ECLI:NL:CBB:2024:105

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/1335 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 in de zaak tussen Centre for Quantitative Methods CQM B.V. te Eindhoven (CQM) en de minister van Economische Zaken en Klimaat

Met een besluit van 17 januari 2022 heeft de minister de aanvraag van CQM om een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) afgewezen. Met een besluit van 21 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van CQM daartegen gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt. CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen voor CQM [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en voor de minister [naam 4] en [naam 5] .

Inleiding 1.1 Bedrijven die speur- en ontwikkelingswerk (S&O) doen kunnen bij de minister een S&Overklaring aanvragen. Met zo’n verklaring hebben zij recht op vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering voor S&Owerkzaamheden. CQM heeft bij de minister een S&O-verklaring aangevraagd voor het project CQM9034 (Data Science Software Platform (DSSP)) voor de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022 (aanvraagperiode). Het project heeft volgens de aanvraag als doel de ontwikkeling van een digitaal platform en loopt sinds april 2018. CQM heeft daarvoor in de jaren 2018 tot en met 2021 S&O-verklaringen aangevraagd en gekregen. 1.2 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een dienst van het ministerie van Economische Zaken, heeft CQM in aanvulling op haar aanvraag gevraagd om nadere informatie over de programmeertechnische knelpunten, oplossingsrichtingen en risico’s in het project. CQM heeft die vragen beantwoord en daarbij aangegeven dat het werk in haar project in 2022 vooral is gericht op de simulatiefunctionaliteit binnen het zelf ontwikkelde Data Science Platform en het verder inrichten en aansturen van uiteenlopende nieuw ontwikkelde algoritmen. RVO heeft CQM vervolgens telefonisch bericht dat hem uit de antwoorden niet blijkt dat sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. De gegeven beschrijvingen zijn algemeen en vaag, de op te lossen knelpunten weinig concreet en bij de oplossingsrichtingen staat niets over eigen programmatuurontwikkeling. RVO ziet verder bij de urenschatting geen relatie met het oplossen van technische knelpunten. De minister heeft met een besluit van 17 januari 2022 de aanvraag afgewezen. 1.3. CQM heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en in het bezwaarschrift onder andere vermeld dat de eerste technische uitdaging ‘orkestratie’ is, de complexe samenwerking tussen rekenmodellen binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: configuration en versioning (ontwikkeling van een configuratiebestand); datatransformaties (ontwikkeling van een nieuwe (universele) functionaliteit); discrete-event simulation (ontwikkeling van een eigen discrete-event simulation (DES)); auto-scaling (ontwikkeling van auto-scaling algoritmes en functionaliteit). De tweede technische uitdaging is ‘streaming data’, het snel verwerken van big data binnen een data-analyse en/of simulatie. Zij beschrijft voorziene knelpunten en geeft als mogelijke oplossingsrichtingen: datamanagement (ontwikkeling van software) logging (ontwikkeling van een log-hub) caching (ontwikkeling van een maatwerk caching-mechanisme). 2 De minister heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een S&O-verklaring verstrekt voor S&O-werkzaamheden inzake auto-scaling (1140 uur). Hij heeft de aanvraag voor de overige werkzaamheden afgewezen omdat CQM niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarbij sprake is van speur- en ontwikkelingswerk. 3 CQM heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Volgens haar zijn alle werkzaamheden S&O en heeft zij recht op een S&O-verklaring voor 5700 uur.

4 In dit geding is de vraag aan de orde of de minister het door hem afgewezen deel van de S&O-aanvraag terecht heeft afgewezen. 5.1 De minister verstrekt aan een S&O‑inhoudingsplichtige die voornemens is in een periode van een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten, op zijn aanvraag een S&O‑verklaring (artikel 23, eerste lid, van de Wva). Onder speur- en ontwikkelingswerk wordt, voor zover hier van belang, verstaan: door een S&O‑inhoudingsplichtige systematisch georganiseerde en in een lidstaat van de Europese Unie verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op de ontwikkeling van voor de S&O‑inhoudingsplichtige technisch nieuwe (onderdelen van) programmatuur (artikel 1, aanhef en onder p, van de Wva). Onder programmatuur wordt verstaan: het niet-fysieke, logische deelsysteem van een informatiesysteem dat de structuur van de gegevens en van de verwerkingsprocessen bepaalt voor zover dat deelsysteem is vastgelegd in een formele programmeertaal (artikel 1, aanhef en onder q, van de Wva). 5.2 Met betrekking tot S&O gerelateerd aan programmatuur hanteert de minister het uitgangspunt dat sprake moet zijn van het ontwikkelen van technisch nieuwe programmatuur. Daarvan is sprake als de werkzaamheden bestaan in het oplossen van programmeertechnische knelpunten en het door middel van zelf zoeken en bewijzen aantonen van een nieuw informatietechnologisch werkingsprincipe. Daarbij vallen alleen de uren die nodig zijn om een concreet technisch knelpunt op te lossen onder de werkingssfeer van de Wva. Reguliere ontwikkeluren vallen daar volgens de minister niet onder. Het College acht dit uitgangspunt aanvaardbaar. Vergelijk de uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:557. 6.1 Uit het wettelijk systeem volgt dat een aanvrager vooraf in voldoende mate moet specificeren op welke werkzaamheden en welke periode de aanvraag betrekking heeft, zodat de minister kan beoordelen of de werkzaamheden in de periode waarvoor een verklaring wordt aangevraagd al dan niet onder de werkingssfeer van de Wva vallen. 6.2 De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat CQM met de door haar verstrekte informatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de afgewezen onderdelen van het project sprake is van S&O. De minister heeft dat standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Daaruit blijkt dat wat CQM per onderdeel als technisch nieuwe programmatuur heeft benoemd, dat volgens de minister niet is vanwege het ontbreken van door CQM beschreven technische knelpunten en informatietechnologisch nieuwe werkingsprincipes. Wat volgens CQM technisch nieuwe programmatuur is, is volgens de minister standaardtechniek (configuration en versioning), reguliere programmering (datatransformaties), gebrek aan ervaring (discrete-event simulation), de bouw van een nieuwe functionaliteit (datamanagement), het toevoegen van een functionaliteit (logging), of het is nog te vroeg in het project om knelpunten en oplossingsrichtingen te benoemen (caching). Het College ziet in wat CQM heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om niet van de juistheid van deze beoordeling van de minister uit te gaan. Ook niet nadat CQM in beroep nieuwe en meer gedetailleerde informatie heeft verstrekt. Volgens de minister biedt die informatie, die deels afwijkt van de aanvraag, hooguit de mogelijkheid tot het stellen van nadere vragen en volgt ook daaruit niet welke programmeertechnische knelpunten zich in het project in de aanvraagperiode concreet voordoen en hoe die worden aangepakt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat voldoende specifieke informatie ontbreekt. De knelpunten en oplossingsrichtingen die door CQM worden genoemd zijn te algemeen. Om te kunnen vaststellen dat sprake is van S&O moet de minister ‘onder de technologische motorkap’ kunnen kijken om te zien wat de programmeurs precies gaan doen om de knelpunten aan te pakken. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat CQM dergelijke informatie niet heeft verstrekt. 6.3 Uit het wettelijk systeem volgt dat CQM als aanvrager om een S&O-verklaring aannemelijk moet maken dat haar aanvraag voor toewijzing in aanmerking komt. De bewijslast rust dus bij CQM. Het betoog van CQM dat ze de benodigde informatie wel heeft verstrekt maar dat de minister haar uitleg niet heeft begrepen slaagt gelet op het oordeel van het College onder 6.2 niet. Dat CQM, zoals zij op de zitting heeft aangevoerd, niet wist op welk detailniveau zij informatie moest verstrekken omdat RVO haar in eerdere jaren op grond van vergelijkbare aanvragen wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, komt gelet op de bewijslastverdeling voor haar risico. Daarbij is van belang dat RVO meermalen heeft aangegeven dat de door haar verstrekte informatie te algemeen was om te kunnen beoordelen of in de aanvraagperiode sprake was van S&O. Voor zover CQM dat niet begreep lag het op haar weg om bij een deskundige advies te vragen over de wijze van indienen van de aanvraag. Haar betoog dat RVO tijdens de hoorzitting in bezwaar de nog ontbrekende details had moeten opvragen, slaagt daarom niet. Voor zover CQM stelt dat zij bij haar aanvraag bepaalde informatie niet kon verstrekken omdat zij toen nog niet wist hoe zij bepaalde knelpunten moest oplossen, wat volgens haar juist maakt dat speur- en ontwikkelingswerk nodig was, komt dat ook voor haar risico. Uit het wettelijk systeem volgt dat zij voorafgaand aan het S&O in een aanvraag moet opgeven op welke werkzaamheden de aangevraagde S&O-verklaring betrekking heeft. 6.4 Voor zover CQM meent dat zij de aangevraagde S&O-verklaring had moeten krijgen omdat zij die in eerdere jaren voor hetzelfde project ook heeft gekregen, merkt het College dit aan als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Aan de omstandigheid dat de minister haar in eerdere jaren wel S&O-verklaringen voor het project heeft verstrekt, heeft CQM niet kunnen en mogen ontlenen dat haar voor het project in de aanvraagperiode ook een S&O-verklaring zou worden verstrekt. De minister stelt terecht dat elke aanvraag apart moet worden beoordeeld, ook omdat wat in het begin van een project innovatief is dat later niet automatisch nog steeds is. Het College neemt wel aan dat CQM in de loop van het project steeds nieuwe programmatuur is blijven ontwikkelen, zoals zij stelt, maar dat het bij deze aanvraag voor deze periode gaat om technisch nieuwe programmatuur als hiervoor onder 5.1 en 5.2 bedoeld heeft zij niet aannemelijk gemaakt. 6.5 De minister heeft het door hem afgewezen deel van de aangevraagde S&O-verklaring terecht afgewezen.

7 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. E.J. Daalder en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024. w.g R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers