekening van de overschrijding van de redelijke termijn geldt dat de redelijke behandelingsduur bij punitieve zaken in de bestuurlijke fase niet is overschreden als deze vanaf de aanvang van de redelijke termijn maximaal een jaar heeft geduurd, als deze in eerste aanleg niet langer dan een jaar heeft geduurd en in hoger beroep niet langer dan twee jaar na het instellen van het hoger beroep. 5.6.2 De behandelingsduur in de bestuurlijke fase heeft vanaf de aanvang van de redelijke termijn op 3 maart 2017 tot aan het besluit op bezwaar van 6 oktober 2017 niet langer dan een jaar geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College zal de Staat daarom in de zaken van de boetebesluiten van 31 maart 2017 veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan [naam 1] tot een bedrag van in totaal € 2.000,- (4 x € 500,- per half jaar). Zaak van het boetebesluit IV van 21 december 2018 5.7 In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging op 26 november 2018. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met (naar boven afgerond) één jaar en vier maanden (zestien maanden). 5.8 Omdat het boetebesluit van 21 december 2018, gelet op wat het College hiervoor heeft overwogen, herroepen en vervallen zal blijven, zal de compensatie voor immateriële schade niet geschieden in de vorm van een matiging van de boete maar, zoals verzocht, in de vorm van een immateriële schadevergoeding. 5.9 De behandelingsduur in de bestuurlijke fase heeft vanaf de aanvang van de redelijke termijn op 26 november 2018 tot aan het besluit op bezwaar van 14 oktober 2020 meer dan één jaar geduurd, namelijk één jaar en bijna elf maanden. Aldus is sprake van een overschrijding in de bestuurlijke fase van de termijn met circa elf maanden. Dit betekent dat een overschrijding van (de resterende) vijf maanden voor rekening van de rechterlijke fase komt (zestien maanden – elf maanden). Anders dan bij het beroep tegen de boetebesluiten I, II en III heeft de rechtbank de behandeling van het beroep gericht tegen boetebesluit IV niet aangehouden vanwege gestelde prejudiciële vragen.