ECLI:NL:CBB:2022:709

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/1071 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2022 in de zaak tussen Stichting Animal Rights, te Arnhem, appellante (gemachtigde: mr. M. van Duijn), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs). Bij brief van 14 juni 2019 heeft appellante aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal vervoerders, verzamelcentra en houders van de dieren, die betrokken waren bij vijf transporten van varkens vanuit Nederland naar een slachthuis in België op respectievelijk 10 maart 2016, 7 april 2016, 21 april 2016, 29 december 2016 en 4 mei 2017. Bij besluit van 16 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 29 juli 2020 heeft appellante beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op dat bezwaar. Bij besluit van 13 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft naar aanleiding hiervan een reactie gegeven. Derde-partijen – de bij de betreffende transporten betrokken vervoerders, verzamelcentra en houders van de dieren– hebben geen gebruik gemaakt van de gelegenheid als partij aan het geding deel te nemen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn ook verschenen [naam 2] , en [naam 3] . Overwegingen 1.1 Appellante heeft verweerder bij brief van 14 juni 2019 verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal vervoerders, verzamelcentra en houders van de dieren, omdat zij bij transporten van varkens vanuit Nederland naar een slachthuis in België op 10 maart 2016, 7 april 2016, 21 april 2016, 29 december 2016 en 4 mei 2017 zouden hebben gehandeld in strijd met Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). Appellante stelt hierin dat zij respectievelijk artikel 6, derde lid, artikel 9, eerste lid, dan wel artikel 8, eerste lid, van de Transportverordening en de daarbij behorende technische voorschriften uit bijlage I, hebben overtreden. Er was volgens appellante bij al deze transporten sprake van dusdanige problemen bij de varkens dat deze nooit vervoerd hadden mogen worden. Appellante baseert zich daarbij op de bevindingen van de dierenartsen van het Belgisch Federaal agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV) bij de keuringen die zij hebben verricht bij aankomst van deze transporten bij het slachthuis in België. Appellante heeft de informatieformulieren die de dierenartsen van de FAVV hiervan hebben opgemaakt, gevoegd bij het handhavingsverzoek. 1.2.1 In het informatieformulier opgemaakt op 10 maart 2016 door een dierenarts van de FAVV, staat het volgende: “ Heb de volgende feiten vastgesteld: Van de 21 reforme fokvarkens waren er 10 die niet in staat zijn pijnloos te kunnen lopen, ze vertoonden panaritium,decubitusletsels, arthritis van schoudergewrichten, arthritis van de spronggewrichten, dieren met opgezette femuro-patellaire gewrichten. Er bevonden zich ook nog 10 varkens met gebreken aan de navel (navelbreuken, ontsteking) panaritiumletsels, enz die geen normaal slachtgewicht hadden (dus "achterblijvers" met chronische letsels. Dus dieren niet geschikt voor intra communautair transport.” 1.2.2 In het informatieformulier opgemaakt op 7 april 2016 door een dierenarts van de FAVV, staat het volgende: “ Ik (…) heb de volgende feiten vastgesteld:- 15 kleine en minder kleine Mestvarkens met meerdere abscessen die leiden tot verregaande kreupelheid en onnodig lijden tijdens transport. Hiervan werden er 6 geweigerd ter slachting en ter plaatse afgemaakt voor destruktie. Deze dieren konden niet diervriendelijk worden vervoerd en vormen derhalve een inbreuk op het dierenwelzijn. -Ook werd vastgesteld dat de kleine biggetjes (4 van 10 kg) tussen de grote varkens werden vervoerd wat niet kan. -70% van de kleine varkens vertonen staartnecroseletsels.” Bijgevoegd zijn zes attesten van inbeslagname door deze dierenarts van met dit transport vervoerde varkens wegens problemen bij de antemorteminspectie. 1.2.3 In het informatieformulier opgemaakt op 22 april 2016 door een dierenarts van de FAVV, staat het volgende:“Diersoort: varken. Aantal:1 (…) (Ik) heb de volgende feiten vastgesteld:darmprolaps, lengte tussen 8 á 10 cm. […] kreupel.” 1.2.4 In het informatieformulier opgemaakt op 29 december 2016 door een dierenarts van de FAVV, staat het volgende: “ Datum inbreuk: 29/12/2016 Uur: 13u00 Meer dan 20 % kreupele varkens, niet transportwaardig om op een diervriendelijke manier intracommunautair vervoerd te worden. Varkens met allerhande pathologie die niet uitgroeien tot volwaardig mestvarken. Dieren met poly-artritis, femur fractuur mank, staartnecroseletsels, opgezette boeggewrichten, navel- en inguinale hernias en 1 fokzeug met prolaps ani door kreupelheid.” 1.2.5 In het informatieformulier opgemaakt op 4 mei 2017 door een dierenarts van de FAVV, staat het volgende: “ Datum inbreuk: 4/05/2017 Uur: 13:22 Dieren in algemene slechte conditie ;cachexie ;manke dieren:3 dieren die niet zelfstandig konden lopen ten gevolge van letsel aan poten ;navelabcessen zelfs één tot op de grond ;een voetbalgroot abces in de hals .Staarbijters ;Deze varkens komen van een Nederland verzamelcentrum.” Zes foto’s zijn bijgevoegd. Besluiten van verweerder 2.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van appellante afgewezen. Verweerder wijst er daarbij op dat de vijf transporten vergezeld gingen van een exportcertificaat (deel I en II), wat betekent dat de desbetreffende varkens, voorafgaand aan het transport naar België, in Nederland door een officiële dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zijn goedgekeurd voor het voorgenomen transport. Nadat een exportcertificering heeft plaatsgevonden, kan alleen tegen een ondernemer een maatregel worden opgelegd in geval er achteraf naar aanleiding van een melding voldoende bewijs is voor het vaststellen van een overtreding. Volgens verweerder ontbreekt echter het bewijs dat de varkens die bij aankomst in België gebreken vertoonden, voorafgaand aan het transport niet geschikt waren voor dat transport. Verweerder is ermee bekend dat de FAVV de gebreken die zijn geconstateerd bij de met de vijf transporten vervoerde varkens, heeft gemeld bij de NVWA. Deze meldingen zijn toen voorgelegd aan de dierenartsen van de NVWA die deze transporten destijds hebben gecertificeerd. Deze dierenartsen hebben aangegeven dat zij geen onregelmatigheden hebben waargenomen ten tijde van de keuringen. In het kader van het handhavingsverzoek van appellante zijn de meldingen nogmaals bekeken door een senior toezichthoudend dierenarts van de NVWA (STDA). Dat heeft niet geleid tot een andere conclusie. Volgens verweerder zijn de meldingen en de daarbij gevoegde documenten onvoldoende expliciet en onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de vraag of de varkens voorafgaand aan de transporten of bij het opladen ongeschikt waren voor het transport. Op grond van de aangeleverde informatie bij de meldingen kan volgens verweerder niet met zekerheid worden vastgesteld dat, gelet op de conditie waarin de varkens aankwamen na het vervoer, de gebreken moeten hebben bestaan voordat het transport aanving. Verweerder benadrukt dat het enkele feit dat een varken een lokale afwijking heeft, niet betekent dat het dier ongeschikt is voor transport. 2.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarin per transport als volgt uiteengezet waarom hij meent dat niet kan worden vastgesteld dat de Transportverordening is overtreden, zoals gesteld door appellante. Transport van 10 maart 2016 2.2.1 De certificerend dierenarts van de NVWA was voor aanvang van het transport van oordeel dat de varkens in staat waren op eigen kracht pijnloos te bewegen en zonder hulp te lopen. De STDA komt niet tot een ander oordeel, omdat de melding onvoldoende gedetailleerd is en niet wordt ondersteund door foto- of filmmateriaal. Transport van 7 april 2016 2.2.2 De bevinding van de dierenarts van de FAVV dat er vijftien kleine en minder kleine mestvarkens met meerdere abcessen waren die leiden tot verregaande kreupelheid en onnodig lijden tijdens transport, is niet nader gedetailleerd uitgewerkt en wordt ook niet nader toegelicht door middel van foto- of filmmateriaal. Wat betreft zijn bevinding dat kleine biggetjes tussen grote varkens werden vervoerd, merkt verweerder op dat niet is gerapporteerd waar, op welk moment en hoe deze bevinding zou zijn gedaan. Wanneer die bevinding pas in de hal van het slachthuis is gedaan, volgt daaruit niet dat de betreffende kleine varkens ook daadwerkelijk zonder afscheiding/ tussenschotten in de vrachtwagen zijn vervoerd tussen de grotere en oudere varkens. Transport van 21 april 2016 2.2.3 De certificerend dierenarts van de NVWA heeft voor aanvang van het transport geen prolaps waargenomen. De ouderdom van een prolaps is niet eenvoudig met zekerheid vast te stellen. De enkele lengte geeft daaromtrent geen duidelijkheid omdat een prolaps met de loop der tijd groter, maar ook kleiner kan worden en de snelheid waarmee dat gebeurt niet vast staat. Transport van 29 december 2016 2.2.4 Alle varkens op één na waren in Nederland ten tijde van de certificering niet mank. Eén zeug is geweigerd voor transport, omdat dit dier niet zelfstandig kon opstaan. Hieruit blijkt dat de certificerend dierenarts van de NVWA uitdrukkelijk oog heeft gehad voor eventuele kreupelheid. De certificerend dierenarts heeft geen prolaps waargenomen en daarvoor geldt verder hetzelfde als hiervoor is opgemerkt bij het transport van 21 april 2016. Transport van 4 mei 2017 2.2.5 Alle varkens, en dus ook de drie varkens die volgens de dierenarts van de FAVV mank waren, zijn in Nederland tijdens de certificering op eigen kracht en vlot de wagen opgelopen. Vanwege de bevindingen vóór aanvang van het transport kan dus niet worden geconcludeerd dat de varkens voor het voorgenomen transport ongeschikt waren. 2.3 Voorts heeft verweerder in het algemeen in het bestreden besluit nog overwogen dat hij de stelling van appellante dat de bij de varkens geconstateerde gebreken niet kunnen zijn ontstaan tijdens het transport, omdat de vervoerstijden daarvoor veel te kort zijn en het aantal geconstateerde gebreken te groot is. Niet uitgesloten is immers dat zich tijdens het transport een calamiteit voordoet, zoals een ongeval of noodremming, die meerdere of zelfs alle dieren treft. Volgens verweerder bieden de meldingen van de FAVV ook geen enkel aanknopingspunt voor de stelling van appellante dat de varkens tijdens de transporten kreupel en/ of ziek zijn geworden doordat de vervoermiddelen niet voldeden aan de daaraan gestelde technische voorschriften. Standpunt van appellante 3.1 Appellante voert in beroep aan dat de controles van de dierenartsen van de FAVV officiële controles zijn in de zin van artikel 2, eerste lid, van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening officiële controles). Deze dierenartsen hebben met hun bevindingen bij deze controles wettig en overtuigend aangetoond dat de bij de vijf transporten betrokken houders van de varkens en de verzamelcentra respectievelijk artikel 8, eerste lid, en artikel 9, eerste lid, van de Transportverordening hebben overtreden. Voor zover moet worden aangenomen dat deze bepalingen niet al in de verzamelcentra en bij het inladen van de varkens zijn overtreden, zijn volgens appellante de door de dierenartsen van de FAVV geconstateerde misstanden het gevolg van overtreding van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening door de vervoerders. Appellante wijst in dit verband ook op het voorzorgsbeginsel dat vervoerders, verzamelcentra, en houders van dieren in acht dienen te nemen en dat hen opdraagt om ook waarschijnlijk letsel of onnodig lijden te voorkomen. Appellante wijst verder op de beginselplicht tot handhaving, die volgt uit de nationale jurisprudentie en uit artikel 25 in samenhang met de artikelen 137 tot en met 130 van de Verordening officiële controles. De handhaving door verweerder van de hier centraal staande regels schiet in het algemeen tekort, wat is bevestigd in het rapport van 2Solve van 4 september 2019. Zonder naleving en doeltreffende en afschrikwekkende handhaving is het dierenwelzijn volgens appellante een dode letter. 3.2 Appellante wijst ter nadere onderbouwing van haar betoog tevens op de einduitspraak van het Veterinair Beroepscollege (ECLI:NL:TDIVBC:2021:3) van 4 juni 2021 in het geschil tussen appellante en de vier dierenartsen van de NVWA die de vijf transporten hebben gecertificeerd. Het Veterinair Beroepscollege heeft geoordeeld dat de dierenartsen van de NVWA tekort zijn geschoten in hun zorgplicht voor de betreffende varkens als bedoeld in artikel 4.2 van de Wet dieren. Aan elk van de dierenartsen is een waarschuwing gegeven. Daarmee staat volgens appellante ontegenzeggelijk vast dat bij de vijf transporten varkens zijn vervoerd terwijl zij daar niet geschikt voor waren. Reactie verweerder op de beroepsgronden 4.1 Verweerder blijft bij zijn standpunt dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA ten tijde van de vijf transporten geen varkens hebben gezien met gebreken ten gevolge waarvan zij niet transportwaardig waren. Er zijn volgens verweerder dan ook geen overtredingen waargenomen op grond waarvan hij handhavend kan optreden. De uitspraak van het Veterinair Beroepscollege maakt dat volgens verweerder niet anders. Daarbij stond namelijk de vraag centraal of de desbetreffende dierenartsen tekort zijn geschoten in de zorg die zij voor dieren dienen te betrachten, terwijl hier de vraag voorligt of een overtreding is begaan door de aanbieder van de varkens. Die vraag dient volgens verweerder ontkennend te worden beantwoord. Daarvoor is van belang dat de dierenartsen handelden in hun hoedanigheid van toezichthouder van de NVWA en zich mede richtten naar de werkinstructies en overige kaders die zij van de NVWA meekrijgen. Naar aanleiding van de constateringen van de toezichthouders van de FAVV over de vijf transporten heeft de NVWA onderzoek gedaan naar de mogelijke oorzaken van de aanwezigheid van niet transportwaardige dieren in de vrachtwagens. Een van die oorzaken kan zijn dat het toezicht ten tijde van deze transporten nog onvoldoende was ingericht. Op dat moment werd de exportcertificering slechts uitgevoerd door één dierenarts, die onder grote tijdsdruk in zeer drukke omstandigheden elk dier individueel moest beoordelen. De varkens werden als het ware in grote groepen de klep opgejaagd, waardoor een volledig individuele beoordeling nagenoeg onmogelijk was. Verweerder wijst er op dat de werkwijze bij het toezicht op transporten inmiddels is gewijzigd en het toezicht voor exportcertificering in 2019 is uitgebreid met het zogenaamde ‘vier ogen principe’. Ook heeft verbetering van de omstandigheden bij de controles van varkens die vanuit Nederland naar buitenlandse slachthuizen, waaronder die voor de controlerend dierenarts, in overleg met de sector inmiddels vorm gekregen. Dat ten tijde van de vijf transporten geen aanleiding was om handhavend op te treden moet volgens verweerder ook gezien worden in het licht van het gegeven dat het toezicht destijds niet optimaal geregeld was. Verweerder stelt dat het met appellante gedeelde belang van verbetering van het dierenwelzijn op meerdere manieren gewaarborgd kan worden, niet alleen door het opleggen van een boete achteraf. 4.2 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat, gelet op artikel 5:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de bevoegdheid tot het opleggen van een boete is vervallen omdat inmiddels vijf jaren zijn verstreken nadat de vermeende overtredingen hebben plaatsgevonden. Het opleggen van een effectieve herstelsanctie is, gelet op het tijdsverloop, in dit geval ook niet meer mogelijk. Het College: - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van appellante, niet-ontvankelijk; verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de transporten van 29 december 2016, 10 maart 2016, 7 april 2016 en 4 mei 2017; draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.518,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2022. w.g. S.C. Stuldreher w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen Bijlage wettelijk kader Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening) Artikel 3 - Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan: a) vooraf zijn alle nodige voorzieningen getroffen om de duur van het transport tot een minimum te beperken en tijdens het transport in de behoeften van de dieren te voorzien; b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport; c) het vervoermiddel is zodanig ontworpen en geconstrueerd, en wordt op zodanige wijze onderhouden en gebruikt dat de dieren letsel en lijden bespaard blijft en dat hun veiligheid is gegarandeerd; d) de laad- en losvoorzieningen zijn zodanig ontworpen en geconstrueerd, en worden op zodanige wijze onderhouden en gebruikt dat de dieren letsel en lijden bespaard blijft en dat hun veiligheid is gegarandeerd; e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt; f) het transport wordt zonder oponthoud tot de plaats van bestemming uitgevoerd, en de omstandigheden voor het welzijn van de dieren worden regelmatig gecontroleerd en naar behoren in stand gehouden; g) de dieren beschikken, gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, over voldoende vloeroppervlak en stahoogte; h) de dieren krijgen op gezette tijden water, voeder en rust, in kwaliteit en in kwantiteit afgestemd op hun soort en grootte. Artikel 6 - Vervoerders […] 3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I. […] Artikel 8 - Houders 1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden. […]. Artikel 9 - Verzamelcentra 1. De exploitanten van verzamelcentra zorgen ervoor dat de dieren behandeld worden overeenkomstig de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1. […] Bijlage I Technische voorschriften Hoofdstuk 1, Geschiktheid voor vervoer 1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend. 2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen: a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen; b) wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen; c) wanneer het drachtige dieren betreft waarvan de draagtijd reeds voor 90 % of meer gevorderd is, of dieren die in de week ervoor geworpen hebben; d) wanneer het pasgeboren zoogdieren betreft waarvan de navel nog niet volledig geheeld is; e) wanneer het varkens van minder dan drie weken, lammeren van minder dan een week of kalveren van minder dan tien dagen betreft, tenzij zij over minder dan 100 km worden vervoerd; f) wanneer het honden en katten van minder dan acht weken betreft, tenzij zij vergezeld zijn van hun moeder; g) wanneer het herten met een bastgewei betreft. 3. Zieke of gewonde dieren kunnen echter in staat worden geacht te worden vervoerd in de volgende gevallen: a) wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt; bij twijfel wordt het advies van de dierenarts ingewonnen; b) wanneer zij vervoerd worden voor de doeleinden van Richtlijn 86/609/EEG van de Raad indien de ziekte of de verwonding deel uitmaakt van het onderzoeksprogramma; c) wanneer zij onder veterinair toezicht vervoerd worden ten behoeve van of ingevolge een veterinaire behandeling of diagnose. Dit vervoer mag echter alleen worden toegestaan als het de dieren geen onnodig leed berokkent en zij niet mishandeld worden; en d) wanneer zij veterinaire procedures hebben ondergaan die verband houden met landbouwpraktijken, zoals onthoorning of castratie, mits de wonden daarvan volledig geheeld zijn. 4. Wanneer dieren tijdens het vervoer ziek worden of gewond raken, moeten zij van de andere dieren worden gescheiden en moeten zij zo spoedig mogelijk eerste hulp krijgen. Zij moeten een passende diergeneeskundige behandeling krijgen en, zo nodig, een noodslachting ondergaan of gedood worden op een wijze die geen onnodig lijden veroorzaakt. Hoofdstuk 2, Vervoermiddelen 1. Bepalingen voor vervoermiddelen in het algemeen 1.1. De vervoermiddelen, containers en toebehoren moeten zodanig zijn ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze worden onderhouden en gebruikt dat: a. a) letsel en onnodig lijden van de dieren voorkomen wordt en hun veiligheid gegarandeerd is; b) zij de dieren bescherming bieden tegen slechte weersomstandigheden, extreme temperaturen en klimaatveranderingen; c) zij gemakkelijk gereinigd en ontsmet kunnen worden; d) de dieren niet kunnen ontsnappen of eruit kunnen vallen, en zij de bewegingsbelasting kunnen weerstaan; e) steeds een aan de vervoerde diersoort aangepaste luchtkwaliteit en -hoeveelheid gewaarborgd is; f) de dieren toegankelijk zijn zodat ze gecontroleerd en verzorgd kunnen worden; g) zij voorzien zijn van een antislipvloer; h) het weglekken van urine en uitwerpselen tot een minimum beperkt is; i. i) voldoende verlichting aanwezig is om te dieren tijdens het vervoer te kunnen controleren en verzorgen. […]. Hoofdstuk 3, Vervoermethoden […] Scheiding 1.12. De volgende dieren worden gescheiden behandeld en vervoerd: a. 6. Het College stelt vast dat appellante geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, omdat inmiddels alsnog op haar bezwaar is beslist. Het College zal het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren. 7.1 Gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep mede betrekking op het bestreden besluit. Dat beroep zal nu worden beoordeeld. Is er voldoende bewijs voor de door appellante gestelde overtredingen? 7.2 Het College zal hieronder eerst beoordelen of het standpunt van verweerder juist is dat er onvoldoende bewijs is voor de vaststelling van overtredingen van de Transportverordening door een of meerdere van de in het handhavingsverzoek genoemde vervoerders, verzamelcentra en houders van de dieren, die betrokken waren bij de vijf transporten. Het geschil spitst zich daarbij toe op de bewijskracht die moet worden toegekend aan de bevindingen van de dierenartsen van de FAVV, neergelegd in de informatieformulieren. 7.3 Uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of bij de vijf transporten sprake is van overtreding van de Transportverordening is het door de dierenartsen van de NVWA afgegeven certificaat voor intracommunautaire handel (certificaat). Dit certificaat, dat voor elk van deze transporten is afgegeven, bevat een – standaard op het certificaat opgenomen – verklaring van de desbetreffende controlerend dierenarts van de NVWA die inhoudt dat op het ogenblik van de inspectie de varkens waarop dat certificaat betrekking had, geschikt waren om voor de op de betreffende datum geplande reis te worden vervoerd overeenkomstig de bepalingen van de Transportverordening. Verweerder mag in beginsel uitgaan van de juistheid van deze verklaringen. Dat is alleen anders indien op grond van duidelijke, concrete en voldoende gedetailleerde bevindingen van een toezichthouder van de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat bij een op de plaats van bestemming van de dieren uitgevoerde controle op de naleving van de Transportverordening, en eventuele andere beschikbare relevante gegevens, nadien moet worden vastgesteld dat die constatering niet houdbaar is. 7.4 Met het oog op het zorgvuldigheidsvereiste moet verweerder onderzoeken of de door de dierenartsen van de FAVV in de informatieformulieren genoemde bevindingen duidelijk, concreet en voldoende gedetailleerd zijn en of aan eventuele beschikbare andere gegevens bewijs kan worden ontleend voor de vaststelling dat de dieren niet geschikt waren voor transport. 7.5 In dit verband komt hier ook betekenis toe aan het gegeven dat de controle door de dierenartsen van de NVWA toentertijd bestond uit een oppervlakkige controle van de varkens bij de laadklep, onder tijdsdruk, door één dierenarts. Verder is van belang het op de certificaten (standaard) opgenomen bijschrift dat de verklaring van de officiële dierenarts van de NVWA de vervoerder niet ontslaat van de verplichtingen die krachtens de geldende regelgeving van de Unie op hem rusten met name wat betreft de geschiktheid van de dieren voor transport. Gelet hierop is er aanleiding om de (niet nader onderbouwde of toegelichte) verklaringen van de dierenartsen van de NVWA kritisch te onderzoeken in het licht van de bevindingen van de dierenartsen van de FAVV. 7.6 Voor zover het de kwalificatie van de feiten en omstandigheden betreft, dient verweerder bij zijn onderzoek te betrekken de ‘Praktische richtsnoeren voor het bepalen van de geschiktheid voor vervoer van varkens’ uit 2015 (richtsnoeren), voorzien van een voorwoord van het hoofd van de afdeling dierenwelzijn van de Europese Commissie. Deze richtsnoeren zijn opgesteld door diverse belanghebbende organisaties met het doel om uitleg te geven hoe de regels van de Transportverordening in de praktijk toegepast dienen te worden. Deze richtsnoeren waren in gebruik ten tijde van de vijf transporten. Verweerder heeft op de zitting gezegd dat de richtsnoeren geen juridische status hebben en dat deze uitsluitend als hulpmiddel dienden bij controle van transporten. Daargelaten of deze richtsnoeren ‘gidsen van goede praktijken’ zijn als bedoeld in artikel 29 van de Transportverordening – wat verweerder ter zitting heeft bestreden – is het College van oordeel dat verweerder daarmee ten tijde van de transporten rekening diende te houden bij de beoordeling van de transportwaardigheid van de varkens. 7.7 Het College is, anders dan verweerder, van oordeel dat de bevindingen van de dierenartsen van de FAVV die zijn neergelegd in de informatieformulieren van 10 maart 2016, 7 april 2016, 29 december 2016 en 4 mei 2017 grond bieden voor de conclusie dat sprake was van overtredingen van de Transportverordening, omdat een aantal bij de desbetreffende transporten vervoerde varkens – kort gezegd – reeds bij aanvang van deze (voorgenomen) transporten ongeschikt waren om te worden vervoerd. Ten aanzien van het transport van 21 april 2016 is het College, met verweerder, van oordeel dat niet kan worden bewezen dat de Transportverordening is overtreden. Het College zal dit oordeel hieronder per transport in chronologische volgorde toelichten. Het transport van 10 maart 2016 7.8 In het informatieformulier van 10 maart 2016 heeft de dierenarts van de FAVV vastgesteld dat van de 21 varkens er tien niet in staat waren pijnloos te lopen. De dierenarts heeft bij deze varkens verschillende aandoeningen geconstateerd zoals panaritium, decubitusletsels, arthritis van schoudergewrichten, arthritis van de spronggewrichten en dieren met opgezette femuro-patellaire gewrichten. Verder heeft de dierenarts geconstateerd dat tien varkens gebreken aan de navel hadden (navelbreuken, ontsteking), panaritiumletsels en dat zij geen normaal slachtgewicht hadden (“achterblijvers met chronische letsels”). De dierenarts van de FAVV heeft hieraan de conclusie verbonden dat de dieren niet geschikt waren voor intracommunautair transport. Gelet op de beschrijving van de aandoeningen, de aard van het letsel en het feit dat tussen het moment van de aanvang van het vervoer en het moment van controle door de dierenarts van de FAVV sprake was van een beperkt tijdsverloop (drie uur), acht het College op grond van de bevindingen in het informatieformulier aannemelijk dat deze varkens bij aanvang van het transport al ernstig beperkt waren in hun mobiliteit en ook dat zij zich niet zonder pijn konden voortbewegen. Het College volgt dan ook niet het standpunt van de STDA dat de beschrijving van de bevindingen op zichzelf onvoldoende gedetailleerd is om deze conclusie te trekken. De richtsnoeren vermelden dat bij beperkte (verminderde), dan wel sterk aangetaste mobiliteit, wat bij deze varkens is geconstateerd, de varkens ongeschikt zijn voor vervoer. Gelet hierop en ook op het feit dat het niet om één maar om een aanzienlijk aantal varkens gaat, bieden genoemde bevindingen grondslag voor de conclusie dat bij dit transport sprake is geweest van overtreding van de artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening en van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, punt 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening. Het transport van 7 april 2016 7.9 In het informatieformulier van 7 april 2016 heeft de dierenarts van de FAVV vastgesteld dat er bij dit transport vijftien kleine en minder kleine mestvarkens waren met meerdere abcessen die leidden tot verregaande kreupelheid en onnodig lijden tijdens het transport. De dierenarts heeft – zoals blijkt uit de bijgevoegde attesten van inbeslagname – zes varkens geweigerd voor de slacht vanwege de geconstateerde problemen. Deze dieren zijn ter plaatse afgemaakt voor destructie. De dierenarts heeft geconcludeerd dat deze dieren niet diervriendelijk konden worden vervoerd, wat een inbreuk vormde op het dierenwelzijn. De dierenarts heeft verder vastgesteld dat vier kleine biggetjes van 10 kg tussen de grote varkens werden vervoerd. Verder vertoonde 70% van de kleine varkens staartnecroseletsels. 7.13 Het vorenstaande betekent dat verweerder ten aanzien van de transporten die hebben plaatsgevonden op 29 december 2016, 10 maart 2016, 7 april 2016 en 4 mei 2017 (een deel van) de hierbij vervoerde varkens ten onrechte als transportwaardig heeft beoordeeld en dat is gehandeld in strijd met artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening en de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, punt 1 en 2, van de Transportverordening Verweerder heeft het verzoek van appellante om handhavend op te treden ten onrechte afgewezen op de grond dat geen sprake was van overtredingen. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb (motiveringsvereiste). Daaraan doet niet af dat op dit moment onduidelijk is aan wie van de bij de transporten betrokken vervoerders, houders van de dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming, en verzamelcentra de vaststaande overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening kan worden toegerekend omdat aan dit aspect in de informatieformulieren van de FAVV geen aandacht is geschonken en verweerder dit niet heeft onderzocht. Evenmin doet daaraan af dat nog niet vaststaat dat artikel 6, 8 en/of 9 van de Transportverordening is overtreden. Daarvoor is, gelet op het bepaalde in die artikelen, immers vereist dat wordt vastgesteld dat de vervoerder, bedoelde houder van de dieren of de exploitant van een verzamelcentrum er niet voor heeft gezorgd dat de dieren worden behandeld overeenkomstig genoemde technische voorschriften, maar ook dat heeft verweerder nog niet onderzocht. Wat betekent dit voor het bestreden besluiten en de handhaving? 7.14 Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van appellante gegrond. Het bestreden besluit komt – voor zover het betrekking heeft op de transporten van 29 december 2016, 10 maart 2016, 7 april 2016 en 4 mei 2017 – voor vernietiging in aanmerking. Verweerder moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen, waarbij hij in het kader van de heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb dient te bezien of artikel 6, 8 en/of 9 van de Transportverordening is overtreden. Daartoe moet verweerder beoordelen wie van de bij de vier transporten betrokken vervoerders, houders van de dieren en verzamelcentra er niet voor heeft gezorgd dat de bij deze transporten vervoerde dieren niet zijn behandeld overeenkomstig de hiervoor in 7.13 genoemde technische voorschriften. Ook moet verweerder beoordelen of en aan wie van hen de overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening kan worden toegerekend en of alsnog handhavend moet worden opgetreden wegens de vastgestelde overtredingen. Voor zover verweerder dan bevoegd is om handhavend op te treden moet hij onderzoeken of (onder meer gelet op het tijdsverloop) nog een sanctie opgelegd kan worden en welke dat dan zou moeten zijn. Verweerder moet in dit verband bij de nieuwe beslissing op bezwaar rekening houden met wat in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 is overwogen over de heroverweging in het algemeen en de heroverweging van besluiten tot oplegging van herstelsancties in het bijzonder. Zie daarvoor met name 6.2.3 tot en met 6.2.8 van die uitspraak. Zo moet de heroverweging leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm(en). Ook dient verweerder bij de heroverweging feiten en omstandigheden die zich na de afwijzing van het verzoek om handhaving hebben voorgedaan – zoals eventueel later vastgestelde overtredingen door betrokken vervoerders, verzamelcentra, dan wel houders –te betrekken, mits doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Het College is, anders dan verweerder, van oordeel dat niet is uitgesloten dat nog een doeltreffende sanctie kan worden opgelegd in de vorm van een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling. Dit betekent dat, hoewel in deze procedure is geoordeeld dat bij vier van de vijf transporten de genoemde bepalingen van de Transportverordening zijn overtreden en appellante in zoverre (deels) gelijk krijgt, het nu nog niet duidelijk is of handhavend optreden nog kan plaatsvinden. Daarover zal verweerder zich bij het nog te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van appellante moeten buigen. 8.1 Het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van appellante is niet-ontvankelijk. 8.2 Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is gegrond. Omdat de derde-partijen – de bij de desbetreffende transporten betrokken vervoerders, verzamelcentra en houders – nog niet eerder door verweerder zijn betrokken bij de besluitvorming over het verzoek om handhaving en ook in deze procedure geen partij zijn geweest, is toepassing van een bestuurlijke lus niet opportuun. Het College vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de transporten van 29 december 2016, 10 maart 2016, 7 april 2016 en 4 mei 2017. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak en wat daarover in 7.14 is overwogen. Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken. 8.3 Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Het College is van oordeel dat de vaststelling dat bij dit transport biggetjes en grote varkens door elkaar zijn vervoerd grond is voor de constatering dat hierbij sprake is van overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening en van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk 3, punt 1.12, aanhef en onder b, van de Transportverordening. Dat – zoals de STDA betoogt – deze conclusie niet kan worden getrokken uit de bevinding van de dierenarts van de FAVV omdat niet blijkt op welk moment deze zijn bevinding heeft gedaan, volgt het College niet. Uit het feit dat de dierenarts van de FAVV heeft beschreven dat hij heeft vastgesteld dat de dieren door elkaar werden vervoerd blijkt voldoende dat de bevinding de situatie gedurende het transport betrof. Het College is verder van oordeel dat gelet op de beschrijving van de aandoeningen en de aard van het letsel, het feit dat het om meerdere varkens van het transport gaat, en het feit dat tussen de aanvang van het vervoer en het moment van controle door de dierenarts van de FAVV sprake was van een beperkt tijdsverloop (vijf uur), de bevindingen uit het informatieformulier ook grondslag bieden voor de conclusie dat bij dit transport sprake is geweest van overtreding van vorengenoemde artikelen in verbinding met de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk 1, punten 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening. Dat hiervan geen foto- of filmmateriaal beschikbaar is, leidt niet tot een ander oordeel. Het transport van 21 april 2016 7.10 In het (handgeschreven) informatieformulier van 22 april 2016 heeft de dierenarts van de FAVV vastgesteld dat bij een varken sprake was van een darmprolaps met een lengte van tussen 8 à 10 cm. Verder is vermeld “[…] kreupel”, waarbij het woord tussen […] niet leesbaar is. De vermelding dat sprake was van kreupelheid, zonder nadere toelichting of onderbouwing, is naar het oordeel van het College onvoldoende om daaraan de conclusie te verbinden dat (één van) de bij dit transport vervoerde varkens bij aanvang niet transportwaardig (was) waren. Ook de geconstateerde prolaps bij één van de varkens kan niet leiden tot de conclusie dat het dier niet geschikt was om vervoerd te worden. In de richtsnoeren is als uitgangspunt opgenomen dat een varken met een onomkeerbare prolaps ongeschikt is voor vervoer. Uit de omschrijving van de dierenarts van de FAVV blijkt niet of daarvan in dit geval sprake was. Daarbij is ook van belang dat tussen het moment van aanvang van het transport tot het moment waarop de dierenarts van de FAVV de controle uitvoerde vrij veel tijd was verstreken, namelijk 18 uur. Gelet hierop zijn de bevindingen in het informatieformulier ten aanzien van dit transport onvoldoende bewijs voor de vaststelling van een overtreding van de Transportverordening. Het transport van 29 december 2016 7.11 De dierenarts van de FAVV heeft in het informatieformulier van 29 december 2016 vermeld dat meer dan 20% van de varkens van het transport kreupel was. Voorts heeft de dierenarts verschillende aandoeningen bij de varkens geconstateerd, namelijk: dieren met poly-artritis, een “femurfractuur mank”, staartnecroseletsels, opgezette boeggewrichten, navel- en inguinale hernia’s en een prolaps ani bij één fokzeug. De dierenarts heeft hieraan de conclusie verbonden dat deze dieren niet transportwaardig waren. Gelet op de reeks concreet benoemde aandoeningen, de aard van het letsel, en het feit dat tussen de aanvang van het vervoer en het moment van controle door de dierenarts van de FAVV sprake was van een beperkt tijdsverloop (drie uur), acht het College, behalve wat betreft de constatering van de prolaps, op grond van de bevindingen in het informatieformulier aannemelijk dat deze varkens al bij aanvang van het vervoer ernstig beperkt waren in hun mobiliteit en ook dat zij zich toen al niet zonder pijn konden voortbewegen. Dat – zoals de STDA heeft gesteld – de dierenarts van de NVWA bij de controle vóór het transport heeft geconstateerd dat slechts één varken mank was en dat hij één zeug heeft geweigerd voor transport is geen reden om hierover anders te oordelen. Daarvoor is van belang dat die bevinding en conclusie niet zijn vastgelegd in een rapport of anderszins onderbouwd. De werkwijze bij controles – als hiervoor in 7.5 weergegeven – sluit bovendien niet uit dat niet alle varkens individueel zijn gecontroleerd. De richtsnoeren geven aan dat bij beperkte (verminderde), dan wel sterk aangetaste mobiliteit, wat bij deze varkens is geconstateerd, de varkens ongeschikt zijn voor vervoer. Gelet hierop en ook op het feit dat het niet om één, maar om een groot aantal bij het transport vervoerde varkens (meer dan 20% van de 134 betrokken dieren) gaat, bieden genoemde bevindingen grondslag voor de conclusie dat bij dit transport sprake is geweest van overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening en van overtreding van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, punt 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening. Zoals ook hierboven in 7.10 bij het transport van 21 april 2016 is overwogen, is de enkele constatering van een prolaps onvoldoende bewijs voor de vaststelling dat ook wat dat betreft sprake is van ongeschiktheid om te worden vervoerd. Het transport van 4 mei 2017 7.12 Op het informatieformulier van 4 mei 2017 heeft de dierenarts van de FAVV het volgende vermeld: “Dieren in algemene slechte conditie; cachexie; manke dieren: 3 dieren die niet zelfstandig konden lopen ten gevolge van letsel aan poten; navelabcessen zelfs één tot op de grond: een voetbalgroot abces in de hals. Staartbijters; Deze varkens komen van een Nederland verzamelcentrum.” De dierenarts heeft zes foto’s als bijlage bij het informatieformulier gevoegd. Voor zover de dierenarts heeft aangegeven dat de dieren in algemeen slechte conditie waren, er sprake was van cachexie en staartbijters, is dit naar het oordeel van het College zonder nadere onderbouwing die ontbreekt, onvoldoende om daaraan de conclusie te verbinden dat de dieren die de dierenarts hiermee heeft omschreven ongeschikt waren voor transport. De overige bevindingen, ondersteund door de foto’s, bieden wat betreft een aantal varkens echter wel grondslag voor de conclusie dat een aantal van de varkens bij aanvang van het vervoer ongeschikt was om te worden vervoerd bij dit transport De foto’s ondersteunen de in het informatieformulier beschreven waarneming dat een aantal varkens een groot tot zeer groot abces had en dat in ieder geval één varken niet op al zijn poten kon staan. Gelet hierop is aannemelijk dat sprake is geweest van overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening en van overtreding van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, punt 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening.