ECLI:NL:CBB:2023:629

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/1123 en 22/2553 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2023 op de hoger beroepen van: [naam 1] B.V., gevestigd in [plaats] , ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen) tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, kenmerk ROT 21/1367, en van 25 oktober 2022, kenmerk ROT 22/1918, in de gedingen tussen: [naam 1] en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg) (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:13607 (zaak 21/1123) en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2022 ECLI:NL:RBROT:2022:8847 (zaak 22/2553). De minister heeft schriftelijke reacties ingediend.Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2023. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben namens [naam 1] haar gemachtigde en [naam 2] (directeur van [naam 1] ) en [naam 3] (legal counsel van [naam 4] ) en namens de minister zijn gemachtigde deelgenomen. Zaak 21/1123

Inleiding 1.1 [naam 1] is in Nederland distributeur van de hierna vermelde levensmiddelen, die in meerdere Europese landen op de markt worden gebracht. Ten tijde hier van belang was in Nederland op de verpakkingen de volgende productnaam en voedselinformatie vermeld: [product 1] volledige zuigelingenvoeding ‘vanaf de geboorte’ ( [product 1] ) [product 2] opvolgmelk ‘vanaf 6 maanden’ ( [product 2] ) [product 3] opvolgmelk/groeimelk ‘vanaf de 12e maand’ ( [product 3] ) [product 4] groeimelk ‘vanaf 2 jaar’ ( [product 4] ) 1.2 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 27 februari 2020 de verpakking van [product 3] geïnspecteerd. In het rapport van bevindingen van 26 maart 2020 is daarover vermeld dat op [product 3] het woord ‘opvolgmelk’ is vermeld, naast ‘groeimelk’ en ‘vanaf de 12e maand’. Vermeld was ook: ‘ [product 3] kan [..] vanaf de twaalfde maand onderdeel zijn van een gevarieerde voeding waarbij melk bij maaltijden [..] aangeboden wordt’ en ‘ [product 3] is bedoeld voor kinderen vanaf de 12e maand’. Volgens de NVWA is dat misleidende voedselinformatie omdat de naam ‘opvolgmelk’ uitsluitend is toegestaan voor opvolgzuigelingenvoeding bestemd voor kinderen van 6 tot 12 maanden terwijl [product 3] bestemd is voor kinderen ‘vanaf de 12e maand’. Consumenten zullen daardoor [product 3] mogelijk langer gebruiken dan wanneer op de verpakking daarvan duidelijk zou zijn vermeld voor welke leeftijdscategorie het is bestemd. 1.3 Met een besluit van 29 mei 2020 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 27 januari 2021 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 525,00 opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Verordening 1169/2011) en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. 1.4 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 1 september 2021 het beroep tegen het besluit van 27 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij onder meer het volgende overwogen: “ Partijen zijn het er over eens dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan twaalf maanden en daarom terecht de naam ‘opvolgmelk’ draagt. De vraag is echter of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat bij consumenten de onterechte indruk kan worden gewekt dat het product ook bedoeld is voor peuters. Strikt taalkundig heeft eiseres gelijk dat ‘vanaf de 12e maand’ betekent ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van elf maanden’. Dat zou echter betekenen dat het product, gelet op de naam ‘opvolgmelk’ alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van elf maanden wel maar die van twaalf maanden nog niet hebben bereikt. Duidelijk is dat eiseres haar product niet voor die zeer beperkte doelgroep op de markt brengt. Verder zal ook de gemiddelde consument de term ‘opvolgmelk’ in combinatie met de aanduiding ‘vanaf de 12e maand’ en de handelsnaam ‘Groeimelk’ niet zo opvatten. Daarbij is niet zonder belang dat het product deel uitmaakt van een serie producten, waarbij [product 1] is bedoeld vanaf de geboorte, [product 2] vanaf 6 maanden, het product vanaf de 12e maand en [product 4] vanaf 2 jaar. Gelet hierop kan bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk worden gewekt dat het product is bedoeld voor peuters, terwijl de samenstelling van het product is gericht op zuigelingen. Verweerder stelt zich daarom terecht op het standpunt dat op het product misleidende voedselinformatie is vermeld.” Hoger beroep 2.1 [naam 1] betoogt in de eerste plaats dat [product 3] kwalificeert als opvolgmelk en het meest geschikt is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel, maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Aangezien deze leeftijd ligt vóór de leeftijd van 1 jaar, is de benaming opvolgmelk correct. Het is niet verplicht om op opvolgmelk te vermelden tot welke leeftijd het gebruikt mag worden. Het gebruik van opvolgmelk kan worden voortgezet als kinderen ouder zijn dan een jaar. Dat is niet gevaarlijk of verboden en ter vrije keuze aan de consument. De rechtbank vindt het ten onrechte niet geloofwaardig dat het product voor die beperkte doelgroep op de markt wordt gebracht. Dit is echter een bedrijfsmatige keuze van [naam 1] en concurrenten doen dat ook voor kinderen ‘vanaf 10 maanden’, ‘10-12 maanden’ en ‘10+’ maanden’ en dat wordt wel toegestaan. 2.2 [naam 1] voert in de tweede plaats aan dat er geen misleiding plaats vindt van de gemiddelde consument. De toevoeging ‘vanaf de 12e maand’ maakt juist meer inzichtelijk voor de consument voor welke doelgroep [product 3] geschikt is, dan wanneer uitsluitend de benaming ‘opvolgmelk’ zou zijn gebruikt. Consumenten zijn zeer goed op de hoogte van producten voor hun baby en gaan daar oplettend mee om. Dat [naam 1] geen product op de markt brengt tussen [product 3] en [product 4] voor kinderen tussen 1 en 2 jaar, doet hieraan niet af. De rechtbank betrekt in haar oordeel het gebruik van de term ‘groeimelk’. Deze term is niet gedefinieerd in wet- en regelgeving, maar wordt al lang gebruikt om voeding voor oudere zuigelingen aan te duiden. 2.3 [naam 1] betoogt in de derde plaats dat de boete niet voorzienbaar was en disproportioneel is. De woorden ‘vanaf de 12e maand’ staan sinds 2015 op [product 3] na overleg met de NVWA. De NVWA heeft in 2019 een onderzoek gedaan naar de etikettering van zuigelingenvoeding. [naam 1] is in 2015 en 2019 niet op de etikettering van [product 3] aangesproken. [naam 1] mocht er daarom van uitgaan dat de woorden ‘vanaf de 12e maand’ ook volgens de NVWA voldoen aan de wet- en regelgeving en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Die woorden zijn niet eerder aanleiding geweest voor problemen of handhaving, ook niet in andere Europese landen. Het opleggen van een boete zonder voorafgaand overleg of een waarschuwing is volgens [naam 1] disproportioneel, omdat het wijzigen van de etikettering in Nederland grote gevolgen heeft voor de etikettering in andere Europese landen en de internationale bedrijfsvoering van [naam 4] .

Overtreding 3.1 Opvolgmelk is volgens artikel 5, tweede lid, in samenhang met de definitiebepaling in Bijlage VI, deel B, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/127 van de Commissie van 25 september 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) Nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de bijzondere samenstellings- en informatievoorschriften betreffende volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en wat betreft informatievoorschriften betreffende de voeding van zuigelingen en peuters (Verordening 2016/127) de wettelijk voorgeschreven benaming voor opvolgzuigelingenvoeding die volledig van koemelk- of geitenmelkeiwit is vervaardigd. Uit artikel 3, tweede lid, van Verordening 2016/127 volgt dat opvolgzuigelingenvoeding geschikt moet zijn voor zuigelingen ouder dan zes maanden. Volgens de definitiebepaling in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen (Verordening 609/2013) zijn zuigelingen kinderen jonger dan 1 jaar en is opvolgzuigelingenvoeding voor hen bestemd wanneer passende aanvullende voeding wordt gegeven. 3.2 Op grond van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden om te handelen in strijd met artikel 7 van Verordening 1169/2011. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 is vermeld dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet, voor zover in dit geding van belang, ten aanzien van de aard en identiteit. 4.1 Ter beoordeling door het College ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de op [product 3] vermelde woorden ‘vanaf de 12e maand’ misleidend zijn en de onterechte indruk wekken dat [product 3] ook bestemd is voor kinderen vanaf 12 maanden. 4.2 Bij de beoordeling of de etikettering voor een koper misleidend kan zijn, gaat het College uit van de vermoedelijke verwachting ten aanzien van die etikettering die een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument heeft ten aanzien van de oorsprong, de herkomst en de hoedanigheid van het levensmiddel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in rechtsoverweging 36 van zijn arrest van 4 juni 2015, C- 95/14 (Teekanne) heeft overwogen. 5.1 De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat, hoewel ‘vanaf de 12e maand’ taalkundig kan betekenen ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van 11 maanden’, en de term ‘opvolgmelk’ aanduidt dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan 12 maanden, de gemiddelde consument het niet zo zal opvatten dat het product alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat consumenten niet uit het woord ‘opvolgmelk’ zullen afleiden dat het product is bestemd voor kinderen jonger dan 12 maanden. Van de gemiddelde consument kan namelijk niet worden verwacht dat hij weet dat opvolgmelk de wettelijk gereserveerde benaming is voor opvolgzuigelingenvoeding voor kinderen van 6 tot 12 maanden. 5.2 De rechtbank heeft ook op goede gronden geoordeeld het van belang is dat [product 3] deel uitmaakt van een reeks producten. Omdat er 4 opeenvolgend genummerde [naam 4] -melkproducten zijn, wordt met ‘vanaf de 12e maand’ op [product 3] en ‘vanaf 2 jaar’ op [product 4] bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk gewekt dat [product 3] ook is bedoeld voor kinderen van 12 maanden tot 2 jaar. Of het, zoals [naam 1] stelt, inderdaad haar bedrijfsstrategie is om het gebruik van [product 3] en [product 4] niet direct op elkaar aan te laten sluiten, kan in het midden blijven omdat dit niet relevant is voor de indruk van de gemiddelde consument. De gestelde bedrijfsstrategie blijkt in ieder geval niet uit de etikettering en nummering van de 4 producten en is voor de gemiddelde consument niet herkenbaar. Hoewel het niet verplicht is om op opvolgmelk te vermelden dat het bestemd is voor kinderen tot 12 maanden, had [naam 1] misleiding van de consument eenvoudig kunnen voorkomen door op [product 3] 12 maanden als leeftijdsgrens te noemen. Dat heeft [naam 1] niet gedaan. De handelswijze van concurrenten kan in het midden blijven, omdat de door de concurrenten gehanteerde uitingen anders luiden dan die van [naam 1] en de toetsing daarvan daarom tot een ander oordeel kan leiden dan hier het geval is. 5.3 Dat het gebruik van opvolgmelk door kinderen ouder dan 1 jaar niet schadelijk of verboden is, doet er niet aan af dat consumenten worden misleid. Wat [naam 1] aanvoert tegen het verwijzen door de rechtbank naar het gebruik van de term ‘groeimelk’, slaagt ook niet. Zoals hierna onder 14 wordt overwogen, zal de gemiddelde consument dit woord zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar, waardoor het bijdraagt aan het misleidende karakter als hier besproken. 5.4 De conclusie is dat de eerste twee hogerberoepsgronden van [naam 1] niet slagen. De onder 4.1 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen zijn overtreden. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. Bestuurlijke boete 6 Voor zover [naam 1] stelt dat de boete niet voorzienbaar was, beschouwt het College dit, net als de minister, als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat aannemelijk wordt gemaakt dat door of namens de minister toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat geen sprake was van een overtreding en/of dat niet handhavend zou worden optreden. Daarvan is in dit geding geen sprake. Niet is gebleken dat de NVWA op enig moment heeft ingestemd met het gebruik op [product 3] van de woorden ‘vanaf de 12e maand’. Dat de minister lange tijd niet tegen de overtreding is opgetreden, betekent niet dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel of de rechtszekerheid dat hij dat nu wel heeft gedaan. Dat dezelfde nummering en etikettering van de 4 [naam 4] producten elders in Europa geen problemen opleveren, helpt [naam 1] ook niet. Nederland heeft met betrekking tot de in geding zijnde overtreding een eigen handhavingsbevoegdheid en is daarbij niet gebonden aan dat van andere lidstaten van de Europese Unie. 7 Het College is het met [naam 1] ook niet eens dat de boete disproportioneel is. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 32a van de Warenwet aan de minister de bevoegdheid verleent om voor de in geding zijnde overtreding een boete op te leggen. Ook is niet in geschil dat de overtreding volgens het algemeen interventiebeleid NVWA-IB-02 in samenhang gelezen met het specifiek interventiebeleid NVWA voedselinformatie levensmiddelen (ID regel 42R0001000) een overtreding klasse C is, waartegen bij een eerste overtreding wordt opgetreden met een schriftelijke waarschuwing en bij een herhaalde overtreding met een bestuurlijke boete. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de in geding zijnde overtreding een herhaalde overtreding is als bedoeld in artikel 2.3 van het algemeen interventiebeleid omdat met betrekking tot [product 1] eerder een boete is opgelegd. Daarom mocht de minister op grond van het interventiebeleid voor de in geding zijnde overtreding een boete opleggen in plaats van eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Van de door [naam 1] gestelde strijd met het interventiebeleid is dus geen sprake.

9 Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021 slaagt niet. Die uitspraak zal worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Zaak 22/2553

Inleiding 10.1 De NVWA heeft op 29 september 2020 een inspectie gedaan naar de op dat moment meest recente verpakking van [product 3] . In een rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 is daarover vermeld dat op die verpakking de woorden ‘opvolgmelk’ en ‘vanaf de 12e maand’ zijn vermeld. Dat is volgens de NVWA misleidende voedselinformatie. [product 3] is opvolgmelk voor kinderen van 6 tot 12 maanden en lijkt door de woorden ‘vanaf de 12e maand’ bestemd voor kinderen vanaf 12 maanden. In het rapport van bevindingen is verder nog vermeld dat op de verpakking van [product 3] het woord ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is volgens de NVWA een gezondheidsclaim die een verband suggereert tussen [product 3] en de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen. De claim ‘groeimelk’ is niet opgenomen in een communautaire lijst van toegestane gezondheidsclaims, als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Verordening 1924/2006). Volgens de NVWA is ‘groeimelk’ daarom een niet toegestane gezondheidsclaim. 10.2 Met een besluit van 17 september 2021 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 11 maart 2022 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] twee bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 1.312,50. Een boete van € 525,00 is opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Een boete van € 787,50 is opgelegd omdat op [product 3] de niet toegestane gezondheidsclaim ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is een overtreding van artikel 14, eerste lid, onder b, van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit Informatie levensmiddelen. 10.3 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 25 oktober 2022 het beroep tegen het besluit van 11 maart 2022 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen: “ 7.3 De rechtbank vindt dat verweerder de term ‘Groeimelk’ op de verpakking van het product terecht als gezondheidsclaim heeft aangemerkt. Hoewel op het etiket niet expliciet het verband tussen het product en de gezondheid wordt beschreven, kan de term ‘Groeimelk’ bij de gemiddelde consument wel de indruk wekken dat het product een positieve invloed heeft op de groei en ontwikkeling van het kind. Weliswaar wordt in Verordening (EG) 1924/2006 niet nader aangeduid wat onder ‘gezondheid’ moet worden verstaan, maar de rechtbank neemt aan dat daaronder in ieder geval moet worden verstaan de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn. Met de term ‘Groeimelk’ wordt op zijn minst de indruk gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. Gelet hierop is de term ‘Groeimelk’ aan te merken als een gezondheidsclaim. Dat het om een al lang bekende term gaat en deze term ook wordt genoemd in de preambule van Verordening 609/2013 doet hier niet aan af. Zo blijkt uit punt 31 van die preambule dat de term ‘Groeimelk’ met aanhalingstekens wordt aangeduid en dat hierbij wordt opgemerkt dat de meningen uiteenlopen of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep. Hieruit volgt veeleer dat de term ‘Groeimelk’ nog niet volledig is geaccepteerd door de Europese regelgever en de consument.” Hoger beroep 11 [naam 1] betwist het oordeel van de rechtbank dat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie en een gezondheidsclaim zijn vermeld en dat de minister daarvoor de in het bestreden boetebesluit vermelde boete van in totaal € 1.312,50 heeft mogen opleggen. Ten aanzien van de boete voor de beweerde gezondheidsclaim heeft [naam 1] aangevoerd dat zij het niet eens is met de rechtbank dat met de term ‘groeimelk’ op zijn minst de indruk wordt gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. ‘Groeimelk’ wordt door de (geïnformeerde) consument opgevat als voeding (melk) te gebruiken door kinderen die in de groei zijn. De term is niet nader gedefinieerd in wet- of regelgeving en wordt gebruikt in verband met allerlei soorten babyvoeding, wat door de Europese wetgever niet is verboden. Het gebruik van de term is geen aanprijzing of een indicatie dat het product bevorderlijk zo zijn voor de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Er wordt niet gesteld of gesuggereerd dat het product andere of betere gezondheidsvoordelen zou hebben dan wat in de praktijk van het product mag worden verwacht. Er is daarom geen sprake van een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder 5, van Verordening 1924/2006.

Overtredingen en boetes 12 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie in rechte stand houdt, geldt dat de relevante feiten en omstandigheden, de boete, het wettelijk kader, de standpunten van partijen en het oordeel van het College in dit hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022, identiek zijn aan die in het hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021. Kortheidshalve wordt daarom hier verwezen naar de overwegingen 2.1 tot en met 8 in de zaak 21/1123, die ook in dit geding van toepassing zijn. Uit het vorenstaande volgt dat het College ook in dit geding van oordeel is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 525,00 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. 13.1 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 787,50 voor de niet toegestane gezondheidsclaim in rechte stand houdt, is de hierna vermelde wet- en regelgeving van belang. 13.2 Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens artikel 14, van Verordening 1924/2006 gestelde voorschriften. Uit artikel 14 van die verordening volgt dat claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen alleen mogen worden gedaan als er een vergunning is verleend om ze op te nemen in een communautaire lijst van toegestane claims en aan de voorwaarden voor het gebruik is voldaan. 13.3 In overweging 31 van de preambule bij Verordening 609/2013, is vermeld: “In de Unie komen steeds meer op melk gebaseerde dranken en soortgelijke producten op de markt die worden aangeprezen als bijzonder geschikt voor peuters. Deze producten, [..] worden vaak in de handel gebracht onder benamingen als „groeimelk”, „peutermelk” en dergelijke. Hoewel deze producten thans zijn gereguleerd op grond van verschillende uniale rechtshandelingen, [..] vallen zij niet onder bestaande specifieke maatregelen die van toepassing zijn op levensmiddelen voor zuigelingen en peuters. Over de vraag of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep, lopen de meningen uiteen. [..]” 14 Het College is het oneens met de rechtbank dat de term ‘groeimelk’ een gezondheidsclaim is. De rechtbank erkent dat ‘groeimelk’ sinds lang een algemeen gebruikte term is, zoals ook blijkt uit het feit dat die term in overweging 31 van de preambule van Verordening 609/2013 als voorbeeld van een benaming van een melkproduct voor peuters is vermeld, maar heeft aan dit feit onvoldoende betekenis toegekend. Uit die overweging volgt immers dat de term ‘groeimelk’ al voor 2013, het jaar van de verordening, in Europa bekend was als benaming van op melk gebaseerde dranken voor peuters, dat zijn volgens artikel 2, tweede lid, onder b, van Verordening 609/2013 kinderen van 1 tot 3 jaar. Het College ziet geen aanleiding om [naam 1] niet te volgen in haar ter zitting aangevoerde standpunt dat het woord ‘groeimelk’ ook nu nog in die betekenis wordt gebruikt. De minister heeft dat ook niet betwist. Gelet op die sinds lange tijd gangbare betekenis zal de gemiddelde consument, anders dan de minister meent, dat woord op de verpakking van [product 3] niet opvatten als een claim dat [product 3] zich onderscheidt van andere producten omdat het bevorderlijk zou zijn voor de groei en ontwikkeling van kinderen. De gemiddelde consument zal dat woord eerder zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar. Niet valt niet in te zien dat, zoals de minister heeft gesteld, het woord ‘groeimelk’ naast dat het de hiervoor vermelde betekenis heeft, tegelijkertijd ook nog een voor meerderlei uitleg vatbare fantasienaam kan zijn én een gezondheidsclaim als hiervoor bedoeld. De rechtbank is de minister ten onrechte in dit standpunt gevolgd. 15 Uit wat onder 14 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 14 van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 787,50 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre.

16 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten. Wat partijen daarover verder nog hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden boetebesluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd. Het College zal het eerste boetebesluit, waarmee de boetes van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie en van € 787,50 voor de gezondheidsclaim zijn opgelegd, voor de duidelijkheid volledig herroepen en zelf in de zaak voorzien door de totale boete vast te stellen op € 525,00 voor misleidende voedselinformatie. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen. 17 Het College bepaalt dat de minister de proceskosten van [naam 1] moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.542,00 (één punt voor het bezwaarschrift, één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,00 en een wegingsfactor 1, één punt voor het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting in beroep, één punt voor het hogerberoepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

Het College: bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021; vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten; verklaart het beroep tegen het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022 gegrond; vernietigt dat besluit voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd; herroept het eerste boetebesluit van 17 september 2021; stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 525,00; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022; bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor het overige; gelast dat de minister aan [naam 1] het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 913,00 vergoedt; veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.542,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs in tegenwoordigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2024. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/1123 en 22/2553 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2023 op de hoger beroepen van: [naam 1] B.V., gevestigd in [plaats] , ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen) tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, kenmerk ROT 21/1367, en van 25 oktober 2022, kenmerk ROT 22/1918, in de gedingen tussen: [naam 1] en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg) (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:13607 (zaak 21/1123) en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2022 ECLI:NL:RBROT:2022:8847 (zaak 22/2553). De minister heeft schriftelijke reacties ingediend.Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2023. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben namens [naam 1] haar gemachtigde en [naam 2] (directeur van [naam 1] ) en [naam 3] (legal counsel van [naam 4] ) en namens de minister zijn gemachtigde deelgenomen. Zaak 21/1123

Inleiding 1.1 [naam 1] is in Nederland distributeur van de hierna vermelde levensmiddelen, die in meerdere Europese landen op de markt worden gebracht. Ten tijde hier van belang was in Nederland op de verpakkingen de volgende productnaam en voedselinformatie vermeld: [product 1] volledige zuigelingenvoeding ‘vanaf de geboorte’ ( [product 1] ) [product 2] opvolgmelk ‘vanaf 6 maanden’ ( [product 2] ) [product 3] opvolgmelk/groeimelk ‘vanaf de 12e maand’ ( [product 3] ) [product 4] groeimelk ‘vanaf 2 jaar’ ( [product 4] ) 1.2 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 27 februari 2020 de verpakking van [product 3] geïnspecteerd. In het rapport van bevindingen van 26 maart 2020 is daarover vermeld dat op [product 3] het woord ‘opvolgmelk’ is vermeld, naast ‘groeimelk’ en ‘vanaf de 12e maand’. Vermeld was ook: ‘ [product 3] kan [..] vanaf de twaalfde maand onderdeel zijn van een gevarieerde voeding waarbij melk bij maaltijden [..] aangeboden wordt’ en ‘ [product 3] is bedoeld voor kinderen vanaf de 12e maand’. Volgens de NVWA is dat misleidende voedselinformatie omdat de naam ‘opvolgmelk’ uitsluitend is toegestaan voor opvolgzuigelingenvoeding bestemd voor kinderen van 6 tot 12 maanden terwijl [product 3] bestemd is voor kinderen ‘vanaf de 12e maand’. Consumenten zullen daardoor [product 3] mogelijk langer gebruiken dan wanneer op de verpakking daarvan duidelijk zou zijn vermeld voor welke leeftijdscategorie het is bestemd. 1.3 Met een besluit van 29 mei 2020 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 27 januari 2021 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 525,00 opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Verordening 1169/2011) en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. 1.4 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 1 september 2021 het beroep tegen het besluit van 27 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij onder meer het volgende overwogen: “ Partijen zijn het er over eens dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan twaalf maanden en daarom terecht de naam ‘opvolgmelk’ draagt. De vraag is echter of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat bij consumenten de onterechte indruk kan worden gewekt dat het product ook bedoeld is voor peuters. Strikt taalkundig heeft eiseres gelijk dat ‘vanaf de 12e maand’ betekent ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van elf maanden’. Dat zou echter betekenen dat het product, gelet op de naam ‘opvolgmelk’ alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van elf maanden wel maar die van twaalf maanden nog niet hebben bereikt. Duidelijk is dat eiseres haar product niet voor die zeer beperkte doelgroep op de markt brengt. Verder zal ook de gemiddelde consument de term ‘opvolgmelk’ in combinatie met de aanduiding ‘vanaf de 12e maand’ en de handelsnaam ‘Groeimelk’ niet zo opvatten. Daarbij is niet zonder belang dat het product deel uitmaakt van een serie producten, waarbij [product 1] is bedoeld vanaf de geboorte, [product 2] vanaf 6 maanden, het product vanaf de 12e maand en [product 4] vanaf 2 jaar. Gelet hierop kan bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk worden gewekt dat het product is bedoeld voor peuters, terwijl de samenstelling van het product is gericht op zuigelingen. Verweerder stelt zich daarom terecht op het standpunt dat op het product misleidende voedselinformatie is vermeld.” Hoger beroep 2.1 [naam 1] betoogt in de eerste plaats dat [product 3] kwalificeert als opvolgmelk en het meest geschikt is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel, maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Aangezien deze leeftijd ligt vóór de leeftijd van 1 jaar, is de benaming opvolgmelk correct. Het is niet verplicht om op opvolgmelk te vermelden tot welke leeftijd het gebruikt mag worden. Het gebruik van opvolgmelk kan worden voortgezet als kinderen ouder zijn dan een jaar. Dat is niet gevaarlijk of verboden en ter vrije keuze aan de consument. De rechtbank vindt het ten onrechte niet geloofwaardig dat het product voor die beperkte doelgroep op de markt wordt gebracht. Dit is echter een bedrijfsmatige keuze van [naam 1] en concurrenten doen dat ook voor kinderen ‘vanaf 10 maanden’, ‘10-12 maanden’ en ‘10+’ maanden’ en dat wordt wel toegestaan. 2.2 [naam 1] voert in de tweede plaats aan dat er geen misleiding plaats vindt van de gemiddelde consument. De toevoeging ‘vanaf de 12e maand’ maakt juist meer inzichtelijk voor de consument voor welke doelgroep [product 3] geschikt is, dan wanneer uitsluitend de benaming ‘opvolgmelk’ zou zijn gebruikt. Consumenten zijn zeer goed op de hoogte van producten voor hun baby en gaan daar oplettend mee om. Dat [naam 1] geen product op de markt brengt tussen [product 3] en [product 4] voor kinderen tussen 1 en 2 jaar, doet hieraan niet af. De rechtbank betrekt in haar oordeel het gebruik van de term ‘groeimelk’. Deze term is niet gedefinieerd in wet- en regelgeving, maar wordt al lang gebruikt om voeding voor oudere zuigelingen aan te duiden. 2.3 [naam 1] betoogt in de derde plaats dat de boete niet voorzienbaar was en disproportioneel is. De woorden ‘vanaf de 12e maand’ staan sinds 2015 op [product 3] na overleg met de NVWA. De NVWA heeft in 2019 een onderzoek gedaan naar de etikettering van zuigelingenvoeding. [naam 1] is in 2015 en 2019 niet op de etikettering van [product 3] aangesproken. [naam 1] mocht er daarom van uitgaan dat de woorden ‘vanaf de 12e maand’ ook volgens de NVWA voldoen aan de wet- en regelgeving en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Die woorden zijn niet eerder aanleiding geweest voor problemen of handhaving, ook niet in andere Europese landen. Het opleggen van een boete zonder voorafgaand overleg of een waarschuwing is volgens [naam 1] disproportioneel, omdat het wijzigen van de etikettering in Nederland grote gevolgen heeft voor de etikettering in andere Europese landen en de internationale bedrijfsvoering van [naam 4] .

Overtreding 3.1 Opvolgmelk is volgens artikel 5, tweede lid, in samenhang met de definitiebepaling in Bijlage VI, deel B, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/127 van de Commissie van 25 september 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) Nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de bijzondere samenstellings- en informatievoorschriften betreffende volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en wat betreft informatievoorschriften betreffende de voeding van zuigelingen en peuters (Verordening 2016/127) de wettelijk voorgeschreven benaming voor opvolgzuigelingenvoeding die volledig van koemelk- of geitenmelkeiwit is vervaardigd. Uit artikel 3, tweede lid, van Verordening 2016/127 volgt dat opvolgzuigelingenvoeding geschikt moet zijn voor zuigelingen ouder dan zes maanden. Volgens de definitiebepaling in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen (Verordening 609/2013) zijn zuigelingen kinderen jonger dan 1 jaar en is opvolgzuigelingenvoeding voor hen bestemd wanneer passende aanvullende voeding wordt gegeven. 3.2 Op grond van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden om te handelen in strijd met artikel 7 van Verordening 1169/2011. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 is vermeld dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet, voor zover in dit geding van belang, ten aanzien van de aard en identiteit. 4.1 Ter beoordeling door het College ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de op [product 3] vermelde woorden ‘vanaf de 12e maand’ misleidend zijn en de onterechte indruk wekken dat [product 3] ook bestemd is voor kinderen vanaf 12 maanden. 4.2 Bij de beoordeling of de etikettering voor een koper misleidend kan zijn, gaat het College uit van de vermoedelijke verwachting ten aanzien van die etikettering die een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument heeft ten aanzien van de oorsprong, de herkomst en de hoedanigheid van het levensmiddel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in rechtsoverweging 36 van zijn arrest van 4 juni 2015, C- 95/14 (Teekanne) heeft overwogen. 5.1 De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat, hoewel ‘vanaf de 12e maand’ taalkundig kan betekenen ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van 11 maanden’, en de term ‘opvolgmelk’ aanduidt dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan 12 maanden, de gemiddelde consument het niet zo zal opvatten dat het product alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat consumenten niet uit het woord ‘opvolgmelk’ zullen afleiden dat het product is bestemd voor kinderen jonger dan 12 maanden. Van de gemiddelde consument kan namelijk niet worden verwacht dat hij weet dat opvolgmelk de wettelijk gereserveerde benaming is voor opvolgzuigelingenvoeding voor kinderen van 6 tot 12 maanden. 5.2 De rechtbank heeft ook op goede gronden geoordeeld het van belang is dat [product 3] deel uitmaakt van een reeks producten. Omdat er 4 opeenvolgend genummerde [naam 4] -melkproducten zijn, wordt met ‘vanaf de 12e maand’ op [product 3] en ‘vanaf 2 jaar’ op [product 4] bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk gewekt dat [product 3] ook is bedoeld voor kinderen van 12 maanden tot 2 jaar. Of het, zoals [naam 1] stelt, inderdaad haar bedrijfsstrategie is om het gebruik van [product 3] en [product 4] niet direct op elkaar aan te laten sluiten, kan in het midden blijven omdat dit niet relevant is voor de indruk van de gemiddelde consument. De gestelde bedrijfsstrategie blijkt in ieder geval niet uit de etikettering en nummering van de 4 producten en is voor de gemiddelde consument niet herkenbaar. Hoewel het niet verplicht is om op opvolgmelk te vermelden dat het bestemd is voor kinderen tot 12 maanden, had [naam 1] misleiding van de consument eenvoudig kunnen voorkomen door op [product 3] 12 maanden als leeftijdsgrens te noemen. Dat heeft [naam 1] niet gedaan. De handelswijze van concurrenten kan in het midden blijven, omdat de door de concurrenten gehanteerde uitingen anders luiden dan die van [naam 1] en de toetsing daarvan daarom tot een ander oordeel kan leiden dan hier het geval is. 5.3 Dat het gebruik van opvolgmelk door kinderen ouder dan 1 jaar niet schadelijk of verboden is, doet er niet aan af dat consumenten worden misleid. Wat [naam 1] aanvoert tegen het verwijzen door de rechtbank naar het gebruik van de term ‘groeimelk’, slaagt ook niet. Zoals hierna onder 14 wordt overwogen, zal de gemiddelde consument dit woord zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar, waardoor het bijdraagt aan het misleidende karakter als hier besproken. 5.4 De conclusie is dat de eerste twee hogerberoepsgronden van [naam 1] niet slagen. De onder 4.1 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen zijn overtreden. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. Bestuurlijke boete 6 Voor zover [naam 1] stelt dat de boete niet voorzienbaar was, beschouwt het College dit, net als de minister, als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat aannemelijk wordt gemaakt dat door of namens de minister toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat geen sprake was van een overtreding en/of dat niet handhavend zou worden optreden. Daarvan is in dit geding geen sprake. Niet is gebleken dat de NVWA op enig moment heeft ingestemd met het gebruik op [product 3] van de woorden ‘vanaf de 12e maand’. Dat de minister lange tijd niet tegen de overtreding is opgetreden, betekent niet dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel of de rechtszekerheid dat hij dat nu wel heeft gedaan. Dat dezelfde nummering en etikettering van de 4 [naam 4] producten elders in Europa geen problemen opleveren, helpt [naam 1] ook niet. Nederland heeft met betrekking tot de in geding zijnde overtreding een eigen handhavingsbevoegdheid en is daarbij niet gebonden aan dat van andere lidstaten van de Europese Unie. 7 Het College is het met [naam 1] ook niet eens dat de boete disproportioneel is. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 32a van de Warenwet aan de minister de bevoegdheid verleent om voor de in geding zijnde overtreding een boete op te leggen. Ook is niet in geschil dat de overtreding volgens het algemeen interventiebeleid NVWA-IB-02 in samenhang gelezen met het specifiek interventiebeleid NVWA voedselinformatie levensmiddelen (ID regel 42R0001000) een overtreding klasse C is, waartegen bij een eerste overtreding wordt opgetreden met een schriftelijke waarschuwing en bij een herhaalde overtreding met een bestuurlijke boete. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de in geding zijnde overtreding een herhaalde overtreding is als bedoeld in artikel 2.3 van het algemeen interventiebeleid omdat met betrekking tot [product 1] eerder een boete is opgelegd. Daarom mocht de minister op grond van het interventiebeleid voor de in geding zijnde overtreding een boete opleggen in plaats van eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Van de door [naam 1] gestelde strijd met het interventiebeleid is dus geen sprake.

9 Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021 slaagt niet. Die uitspraak zal worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Zaak 22/2553

Inleiding 10.1 De NVWA heeft op 29 september 2020 een inspectie gedaan naar de op dat moment meest recente verpakking van [product 3] . In een rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 is daarover vermeld dat op die verpakking de woorden ‘opvolgmelk’ en ‘vanaf de 12e maand’ zijn vermeld. Dat is volgens de NVWA misleidende voedselinformatie. [product 3] is opvolgmelk voor kinderen van 6 tot 12 maanden en lijkt door de woorden ‘vanaf de 12e maand’ bestemd voor kinderen vanaf 12 maanden. In het rapport van bevindingen is verder nog vermeld dat op de verpakking van [product 3] het woord ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is volgens de NVWA een gezondheidsclaim die een verband suggereert tussen [product 3] en de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen. De claim ‘groeimelk’ is niet opgenomen in een communautaire lijst van toegestane gezondheidsclaims, als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Verordening 1924/2006). Volgens de NVWA is ‘groeimelk’ daarom een niet toegestane gezondheidsclaim. 10.2 Met een besluit van 17 september 2021 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 11 maart 2022 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] twee bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 1.312,50. Een boete van € 525,00 is opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Een boete van € 787,50 is opgelegd omdat op [product 3] de niet toegestane gezondheidsclaim ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is een overtreding van artikel 14, eerste lid, onder b, van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit Informatie levensmiddelen. 10.3 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 25 oktober 2022 het beroep tegen het besluit van 11 maart 2022 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen: “ 7.3 De rechtbank vindt dat verweerder de term ‘Groeimelk’ op de verpakking van het product terecht als gezondheidsclaim heeft aangemerkt. Hoewel op het etiket niet expliciet het verband tussen het product en de gezondheid wordt beschreven, kan de term ‘Groeimelk’ bij de gemiddelde consument wel de indruk wekken dat het product een positieve invloed heeft op de groei en ontwikkeling van het kind. Weliswaar wordt in Verordening (EG) 1924/2006 niet nader aangeduid wat onder ‘gezondheid’ moet worden verstaan, maar de rechtbank neemt aan dat daaronder in ieder geval moet worden verstaan de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn. Met de term ‘Groeimelk’ wordt op zijn minst de indruk gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. Gelet hierop is de term ‘Groeimelk’ aan te merken als een gezondheidsclaim. Dat het om een al lang bekende term gaat en deze term ook wordt genoemd in de preambule van Verordening 609/2013 doet hier niet aan af. Zo blijkt uit punt 31 van die preambule dat de term ‘Groeimelk’ met aanhalingstekens wordt aangeduid en dat hierbij wordt opgemerkt dat de meningen uiteenlopen of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep. Hieruit volgt veeleer dat de term ‘Groeimelk’ nog niet volledig is geaccepteerd door de Europese regelgever en de consument.” Hoger beroep 11 [naam 1] betwist het oordeel van de rechtbank dat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie en een gezondheidsclaim zijn vermeld en dat de minister daarvoor de in het bestreden boetebesluit vermelde boete van in totaal € 1.312,50 heeft mogen opleggen. Ten aanzien van de boete voor de beweerde gezondheidsclaim heeft [naam 1] aangevoerd dat zij het niet eens is met de rechtbank dat met de term ‘groeimelk’ op zijn minst de indruk wordt gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. ‘Groeimelk’ wordt door de (geïnformeerde) consument opgevat als voeding (melk) te gebruiken door kinderen die in de groei zijn. De term is niet nader gedefinieerd in wet- of regelgeving en wordt gebruikt in verband met allerlei soorten babyvoeding, wat door de Europese wetgever niet is verboden. Het gebruik van de term is geen aanprijzing of een indicatie dat het product bevorderlijk zo zijn voor de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Er wordt niet gesteld of gesuggereerd dat het product andere of betere gezondheidsvoordelen zou hebben dan wat in de praktijk van het product mag worden verwacht. Er is daarom geen sprake van een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder 5, van Verordening 1924/2006.

Overtredingen en boetes 12 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie in rechte stand houdt, geldt dat de relevante feiten en omstandigheden, de boete, het wettelijk kader, de standpunten van partijen en het oordeel van het College in dit hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022, identiek zijn aan die in het hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021. Kortheidshalve wordt daarom hier verwezen naar de overwegingen 2.1 tot en met 8 in de zaak 21/1123, die ook in dit geding van toepassing zijn. Uit het vorenstaande volgt dat het College ook in dit geding van oordeel is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 525,00 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. 13.1 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 787,50 voor de niet toegestane gezondheidsclaim in rechte stand houdt, is de hierna vermelde wet- en regelgeving van belang. 13.2 Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens artikel 14, van Verordening 1924/2006 gestelde voorschriften. Uit artikel 14 van die verordening volgt dat claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen alleen mogen worden gedaan als er een vergunning is verleend om ze op te nemen in een communautaire lijst van toegestane claims en aan de voorwaarden voor het gebruik is voldaan. 13.3 In overweging 31 van de preambule bij Verordening 609/2013, is vermeld: “In de Unie komen steeds meer op melk gebaseerde dranken en soortgelijke producten op de markt die worden aangeprezen als bijzonder geschikt voor peuters. Deze producten, [..] worden vaak in de handel gebracht onder benamingen als „groeimelk”, „peutermelk” en dergelijke. Hoewel deze producten thans zijn gereguleerd op grond van verschillende uniale rechtshandelingen, [..] vallen zij niet onder bestaande specifieke maatregelen die van toepassing zijn op levensmiddelen voor zuigelingen en peuters. Over de vraag of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep, lopen de meningen uiteen. [..]” 14 Het College is het oneens met de rechtbank dat de term ‘groeimelk’ een gezondheidsclaim is. De rechtbank erkent dat ‘groeimelk’ sinds lang een algemeen gebruikte term is, zoals ook blijkt uit het feit dat die term in overweging 31 van de preambule van Verordening 609/2013 als voorbeeld van een benaming van een melkproduct voor peuters is vermeld, maar heeft aan dit feit onvoldoende betekenis toegekend. Uit die overweging volgt immers dat de term ‘groeimelk’ al voor 2013, het jaar van de verordening, in Europa bekend was als benaming van op melk gebaseerde dranken voor peuters, dat zijn volgens artikel 2, tweede lid, onder b, van Verordening 609/2013 kinderen van 1 tot 3 jaar. Het College ziet geen aanleiding om [naam 1] niet te volgen in haar ter zitting aangevoerde standpunt dat het woord ‘groeimelk’ ook nu nog in die betekenis wordt gebruikt. De minister heeft dat ook niet betwist. Gelet op die sinds lange tijd gangbare betekenis zal de gemiddelde consument, anders dan de minister meent, dat woord op de verpakking van [product 3] niet opvatten als een claim dat [product 3] zich onderscheidt van andere producten omdat het bevorderlijk zou zijn voor de groei en ontwikkeling van kinderen. De gemiddelde consument zal dat woord eerder zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar. Niet valt niet in te zien dat, zoals de minister heeft gesteld, het woord ‘groeimelk’ naast dat het de hiervoor vermelde betekenis heeft, tegelijkertijd ook nog een voor meerderlei uitleg vatbare fantasienaam kan zijn én een gezondheidsclaim als hiervoor bedoeld. De rechtbank is de minister ten onrechte in dit standpunt gevolgd. 15 Uit wat onder 14 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 14 van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 787,50 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre.

16 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten. Wat partijen daarover verder nog hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden boetebesluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd. Het College zal het eerste boetebesluit, waarmee de boetes van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie en van € 787,50 voor de gezondheidsclaim zijn opgelegd, voor de duidelijkheid volledig herroepen en zelf in de zaak voorzien door de totale boete vast te stellen op € 525,00 voor misleidende voedselinformatie. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen. 17 Het College bepaalt dat de minister de proceskosten van [naam 1] moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.542,00 (één punt voor het bezwaarschrift, één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,00 en een wegingsfactor 1, één punt voor het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting in beroep, één punt voor het hogerberoepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

Het College: bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021; vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten; verklaart het beroep tegen het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022 gegrond; vernietigt dat besluit voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd; herroept het eerste boetebesluit van 17 september 2021; stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 525,00; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022; bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor het overige; gelast dat de minister aan [naam 1] het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 913,00 vergoedt; veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.542,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs in tegenwoordigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2024. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/1123 en 22/2553 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2023 op de hoger beroepen van: [naam 1] B.V., gevestigd in [plaats] , ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen) tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, kenmerk ROT 21/1367, en van 25 oktober 2022, kenmerk ROT 22/1918, in de gedingen tussen: [naam 1] en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg) (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:13607 (zaak 21/1123) en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2022 ECLI:NL:RBROT:2022:8847 (zaak 22/2553). De minister heeft schriftelijke reacties ingediend.Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2023. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben namens [naam 1] haar gemachtigde en [naam 2] (directeur van [naam 1] ) en [naam 3] (legal counsel van [naam 4] ) en namens de minister zijn gemachtigde deelgenomen. Zaak 21/1123

Inleiding 1.1 [naam 1] is in Nederland distributeur van de hierna vermelde levensmiddelen, die in meerdere Europese landen op de markt worden gebracht. Ten tijde hier van belang was in Nederland op de verpakkingen de volgende productnaam en voedselinformatie vermeld: [product 1] volledige zuigelingenvoeding ‘vanaf de geboorte’ ( [product 1] ) [product 2] opvolgmelk ‘vanaf 6 maanden’ ( [product 2] ) [product 3] opvolgmelk/groeimelk ‘vanaf de 12e maand’ ( [product 3] ) [product 4] groeimelk ‘vanaf 2 jaar’ ( [product 4] ) 1.2 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 27 februari 2020 de verpakking van [product 3] geïnspecteerd. In het rapport van bevindingen van 26 maart 2020 is daarover vermeld dat op [product 3] het woord ‘opvolgmelk’ is vermeld, naast ‘groeimelk’ en ‘vanaf de 12e maand’. Vermeld was ook: ‘ [product 3] kan [..] vanaf de twaalfde maand onderdeel zijn van een gevarieerde voeding waarbij melk bij maaltijden [..] aangeboden wordt’ en ‘ [product 3] is bedoeld voor kinderen vanaf de 12e maand’. Volgens de NVWA is dat misleidende voedselinformatie omdat de naam ‘opvolgmelk’ uitsluitend is toegestaan voor opvolgzuigelingenvoeding bestemd voor kinderen van 6 tot 12 maanden terwijl [product 3] bestemd is voor kinderen ‘vanaf de 12e maand’. Consumenten zullen daardoor [product 3] mogelijk langer gebruiken dan wanneer op de verpakking daarvan duidelijk zou zijn vermeld voor welke leeftijdscategorie het is bestemd. 1.3 Met een besluit van 29 mei 2020 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 27 januari 2021 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 525,00 opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Verordening 1169/2011) en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. 1.4 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 1 september 2021 het beroep tegen het besluit van 27 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij onder meer het volgende overwogen: “ Partijen zijn het er over eens dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan twaalf maanden en daarom terecht de naam ‘opvolgmelk’ draagt. De vraag is echter of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat bij consumenten de onterechte indruk kan worden gewekt dat het product ook bedoeld is voor peuters. Strikt taalkundig heeft eiseres gelijk dat ‘vanaf de 12e maand’ betekent ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van elf maanden’. Dat zou echter betekenen dat het product, gelet op de naam ‘opvolgmelk’ alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van elf maanden wel maar die van twaalf maanden nog niet hebben bereikt. Duidelijk is dat eiseres haar product niet voor die zeer beperkte doelgroep op de markt brengt. Verder zal ook de gemiddelde consument de term ‘opvolgmelk’ in combinatie met de aanduiding ‘vanaf de 12e maand’ en de handelsnaam ‘Groeimelk’ niet zo opvatten. Daarbij is niet zonder belang dat het product deel uitmaakt van een serie producten, waarbij [product 1] is bedoeld vanaf de geboorte, [product 2] vanaf 6 maanden, het product vanaf de 12e maand en [product 4] vanaf 2 jaar. Gelet hierop kan bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk worden gewekt dat het product is bedoeld voor peuters, terwijl de samenstelling van het product is gericht op zuigelingen. Verweerder stelt zich daarom terecht op het standpunt dat op het product misleidende voedselinformatie is vermeld.” Hoger beroep 2.1 [naam 1] betoogt in de eerste plaats dat [product 3] kwalificeert als opvolgmelk en het meest geschikt is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel, maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Aangezien deze leeftijd ligt vóór de leeftijd van 1 jaar, is de benaming opvolgmelk correct. Het is niet verplicht om op opvolgmelk te vermelden tot welke leeftijd het gebruikt mag worden. Het gebruik van opvolgmelk kan worden voortgezet als kinderen ouder zijn dan een jaar. Dat is niet gevaarlijk of verboden en ter vrije keuze aan de consument. De rechtbank vindt het ten onrechte niet geloofwaardig dat het product voor die beperkte doelgroep op de markt wordt gebracht. Dit is echter een bedrijfsmatige keuze van [naam 1] en concurrenten doen dat ook voor kinderen ‘vanaf 10 maanden’, ‘10-12 maanden’ en ‘10+’ maanden’ en dat wordt wel toegestaan. 2.2 [naam 1] voert in de tweede plaats aan dat er geen misleiding plaats vindt van de gemiddelde consument. De toevoeging ‘vanaf de 12e maand’ maakt juist meer inzichtelijk voor de consument voor welke doelgroep [product 3] geschikt is, dan wanneer uitsluitend de benaming ‘opvolgmelk’ zou zijn gebruikt. Consumenten zijn zeer goed op de hoogte van producten voor hun baby en gaan daar oplettend mee om. Dat [naam 1] geen product op de markt brengt tussen [product 3] en [product 4] voor kinderen tussen 1 en 2 jaar, doet hieraan niet af. De rechtbank betrekt in haar oordeel het gebruik van de term ‘groeimelk’. Deze term is niet gedefinieerd in wet- en regelgeving, maar wordt al lang gebruikt om voeding voor oudere zuigelingen aan te duiden. 2.3 [naam 1] betoogt in de derde plaats dat de boete niet voorzienbaar was en disproportioneel is. De woorden ‘vanaf de 12e maand’ staan sinds 2015 op [product 3] na overleg met de NVWA. De NVWA heeft in 2019 een onderzoek gedaan naar de etikettering van zuigelingenvoeding. [naam 1] is in 2015 en 2019 niet op de etikettering van [product 3] aangesproken. [naam 1] mocht er daarom van uitgaan dat de woorden ‘vanaf de 12e maand’ ook volgens de NVWA voldoen aan de wet- en regelgeving en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Die woorden zijn niet eerder aanleiding geweest voor problemen of handhaving, ook niet in andere Europese landen. Het opleggen van een boete zonder voorafgaand overleg of een waarschuwing is volgens [naam 1] disproportioneel, omdat het wijzigen van de etikettering in Nederland grote gevolgen heeft voor de etikettering in andere Europese landen en de internationale bedrijfsvoering van [naam 4] .

Overtreding 3.1 Opvolgmelk is volgens artikel 5, tweede lid, in samenhang met de definitiebepaling in Bijlage VI, deel B, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/127 van de Commissie van 25 september 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) Nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de bijzondere samenstellings- en informatievoorschriften betreffende volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en wat betreft informatievoorschriften betreffende de voeding van zuigelingen en peuters (Verordening 2016/127) de wettelijk voorgeschreven benaming voor opvolgzuigelingenvoeding die volledig van koemelk- of geitenmelkeiwit is vervaardigd. Uit artikel 3, tweede lid, van Verordening 2016/127 volgt dat opvolgzuigelingenvoeding geschikt moet zijn voor zuigelingen ouder dan zes maanden. Volgens de definitiebepaling in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen (Verordening 609/2013) zijn zuigelingen kinderen jonger dan 1 jaar en is opvolgzuigelingenvoeding voor hen bestemd wanneer passende aanvullende voeding wordt gegeven. 3.2 Op grond van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden om te handelen in strijd met artikel 7 van Verordening 1169/2011. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 is vermeld dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet, voor zover in dit geding van belang, ten aanzien van de aard en identiteit. 4.1 Ter beoordeling door het College ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de op [product 3] vermelde woorden ‘vanaf de 12e maand’ misleidend zijn en de onterechte indruk wekken dat [product 3] ook bestemd is voor kinderen vanaf 12 maanden. 4.2 Bij de beoordeling of de etikettering voor een koper misleidend kan zijn, gaat het College uit van de vermoedelijke verwachting ten aanzien van die etikettering die een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument heeft ten aanzien van de oorsprong, de herkomst en de hoedanigheid van het levensmiddel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in rechtsoverweging 36 van zijn arrest van 4 juni 2015, C- 95/14 (Teekanne) heeft overwogen. 5.1 De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat, hoewel ‘vanaf de 12e maand’ taalkundig kan betekenen ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van 11 maanden’, en de term ‘opvolgmelk’ aanduidt dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan 12 maanden, de gemiddelde consument het niet zo zal opvatten dat het product alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat consumenten niet uit het woord ‘opvolgmelk’ zullen afleiden dat het product is bestemd voor kinderen jonger dan 12 maanden. Van de gemiddelde consument kan namelijk niet worden verwacht dat hij weet dat opvolgmelk de wettelijk gereserveerde benaming is voor opvolgzuigelingenvoeding voor kinderen van 6 tot 12 maanden. 5.2 De rechtbank heeft ook op goede gronden geoordeeld het van belang is dat [product 3] deel uitmaakt van een reeks producten. Omdat er 4 opeenvolgend genummerde [naam 4] -melkproducten zijn, wordt met ‘vanaf de 12e maand’ op [product 3] en ‘vanaf 2 jaar’ op [product 4] bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk gewekt dat [product 3] ook is bedoeld voor kinderen van 12 maanden tot 2 jaar. Of het, zoals [naam 1] stelt, inderdaad haar bedrijfsstrategie is om het gebruik van [product 3] en [product 4] niet direct op elkaar aan te laten sluiten, kan in het midden blijven omdat dit niet relevant is voor de indruk van de gemiddelde consument. De gestelde bedrijfsstrategie blijkt in ieder geval niet uit de etikettering en nummering van de 4 producten en is voor de gemiddelde consument niet herkenbaar. Hoewel het niet verplicht is om op opvolgmelk te vermelden dat het bestemd is voor kinderen tot 12 maanden, had [naam 1] misleiding van de consument eenvoudig kunnen voorkomen door op [product 3] 12 maanden als leeftijdsgrens te noemen. Dat heeft [naam 1] niet gedaan. De handelswijze van concurrenten kan in het midden blijven, omdat de door de concurrenten gehanteerde uitingen anders luiden dan die van [naam 1] en de toetsing daarvan daarom tot een ander oordeel kan leiden dan hier het geval is. 5.3 Dat het gebruik van opvolgmelk door kinderen ouder dan 1 jaar niet schadelijk of verboden is, doet er niet aan af dat consumenten worden misleid. Wat [naam 1] aanvoert tegen het verwijzen door de rechtbank naar het gebruik van de term ‘groeimelk’, slaagt ook niet. Zoals hierna onder 14 wordt overwogen, zal de gemiddelde consument dit woord zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar, waardoor het bijdraagt aan het misleidende karakter als hier besproken. 5.4 De conclusie is dat de eerste twee hogerberoepsgronden van [naam 1] niet slagen. De onder 4.1 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen zijn overtreden. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. Bestuurlijke boete 6 Voor zover [naam 1] stelt dat de boete niet voorzienbaar was, beschouwt het College dit, net als de minister, als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat aannemelijk wordt gemaakt dat door of namens de minister toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat geen sprake was van een overtreding en/of dat niet handhavend zou worden optreden. Daarvan is in dit geding geen sprake. Niet is gebleken dat de NVWA op enig moment heeft ingestemd met het gebruik op [product 3] van de woorden ‘vanaf de 12e maand’. Dat de minister lange tijd niet tegen de overtreding is opgetreden, betekent niet dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel of de rechtszekerheid dat hij dat nu wel heeft gedaan. Dat dezelfde nummering en etikettering van de 4 [naam 4] producten elders in Europa geen problemen opleveren, helpt [naam 1] ook niet. Nederland heeft met betrekking tot de in geding zijnde overtreding een eigen handhavingsbevoegdheid en is daarbij niet gebonden aan dat van andere lidstaten van de Europese Unie. 7 Het College is het met [naam 1] ook niet eens dat de boete disproportioneel is. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 32a van de Warenwet aan de minister de bevoegdheid verleent om voor de in geding zijnde overtreding een boete op te leggen. Ook is niet in geschil dat de overtreding volgens het algemeen interventiebeleid NVWA-IB-02 in samenhang gelezen met het specifiek interventiebeleid NVWA voedselinformatie levensmiddelen (ID regel 42R0001000) een overtreding klasse C is, waartegen bij een eerste overtreding wordt opgetreden met een schriftelijke waarschuwing en bij een herhaalde overtreding met een bestuurlijke boete. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de in geding zijnde overtreding een herhaalde overtreding is als bedoeld in artikel 2.3 van het algemeen interventiebeleid omdat met betrekking tot [product 1] eerder een boete is opgelegd. Daarom mocht de minister op grond van het interventiebeleid voor de in geding zijnde overtreding een boete opleggen in plaats van eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Van de door [naam 1] gestelde strijd met het interventiebeleid is dus geen sprake.

9 Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021 slaagt niet. Die uitspraak zal worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Zaak 22/2553

Inleiding 10.1 De NVWA heeft op 29 september 2020 een inspectie gedaan naar de op dat moment meest recente verpakking van [product 3] . In een rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 is daarover vermeld dat op die verpakking de woorden ‘opvolgmelk’ en ‘vanaf de 12e maand’ zijn vermeld. Dat is volgens de NVWA misleidende voedselinformatie. [product 3] is opvolgmelk voor kinderen van 6 tot 12 maanden en lijkt door de woorden ‘vanaf de 12e maand’ bestemd voor kinderen vanaf 12 maanden. In het rapport van bevindingen is verder nog vermeld dat op de verpakking van [product 3] het woord ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is volgens de NVWA een gezondheidsclaim die een verband suggereert tussen [product 3] en de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen. De claim ‘groeimelk’ is niet opgenomen in een communautaire lijst van toegestane gezondheidsclaims, als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Verordening 1924/2006). Volgens de NVWA is ‘groeimelk’ daarom een niet toegestane gezondheidsclaim. 10.2 Met een besluit van 17 september 2021 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 11 maart 2022 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] twee bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 1.312,50. Een boete van € 525,00 is opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Een boete van € 787,50 is opgelegd omdat op [product 3] de niet toegestane gezondheidsclaim ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is een overtreding van artikel 14, eerste lid, onder b, van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit Informatie levensmiddelen. 10.3 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 25 oktober 2022 het beroep tegen het besluit van 11 maart 2022 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen: “ 7.3 De rechtbank vindt dat verweerder de term ‘Groeimelk’ op de verpakking van het product terecht als gezondheidsclaim heeft aangemerkt. Hoewel op het etiket niet expliciet het verband tussen het product en de gezondheid wordt beschreven, kan de term ‘Groeimelk’ bij de gemiddelde consument wel de indruk wekken dat het product een positieve invloed heeft op de groei en ontwikkeling van het kind. Weliswaar wordt in Verordening (EG) 1924/2006 niet nader aangeduid wat onder ‘gezondheid’ moet worden verstaan, maar de rechtbank neemt aan dat daaronder in ieder geval moet worden verstaan de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn. Met de term ‘Groeimelk’ wordt op zijn minst de indruk gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. Gelet hierop is de term ‘Groeimelk’ aan te merken als een gezondheidsclaim. Dat het om een al lang bekende term gaat en deze term ook wordt genoemd in de preambule van Verordening 609/2013 doet hier niet aan af. Zo blijkt uit punt 31 van die preambule dat de term ‘Groeimelk’ met aanhalingstekens wordt aangeduid en dat hierbij wordt opgemerkt dat de meningen uiteenlopen of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep. Hieruit volgt veeleer dat de term ‘Groeimelk’ nog niet volledig is geaccepteerd door de Europese regelgever en de consument.” Hoger beroep 11 [naam 1] betwist het oordeel van de rechtbank dat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie en een gezondheidsclaim zijn vermeld en dat de minister daarvoor de in het bestreden boetebesluit vermelde boete van in totaal € 1.312,50 heeft mogen opleggen. Ten aanzien van de boete voor de beweerde gezondheidsclaim heeft [naam 1] aangevoerd dat zij het niet eens is met de rechtbank dat met de term ‘groeimelk’ op zijn minst de indruk wordt gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. ‘Groeimelk’ wordt door de (geïnformeerde) consument opgevat als voeding (melk) te gebruiken door kinderen die in de groei zijn. De term is niet nader gedefinieerd in wet- of regelgeving en wordt gebruikt in verband met allerlei soorten babyvoeding, wat door de Europese wetgever niet is verboden. Het gebruik van de term is geen aanprijzing of een indicatie dat het product bevorderlijk zo zijn voor de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Er wordt niet gesteld of gesuggereerd dat het product andere of betere gezondheidsvoordelen zou hebben dan wat in de praktijk van het product mag worden verwacht. Er is daarom geen sprake van een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder 5, van Verordening 1924/2006.

Overtredingen en boetes 12 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie in rechte stand houdt, geldt dat de relevante feiten en omstandigheden, de boete, het wettelijk kader, de standpunten van partijen en het oordeel van het College in dit hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022, identiek zijn aan die in het hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021. Kortheidshalve wordt daarom hier verwezen naar de overwegingen 2.1 tot en met 8 in de zaak 21/1123, die ook in dit geding van toepassing zijn. Uit het vorenstaande volgt dat het College ook in dit geding van oordeel is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 525,00 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. 13.1 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 787,50 voor de niet toegestane gezondheidsclaim in rechte stand houdt, is de hierna vermelde wet- en regelgeving van belang. 13.2 Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens artikel 14, van Verordening 1924/2006 gestelde voorschriften. Uit artikel 14 van die verordening volgt dat claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen alleen mogen worden gedaan als er een vergunning is verleend om ze op te nemen in een communautaire lijst van toegestane claims en aan de voorwaarden voor het gebruik is voldaan. 13.3 In overweging 31 van de preambule bij Verordening 609/2013, is vermeld: “In de Unie komen steeds meer op melk gebaseerde dranken en soortgelijke producten op de markt die worden aangeprezen als bijzonder geschikt voor peuters. Deze producten, [..] worden vaak in de handel gebracht onder benamingen als „groeimelk”, „peutermelk” en dergelijke. Hoewel deze producten thans zijn gereguleerd op grond van verschillende uniale rechtshandelingen, [..] vallen zij niet onder bestaande specifieke maatregelen die van toepassing zijn op levensmiddelen voor zuigelingen en peuters. Over de vraag of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep, lopen de meningen uiteen. [..]” 14 Het College is het oneens met de rechtbank dat de term ‘groeimelk’ een gezondheidsclaim is. De rechtbank erkent dat ‘groeimelk’ sinds lang een algemeen gebruikte term is, zoals ook blijkt uit het feit dat die term in overweging 31 van de preambule van Verordening 609/2013 als voorbeeld van een benaming van een melkproduct voor peuters is vermeld, maar heeft aan dit feit onvoldoende betekenis toegekend. Uit die overweging volgt immers dat de term ‘groeimelk’ al voor 2013, het jaar van de verordening, in Europa bekend was als benaming van op melk gebaseerde dranken voor peuters, dat zijn volgens artikel 2, tweede lid, onder b, van Verordening 609/2013 kinderen van 1 tot 3 jaar. Het College ziet geen aanleiding om [naam 1] niet te volgen in haar ter zitting aangevoerde standpunt dat het woord ‘groeimelk’ ook nu nog in die betekenis wordt gebruikt. De minister heeft dat ook niet betwist. Gelet op die sinds lange tijd gangbare betekenis zal de gemiddelde consument, anders dan de minister meent, dat woord op de verpakking van [product 3] niet opvatten als een claim dat [product 3] zich onderscheidt van andere producten omdat het bevorderlijk zou zijn voor de groei en ontwikkeling van kinderen. De gemiddelde consument zal dat woord eerder zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar. Niet valt niet in te zien dat, zoals de minister heeft gesteld, het woord ‘groeimelk’ naast dat het de hiervoor vermelde betekenis heeft, tegelijkertijd ook nog een voor meerderlei uitleg vatbare fantasienaam kan zijn én een gezondheidsclaim als hiervoor bedoeld. De rechtbank is de minister ten onrechte in dit standpunt gevolgd. 15 Uit wat onder 14 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 14 van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 787,50 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre.

16 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten. Wat partijen daarover verder nog hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden boetebesluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd. Het College zal het eerste boetebesluit, waarmee de boetes van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie en van € 787,50 voor de gezondheidsclaim zijn opgelegd, voor de duidelijkheid volledig herroepen en zelf in de zaak voorzien door de totale boete vast te stellen op € 525,00 voor misleidende voedselinformatie. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen. 17 Het College bepaalt dat de minister de proceskosten van [naam 1] moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.542,00 (één punt voor het bezwaarschrift, één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,00 en een wegingsfactor 1, één punt voor het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting in beroep, één punt voor het hogerberoepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

Het College: bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021; vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten; verklaart het beroep tegen het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022 gegrond; vernietigt dat besluit voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd; herroept het eerste boetebesluit van 17 september 2021; stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 525,00; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022; bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor het overige; gelast dat de minister aan [naam 1] het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 913,00 vergoedt; veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.542,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs in tegenwoordigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2024. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 21/1123 en 22/2553 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2023 op de hoger beroepen van: [naam 1] B.V., gevestigd in [plaats] , ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen) tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, kenmerk ROT 21/1367, en van 25 oktober 2022, kenmerk ROT 22/1918, in de gedingen tussen: [naam 1] en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg) (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:13607 (zaak 21/1123) en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2022 ECLI:NL:RBROT:2022:8847 (zaak 22/2553). De minister heeft schriftelijke reacties ingediend.Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2023. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben namens [naam 1] haar gemachtigde en [naam 2] (directeur van [naam 1] ) en [naam 3] (legal counsel van [naam 4] ) en namens de minister zijn gemachtigde deelgenomen. Zaak 21/1123

Inleiding 1.1 [naam 1] is in Nederland distributeur van de hierna vermelde levensmiddelen, die in meerdere Europese landen op de markt worden gebracht. Ten tijde hier van belang was in Nederland op de verpakkingen de volgende productnaam en voedselinformatie vermeld: [product 1] volledige zuigelingenvoeding ‘vanaf de geboorte’ ( [product 1] ) [product 2] opvolgmelk ‘vanaf 6 maanden’ ( [product 2] ) [product 3] opvolgmelk/groeimelk ‘vanaf de 12e maand’ ( [product 3] ) [product 4] groeimelk ‘vanaf 2 jaar’ ( [product 4] ) 1.2 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 27 februari 2020 de verpakking van [product 3] geïnspecteerd. In het rapport van bevindingen van 26 maart 2020 is daarover vermeld dat op [product 3] het woord ‘opvolgmelk’ is vermeld, naast ‘groeimelk’ en ‘vanaf de 12e maand’. Vermeld was ook: ‘ [product 3] kan [..] vanaf de twaalfde maand onderdeel zijn van een gevarieerde voeding waarbij melk bij maaltijden [..] aangeboden wordt’ en ‘ [product 3] is bedoeld voor kinderen vanaf de 12e maand’. Volgens de NVWA is dat misleidende voedselinformatie omdat de naam ‘opvolgmelk’ uitsluitend is toegestaan voor opvolgzuigelingenvoeding bestemd voor kinderen van 6 tot 12 maanden terwijl [product 3] bestemd is voor kinderen ‘vanaf de 12e maand’. Consumenten zullen daardoor [product 3] mogelijk langer gebruiken dan wanneer op de verpakking daarvan duidelijk zou zijn vermeld voor welke leeftijdscategorie het is bestemd. 1.3 Met een besluit van 29 mei 2020 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 27 januari 2021 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 525,00 opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Verordening 1169/2011) en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. 1.4 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 1 september 2021 het beroep tegen het besluit van 27 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij onder meer het volgende overwogen: “ Partijen zijn het er over eens dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan twaalf maanden en daarom terecht de naam ‘opvolgmelk’ draagt. De vraag is echter of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat bij consumenten de onterechte indruk kan worden gewekt dat het product ook bedoeld is voor peuters. Strikt taalkundig heeft eiseres gelijk dat ‘vanaf de 12e maand’ betekent ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van elf maanden’. Dat zou echter betekenen dat het product, gelet op de naam ‘opvolgmelk’ alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van elf maanden wel maar die van twaalf maanden nog niet hebben bereikt. Duidelijk is dat eiseres haar product niet voor die zeer beperkte doelgroep op de markt brengt. Verder zal ook de gemiddelde consument de term ‘opvolgmelk’ in combinatie met de aanduiding ‘vanaf de 12e maand’ en de handelsnaam ‘Groeimelk’ niet zo opvatten. Daarbij is niet zonder belang dat het product deel uitmaakt van een serie producten, waarbij [product 1] is bedoeld vanaf de geboorte, [product 2] vanaf 6 maanden, het product vanaf de 12e maand en [product 4] vanaf 2 jaar. Gelet hierop kan bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk worden gewekt dat het product is bedoeld voor peuters, terwijl de samenstelling van het product is gericht op zuigelingen. Verweerder stelt zich daarom terecht op het standpunt dat op het product misleidende voedselinformatie is vermeld.” Hoger beroep 2.1 [naam 1] betoogt in de eerste plaats dat [product 3] kwalificeert als opvolgmelk en het meest geschikt is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel, maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Aangezien deze leeftijd ligt vóór de leeftijd van 1 jaar, is de benaming opvolgmelk correct. Het is niet verplicht om op opvolgmelk te vermelden tot welke leeftijd het gebruikt mag worden. Het gebruik van opvolgmelk kan worden voortgezet als kinderen ouder zijn dan een jaar. Dat is niet gevaarlijk of verboden en ter vrije keuze aan de consument. De rechtbank vindt het ten onrechte niet geloofwaardig dat het product voor die beperkte doelgroep op de markt wordt gebracht. Dit is echter een bedrijfsmatige keuze van [naam 1] en concurrenten doen dat ook voor kinderen ‘vanaf 10 maanden’, ‘10-12 maanden’ en ‘10+’ maanden’ en dat wordt wel toegestaan. 2.2 [naam 1] voert in de tweede plaats aan dat er geen misleiding plaats vindt van de gemiddelde consument. De toevoeging ‘vanaf de 12e maand’ maakt juist meer inzichtelijk voor de consument voor welke doelgroep [product 3] geschikt is, dan wanneer uitsluitend de benaming ‘opvolgmelk’ zou zijn gebruikt. Consumenten zijn zeer goed op de hoogte van producten voor hun baby en gaan daar oplettend mee om. Dat [naam 1] geen product op de markt brengt tussen [product 3] en [product 4] voor kinderen tussen 1 en 2 jaar, doet hieraan niet af. De rechtbank betrekt in haar oordeel het gebruik van de term ‘groeimelk’. Deze term is niet gedefinieerd in wet- en regelgeving, maar wordt al lang gebruikt om voeding voor oudere zuigelingen aan te duiden. 2.3 [naam 1] betoogt in de derde plaats dat de boete niet voorzienbaar was en disproportioneel is. De woorden ‘vanaf de 12e maand’ staan sinds 2015 op [product 3] na overleg met de NVWA. De NVWA heeft in 2019 een onderzoek gedaan naar de etikettering van zuigelingenvoeding. [naam 1] is in 2015 en 2019 niet op de etikettering van [product 3] aangesproken. [naam 1] mocht er daarom van uitgaan dat de woorden ‘vanaf de 12e maand’ ook volgens de NVWA voldoen aan de wet- en regelgeving en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Die woorden zijn niet eerder aanleiding geweest voor problemen of handhaving, ook niet in andere Europese landen. Het opleggen van een boete zonder voorafgaand overleg of een waarschuwing is volgens [naam 1] disproportioneel, omdat het wijzigen van de etikettering in Nederland grote gevolgen heeft voor de etikettering in andere Europese landen en de internationale bedrijfsvoering van [naam 4] .

Overtreding 3.1 Opvolgmelk is volgens artikel 5, tweede lid, in samenhang met de definitiebepaling in Bijlage VI, deel B, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/127 van de Commissie van 25 september 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) Nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de bijzondere samenstellings- en informatievoorschriften betreffende volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en wat betreft informatievoorschriften betreffende de voeding van zuigelingen en peuters (Verordening 2016/127) de wettelijk voorgeschreven benaming voor opvolgzuigelingenvoeding die volledig van koemelk- of geitenmelkeiwit is vervaardigd. Uit artikel 3, tweede lid, van Verordening 2016/127 volgt dat opvolgzuigelingenvoeding geschikt moet zijn voor zuigelingen ouder dan zes maanden. Volgens de definitiebepaling in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen (Verordening 609/2013) zijn zuigelingen kinderen jonger dan 1 jaar en is opvolgzuigelingenvoeding voor hen bestemd wanneer passende aanvullende voeding wordt gegeven. 3.2 Op grond van artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden om te handelen in strijd met artikel 7 van Verordening 1169/2011. In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 is vermeld dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet, voor zover in dit geding van belang, ten aanzien van de aard en identiteit. 4.1 Ter beoordeling door het College ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de op [product 3] vermelde woorden ‘vanaf de 12e maand’ misleidend zijn en de onterechte indruk wekken dat [product 3] ook bestemd is voor kinderen vanaf 12 maanden. 4.2 Bij de beoordeling of de etikettering voor een koper misleidend kan zijn, gaat het College uit van de vermoedelijke verwachting ten aanzien van die etikettering die een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument heeft ten aanzien van de oorsprong, de herkomst en de hoedanigheid van het levensmiddel, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in rechtsoverweging 36 van zijn arrest van 4 juni 2015, C- 95/14 (Teekanne) heeft overwogen. 5.1 De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat, hoewel ‘vanaf de 12e maand’ taalkundig kan betekenen ‘na het bereiken van de volledige leeftijd van 11 maanden’, en de term ‘opvolgmelk’ aanduidt dat het product wat betreft samenstelling geschikt is voor kinderen jonger dan 12 maanden, de gemiddelde consument het niet zo zal opvatten dat het product alleen bedoeld is voor kinderen die de leeftijd van 11 maanden wel maar die van 12 maanden nog niet hebben bereikt. Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat consumenten niet uit het woord ‘opvolgmelk’ zullen afleiden dat het product is bestemd voor kinderen jonger dan 12 maanden. Van de gemiddelde consument kan namelijk niet worden verwacht dat hij weet dat opvolgmelk de wettelijk gereserveerde benaming is voor opvolgzuigelingenvoeding voor kinderen van 6 tot 12 maanden. 5.2 De rechtbank heeft ook op goede gronden geoordeeld het van belang is dat [product 3] deel uitmaakt van een reeks producten. Omdat er 4 opeenvolgend genummerde [naam 4] -melkproducten zijn, wordt met ‘vanaf de 12e maand’ op [product 3] en ‘vanaf 2 jaar’ op [product 4] bij de gemiddelde consument de onjuiste indruk gewekt dat [product 3] ook is bedoeld voor kinderen van 12 maanden tot 2 jaar. Of het, zoals [naam 1] stelt, inderdaad haar bedrijfsstrategie is om het gebruik van [product 3] en [product 4] niet direct op elkaar aan te laten sluiten, kan in het midden blijven omdat dit niet relevant is voor de indruk van de gemiddelde consument. De gestelde bedrijfsstrategie blijkt in ieder geval niet uit de etikettering en nummering van de 4 producten en is voor de gemiddelde consument niet herkenbaar. Hoewel het niet verplicht is om op opvolgmelk te vermelden dat het bestemd is voor kinderen tot 12 maanden, had [naam 1] misleiding van de consument eenvoudig kunnen voorkomen door op [product 3] 12 maanden als leeftijdsgrens te noemen. Dat heeft [naam 1] niet gedaan. De handelswijze van concurrenten kan in het midden blijven, omdat de door de concurrenten gehanteerde uitingen anders luiden dan die van [naam 1] en de toetsing daarvan daarom tot een ander oordeel kan leiden dan hier het geval is. 5.3 Dat het gebruik van opvolgmelk door kinderen ouder dan 1 jaar niet schadelijk of verboden is, doet er niet aan af dat consumenten worden misleid. Wat [naam 1] aanvoert tegen het verwijzen door de rechtbank naar het gebruik van de term ‘groeimelk’, slaagt ook niet. Zoals hierna onder 14 wordt overwogen, zal de gemiddelde consument dit woord zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar, waardoor het bijdraagt aan het misleidende karakter als hier besproken. 5.4 De conclusie is dat de eerste twee hogerberoepsgronden van [naam 1] niet slagen. De onder 4.1 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen zijn overtreden. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. Bestuurlijke boete 6 Voor zover [naam 1] stelt dat de boete niet voorzienbaar was, beschouwt het College dit, net als de minister, als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat aannemelijk wordt gemaakt dat door of namens de minister toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat geen sprake was van een overtreding en/of dat niet handhavend zou worden optreden. Daarvan is in dit geding geen sprake. Niet is gebleken dat de NVWA op enig moment heeft ingestemd met het gebruik op [product 3] van de woorden ‘vanaf de 12e maand’. Dat de minister lange tijd niet tegen de overtreding is opgetreden, betekent niet dat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel of de rechtszekerheid dat hij dat nu wel heeft gedaan. Dat dezelfde nummering en etikettering van de 4 [naam 4] producten elders in Europa geen problemen opleveren, helpt [naam 1] ook niet. Nederland heeft met betrekking tot de in geding zijnde overtreding een eigen handhavingsbevoegdheid en is daarbij niet gebonden aan dat van andere lidstaten van de Europese Unie. 7 Het College is het met [naam 1] ook niet eens dat de boete disproportioneel is. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 32a van de Warenwet aan de minister de bevoegdheid verleent om voor de in geding zijnde overtreding een boete op te leggen. Ook is niet in geschil dat de overtreding volgens het algemeen interventiebeleid NVWA-IB-02 in samenhang gelezen met het specifiek interventiebeleid NVWA voedselinformatie levensmiddelen (ID regel 42R0001000) een overtreding klasse C is, waartegen bij een eerste overtreding wordt opgetreden met een schriftelijke waarschuwing en bij een herhaalde overtreding met een bestuurlijke boete. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de in geding zijnde overtreding een herhaalde overtreding is als bedoeld in artikel 2.3 van het algemeen interventiebeleid omdat met betrekking tot [product 1] eerder een boete is opgelegd. Daarom mocht de minister op grond van het interventiebeleid voor de in geding zijnde overtreding een boete opleggen in plaats van eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Van de door [naam 1] gestelde strijd met het interventiebeleid is dus geen sprake.

9 Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021 slaagt niet. Die uitspraak zal worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Zaak 22/2553

Inleiding 10.1 De NVWA heeft op 29 september 2020 een inspectie gedaan naar de op dat moment meest recente verpakking van [product 3] . In een rapport van bevindingen van 26 oktober 2020 is daarover vermeld dat op die verpakking de woorden ‘opvolgmelk’ en ‘vanaf de 12e maand’ zijn vermeld. Dat is volgens de NVWA misleidende voedselinformatie. [product 3] is opvolgmelk voor kinderen van 6 tot 12 maanden en lijkt door de woorden ‘vanaf de 12e maand’ bestemd voor kinderen vanaf 12 maanden. In het rapport van bevindingen is verder nog vermeld dat op de verpakking van [product 3] het woord ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is volgens de NVWA een gezondheidsclaim die een verband suggereert tussen [product 3] en de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen. De claim ‘groeimelk’ is niet opgenomen in een communautaire lijst van toegestane gezondheidsclaims, als bedoeld in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Verordening 1924/2006). Volgens de NVWA is ‘groeimelk’ daarom een niet toegestane gezondheidsclaim. 10.2 Met een besluit van 17 september 2021 (eerste boetebesluit), als gehandhaafd met een besluit op bezwaar van 11 maart 2022 (bestreden boetebesluit), heeft de minister aan [naam 1] twee bestuurlijke boetes opgelegd tot een bedrag van in totaal € 1.312,50. Een boete van € 525,00 is opgelegd omdat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie is vermeld over de leeftijd van de kinderen waarvoor het product is bestemd. Dat is een overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Een boete van € 787,50 is opgelegd omdat op [product 3] de niet toegestane gezondheidsclaim ‘groeimelk’ is vermeld. Dat is een overtreding van artikel 14, eerste lid, onder b, van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit Informatie levensmiddelen. 10.3 De rechtbank is de minister in deze standpunten gevolgd en heeft in haar uitspraak van 25 oktober 2022 het beroep tegen het besluit van 11 maart 2022 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen: “ 7.3 De rechtbank vindt dat verweerder de term ‘Groeimelk’ op de verpakking van het product terecht als gezondheidsclaim heeft aangemerkt. Hoewel op het etiket niet expliciet het verband tussen het product en de gezondheid wordt beschreven, kan de term ‘Groeimelk’ bij de gemiddelde consument wel de indruk wekken dat het product een positieve invloed heeft op de groei en ontwikkeling van het kind. Weliswaar wordt in Verordening (EG) 1924/2006 niet nader aangeduid wat onder ‘gezondheid’ moet worden verstaan, maar de rechtbank neemt aan dat daaronder in ieder geval moet worden verstaan de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn. Met de term ‘Groeimelk’ wordt op zijn minst de indruk gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. Gelet hierop is de term ‘Groeimelk’ aan te merken als een gezondheidsclaim. Dat het om een al lang bekende term gaat en deze term ook wordt genoemd in de preambule van Verordening 609/2013 doet hier niet aan af. Zo blijkt uit punt 31 van die preambule dat de term ‘Groeimelk’ met aanhalingstekens wordt aangeduid en dat hierbij wordt opgemerkt dat de meningen uiteenlopen of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep. Hieruit volgt veeleer dat de term ‘Groeimelk’ nog niet volledig is geaccepteerd door de Europese regelgever en de consument.” Hoger beroep 11 [naam 1] betwist het oordeel van de rechtbank dat op de verpakking van [product 3] misleidende voedselinformatie en een gezondheidsclaim zijn vermeld en dat de minister daarvoor de in het bestreden boetebesluit vermelde boete van in totaal € 1.312,50 heeft mogen opleggen. Ten aanzien van de boete voor de beweerde gezondheidsclaim heeft [naam 1] aangevoerd dat zij het niet eens is met de rechtbank dat met de term ‘groeimelk’ op zijn minst de indruk wordt gewekt dat het product bevorderlijk is voor de groei en daarmee voor de ontwikkeling van de fysieke conditie van kinderen. ‘Groeimelk’ wordt door de (geïnformeerde) consument opgevat als voeding (melk) te gebruiken door kinderen die in de groei zijn. De term is niet nader gedefinieerd in wet- of regelgeving en wordt gebruikt in verband met allerlei soorten babyvoeding, wat door de Europese wetgever niet is verboden. Het gebruik van de term is geen aanprijzing of een indicatie dat het product bevorderlijk zo zijn voor de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Er wordt niet gesteld of gesuggereerd dat het product andere of betere gezondheidsvoordelen zou hebben dan wat in de praktijk van het product mag worden verwacht. Er is daarom geen sprake van een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder 5, van Verordening 1924/2006.

Overtredingen en boetes 12 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie in rechte stand houdt, geldt dat de relevante feiten en omstandigheden, de boete, het wettelijk kader, de standpunten van partijen en het oordeel van het College in dit hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022, identiek zijn aan die in het hoger beroep van [naam 1] tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021. Kortheidshalve wordt daarom hier verwezen naar de overwegingen 2.1 tot en met 8 in de zaak 21/1123, die ook in dit geding van toepassing zijn. Uit het vorenstaande volgt dat het College ook in dit geding van oordeel is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 en artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 525,00 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet. 13.1 Voor zover het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de boete van € 787,50 voor de niet toegestane gezondheidsclaim in rechte stand houdt, is de hierna vermelde wet- en regelgeving van belang. 13.2 Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens artikel 14, van Verordening 1924/2006 gestelde voorschriften. Uit artikel 14 van die verordening volgt dat claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen alleen mogen worden gedaan als er een vergunning is verleend om ze op te nemen in een communautaire lijst van toegestane claims en aan de voorwaarden voor het gebruik is voldaan. 13.3 In overweging 31 van de preambule bij Verordening 609/2013, is vermeld: “In de Unie komen steeds meer op melk gebaseerde dranken en soortgelijke producten op de markt die worden aangeprezen als bijzonder geschikt voor peuters. Deze producten, [..] worden vaak in de handel gebracht onder benamingen als „groeimelk”, „peutermelk” en dergelijke. Hoewel deze producten thans zijn gereguleerd op grond van verschillende uniale rechtshandelingen, [..] vallen zij niet onder bestaande specifieke maatregelen die van toepassing zijn op levensmiddelen voor zuigelingen en peuters. Over de vraag of deze producten beantwoorden aan specifieke voedingsbehoeften van de doelgroep, lopen de meningen uiteen. [..]” 14 Het College is het oneens met de rechtbank dat de term ‘groeimelk’ een gezondheidsclaim is. De rechtbank erkent dat ‘groeimelk’ sinds lang een algemeen gebruikte term is, zoals ook blijkt uit het feit dat die term in overweging 31 van de preambule van Verordening 609/2013 als voorbeeld van een benaming van een melkproduct voor peuters is vermeld, maar heeft aan dit feit onvoldoende betekenis toegekend. Uit die overweging volgt immers dat de term ‘groeimelk’ al voor 2013, het jaar van de verordening, in Europa bekend was als benaming van op melk gebaseerde dranken voor peuters, dat zijn volgens artikel 2, tweede lid, onder b, van Verordening 609/2013 kinderen van 1 tot 3 jaar. Het College ziet geen aanleiding om [naam 1] niet te volgen in haar ter zitting aangevoerde standpunt dat het woord ‘groeimelk’ ook nu nog in die betekenis wordt gebruikt. De minister heeft dat ook niet betwist. Gelet op die sinds lange tijd gangbare betekenis zal de gemiddelde consument, anders dan de minister meent, dat woord op de verpakking van [product 3] niet opvatten als een claim dat [product 3] zich onderscheidt van andere producten omdat het bevorderlijk zou zijn voor de groei en ontwikkeling van kinderen. De gemiddelde consument zal dat woord eerder zo opvatten dat [product 3] een melkproduct is voor kinderen vanaf ongeveer 1 jaar. Niet valt niet in te zien dat, zoals de minister heeft gesteld, het woord ‘groeimelk’ naast dat het de hiervoor vermelde betekenis heeft, tegelijkertijd ook nog een voor meerderlei uitleg vatbare fantasienaam kan zijn én een gezondheidsclaim als hiervoor bedoeld. De rechtbank is de minister ten onrechte in dit standpunt gevolgd. 15 Uit wat onder 14 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] artikel 14 van Verordening 1924/2006 en artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen heeft overtreden en dat de minister daarvoor de boete van € 787,50 mocht opleggen. Het hoger beroep slaagt in zoverre.

16 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten. Wat partijen daarover verder nog hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden boetebesluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd. Het College zal het eerste boetebesluit, waarmee de boetes van € 525,00 voor misleidende voedselinformatie en van € 787,50 voor de gezondheidsclaim zijn opgelegd, voor de duidelijkheid volledig herroepen en zelf in de zaak voorzien door de totale boete vast te stellen op € 525,00 voor misleidende voedselinformatie. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen. 17 Het College bepaalt dat de minister de proceskosten van [naam 1] moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.542,00 (één punt voor het bezwaarschrift, één punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 597,00 en een wegingsfactor 1, één punt voor het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting in beroep, één punt voor het hogerberoepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

Het College: bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 1 september 2021; vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor zover de boete voor de gezondheidsclaim in stand is gelaten; verklaart het beroep tegen het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022 gegrond; vernietigt dat besluit voor zover de boete voor de gezondheidsclaim is gehandhaafd; herroept het eerste boetebesluit van 17 september 2021; stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 525,00; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden boetebesluit van 11 maart 2022; bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 25 oktober 2022 voor het overige; gelast dat de minister aan [naam 1] het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 913,00 vergoedt; veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.542,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs in tegenwoordigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2024. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers