ECLI:NL:CBB:2022:615

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1763 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2022 in de zaak tussen I&L Chauffeursdiensten B.V., te Tilburg, appellante (gemachtigde: mr. E. van den Dungen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 15 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder uitbetaalde steun over het schooljaar 2016/2017 in het kader van de Regeling schoolfruit 2016 gedeeltelijk teruggevorderd. Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Het College heeft op 29 april 2021 het onderzoek in deze zaak heropend en verweerder schriftelijke vragen gesteld. Verweerder heeft deze vragen beantwoord en appellante heeft daarop gereageerd. Op 14 juni 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] RA. Samenvatting Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Verweerder heeft haar voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 steun toegekend. Toen verweerder er na een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) achter kwam dat appellante een aantal rekeningen van door haar ingeschakelde externe distributiebedrijven pas had betaald nadat zij de steunaanvragen had ingediend, heeft verweerder een bedrag van € 167.632,20 van appellante terug gevorderd. Volgens verweerder is hij op grond van nationale en Europese regels verplicht dat te doen. Appellante is het hier niet mee eens. Voor haar is het belangrijk dat al het schoolfruit waar de steunaanvraag op ziet van goede kwaliteit was en op tijd bij de scholen is bezorgd. Ze heeft alle rekeningen binnen de betalingstermijn betaald, alleen niet allemaal voordat zij de steunaanvraag deed. Appellante vindt de Regeling schoolfruit 2016 op dit punt onduidelijk. Zij vindt ook dat verweerder de nationale en Europese regels niet goed heeft toegepast. Als ze al iets niet goed heeft gedaan, dan vindt ze dat het bedrag dat ze moet terugbetalen veel te hoog is en niet in verhouding staat tot wat is mis gegaan. Het College is van oordeel dat appellante zich niet aan de regels heeft gehouden en dat zij dat wel had moeten doen. Op deze punten krijgt appellante daarom geen gelijk. Het College is ook van oordeel dat het bedrag dat verweerder terugvordert gelet op alle omstandigheden te hoog is. Daarom vernietigt het College het besluit van verweerder. Omdat de zaak al lang loopt en het financiële belang van appellante groot is, stelt het College het bedrag dat appellante terug moet betalen zelf vast en wel op € 13.500,-. Verweerder hoeft dus geen nieuw besluit meer te nemen.

1. Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Aan appellante is voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 (de Regeling) steun toegekend. Zij vervoert het schoolfruit zelf maar zet dagelijks ook externe distributeurs in om het schoolfruit rond te brengen. In 2018 heeft de NVWA bij appellante een administratieve controle verricht. Daaruit is naar voren gekomen dat 35 facturen die zien op de distributie van schoolfruit door externe distributeurs pas betaald zijn nadat appellante steunaanvragen heeft ingediend. De NVWA heeft vastgesteld dat het in totaal om een bedrag aan facturen van € 71.249,34 gaat en zij berekent op grond hiervan een terugvorderingsbedrag van € 53.437,- (zijnde 75% van de factuurwaarde exclusief BTW). Bij het primaire besluit heeft verweerder voor het terugvorderingsbedrag echter niet de factuurwaarde, maar een forfaitair bedrag van 10 cent per portie schoolfruit als uitgangspunt genomen. In het schooljaar 2016/2017 gold op basis van berekeningen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) een forfaitair bedrag van 17,25 cent (75% van de gemiddelde werkelijke kosten), waarvan 10 cent is toegerekend aan distributie en vervoer. Volgens verweerder heeft de betaling van in totaal 2.235.096 porties schoolfruit te laat plaatsgevonden, wat neerkomt op een terugvorderingsbedrag van € 167.632,20 (2.235.096 x 10 cent x 75%). Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze berekeningswijze gehandhaafd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Het standpunt van appellante 2. In de eerste plaats voert appellante aan dat zij niet in strijd heeft gehandeld met enige wettelijke verplichting. Een verplichting tot betaling van de interne distributiekosten voordat de steunaanvraag wordt ingediend, volgt immers niet uit enige Europese dan wel nationale regelgeving. Appellante was in de veronderstelling dat met de subsidiabele kosten in artikel 9, vijfde lid, van de Regeling Schoolfruit 2016 enkel op de inkoopkosten van het fruit werd gedoeld en dat deze bepaling voor de vervoer- en distributiekosten niet aan haar was gericht, aangezien zij – in tegenstelling tot de gebruikelijke schoolfruitleveranciers die het vervoer en de distributie extern inkopen – dat in eigen beheer doet. Ten tweede, indien er wel een verplichting tot het betalen van de facturen voorafgaand aan de steunaanvraag zou zijn, geldt die niet voor appellante. Na controle en inspectie door de NVWA en acceptatie en accordering door verweerder, is de steun, zonder nadere vragen, aan appellante betaald. Appellante heeft zelfs voorafgaand aan haar steunaanvraag meerdere keren contact gehad met verweerder over de vraag welke kosten betaald dienden te zijn voor de steunaanvraag en welke bewijsstukken zij daarbij diende te voegen. Verweerder heeft appellante er daarbij niet op gewezen dat er iets niet in orde zou zijn of dat er bewijsstukken zouden missen. De terugvordering is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Ten derde voert appellante aan dat, als er voor haar toch een dergelijke verplichting geldt, verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de uitgekeerde steun. Wanneer sprake is van een onverschuldigde betaling, blijkt niet uit de door verweerder aangehaalde verordeningen. Dit had dan dus ook nader moeten worden bepaald in nationale uitvoeringsregelgeving. Omdat dit niet is gebeurd, zijn de wettelijke bepalingen over de terugvordering uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Verweerder heeft de steunaanvraag van appellante ontvangen. Zij heeft die gecontroleerd en akkoord bevonden en de steun middels een besluit vastgesteld. Op grond van artikel 4:43 van de Awb, in samenhang met 4:49 van de Awb, is dit besluit van verweerder onherroepelijk geworden. Verweerder heeft geen mogelijkheid dit besluit in te trekken bij vermeende niet-naleving van de steunaanvraagverplichtingen. In de vierde plaats voert appellante aan dat, als er wel een bevoegdheidsgrondslag zou zijn voor intrekking en terugvordering, verweerder deze bevoegdheden niet evenredig heeft aangewend. Verweerder geeft aan dat hij bij de berekeningssystematiek is uitgegaan van de gemiddelde door het LEI berekende kosten van vervoer en dat hij daarmee invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel. Voor appellante, die ten opzichte van de gemiddelde schoolfruitleverancier hogere inkoopkosten voor fruit en lagere distributiekosten heeft, pakt deze berekeningswijze echter helemaal niet gunstig uit. Zij heeft geheel op eigen kracht de kostprijs van het vervoer en de distributie (in vergelijking met het door het LEI berekende bedrag) kunnen verlagen. Enkel om die reden is het terugvorderen van de steun op basis van een forfaitair gemiddelde al onevenredig. Verder lijkt het doel van de terugvorderingsverplichtingen in artikel 7 van Verordening 809/2014 in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Regeling, erop gericht fraude met verkregen steun tegen te gaan, dan wel te voorkomen dat de steun niet wordt aangewend voor het doel waarvoor deze is verstrekt. In dat kader dient op grond van het evenredigheidsbeginsel, meer specifiek de noodzakelijkheidseis, bezien te worden of het bovenstaande doel niet op een minder ingrijpende wijze bereikt had kunnen worden. Het had op de weg van verweerder gelegen om, na de controles en inspecties door de NVWA, de aanvraag van appellante af te wijzen toen hij geconstateerd had dat nog niet alle (interne) vervoerskosten waren betaald. In dat geval had appellante immers de mogelijkheid gehad om een herstelaanvraag in te dienen. Ook gezien de ernst van de vermeende overtreding kan de terugvordering de toets van de evenredigheid niet doorstaan. Appellante had immers bijna al haar leveranciers betaald voordat zij de steun heeft aangevraagd. Het bedrag dat na aanvraag van de steun door appellante aan externe vervoerders is betaald, is maar een fractie van het totale bedrag aan steun dat door haar verkregen is. Van misbruik van de steun door appellante is op geen enkele wijze sprake. De steun is niet onrechtmatig aangewend en er is door de handelwijze van appellante ook niemand benadeeld. Appellante is haar verplichtingen gezien het doel van de Regeling volledig en correct nagekomen: alle kinderen en scholen hebben de afgesproken hoeveelheid en kwaliteit fruit ontvangen en alle leveranciers van appellante zijn door haar betaald. Tot slot was appellante tijdens het uitvoeren van de gesubsidieerde werkzaamheden volledig te goeder trouw, hetgeen ook door verweerder ook is beaamd tijdens de eerste zitting op 2 februari 2021. Er is dus geen sprake geweest van subsidiefraude waarmee appellante zichzelf heeft bevoordeeld of verrijkt, maar hooguit van een administratieve miscommunicatie. Het standpunt van verweerder Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden besproken worden. Toepasselijke bepalingen De subsidies zijn op grond van artikel 10 van de Regeling schoolfruit 2016 verstrekt. Dit artikel luidt als volgt: “1. De minister kent de steunaanvraag toe indien een erkende leverancier voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening 1308/2013, verordening 2016/247 en verordening 2016/248 alsmede van deze regeling. 2. De minister vordert de steun terug indien uit de ingevolge de artikelen 7 en 8 van verordening 2016/248 bedoelde controles blijkt dat de in het eerste lid bedoelde voorwaarden voor steun niet zijn nageleefd” Uit de aanhef van de Regeling volgt dat deze regeling een uitwerking is van: de Verordening (EU) nr.

5.1 De subsidie is verstrekt op basis van de Regeling door de Staatssecretaris van Economische Zaken in het kader van gedeeld beheer tussen de Europese Commissie en Nederland als lidstaat van de Europese Unie. 5.2 In de artikelen 13, 15 en 19 van de Landbouwwet is neergelegd, voor zo ver hier van belang en samengevat weergegeven, dat de minister regels kan vaststellen over het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage voor bepaalde gedragingen, zoals het vervoeren van producten. Een zodanige regeling kan worden vastgesteld ter uitvoering van verordeningen. De nationale Regeling is in dit kader de uitvoering van de Verordening 1308/2013, de gedelegeerde Verordening 2016/247 en de Uitvoeringsverordening 2016/248. 5.3 Anders dan verweerder betoogt, is de steun die op grond van de Regeling wordt verstrekt, een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder subsidie immers verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit brengt mee dat de subsidietitel van de Awb (titel 4.2) van toepassing is daar waar de nodige Unierechtelijke voorschriften ontbreken, en toepassing van de bepalingen van deze titel de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). 5.4 Dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is, betekent dat de besluiten van respectievelijk 21 april 2017, 13 juni 2017 en 18 juli 2017 vaststellingsbesluiten zijn, waaraan geen besluit tot subsidieverlening vooraf is gegaan. 5.5 In het primaire besluit, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder vastgesteld dat de drie in rechtsoverweging 5.4 genoemde vaststellingsbesluiten gewijzigd moeten worden en dat het teveel aan betaalde subsidie moet worden terugbetaald, omdat vast is komen te staan dat appellante niet heeft voldaan aan de subsidieverplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling. Anders dan appellante aanvoert, is in deze bepaling duidelijk vermeld dat alle subsidiabele kosten moeten zijn betaald voor de subsidieaanvraag. Het betoog van appellante dat deze verplichting voor haar niet geldt, slaagt om die reden niet. Dat geldt ook voor haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. 5.6 Verder voert appellante aan dat zij met verweerder overleg heeft gevoerd over de administratieve afhandeling van de subsidieaanvraag. Appellante meende uit het excel-format dat diende te worden aangeleverd, af te kunnen leiden dat het vooraf betalen van de facturen uitsluitend op de inkoopfacturen van het schoolfruit betrekking had. Volgens appellante heeft zij met verweerder besproken dat zij alleen de kosten van de inkoop van het schoolfruit voorafgaand aan de subsidieaanvraag zou betalen, daarvan de betalingsbewijzen zou aanleveren en die kosten zou opvoeren in de excel-sheet. Volgens appellante heeft verweerder dit beaamd en niet expliciet naar voren gebracht dat alle kosten, dus ook de logistieke kosten, voorafgaand aan de subsidieaanvraag moesten zijn betaald. Verweerder bestrijdt dat hij heeft toegezegd dat appellante de facturen voor de logistieke kosten niet voor de subsidieaanvraag hoefde te betalen. Appellante heeft ook niet nader onderbouwd dat verweerder dit heeft gezegd. Reeds daarom slaagt haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 5.7 Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de subsidie. Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd de vaststellingsbesluiten te wijzigen, omdat de subsidievaststelling onjuist was en appellante behoorde te weten dat zij ̶ overeenkomstig artikel 9, vijfde lid, van de Regeling ̶ verplicht was alle facturen te betalen voordat zij de aanvraag indiende. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. 5.8 Het betoog van appellante dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn en dat verweerder een verkeerde invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door een forfaitaire berekeningswijze te hanteren, slaagt. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb de vraag centraal staat of de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, hanteert het College de in de uitspraken van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. 5.8.1 De doelstelling van het besluit is erop gericht te bewerkstelligen dat subsidieaanvragers zich houden aan de bij de subsidie horende verplichtingen. Het lager vaststellen van de subsidie in gevallen waarin subsidieontvangers de verplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling, zorgt ervoor dat subsidieaanvragers zoals appellante, derden tijdig betalen en hun administratie tijdig op orde hebben. Het College is van oordeel dat het besluit, waarbij verweerder de subsidie lager vaststelt omdat niet aan een kenbare subsidieverplichting is voldaan en een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen terugvordert, daarvoor een geschikt middel is. 5.8.2 Ten aanzien van de noodzakelijkheid, is het College van oordeel dat verweerder bij het besluit tot lagere vaststelling van de subsidie niet noodzakelijkerwijs hoefde aan te sluiten bij de forfaitaire berekeningswijze van het LEI. Niet gebleken is dat het niet mogelijk was om (75% van) de hoogte van de facturen die voor de subsidieaanvraag nog niet betaald waren (in totaal afgerond € 54.000,-) als uitgangspunt te nemen. Dat zou voor appellante een aanzienlijk minder belastend besluit hebben opgeleverd, dat zou nog steeds geschikt zijn geweest om de doelstelling te bereiken. 5.8.3 Over de evenwichtigheid van het besluit is het in dit kader van belang te beoordelen of het besluit tot het lager vaststellen van de subsidie en het terugvorderen van een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor appellante. Deze omstandigheden laten zich als volgt omschrijven. Het College heeft geen aanwijzingen dat appellante niet te goeder trouw was. Verder overweegt het College dat appellantes handelwijze geen nadeel heeft opgeleverd voor de begroting van de Europese Unie en ook anderen niet heeft benadeeld. Appellante heeft – weliswaar na de subsidieaanvraag – de facturen aan de distributeurs betaald. Dat het doel van de Regeling, te weten dat het schoolfruit aan de scholen wordt geleverd, is gehaald staat tussen partijen niet ter discussie. Verder overweegt het College dat appellante ter zitting terecht heeft opgemerkt dat als verweerder het gebrek eerder zou hebben geconstateerd en de aanvraag om die reden zou hebben afgewezen, appellante op dat moment nog in de gelegenheid zou zijn geweest om alsnog de facturen te betalen en daarna een nieuwe subsidieaanvraag kunnen indienen. Daarmee had zij het gebrek kunnen herstellen.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2019; stelt het terug te vorderen bedrag vast op € 13.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 oktober 2019; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.277,-. draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. B. Bastein en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. M.H. van Kersbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2022. w.g. H.O. Kerkmeester de griffier is verhinderd de uitspraak te tekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1763 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2022 in de zaak tussen I&L Chauffeursdiensten B.V., te Tilburg, appellante (gemachtigde: mr. E. van den Dungen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 15 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder uitbetaalde steun over het schooljaar 2016/2017 in het kader van de Regeling schoolfruit 2016 gedeeltelijk teruggevorderd. Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Het College heeft op 29 april 2021 het onderzoek in deze zaak heropend en verweerder schriftelijke vragen gesteld. Verweerder heeft deze vragen beantwoord en appellante heeft daarop gereageerd. Op 14 juni 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] RA. Samenvatting Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Verweerder heeft haar voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 steun toegekend. Toen verweerder er na een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) achter kwam dat appellante een aantal rekeningen van door haar ingeschakelde externe distributiebedrijven pas had betaald nadat zij de steunaanvragen had ingediend, heeft verweerder een bedrag van € 167.632,20 van appellante terug gevorderd. Volgens verweerder is hij op grond van nationale en Europese regels verplicht dat te doen. Appellante is het hier niet mee eens. Voor haar is het belangrijk dat al het schoolfruit waar de steunaanvraag op ziet van goede kwaliteit was en op tijd bij de scholen is bezorgd. Ze heeft alle rekeningen binnen de betalingstermijn betaald, alleen niet allemaal voordat zij de steunaanvraag deed. Appellante vindt de Regeling schoolfruit 2016 op dit punt onduidelijk. Zij vindt ook dat verweerder de nationale en Europese regels niet goed heeft toegepast. Als ze al iets niet goed heeft gedaan, dan vindt ze dat het bedrag dat ze moet terugbetalen veel te hoog is en niet in verhouding staat tot wat is mis gegaan. Het College is van oordeel dat appellante zich niet aan de regels heeft gehouden en dat zij dat wel had moeten doen. Op deze punten krijgt appellante daarom geen gelijk. Het College is ook van oordeel dat het bedrag dat verweerder terugvordert gelet op alle omstandigheden te hoog is. Daarom vernietigt het College het besluit van verweerder. Omdat de zaak al lang loopt en het financiële belang van appellante groot is, stelt het College het bedrag dat appellante terug moet betalen zelf vast en wel op € 13.500,-. Verweerder hoeft dus geen nieuw besluit meer te nemen.

1. Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Aan appellante is voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 (de Regeling) steun toegekend. Zij vervoert het schoolfruit zelf maar zet dagelijks ook externe distributeurs in om het schoolfruit rond te brengen. In 2018 heeft de NVWA bij appellante een administratieve controle verricht. Daaruit is naar voren gekomen dat 35 facturen die zien op de distributie van schoolfruit door externe distributeurs pas betaald zijn nadat appellante steunaanvragen heeft ingediend. De NVWA heeft vastgesteld dat het in totaal om een bedrag aan facturen van € 71.249,34 gaat en zij berekent op grond hiervan een terugvorderingsbedrag van € 53.437,- (zijnde 75% van de factuurwaarde exclusief BTW). Bij het primaire besluit heeft verweerder voor het terugvorderingsbedrag echter niet de factuurwaarde, maar een forfaitair bedrag van 10 cent per portie schoolfruit als uitgangspunt genomen. In het schooljaar 2016/2017 gold op basis van berekeningen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) een forfaitair bedrag van 17,25 cent (75% van de gemiddelde werkelijke kosten), waarvan 10 cent is toegerekend aan distributie en vervoer. Volgens verweerder heeft de betaling van in totaal 2.235.096 porties schoolfruit te laat plaatsgevonden, wat neerkomt op een terugvorderingsbedrag van € 167.632,20 (2.235.096 x 10 cent x 75%). Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze berekeningswijze gehandhaafd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Het standpunt van appellante 2. In de eerste plaats voert appellante aan dat zij niet in strijd heeft gehandeld met enige wettelijke verplichting. Een verplichting tot betaling van de interne distributiekosten voordat de steunaanvraag wordt ingediend, volgt immers niet uit enige Europese dan wel nationale regelgeving. Appellante was in de veronderstelling dat met de subsidiabele kosten in artikel 9, vijfde lid, van de Regeling Schoolfruit 2016 enkel op de inkoopkosten van het fruit werd gedoeld en dat deze bepaling voor de vervoer- en distributiekosten niet aan haar was gericht, aangezien zij – in tegenstelling tot de gebruikelijke schoolfruitleveranciers die het vervoer en de distributie extern inkopen – dat in eigen beheer doet. Ten tweede, indien er wel een verplichting tot het betalen van de facturen voorafgaand aan de steunaanvraag zou zijn, geldt die niet voor appellante. Na controle en inspectie door de NVWA en acceptatie en accordering door verweerder, is de steun, zonder nadere vragen, aan appellante betaald. Appellante heeft zelfs voorafgaand aan haar steunaanvraag meerdere keren contact gehad met verweerder over de vraag welke kosten betaald dienden te zijn voor de steunaanvraag en welke bewijsstukken zij daarbij diende te voegen. Verweerder heeft appellante er daarbij niet op gewezen dat er iets niet in orde zou zijn of dat er bewijsstukken zouden missen. De terugvordering is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Ten derde voert appellante aan dat, als er voor haar toch een dergelijke verplichting geldt, verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de uitgekeerde steun. Wanneer sprake is van een onverschuldigde betaling, blijkt niet uit de door verweerder aangehaalde verordeningen. Dit had dan dus ook nader moeten worden bepaald in nationale uitvoeringsregelgeving. Omdat dit niet is gebeurd, zijn de wettelijke bepalingen over de terugvordering uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Verweerder heeft de steunaanvraag van appellante ontvangen. Zij heeft die gecontroleerd en akkoord bevonden en de steun middels een besluit vastgesteld. Op grond van artikel 4:43 van de Awb, in samenhang met 4:49 van de Awb, is dit besluit van verweerder onherroepelijk geworden. Verweerder heeft geen mogelijkheid dit besluit in te trekken bij vermeende niet-naleving van de steunaanvraagverplichtingen. In de vierde plaats voert appellante aan dat, als er wel een bevoegdheidsgrondslag zou zijn voor intrekking en terugvordering, verweerder deze bevoegdheden niet evenredig heeft aangewend. Verweerder geeft aan dat hij bij de berekeningssystematiek is uitgegaan van de gemiddelde door het LEI berekende kosten van vervoer en dat hij daarmee invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel. Voor appellante, die ten opzichte van de gemiddelde schoolfruitleverancier hogere inkoopkosten voor fruit en lagere distributiekosten heeft, pakt deze berekeningswijze echter helemaal niet gunstig uit. Zij heeft geheel op eigen kracht de kostprijs van het vervoer en de distributie (in vergelijking met het door het LEI berekende bedrag) kunnen verlagen. Enkel om die reden is het terugvorderen van de steun op basis van een forfaitair gemiddelde al onevenredig. Verder lijkt het doel van de terugvorderingsverplichtingen in artikel 7 van Verordening 809/2014 in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Regeling, erop gericht fraude met verkregen steun tegen te gaan, dan wel te voorkomen dat de steun niet wordt aangewend voor het doel waarvoor deze is verstrekt. In dat kader dient op grond van het evenredigheidsbeginsel, meer specifiek de noodzakelijkheidseis, bezien te worden of het bovenstaande doel niet op een minder ingrijpende wijze bereikt had kunnen worden. Het had op de weg van verweerder gelegen om, na de controles en inspecties door de NVWA, de aanvraag van appellante af te wijzen toen hij geconstateerd had dat nog niet alle (interne) vervoerskosten waren betaald. In dat geval had appellante immers de mogelijkheid gehad om een herstelaanvraag in te dienen. Ook gezien de ernst van de vermeende overtreding kan de terugvordering de toets van de evenredigheid niet doorstaan. Appellante had immers bijna al haar leveranciers betaald voordat zij de steun heeft aangevraagd. Het bedrag dat na aanvraag van de steun door appellante aan externe vervoerders is betaald, is maar een fractie van het totale bedrag aan steun dat door haar verkregen is. Van misbruik van de steun door appellante is op geen enkele wijze sprake. De steun is niet onrechtmatig aangewend en er is door de handelwijze van appellante ook niemand benadeeld. Appellante is haar verplichtingen gezien het doel van de Regeling volledig en correct nagekomen: alle kinderen en scholen hebben de afgesproken hoeveelheid en kwaliteit fruit ontvangen en alle leveranciers van appellante zijn door haar betaald. Tot slot was appellante tijdens het uitvoeren van de gesubsidieerde werkzaamheden volledig te goeder trouw, hetgeen ook door verweerder ook is beaamd tijdens de eerste zitting op 2 februari 2021. Er is dus geen sprake geweest van subsidiefraude waarmee appellante zichzelf heeft bevoordeeld of verrijkt, maar hooguit van een administratieve miscommunicatie. Het standpunt van verweerder Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden besproken worden. Toepasselijke bepalingen De subsidies zijn op grond van artikel 10 van de Regeling schoolfruit 2016 verstrekt. Dit artikel luidt als volgt: “1. De minister kent de steunaanvraag toe indien een erkende leverancier voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening 1308/2013, verordening 2016/247 en verordening 2016/248 alsmede van deze regeling. 2. De minister vordert de steun terug indien uit de ingevolge de artikelen 7 en 8 van verordening 2016/248 bedoelde controles blijkt dat de in het eerste lid bedoelde voorwaarden voor steun niet zijn nageleefd” Uit de aanhef van de Regeling volgt dat deze regeling een uitwerking is van: de Verordening (EU) nr.

5.1 De subsidie is verstrekt op basis van de Regeling door de Staatssecretaris van Economische Zaken in het kader van gedeeld beheer tussen de Europese Commissie en Nederland als lidstaat van de Europese Unie. 5.2 In de artikelen 13, 15 en 19 van de Landbouwwet is neergelegd, voor zo ver hier van belang en samengevat weergegeven, dat de minister regels kan vaststellen over het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage voor bepaalde gedragingen, zoals het vervoeren van producten. Een zodanige regeling kan worden vastgesteld ter uitvoering van verordeningen. De nationale Regeling is in dit kader de uitvoering van de Verordening 1308/2013, de gedelegeerde Verordening 2016/247 en de Uitvoeringsverordening 2016/248. 5.3 Anders dan verweerder betoogt, is de steun die op grond van de Regeling wordt verstrekt, een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder subsidie immers verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit brengt mee dat de subsidietitel van de Awb (titel 4.2) van toepassing is daar waar de nodige Unierechtelijke voorschriften ontbreken, en toepassing van de bepalingen van deze titel de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). 5.4 Dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is, betekent dat de besluiten van respectievelijk 21 april 2017, 13 juni 2017 en 18 juli 2017 vaststellingsbesluiten zijn, waaraan geen besluit tot subsidieverlening vooraf is gegaan. 5.5 In het primaire besluit, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder vastgesteld dat de drie in rechtsoverweging 5.4 genoemde vaststellingsbesluiten gewijzigd moeten worden en dat het teveel aan betaalde subsidie moet worden terugbetaald, omdat vast is komen te staan dat appellante niet heeft voldaan aan de subsidieverplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling. Anders dan appellante aanvoert, is in deze bepaling duidelijk vermeld dat alle subsidiabele kosten moeten zijn betaald voor de subsidieaanvraag. Het betoog van appellante dat deze verplichting voor haar niet geldt, slaagt om die reden niet. Dat geldt ook voor haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. 5.6 Verder voert appellante aan dat zij met verweerder overleg heeft gevoerd over de administratieve afhandeling van de subsidieaanvraag. Appellante meende uit het excel-format dat diende te worden aangeleverd, af te kunnen leiden dat het vooraf betalen van de facturen uitsluitend op de inkoopfacturen van het schoolfruit betrekking had. Volgens appellante heeft zij met verweerder besproken dat zij alleen de kosten van de inkoop van het schoolfruit voorafgaand aan de subsidieaanvraag zou betalen, daarvan de betalingsbewijzen zou aanleveren en die kosten zou opvoeren in de excel-sheet. Volgens appellante heeft verweerder dit beaamd en niet expliciet naar voren gebracht dat alle kosten, dus ook de logistieke kosten, voorafgaand aan de subsidieaanvraag moesten zijn betaald. Verweerder bestrijdt dat hij heeft toegezegd dat appellante de facturen voor de logistieke kosten niet voor de subsidieaanvraag hoefde te betalen. Appellante heeft ook niet nader onderbouwd dat verweerder dit heeft gezegd. Reeds daarom slaagt haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 5.7 Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de subsidie. Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd de vaststellingsbesluiten te wijzigen, omdat de subsidievaststelling onjuist was en appellante behoorde te weten dat zij ̶ overeenkomstig artikel 9, vijfde lid, van de Regeling ̶ verplicht was alle facturen te betalen voordat zij de aanvraag indiende. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. 5.8 Het betoog van appellante dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn en dat verweerder een verkeerde invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door een forfaitaire berekeningswijze te hanteren, slaagt. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb de vraag centraal staat of de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, hanteert het College de in de uitspraken van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. 5.8.1 De doelstelling van het besluit is erop gericht te bewerkstelligen dat subsidieaanvragers zich houden aan de bij de subsidie horende verplichtingen. Het lager vaststellen van de subsidie in gevallen waarin subsidieontvangers de verplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling, zorgt ervoor dat subsidieaanvragers zoals appellante, derden tijdig betalen en hun administratie tijdig op orde hebben. Het College is van oordeel dat het besluit, waarbij verweerder de subsidie lager vaststelt omdat niet aan een kenbare subsidieverplichting is voldaan en een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen terugvordert, daarvoor een geschikt middel is. 5.8.2 Ten aanzien van de noodzakelijkheid, is het College van oordeel dat verweerder bij het besluit tot lagere vaststelling van de subsidie niet noodzakelijkerwijs hoefde aan te sluiten bij de forfaitaire berekeningswijze van het LEI. Niet gebleken is dat het niet mogelijk was om (75% van) de hoogte van de facturen die voor de subsidieaanvraag nog niet betaald waren (in totaal afgerond € 54.000,-) als uitgangspunt te nemen. Dat zou voor appellante een aanzienlijk minder belastend besluit hebben opgeleverd, dat zou nog steeds geschikt zijn geweest om de doelstelling te bereiken. 5.8.3 Over de evenwichtigheid van het besluit is het in dit kader van belang te beoordelen of het besluit tot het lager vaststellen van de subsidie en het terugvorderen van een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor appellante. Deze omstandigheden laten zich als volgt omschrijven. Het College heeft geen aanwijzingen dat appellante niet te goeder trouw was. Verder overweegt het College dat appellantes handelwijze geen nadeel heeft opgeleverd voor de begroting van de Europese Unie en ook anderen niet heeft benadeeld. Appellante heeft – weliswaar na de subsidieaanvraag – de facturen aan de distributeurs betaald. Dat het doel van de Regeling, te weten dat het schoolfruit aan de scholen wordt geleverd, is gehaald staat tussen partijen niet ter discussie. Verder overweegt het College dat appellante ter zitting terecht heeft opgemerkt dat als verweerder het gebrek eerder zou hebben geconstateerd en de aanvraag om die reden zou hebben afgewezen, appellante op dat moment nog in de gelegenheid zou zijn geweest om alsnog de facturen te betalen en daarna een nieuwe subsidieaanvraag kunnen indienen. Daarmee had zij het gebrek kunnen herstellen.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2019; stelt het terug te vorderen bedrag vast op € 13.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 oktober 2019; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.277,-. draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. B. Bastein en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. M.H. van Kersbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2022. w.g. H.O. Kerkmeester de griffier is verhinderd de uitspraak te tekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1763 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2022 in de zaak tussen I&L Chauffeursdiensten B.V., te Tilburg, appellante (gemachtigde: mr. E. van den Dungen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 15 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder uitbetaalde steun over het schooljaar 2016/2017 in het kader van de Regeling schoolfruit 2016 gedeeltelijk teruggevorderd. Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Het College heeft op 29 april 2021 het onderzoek in deze zaak heropend en verweerder schriftelijke vragen gesteld. Verweerder heeft deze vragen beantwoord en appellante heeft daarop gereageerd. Op 14 juni 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] RA. Samenvatting Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Verweerder heeft haar voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 steun toegekend. Toen verweerder er na een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) achter kwam dat appellante een aantal rekeningen van door haar ingeschakelde externe distributiebedrijven pas had betaald nadat zij de steunaanvragen had ingediend, heeft verweerder een bedrag van € 167.632,20 van appellante terug gevorderd. Volgens verweerder is hij op grond van nationale en Europese regels verplicht dat te doen. Appellante is het hier niet mee eens. Voor haar is het belangrijk dat al het schoolfruit waar de steunaanvraag op ziet van goede kwaliteit was en op tijd bij de scholen is bezorgd. Ze heeft alle rekeningen binnen de betalingstermijn betaald, alleen niet allemaal voordat zij de steunaanvraag deed. Appellante vindt de Regeling schoolfruit 2016 op dit punt onduidelijk. Zij vindt ook dat verweerder de nationale en Europese regels niet goed heeft toegepast. Als ze al iets niet goed heeft gedaan, dan vindt ze dat het bedrag dat ze moet terugbetalen veel te hoog is en niet in verhouding staat tot wat is mis gegaan. Het College is van oordeel dat appellante zich niet aan de regels heeft gehouden en dat zij dat wel had moeten doen. Op deze punten krijgt appellante daarom geen gelijk. Het College is ook van oordeel dat het bedrag dat verweerder terugvordert gelet op alle omstandigheden te hoog is. Daarom vernietigt het College het besluit van verweerder. Omdat de zaak al lang loopt en het financiële belang van appellante groot is, stelt het College het bedrag dat appellante terug moet betalen zelf vast en wel op € 13.500,-. Verweerder hoeft dus geen nieuw besluit meer te nemen.

1. Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Aan appellante is voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 (de Regeling) steun toegekend. Zij vervoert het schoolfruit zelf maar zet dagelijks ook externe distributeurs in om het schoolfruit rond te brengen. In 2018 heeft de NVWA bij appellante een administratieve controle verricht. Daaruit is naar voren gekomen dat 35 facturen die zien op de distributie van schoolfruit door externe distributeurs pas betaald zijn nadat appellante steunaanvragen heeft ingediend. De NVWA heeft vastgesteld dat het in totaal om een bedrag aan facturen van € 71.249,34 gaat en zij berekent op grond hiervan een terugvorderingsbedrag van € 53.437,- (zijnde 75% van de factuurwaarde exclusief BTW). Bij het primaire besluit heeft verweerder voor het terugvorderingsbedrag echter niet de factuurwaarde, maar een forfaitair bedrag van 10 cent per portie schoolfruit als uitgangspunt genomen. In het schooljaar 2016/2017 gold op basis van berekeningen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) een forfaitair bedrag van 17,25 cent (75% van de gemiddelde werkelijke kosten), waarvan 10 cent is toegerekend aan distributie en vervoer. Volgens verweerder heeft de betaling van in totaal 2.235.096 porties schoolfruit te laat plaatsgevonden, wat neerkomt op een terugvorderingsbedrag van € 167.632,20 (2.235.096 x 10 cent x 75%). Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze berekeningswijze gehandhaafd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Het standpunt van appellante 2. In de eerste plaats voert appellante aan dat zij niet in strijd heeft gehandeld met enige wettelijke verplichting. Een verplichting tot betaling van de interne distributiekosten voordat de steunaanvraag wordt ingediend, volgt immers niet uit enige Europese dan wel nationale regelgeving. Appellante was in de veronderstelling dat met de subsidiabele kosten in artikel 9, vijfde lid, van de Regeling Schoolfruit 2016 enkel op de inkoopkosten van het fruit werd gedoeld en dat deze bepaling voor de vervoer- en distributiekosten niet aan haar was gericht, aangezien zij – in tegenstelling tot de gebruikelijke schoolfruitleveranciers die het vervoer en de distributie extern inkopen – dat in eigen beheer doet. Ten tweede, indien er wel een verplichting tot het betalen van de facturen voorafgaand aan de steunaanvraag zou zijn, geldt die niet voor appellante. Na controle en inspectie door de NVWA en acceptatie en accordering door verweerder, is de steun, zonder nadere vragen, aan appellante betaald. Appellante heeft zelfs voorafgaand aan haar steunaanvraag meerdere keren contact gehad met verweerder over de vraag welke kosten betaald dienden te zijn voor de steunaanvraag en welke bewijsstukken zij daarbij diende te voegen. Verweerder heeft appellante er daarbij niet op gewezen dat er iets niet in orde zou zijn of dat er bewijsstukken zouden missen. De terugvordering is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Ten derde voert appellante aan dat, als er voor haar toch een dergelijke verplichting geldt, verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de uitgekeerde steun. Wanneer sprake is van een onverschuldigde betaling, blijkt niet uit de door verweerder aangehaalde verordeningen. Dit had dan dus ook nader moeten worden bepaald in nationale uitvoeringsregelgeving. Omdat dit niet is gebeurd, zijn de wettelijke bepalingen over de terugvordering uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Verweerder heeft de steunaanvraag van appellante ontvangen. Zij heeft die gecontroleerd en akkoord bevonden en de steun middels een besluit vastgesteld. Op grond van artikel 4:43 van de Awb, in samenhang met 4:49 van de Awb, is dit besluit van verweerder onherroepelijk geworden. Verweerder heeft geen mogelijkheid dit besluit in te trekken bij vermeende niet-naleving van de steunaanvraagverplichtingen. In de vierde plaats voert appellante aan dat, als er wel een bevoegdheidsgrondslag zou zijn voor intrekking en terugvordering, verweerder deze bevoegdheden niet evenredig heeft aangewend. Verweerder geeft aan dat hij bij de berekeningssystematiek is uitgegaan van de gemiddelde door het LEI berekende kosten van vervoer en dat hij daarmee invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel. Voor appellante, die ten opzichte van de gemiddelde schoolfruitleverancier hogere inkoopkosten voor fruit en lagere distributiekosten heeft, pakt deze berekeningswijze echter helemaal niet gunstig uit. Zij heeft geheel op eigen kracht de kostprijs van het vervoer en de distributie (in vergelijking met het door het LEI berekende bedrag) kunnen verlagen. Enkel om die reden is het terugvorderen van de steun op basis van een forfaitair gemiddelde al onevenredig. Verder lijkt het doel van de terugvorderingsverplichtingen in artikel 7 van Verordening 809/2014 in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Regeling, erop gericht fraude met verkregen steun tegen te gaan, dan wel te voorkomen dat de steun niet wordt aangewend voor het doel waarvoor deze is verstrekt. In dat kader dient op grond van het evenredigheidsbeginsel, meer specifiek de noodzakelijkheidseis, bezien te worden of het bovenstaande doel niet op een minder ingrijpende wijze bereikt had kunnen worden. Het had op de weg van verweerder gelegen om, na de controles en inspecties door de NVWA, de aanvraag van appellante af te wijzen toen hij geconstateerd had dat nog niet alle (interne) vervoerskosten waren betaald. In dat geval had appellante immers de mogelijkheid gehad om een herstelaanvraag in te dienen. Ook gezien de ernst van de vermeende overtreding kan de terugvordering de toets van de evenredigheid niet doorstaan. Appellante had immers bijna al haar leveranciers betaald voordat zij de steun heeft aangevraagd. Het bedrag dat na aanvraag van de steun door appellante aan externe vervoerders is betaald, is maar een fractie van het totale bedrag aan steun dat door haar verkregen is. Van misbruik van de steun door appellante is op geen enkele wijze sprake. De steun is niet onrechtmatig aangewend en er is door de handelwijze van appellante ook niemand benadeeld. Appellante is haar verplichtingen gezien het doel van de Regeling volledig en correct nagekomen: alle kinderen en scholen hebben de afgesproken hoeveelheid en kwaliteit fruit ontvangen en alle leveranciers van appellante zijn door haar betaald. Tot slot was appellante tijdens het uitvoeren van de gesubsidieerde werkzaamheden volledig te goeder trouw, hetgeen ook door verweerder ook is beaamd tijdens de eerste zitting op 2 februari 2021. Er is dus geen sprake geweest van subsidiefraude waarmee appellante zichzelf heeft bevoordeeld of verrijkt, maar hooguit van een administratieve miscommunicatie. Het standpunt van verweerder Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden besproken worden. Toepasselijke bepalingen De subsidies zijn op grond van artikel 10 van de Regeling schoolfruit 2016 verstrekt. Dit artikel luidt als volgt: “1. De minister kent de steunaanvraag toe indien een erkende leverancier voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening 1308/2013, verordening 2016/247 en verordening 2016/248 alsmede van deze regeling. 2. De minister vordert de steun terug indien uit de ingevolge de artikelen 7 en 8 van verordening 2016/248 bedoelde controles blijkt dat de in het eerste lid bedoelde voorwaarden voor steun niet zijn nageleefd” Uit de aanhef van de Regeling volgt dat deze regeling een uitwerking is van: de Verordening (EU) nr.

5.1 De subsidie is verstrekt op basis van de Regeling door de Staatssecretaris van Economische Zaken in het kader van gedeeld beheer tussen de Europese Commissie en Nederland als lidstaat van de Europese Unie. 5.2 In de artikelen 13, 15 en 19 van de Landbouwwet is neergelegd, voor zo ver hier van belang en samengevat weergegeven, dat de minister regels kan vaststellen over het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage voor bepaalde gedragingen, zoals het vervoeren van producten. Een zodanige regeling kan worden vastgesteld ter uitvoering van verordeningen. De nationale Regeling is in dit kader de uitvoering van de Verordening 1308/2013, de gedelegeerde Verordening 2016/247 en de Uitvoeringsverordening 2016/248. 5.3 Anders dan verweerder betoogt, is de steun die op grond van de Regeling wordt verstrekt, een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder subsidie immers verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit brengt mee dat de subsidietitel van de Awb (titel 4.2) van toepassing is daar waar de nodige Unierechtelijke voorschriften ontbreken, en toepassing van de bepalingen van deze titel de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). 5.4 Dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is, betekent dat de besluiten van respectievelijk 21 april 2017, 13 juni 2017 en 18 juli 2017 vaststellingsbesluiten zijn, waaraan geen besluit tot subsidieverlening vooraf is gegaan. 5.5 In het primaire besluit, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder vastgesteld dat de drie in rechtsoverweging 5.4 genoemde vaststellingsbesluiten gewijzigd moeten worden en dat het teveel aan betaalde subsidie moet worden terugbetaald, omdat vast is komen te staan dat appellante niet heeft voldaan aan de subsidieverplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling. Anders dan appellante aanvoert, is in deze bepaling duidelijk vermeld dat alle subsidiabele kosten moeten zijn betaald voor de subsidieaanvraag. Het betoog van appellante dat deze verplichting voor haar niet geldt, slaagt om die reden niet. Dat geldt ook voor haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. 5.6 Verder voert appellante aan dat zij met verweerder overleg heeft gevoerd over de administratieve afhandeling van de subsidieaanvraag. Appellante meende uit het excel-format dat diende te worden aangeleverd, af te kunnen leiden dat het vooraf betalen van de facturen uitsluitend op de inkoopfacturen van het schoolfruit betrekking had. Volgens appellante heeft zij met verweerder besproken dat zij alleen de kosten van de inkoop van het schoolfruit voorafgaand aan de subsidieaanvraag zou betalen, daarvan de betalingsbewijzen zou aanleveren en die kosten zou opvoeren in de excel-sheet. Volgens appellante heeft verweerder dit beaamd en niet expliciet naar voren gebracht dat alle kosten, dus ook de logistieke kosten, voorafgaand aan de subsidieaanvraag moesten zijn betaald. Verweerder bestrijdt dat hij heeft toegezegd dat appellante de facturen voor de logistieke kosten niet voor de subsidieaanvraag hoefde te betalen. Appellante heeft ook niet nader onderbouwd dat verweerder dit heeft gezegd. Reeds daarom slaagt haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 5.7 Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de subsidie. Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd de vaststellingsbesluiten te wijzigen, omdat de subsidievaststelling onjuist was en appellante behoorde te weten dat zij ̶ overeenkomstig artikel 9, vijfde lid, van de Regeling ̶ verplicht was alle facturen te betalen voordat zij de aanvraag indiende. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. 5.8 Het betoog van appellante dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn en dat verweerder een verkeerde invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door een forfaitaire berekeningswijze te hanteren, slaagt. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb de vraag centraal staat of de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, hanteert het College de in de uitspraken van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. 5.8.1 De doelstelling van het besluit is erop gericht te bewerkstelligen dat subsidieaanvragers zich houden aan de bij de subsidie horende verplichtingen. Het lager vaststellen van de subsidie in gevallen waarin subsidieontvangers de verplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling, zorgt ervoor dat subsidieaanvragers zoals appellante, derden tijdig betalen en hun administratie tijdig op orde hebben. Het College is van oordeel dat het besluit, waarbij verweerder de subsidie lager vaststelt omdat niet aan een kenbare subsidieverplichting is voldaan en een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen terugvordert, daarvoor een geschikt middel is. 5.8.2 Ten aanzien van de noodzakelijkheid, is het College van oordeel dat verweerder bij het besluit tot lagere vaststelling van de subsidie niet noodzakelijkerwijs hoefde aan te sluiten bij de forfaitaire berekeningswijze van het LEI. Niet gebleken is dat het niet mogelijk was om (75% van) de hoogte van de facturen die voor de subsidieaanvraag nog niet betaald waren (in totaal afgerond € 54.000,-) als uitgangspunt te nemen. Dat zou voor appellante een aanzienlijk minder belastend besluit hebben opgeleverd, dat zou nog steeds geschikt zijn geweest om de doelstelling te bereiken. 5.8.3 Over de evenwichtigheid van het besluit is het in dit kader van belang te beoordelen of het besluit tot het lager vaststellen van de subsidie en het terugvorderen van een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor appellante. Deze omstandigheden laten zich als volgt omschrijven. Het College heeft geen aanwijzingen dat appellante niet te goeder trouw was. Verder overweegt het College dat appellantes handelwijze geen nadeel heeft opgeleverd voor de begroting van de Europese Unie en ook anderen niet heeft benadeeld. Appellante heeft – weliswaar na de subsidieaanvraag – de facturen aan de distributeurs betaald. Dat het doel van de Regeling, te weten dat het schoolfruit aan de scholen wordt geleverd, is gehaald staat tussen partijen niet ter discussie. Verder overweegt het College dat appellante ter zitting terecht heeft opgemerkt dat als verweerder het gebrek eerder zou hebben geconstateerd en de aanvraag om die reden zou hebben afgewezen, appellante op dat moment nog in de gelegenheid zou zijn geweest om alsnog de facturen te betalen en daarna een nieuwe subsidieaanvraag kunnen indienen. Daarmee had zij het gebrek kunnen herstellen.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2019; stelt het terug te vorderen bedrag vast op € 13.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 oktober 2019; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.277,-. draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. B. Bastein en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. M.H. van Kersbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2022. w.g. H.O. Kerkmeester de griffier is verhinderd de uitspraak te tekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1763 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 september 2022 in de zaak tussen I&L Chauffeursdiensten B.V., te Tilburg, appellante (gemachtigde: mr. E. van den Dungen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 15 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder uitbetaalde steun over het schooljaar 2016/2017 in het kader van de Regeling schoolfruit 2016 gedeeltelijk teruggevorderd. Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Het College heeft op 29 april 2021 het onderzoek in deze zaak heropend en verweerder schriftelijke vragen gesteld. Verweerder heeft deze vragen beantwoord en appellante heeft daarop gereageerd. Op 14 juni 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] RA. Samenvatting Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Verweerder heeft haar voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 steun toegekend. Toen verweerder er na een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) achter kwam dat appellante een aantal rekeningen van door haar ingeschakelde externe distributiebedrijven pas had betaald nadat zij de steunaanvragen had ingediend, heeft verweerder een bedrag van € 167.632,20 van appellante terug gevorderd. Volgens verweerder is hij op grond van nationale en Europese regels verplicht dat te doen. Appellante is het hier niet mee eens. Voor haar is het belangrijk dat al het schoolfruit waar de steunaanvraag op ziet van goede kwaliteit was en op tijd bij de scholen is bezorgd. Ze heeft alle rekeningen binnen de betalingstermijn betaald, alleen niet allemaal voordat zij de steunaanvraag deed. Appellante vindt de Regeling schoolfruit 2016 op dit punt onduidelijk. Zij vindt ook dat verweerder de nationale en Europese regels niet goed heeft toegepast. Als ze al iets niet goed heeft gedaan, dan vindt ze dat het bedrag dat ze moet terugbetalen veel te hoog is en niet in verhouding staat tot wat is mis gegaan. Het College is van oordeel dat appellante zich niet aan de regels heeft gehouden en dat zij dat wel had moeten doen. Op deze punten krijgt appellante daarom geen gelijk. Het College is ook van oordeel dat het bedrag dat verweerder terugvordert gelet op alle omstandigheden te hoog is. Daarom vernietigt het College het besluit van verweerder. Omdat de zaak al lang loopt en het financiële belang van appellante groot is, stelt het College het bedrag dat appellante terug moet betalen zelf vast en wel op € 13.500,-. Verweerder hoeft dus geen nieuw besluit meer te nemen.

1. Appellante is een logistiek bedrijf en een door verweerder erkende schoolfruitleverancier. Aan appellante is voor het schooljaar 2016/2017 op grond van de Regeling schoolfruit 2016 (de Regeling) steun toegekend. Zij vervoert het schoolfruit zelf maar zet dagelijks ook externe distributeurs in om het schoolfruit rond te brengen. In 2018 heeft de NVWA bij appellante een administratieve controle verricht. Daaruit is naar voren gekomen dat 35 facturen die zien op de distributie van schoolfruit door externe distributeurs pas betaald zijn nadat appellante steunaanvragen heeft ingediend. De NVWA heeft vastgesteld dat het in totaal om een bedrag aan facturen van € 71.249,34 gaat en zij berekent op grond hiervan een terugvorderingsbedrag van € 53.437,- (zijnde 75% van de factuurwaarde exclusief BTW). Bij het primaire besluit heeft verweerder voor het terugvorderingsbedrag echter niet de factuurwaarde, maar een forfaitair bedrag van 10 cent per portie schoolfruit als uitgangspunt genomen. In het schooljaar 2016/2017 gold op basis van berekeningen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) een forfaitair bedrag van 17,25 cent (75% van de gemiddelde werkelijke kosten), waarvan 10 cent is toegerekend aan distributie en vervoer. Volgens verweerder heeft de betaling van in totaal 2.235.096 porties schoolfruit te laat plaatsgevonden, wat neerkomt op een terugvorderingsbedrag van € 167.632,20 (2.235.096 x 10 cent x 75%). Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze berekeningswijze gehandhaafd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Het standpunt van appellante 2. In de eerste plaats voert appellante aan dat zij niet in strijd heeft gehandeld met enige wettelijke verplichting. Een verplichting tot betaling van de interne distributiekosten voordat de steunaanvraag wordt ingediend, volgt immers niet uit enige Europese dan wel nationale regelgeving. Appellante was in de veronderstelling dat met de subsidiabele kosten in artikel 9, vijfde lid, van de Regeling Schoolfruit 2016 enkel op de inkoopkosten van het fruit werd gedoeld en dat deze bepaling voor de vervoer- en distributiekosten niet aan haar was gericht, aangezien zij – in tegenstelling tot de gebruikelijke schoolfruitleveranciers die het vervoer en de distributie extern inkopen – dat in eigen beheer doet. Ten tweede, indien er wel een verplichting tot het betalen van de facturen voorafgaand aan de steunaanvraag zou zijn, geldt die niet voor appellante. Na controle en inspectie door de NVWA en acceptatie en accordering door verweerder, is de steun, zonder nadere vragen, aan appellante betaald. Appellante heeft zelfs voorafgaand aan haar steunaanvraag meerdere keren contact gehad met verweerder over de vraag welke kosten betaald dienden te zijn voor de steunaanvraag en welke bewijsstukken zij daarbij diende te voegen. Verweerder heeft appellante er daarbij niet op gewezen dat er iets niet in orde zou zijn of dat er bewijsstukken zouden missen. De terugvordering is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Ten derde voert appellante aan dat, als er voor haar toch een dergelijke verplichting geldt, verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de uitgekeerde steun. Wanneer sprake is van een onverschuldigde betaling, blijkt niet uit de door verweerder aangehaalde verordeningen. Dit had dan dus ook nader moeten worden bepaald in nationale uitvoeringsregelgeving. Omdat dit niet is gebeurd, zijn de wettelijke bepalingen over de terugvordering uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Verweerder heeft de steunaanvraag van appellante ontvangen. Zij heeft die gecontroleerd en akkoord bevonden en de steun middels een besluit vastgesteld. Op grond van artikel 4:43 van de Awb, in samenhang met 4:49 van de Awb, is dit besluit van verweerder onherroepelijk geworden. Verweerder heeft geen mogelijkheid dit besluit in te trekken bij vermeende niet-naleving van de steunaanvraagverplichtingen. In de vierde plaats voert appellante aan dat, als er wel een bevoegdheidsgrondslag zou zijn voor intrekking en terugvordering, verweerder deze bevoegdheden niet evenredig heeft aangewend. Verweerder geeft aan dat hij bij de berekeningssystematiek is uitgegaan van de gemiddelde door het LEI berekende kosten van vervoer en dat hij daarmee invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel. Voor appellante, die ten opzichte van de gemiddelde schoolfruitleverancier hogere inkoopkosten voor fruit en lagere distributiekosten heeft, pakt deze berekeningswijze echter helemaal niet gunstig uit. Zij heeft geheel op eigen kracht de kostprijs van het vervoer en de distributie (in vergelijking met het door het LEI berekende bedrag) kunnen verlagen. Enkel om die reden is het terugvorderen van de steun op basis van een forfaitair gemiddelde al onevenredig. Verder lijkt het doel van de terugvorderingsverplichtingen in artikel 7 van Verordening 809/2014 in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Regeling, erop gericht fraude met verkregen steun tegen te gaan, dan wel te voorkomen dat de steun niet wordt aangewend voor het doel waarvoor deze is verstrekt. In dat kader dient op grond van het evenredigheidsbeginsel, meer specifiek de noodzakelijkheidseis, bezien te worden of het bovenstaande doel niet op een minder ingrijpende wijze bereikt had kunnen worden. Het had op de weg van verweerder gelegen om, na de controles en inspecties door de NVWA, de aanvraag van appellante af te wijzen toen hij geconstateerd had dat nog niet alle (interne) vervoerskosten waren betaald. In dat geval had appellante immers de mogelijkheid gehad om een herstelaanvraag in te dienen. Ook gezien de ernst van de vermeende overtreding kan de terugvordering de toets van de evenredigheid niet doorstaan. Appellante had immers bijna al haar leveranciers betaald voordat zij de steun heeft aangevraagd. Het bedrag dat na aanvraag van de steun door appellante aan externe vervoerders is betaald, is maar een fractie van het totale bedrag aan steun dat door haar verkregen is. Van misbruik van de steun door appellante is op geen enkele wijze sprake. De steun is niet onrechtmatig aangewend en er is door de handelwijze van appellante ook niemand benadeeld. Appellante is haar verplichtingen gezien het doel van de Regeling volledig en correct nagekomen: alle kinderen en scholen hebben de afgesproken hoeveelheid en kwaliteit fruit ontvangen en alle leveranciers van appellante zijn door haar betaald. Tot slot was appellante tijdens het uitvoeren van de gesubsidieerde werkzaamheden volledig te goeder trouw, hetgeen ook door verweerder ook is beaamd tijdens de eerste zitting op 2 februari 2021. Er is dus geen sprake geweest van subsidiefraude waarmee appellante zichzelf heeft bevoordeeld of verrijkt, maar hooguit van een administratieve miscommunicatie. Het standpunt van verweerder Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden besproken worden. Toepasselijke bepalingen De subsidies zijn op grond van artikel 10 van de Regeling schoolfruit 2016 verstrekt. Dit artikel luidt als volgt: “1. De minister kent de steunaanvraag toe indien een erkende leverancier voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening 1308/2013, verordening 2016/247 en verordening 2016/248 alsmede van deze regeling. 2. De minister vordert de steun terug indien uit de ingevolge de artikelen 7 en 8 van verordening 2016/248 bedoelde controles blijkt dat de in het eerste lid bedoelde voorwaarden voor steun niet zijn nageleefd” Uit de aanhef van de Regeling volgt dat deze regeling een uitwerking is van: de Verordening (EU) nr.

5.1 De subsidie is verstrekt op basis van de Regeling door de Staatssecretaris van Economische Zaken in het kader van gedeeld beheer tussen de Europese Commissie en Nederland als lidstaat van de Europese Unie. 5.2 In de artikelen 13, 15 en 19 van de Landbouwwet is neergelegd, voor zo ver hier van belang en samengevat weergegeven, dat de minister regels kan vaststellen over het verstrekken van een subsidie of andere geldelijke bijdrage voor bepaalde gedragingen, zoals het vervoeren van producten. Een zodanige regeling kan worden vastgesteld ter uitvoering van verordeningen. De nationale Regeling is in dit kader de uitvoering van de Verordening 1308/2013, de gedelegeerde Verordening 2016/247 en de Uitvoeringsverordening 2016/248. 5.3 Anders dan verweerder betoogt, is de steun die op grond van de Regeling wordt verstrekt, een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder subsidie immers verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit brengt mee dat de subsidietitel van de Awb (titel 4.2) van toepassing is daar waar de nodige Unierechtelijke voorschriften ontbreken, en toepassing van de bepalingen van deze titel de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). 5.4 Dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is, betekent dat de besluiten van respectievelijk 21 april 2017, 13 juni 2017 en 18 juli 2017 vaststellingsbesluiten zijn, waaraan geen besluit tot subsidieverlening vooraf is gegaan. 5.5 In het primaire besluit, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder vastgesteld dat de drie in rechtsoverweging 5.4 genoemde vaststellingsbesluiten gewijzigd moeten worden en dat het teveel aan betaalde subsidie moet worden terugbetaald, omdat vast is komen te staan dat appellante niet heeft voldaan aan de subsidieverplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling. Anders dan appellante aanvoert, is in deze bepaling duidelijk vermeld dat alle subsidiabele kosten moeten zijn betaald voor de subsidieaanvraag. Het betoog van appellante dat deze verplichting voor haar niet geldt, slaagt om die reden niet. Dat geldt ook voor haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. 5.6 Verder voert appellante aan dat zij met verweerder overleg heeft gevoerd over de administratieve afhandeling van de subsidieaanvraag. Appellante meende uit het excel-format dat diende te worden aangeleverd, af te kunnen leiden dat het vooraf betalen van de facturen uitsluitend op de inkoopfacturen van het schoolfruit betrekking had. Volgens appellante heeft zij met verweerder besproken dat zij alleen de kosten van de inkoop van het schoolfruit voorafgaand aan de subsidieaanvraag zou betalen, daarvan de betalingsbewijzen zou aanleveren en die kosten zou opvoeren in de excel-sheet. Volgens appellante heeft verweerder dit beaamd en niet expliciet naar voren gebracht dat alle kosten, dus ook de logistieke kosten, voorafgaand aan de subsidieaanvraag moesten zijn betaald. Verweerder bestrijdt dat hij heeft toegezegd dat appellante de facturen voor de logistieke kosten niet voor de subsidieaanvraag hoefde te betalen. Appellante heeft ook niet nader onderbouwd dat verweerder dit heeft gezegd. Reeds daarom slaagt haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 5.7 Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder geen wettelijke bevoegdheid heeft voor intrekking en terugvordering van de subsidie. Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd de vaststellingsbesluiten te wijzigen, omdat de subsidievaststelling onjuist was en appellante behoorde te weten dat zij ̶ overeenkomstig artikel 9, vijfde lid, van de Regeling ̶ verplicht was alle facturen te betalen voordat zij de aanvraag indiende. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. 5.8 Het betoog van appellante dat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn en dat verweerder een verkeerde invulling heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door een forfaitaire berekeningswijze te hanteren, slaagt. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb de vraag centraal staat of de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, hanteert het College de in de uitspraken van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. 5.8.1 De doelstelling van het besluit is erop gericht te bewerkstelligen dat subsidieaanvragers zich houden aan de bij de subsidie horende verplichtingen. Het lager vaststellen van de subsidie in gevallen waarin subsidieontvangers de verplichting die voortvloeit uit artikel 9, vijfde lid, van de Regeling, zorgt ervoor dat subsidieaanvragers zoals appellante, derden tijdig betalen en hun administratie tijdig op orde hebben. Het College is van oordeel dat het besluit, waarbij verweerder de subsidie lager vaststelt omdat niet aan een kenbare subsidieverplichting is voldaan en een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen terugvordert, daarvoor een geschikt middel is. 5.8.2 Ten aanzien van de noodzakelijkheid, is het College van oordeel dat verweerder bij het besluit tot lagere vaststelling van de subsidie niet noodzakelijkerwijs hoefde aan te sluiten bij de forfaitaire berekeningswijze van het LEI. Niet gebleken is dat het niet mogelijk was om (75% van) de hoogte van de facturen die voor de subsidieaanvraag nog niet betaald waren (in totaal afgerond € 54.000,-) als uitgangspunt te nemen. Dat zou voor appellante een aanzienlijk minder belastend besluit hebben opgeleverd, dat zou nog steeds geschikt zijn geweest om de doelstelling te bereiken. 5.8.3 Over de evenwichtigheid van het besluit is het in dit kader van belang te beoordelen of het besluit tot het lager vaststellen van de subsidie en het terugvorderen van een deel van de eerder betaalde subsidiebedragen in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor appellante. Deze omstandigheden laten zich als volgt omschrijven. Het College heeft geen aanwijzingen dat appellante niet te goeder trouw was. Verder overweegt het College dat appellantes handelwijze geen nadeel heeft opgeleverd voor de begroting van de Europese Unie en ook anderen niet heeft benadeeld. Appellante heeft – weliswaar na de subsidieaanvraag – de facturen aan de distributeurs betaald. Dat het doel van de Regeling, te weten dat het schoolfruit aan de scholen wordt geleverd, is gehaald staat tussen partijen niet ter discussie. Verder overweegt het College dat appellante ter zitting terecht heeft opgemerkt dat als verweerder het gebrek eerder zou hebben geconstateerd en de aanvraag om die reden zou hebben afgewezen, appellante op dat moment nog in de gelegenheid zou zijn geweest om alsnog de facturen te betalen en daarna een nieuwe subsidieaanvraag kunnen indienen. Daarmee had zij het gebrek kunnen herstellen.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2019; stelt het terug te vorderen bedrag vast op € 13.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 oktober 2019; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.277,-. draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. B. Bastein en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. M.H. van Kersbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2022. w.g. H.O. Kerkmeester de griffier is verhinderd de uitspraak te tekenen